鐵本事件：新都會區域主義、競爭
與區域治理
簡博秀
（興國管理學院房地產經營學系助理教授）摘
要
本文追隨國家調節理論的新都會區域主義，同時藉由全球地方化 競爭的強調，說明現今廣泛討論區域治理所缺乏的事實。城市之間的 競爭關係將不可避免地成為拆解城市－－區域形構的主要力量，但在研 究中更關心地是地方政權的形構過程，以及它對區域共同治理的影 響。在研究中，以 2004 年受到中國國家宏觀調控所影響的「鐵本事 件」，說明地方政府如何藉由非規範的管道提升競爭力，這個事件表 達了國家介入的立場，並且藉由這個事件說明國家在城市區域治理中 的重要性。 關鍵詞：區域治理、競爭、新都會區域主義、空間再層域化、鐵本事 件壹、全球化競爭、地方片斷化和長江三角洲
在 20 年前全球經濟的啟動中，有關於次國家領域層級的研究再次 成為許多學者所關心的焦點，而這個研究大部分是來自於對聚集經濟 (Spatial Agglomeration)，1以及地方性(Localities)在全球經濟再結構過程中所導致的結果。2這些對城市區域的結構與形成的討論，不論是
「新區域主義」(New Regionalism)、或是政治過程的再層域化(Re-scaling of Political Processes)的研究，都為現今城市區域的治理模 式提供了一些具體的建議。雖然，對於城市區域的治理，常被看待成 為國家領域內的空間生產的模式，但是許多的現實與障礙卻阻止了國 家對這個空間治理的執行：一方面，城市區域的空間實體無法符合國 家的威權和行政的合法性來實施；另一方面，全球化所帶來的空間片 斷化(Fragmentation）使得國家無法透過合作和協調等方式來聯繫地方 單位。於是，不同於過去政府型式所考量的，城市區域的空間治理一 直是被視為不可或缺且令人期待、但卻又無法達成的目標和議題。 本文將研究的假設放置在改革開放後的中國空間發展上，並試圖 說明城市區域除了是中國新的治理空間層級之外，實際上還存在了一 些治理的問題。這些議題吸引了研究者與政府組織的注意，提出許多 對這個全球化生產空間的治理建議。3儘管城市區域的角色在中國改革 開放以後經濟與空間發展的過程中愈來愈重要，然而在這個新趨勢之
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下，如同歐美各國的經驗一樣，由於全球化所扶植的「新地方主義」 (New Localism)，4使得新的區域治理必須接受新的片斷化挑戰。同樣 地發生在中國改革以來的城市區域，如同本文所要舉例的一個地方行 動－－鐵本事件，不只是成為一個涉及經濟成長效率和政府行政能力的 問題，同時也成為空間整合的障礙與治理的危機。 「鐵本事件」是在 2004 年 4 月間發生在江蘇省常州市的一件地方 政府和私營企業合謀的重要違法圈地案件，由於事件的發生正值中國 第五次宏觀調控的啟動，使得這個被稱做「撞在槍口上」的地方事件 迅速成為中國打擊過熱經濟發展的實際樣本。5在這裡，鐵本事件之所 以被提出來的目的在於：全球地方化帶來了繁榮景象，卻也由於地方 過度地競爭而形構空間片斷化結果，而這個過於零碎的空間單位與組 織，除了高度消耗的行政成本與外部性外溢的問題之外，地方發展所 引發的激烈競爭支解區域共同治理的可能，這使得區域的治理在全球 化的條件下變成遙遙無期，甚至衝擊現今全球城市區域(Global City-region)的空間典範與理論。 本文內容，除了前言之外，將包括四個部分：一開始將理論的描 述放置在近年來透過全球化背景整合所進行的新區域空間治理論述， 尤其是強調國家治理和空間再層域化的「新都會區域主義」(New Metropolitan Regionalism)的內容，以及地方政權的結構，然而不可 忽略地是，藉由競爭所帶來的地方片斷化將是拆解區域共同治理的重 要影響變數；其次，則針對改革開放以來長江三角洲的區域發展和現
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況提出探討，說明現今長江三角洲所面對的地方空間尺度的片斷壓力 和治理的問題，特別是公共建設的重覆與外資的競爭，都不可避免地 將問題反射在地方片斷主義的作祟；第三部分，則是描繪發生在 2004 年中國國家宏觀調控下的鐵本事件，它的背景和經過情形，並且藉由 這個事件的內容來回應在全球化的競爭壓力之下，過於片斷化的地方 政治將是區域共同治理最大的挑戰，尤其這個來自於地方政權建構所 危及的區域治理問題；最後則是結論。
貳、新都會區域主義、空間層域化和競爭
近年來資本主義的地理變遷與國家的關係吸引許多學者的注意， 特別是在現今區域在全球經濟中所扮演的重要角色。6這個跨社會學科Ash Amin, “An Institutionalist Perspective Regional Development,”
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的研究，主要的闡釋在於區域已逐漸成為現今資本主義優勢的領域經 濟組織，以及顯著的空間層級，尤其現今的區域可以跨越國家邊界的 限制，進行全球經濟之間的串連與接續，甚至於挑戰與威脅一向被視 為崇高地位的國族國家(Nation State)。因此，歸結這些討論的「新區 域主義學派」(New Regionalist)，近來正致力於理論與實證性的研究， 藉由地理變遷的軌跡與經濟發展的型式，建議他們所謂的「後國家資 本主義的秩序」(Post-national Capitalist World Order)。7
建構在這些理論與現實的條件下，現今對城市區域在創新研究上 的重要地位影響兩者不同的研究面向的興起，卻同樣被標示著「新區 域主義」的旗幟。一者被定義為「新的區域空間」(New Regional
Spa-ces)，它是來自於經濟地理學的理論演化，強調競爭是不可或缺的環境
條件，而區域的創新與群聚是區域成長最主要的動力，同時試圖建立 政府與企業、產業之間的新治理秩序。二者則是來自於公共政策的研 究範疇，被認為是「區域主義的新空間」(New Spaces of Regiona-lism)，它一直延伸自區域政府面對的集體消費與公共服務衝突所對應 的對策，然而近來則從政府組織模式上的調整重新思考政府型式的問 題，同時建議藉由私人部門的提升來取代原有的決策結構。不可輕忽 地，儘管兩者在各自不同的研究領域上提供給全球化分析架構新的研 究思路與方向，但以區域治理做為目標的研究仍是二者所共同堅持 的、所未更改的主軸。因此，建立在國家所偏好的空間層級上，兩者 所強調的共同界面成為部分後續研究者所探究與爭論的新視野。8
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從空間再層域化的基礎概念下出發，布萊納(Neil Brenner)則為
二者新區域主義論述提出了一個接軌的機會與內容：9為了區別與洛
杉磯學派所謂新區域主義的不同，他以「新都會區域主義」來定義薩 菲曲(Hank Savitch)和柏格(Ronald K. Vogel)等人所倡議「新區域主
義」，10同時空間層域化的概念亦被他使用來說明新的區域主義所未 涉及的「國家調節能力」的內容，做為對公共政策研究領域的理論補 充。實際上，這個研究的進程中，一方面將空間再層域化的內容帶到 了城市區域的空間層級中，並且在這個層級中強調了國家對空間治理 的重要性，另一方面則提供了新的研究視野，為國家操控城市區域的 作為做出說明。 實際上，「新都會區域主義」有意義地結合新的全球化政治經濟 分析的模式，提供了解構新城市區域發展模式的重點。這個有意思抗 衡新區域主義的新概念，多少延續與比照了史考特(Allen J. Scott)和 史多普(Michael Storper)的觀點。11但是更重要地，在於城市區域政治 制度面向上所包涵的有關於內部協調的複雜國家系統－即是所謂的 「新政治的空間層級」(New Politics of Scale)觀點，12在這個分析中
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占有對優勢的地位。新區域主義論者認為在後福特主義(Post-For-dism)，或是全球化的資本主義下，對新的工業擴張和政治的協議而 言，區域是地理空間的偏好範圍。13但是新都會區域主義則強調資本主 義的空間層級組織本身則成為社會政治掙扎中的一個重要的利害關係 者，因此對空間層級的偏好將是透過社會和政治空間的權力交疊過程 而形塑出來。新都會區域主義所關心的不是完全在於企業與政府之間 的合作與共同決策所可以代替的內容，而是藉由社會和政治中所有的 成員交織的權力結構而達成的結果。 另一類型對於強調政府治理型式轉變的新區域主義而言，布萊納 則認為不僅僅從現今都會區域主義來檢視特殊政策的目的是重要地， 也必須從政策結果所形構的不同結構過程來分析。14他批評過去區域主 義所缺乏的是它僅指單一的和獨特的計畫和聯盟，而忽略了對歷史性 特殊的經濟和政治的情況，以致於對現今的都會區域治理問題無法解 決，便如同一些新區域主義者對過去都會區政府型式與能力的批評一 樣。15事實上，這許多爭論來自於「新政治的空間層級」的治理概念， 在這個概念中－地理空間的層級不再只是既定的，同時它也是緊密的
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社會結構和政治爭議的內容。16 因此，很明白地，布萊納的角色便是把空間層域化的概念延伸到 前述新區域主義內涵中。重點在於－－此為新區域主義所未曾提及的， 空間再層域化，其實真正象徵著城市區域治理中所涉及政治和經濟的 過程。一方面，國家將透過這個空間性的策略，介入城市區域的發 展，讓城市區域空間可以成為國家經濟發展的一部分，也成為國家財 富累積的一部分；另一方面，透過地方政權的形式，城市區域則必須 建立新的空間制度和組織來合乎全球化空間發展的需要，這個概念同 時也回應建立區域政權發生的重要依據。17 布萊納嘗試從近代城市區域治理的歷史來說明國家與空間型式發 展的關係。18在他所研究城市區域治理和西歐國家空間性的三個階段轉 變中，城市區域的調節型式從管理主義逐漸地移轉向企業主義，到現 在的「競爭的區域主義」(Competitive Regionalism)：這一方面定義 了國家空間治理的層級偏好移轉與城市－－區域之間關係調節的類型轉 換，另一方面說明了現今這一個階段區域主義治理所強調的特徵，即 是在於具有競爭條件的區域治理模式。的確，在前一階段，國家的空 間選擇偏好著重在它們空間領域中具有全球競爭力的城市與產業特 區，並且重點在於如何強化與集中經濟治理的能力與在這些地區公共
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基盤建設的投資，這即是所謂的「全球地方化策略」(Glocalization Strategies)。19然而，現今這個階段，因為城市區域被視為較合適重新 啟動區域機制的空間層級，國家的空間選擇便從地方和城市轉換到較 大空間層級的城市區域，同時策略性的空間計畫、危機管理、政府部 門之間的協調合作與不均衡空間發展的調節等都必須依賴像城市區域 這樣的次國家區域層級來發揮作用。 其次，不同於過去都市企業主義(Urban Entrepreneurialism)所強 調的－－地方政府在提升地方經濟發展與推動地方行銷策略上扮演了相 當重要的角色，競爭的區域主義更重視從城市向上層域化到區域的過 程與全球地方化。其實，在過去企業主義高漲的 1980 年代，城市區域 的制度組織被視為地方發展的障礙、行政官僚的冗長與成本的浪費， 因此廢除、或是層域化向下到與地方連結成為最後的選擇。然而，到 了競爭的區域主義崛起，空間選擇不再是地方或是城市，城市區域的 制度組織則透過促進地方之間的合作與提升區域經濟發展的方式重新 復甦，同時它在空間層級間(Interscalar)的管理與「介於治理」(Meta-governance)中重新被賦予新的治理角色。20 這很清楚地，對城市內部之間競爭的討論經常被描述成為類似 「公平的遊戲場」(Level Playing Field)的比喻，特別是在這個遊戲場 中每個城市都必須競爭。因為，如同公共選擇模式(Public-choice
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現，21而且競爭才有能力讓城市與全球經濟產生掛鉤，讓地方發展繁
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榮，也就是地方財富的表徵。事實上，就發展競爭力的假設而言，任 何一個城市都擁有潛力藉由定義和開發他們的競爭力增加他們地方的 財富。於是，地方政府組織便成為這個過程中重要的角色，也是啟動 機制－－它一方面要整合提供公共服務、安排社會與環境的秩序；另一 方面則要與私人部門合作共同來發掘新的潛力、發揮競爭優勢，以及 持續增加的收益。22這說明了競爭壓力帶給了新的可能性，尤其是面對 資本全球化這個持續變遷的條件下，所有的城市都要在這個競爭中尋 找新的利益，以及新的代表性。所以，很明顯地，競爭的策略通常被 緊密地放置在個別城市的空間層級來對待，非區域這個層級，而帶給 整體性的財富，包括了地方和國家，亦介於非這兩者之間的層級(Meso-level)。 實際上，在某些區域的共同治理的基礎下，像這樣提倡競爭的概 念是非常短視的，因為最重要地是－－它並沒有辦法說明城市在實際面 對競爭時的操作過程，也就是競爭對區域共同治理的影響。的確，一 方面競爭利益的追求，將無法阻撓地方政府領域化地發展它們的成長 策略；另一方面，區域整合的治理卻也無法滿足它們地方個別的需 要。因此，這二者面向是非常矛盾地。23所以，在這裡必須承認地是， 競爭帶給地方政府更好的績效與表現，甚至向上層域化到全球階層成 為注目的焦點，但是面對競爭所帶來的地方片斷化，卻是現今區域治
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理極大的挑戰，因為這時候的地方競爭是直接被放置在全球經濟層級 這個遊戲場中被討論。 因此，回應這篇研究所好奇的，競爭不會是區域共同治理的障礙 了嗎？在從企業型主義的轉型過程中，競爭的本質，或是競爭本質的 改變是否重新在新的空間過程中被重新定義？既然地方政治過程的治 理型式是在一個特定條件下的產物，那「可能性的條件」(Conditions of Possibility)24又如何去塑造不同的治理可能呢？競爭是地方政權的 型塑過程中不可或缺的誘因，但是國家層級向上化的空間選擇性(Spa-tial Selectivity)如何有助於區域治理的建構？這些討論延續了前述對 競爭的區域主義的宣示，甚至更強調競爭的城市區域主義所界定的環 境與條件，而非因素與結果。這便是認為，毫無疑惑地，競爭來自於 都市企業主義和城市競爭利益的追尋，與敵對城市競爭的影響效果到 了新的區域主義階段被整合且概念化為新的區域主義的論述內容－－它 被期待著有更多的注意在一個較大的空間尺度範圍，像是區域這個層 級，而不只是城市或地方。 在了解新都會區域主義的內容，以及競爭與地方政權在這個內容 中所扮演角色後，研究的重點將轉移到本研究所討論的主軸－－長江三 角洲城市區域上。一方面，這個區域代表了中國目前發展最為快速城 市區域，另一方面透過跨國公司和外資的投入，已使得長江三角洲成 為全球重要的經濟發達地區。因此，藉由審視改革開放後，尤其是 1990年代浦東開發以後的長江三角洲城市區域的發展與治理情形，這 個研究除了具有實證的檢視效果之外，同樣地具有理論對話的意涵。
參、長江三角洲、區域聯合治理與競爭
長江三角洲是中國最具特色的都市連綿區之一，也是中國近年來Helga Leitner & Eric Sheppad, “Transcending Inter-urban Competition: Conceptual Issues and Policy Alternatives in the European Union,” pp. 227-243.
發展最迅速的地區之一。整個長江三角洲的城市區域，依行政層級來 區分，共計有 15 座城市（包括位於南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、 揚州、泰 州、南通、 杭州、寧波 、嘉興、湖 州、紹興、舟 山和上 海），25其中包括目前中國最大的城市－－上海，而且其中一半以上的 都市人口都是超過 50 萬的大型城市標準。由於 1990 年代以來中國國 家政策對浦東開發的支持，使得長江三角洲的地位迅速地提升到國家 的區域發展的重要領域，甚至由於全面地對外開放與全球經濟接軌， 促使長江三角洲在 1990 年代後期逐漸地在全球經濟中發揮了重要的角 色，同時成為全球重要的投資生產基地，26這個發展讓長江三角洲的城 市區域結構呈現了不同於過去的榮景，同時也呈現了與全球經濟高度 連結的發展變化，逐漸地展現了由全球空間地理所表徵的「全球城市 區域」。27 自改革開放以來，隨著中國經濟體制的轉軌、沿海經濟發展戰略 的啟動和外向型經濟的實施，以及藉由農村內部的鄉鎮企業成長和產 業所有制的調整，長江三角洲城市區域的發展即面臨了新一波的挑 長江三角洲組成的城市有眾多的說法。原則上，較為清楚的定義是仍以沿長 江三角洲與杭州灣呈「z」字型排列的城市為主要的城市群，近來則以參加 長江三角洲城市協調會的 16 座城市為範圍（即除了上述的 15 座城市外，尚 加入臺州），然而在這個模糊定義範圍內大多數的城市都企圖加入這個城市 區域中，以便取得較好的政策偏好與全球市場的鄰近性，甚至有以江蘇、上 海和浙江三省市為界限被定義為長江三角洲，如長三角區域計畫的範圍即是 一例。本文則仍沿用早期較為嚴格的 15 座城市範圍的定義。
Fulong Wu, “The Global and Local Dimension of Place-making: Remarking Shanghai as a World City,” Urban Studies, Vol. 37, No. 8, July 2000, pp. 1359-1377; Fulong Wu, “The (Post-) Social Entrepreneurial City as a State Project: Shanghai’s Re-globalization in Question,” Urban Studies, Vol. 40, No. 9, August 2003, pp. 1673-1698.
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戰。新的城市區域空間關係透過市場經濟的再發動，以及城市間商品 的交易，而開始重新建構區域內各城市的功能角色與定位。而重點 是，自 1990 年代末期以來，區域治理的工作伴隨長江三角對外貿易的 快速發展而有了積極的態度與明顯的進步。到了近年來長江三角洲的 區域協調發展經驗中，區域協調治理的功能似乎正逐漸地在這個地區 萌芽，許多區域性的協調工作，如行政區劃的調整、城市協調會、地 方與部門之間所簽訂的協議，甚至是像區域規畫和都市圈規畫等整合 性的規畫工作等，都史無前例的在這個地區的不同國家行政層級中展 開。28 長江三角洲的區域治理策略與協調組織似乎為長江三角洲城市區 域新一輪的區域合作發展奠定了良好的基礎，同時也似乎改變了長久 以來地方主義對資源的控制與獨占的利益，這對長江三角洲在面對全 球化的挑戰和競爭的條件下，提供了一個有利的制度環境與平臺，方 便於提升區域內各成員之間的合作與協調。這個合作的平臺，一方面 有助於整個城市區域藉由中心城市的帶動進入全球經濟的軌道，同時 在全球經濟的舞臺上扮演一個優勢角色；另一方面，區域的整合則有 助於區域內各城市之間的交流，讓區域經濟達到最佳的發展狀態，資 源可以合理的應用，以及區域交易成本可以達到最小化的境界。 儘管區域共同治理的聲浪覆蓋了長江三角洲城市區域的實質領 域，甚至擴及到區域影響所及的空間範圍，然而平行在城市共同合作 之外的城市競爭，卻是不容忽視的現象與問題，甚至於是決定區域共 同治理的決定性因素。尤其是由於這個地區經濟的快速成長，使得區
Jingxiang Zhang & Fulong Wu, “China’s Changing Economic Governance: Administrative Annexation and Reorganization of Local Governments in the Yangtze River Delta,” Regional Studies, Vol. 40, No. 1, February 2006, pp. 3-21; Cecilia Wong, Hui Qian & Kai Zhou, “In Search of Regional Planning in China: The Case of Jiangsu and the Yangtze Delta,” Town
域內的各城市在全中國的競爭力排名都名列前茅，29這暗示了在極度競 爭的環境下，長江三角洲城市區域內協調與合作所面對的強烈挑戰與 治理的困境。由於競爭暗示了較好的政府表現與地方經濟成果，因此 以地方為中心的發展思維與教條將成為面對競爭最好的處理良方。這 個堅持地方發展為優先選擇的效果，如改革開放初所謂「發展型地方 主義」(Developmental Localism)的內容，30勢必重新碎化空間的聚合 力量。然而，與過去地方主義最大的不同，便是現今的地方片斷主義 是發生在中國與全球化經濟接軌的期間中，地方藉由全球威脅所形塑 的力量，它是藉由不同空間組織不斷地再層域化過程所呈現出來。而 形成地方片斷化的成因，則是來自於地方政府搶奪外資和跨國公司的 競爭行為。因此，新的地方發展需要，是嘗試與全球經濟發展掛鉤 的，而不是朝向地方區位優異性的強調作為考量，這使得地方的競爭 從 2002 年和 2004 年城市競爭力的比較報告成果來說明長江三角洲目前的城 市競爭關係：在中國 200 個城市的評分與比較中，長江三角洲城市競爭力的 總體表現是相當耀眼的。在二個個別年度的排名方面，長江三角洲所有的城 市排名都名列在中國城市的三分之一名次之前（2002 年的 60 名以內；2004 年的 70 名之內）；其次，在所有的前 10 名當中，長江三角洲的名次由 2002 年的三個（上海、蘇州和寧波）增加到 2004 年的五個（上海、杭州、寧波、 蘇州和無錫），特別是在後者的評比中，前 10 名城市的二分之一幾乎都是 來自於長江三角洲的城市區域範圍。這些資料說明長江三角洲各城市在全中 國的競爭力評比表現是相當優異的，除了長江三角洲的城市群在全國城市的 評比上具有絕對的優勢，以及這些城市所形構的區域競爭力勢必是遠超過其 他中國的區域，而且更重要地是，這個區域內城市之間的競爭關係也勢必遠 超過一般城市之間的競爭情形，而更加激烈。請見倪鵬飛編，《中國城市競 爭力報告 NO.1（推銷：讓中國城市沸騰）》（北京：社會科學文獻出版 社，2003 年），頁 1-441；倪鵬飛編，《中國城市競爭力報告 NO.3（集群： 中國經濟的龍脈）》（北京：社會科學文獻出版社，2005 年），頁 1-644。 吳國光、鄭永年，《論中央－－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問 題》（香港：牛津大學出版社，1995 年），頁 1-209。
更甚於過去地方諸侯主義的時代，且發展的需要更甚於改革開放之初 的光景。 實際上，在面對全球競爭的地方氛圍中，長江三角洲的發展亦逃 離不了地方片斷化的結果，儘管它近年來的經濟發展已取代珠江三角 洲成為中國最快速的地區，同時區域治理的行動已經熱烈地展開，然 而過於激烈的地方片斷化業已形成這個地區無法忽略與容忍的問題。 尤其是以這個地區競爭最激烈的外資競賽與土地開發而言，除了上海 的浦東新區和蘇州工業園區等兩項重要建設開發項目之外，國家級的 經濟技術開發區計在長江三角洲城市區域計有八個，國家級的高新技 術開發區計有六個，國家級的保稅區計有三個。就另一個政府層級而 言，長江三角洲所涵蓋的三個省市級單位共計批准了 88 個省級開發 區－－上海即有九個市級工業區，江蘇計有 50 個省級開發區（占該省 50/68），浙江則計有 29 個省級開發區（占該省 29/50）。31如此高 密度的開發區，除了代表長久以來爭議的國家區域均衡問題之外，最 重要地是，在外資和市場已經有限的情況下，缺乏區域治理機制的發 展模式，對一個國家經濟發展和地方發展而言，都不是一個好的建 議。 其次，從公共設施的規畫建設而言，以地方為中心所造成的重覆 性建設同樣是一個代表性的例子，而近年發生在長江三角洲的路橋、 機場和港口的競相爭奪建設已到達了危及區域共同發展的原始目的 （請見圖 1）。32其中，長江三角洲這幾年來掀起的新機場大戰，實際 劉衛東、彭俊，〈長江三角洲開發區建設與發展的比較研究〉，《長江流域 資源與環境》（武漢），第 10 卷第 5 期，2001 年 9 月，頁 385-392。
Titan Bo-Xiu Jian, “New Regionalism and Regional Governance in the City-region of Changjiang Delta,” paper present at 2006 International Forum Metropolitan Regional Development [Shanghai: Research Center on Metropolitan Regions of China(RCMRC), Antai School of Management, Shanghai Jiao Tong University, April 11-12, 2006], pp. 154-159.
上起火點是從 2002 年下半年上海虹橋機場將所有的國際和港澳航班全 部東移至浦東機場起降開始，這使得所有原先依賴上海進出的附近城 市到國際機場的地面距離增加了 50-60 公里，特別是對蘇州和無錫兩座 城市而言。儘管國際機場東移，對浦東開發發揮了極大的作用力，但 是對這兩地區所擁有絕對多數的外國投資企業而言，整體企業的損失 卻是無法估計的。所以，許多地方政府「不得不」提出一套解決的方 法留住投資的廠商，甚至更是堅信「修自己的機場」的決心。因此， 在上海國際機場東移後的四個月內，在總長 273 公里的滬寧公路上， 即傳言有三個機場即將要興建。33 其次，港口的重覆建設問題，亦不見得好過於長江三角洲的機場 大戰（請見圖 1）。據統計，長江流域自南京以下的流域，在建設中和 待建的萬噸以上碼頭泊位共有一百多個，投資建設都由各地方政府自 行興辦，其中各建港的標準皆是以自己認定服務的腹地計算。這於是 造成腹地重覆計算的結果，導致建成後資源不足和空置浪費的結果。 然而，真正具有爭議性的代表案例，無疑是在近年上海所推動建設的 「大小洋山港」計畫。這個新設海港的計畫，是上海為了推動建設成 為四個中心之一的「航運中心」而實施的一個重要國家戰略。然而， 就整個區域內港口的優越位置和水深寬度而言，浙江的寧波北倉港， 或是舟山港便遠比洋山港更具有成為國際水港的條件，其中北倉港深 水線達 900 公尺，居長江三角洲各港之首。34從 1970 年代末開發重點
Jiang Xu & Anthony Gar-On Yeh, “City Repositioning and Competitiveness Building in Regional Development: New Development Strategies in Guangzhou, China,” International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 29, No. 2, June 2005, pp. 283-308；羅小龍、沈建法，〈「都市圈」還是都 「圈」市－－透過效果不理想的蘇錫南都市圈規畫解讀「圈」都市現象〉， 《城市規畫》（北京），第 29 卷第 1 期，2005 年 1 月，頁 30-35。
近 年 來 ， 尤 其 是 自 1990-2003 年 間 ， 寧 波 港 貨 物 吞 吐 量 平 均 每 年 遞 增
的北倉港轉向洋山港的建設，這一個深水港布局的重大調整，對浙 江、寧波的發展和北倉港的開發利用勢必造成重大的衝擊和一定程度 的負面影響。 㾪╞ 㯚⦯ ყٽ ࠒٵѿ පԎѿ ᚊѿ Ԏѿ லԎѿ ฒᓂѿ ࠒѿ ΰѿ ឃԎѿ ოᑹѿ Ԏѿ ݊Ԏѿ ಝᑹѿ ჿݰѿ Ցόѿ 圖 1 長江三角洲現有機場和港口位置示意圖 資料來源：作者自行繪製。 沿海集裝箱運輸的第五位。請見卓勇良，〈後長三角時代來臨與長三角經濟 社會發展〉，萬斌編，《2005 年：中國長江三角洲區域發展報告》（北京： 社會科學文獻出版社，2005 年），頁 41-66。
最後一個例子則是太湖的整治。由於涉及了過多且細分的行政單 位、人口和不同的企業，大量的排放工農業污水和生活的垃圾污染了 太湖的水域環境，循環地影響了居民的生活和農業灌溉用水，同時也 引起了社會和政府的高度重視。太湖流域的各地方政府都紛紛口頭表 達同心協力治理太湖的決心，但是「受害嚴重的地區積極辦理，受害 輕微的地區消極應付」，以及「下游等中游、中游等上游、上游等下 游」，這種等待他人行動、自己等待好處的心態，35的確對這個區域的 發展上帶來許多灰色地帶。於是這種外部性的效果，也為區域治理投 下了一項變數。 因此，很明顯地，長江三角洲永續發展最大的障礙來自於以行政 區分割為特徵的制度性矛盾，這個矛盾造成三個省級單位各自為政的 建設，以及重覆的產業結構發展。36因此，不如一些樂觀學者所預期的 區域共同治理的結果，37長江三角洲城市區域並沒有因為一些區域治理 策略的推行而消除了地方片斷化的發生，或是減緩了城市之間的競爭 關係。不論是合作，或是競爭、甚至是兩者之間的交互作用，38在長江 三角洲反而是透過各級政府所主導的治理策略，更加深了區域治理失 敗的可能與地方片斷化的影響。儘管共同治理的城市夥伴關係如此積 何雪松，〈地方利益衝突與利益整合〉，《東亞季刊》，第 29 卷第 4 期， 1998年 12 月，頁 49-88。 劉君德，〈長江三角洲區域可持續發展的障礙與對策〉，朱敏彥等編，《廿 一世紀長江三角洲區域發展戰略研究》（上海：上海人民出版社，2001 年），頁 425-427。 徐長樂，《共飲一江水－－長江三角洲區域經濟發展研究》（上海：上海人 民出版社，2003 年），頁 1-211。 陳德昇，〈大陸市場轉型期長三角府際關係：競合取向〉，《政治學報》， 第 38 期，2004 年 12 月，頁 59-99；韓漢君，〈長三角的區域合作與可持續 的率先發展〉，萬斌編，《2005 年：長三角可持續的率先發展》（北京： 社會科學文獻出版社，2006 年），頁 160-176。
極地投入發展，這些努力仍被部分學者批評只是停留在「一般層面上 的對話和合作」，而城市協調會則是一個鬆散的組織形式，權威性有 限且擔當不起統籌規畫、制定政策、協調利益和部署行動的管理職 能。39因此，儘管區域共同的政權治理目前逐漸地發生在長江三角洲， 但是地方之間的競爭所形塑的空間片斷化仍是支解區域共同治理的主 要力量。為了加深這個假設的論證，接下來的文章內容，則是以發生 在 2004 年長江三角洲著名的「鐵本事件」為藍本，說明這個事件的發 生其實仍脫離不了地方片斷化的影響，同時證明了長江三洲城市區域 治理的困境與矛盾。
肆、鐵本事件與地方政權
自 2004 年 3 月起，全中國的《新華網》以頭條的位置報導了江蘇 省常州市進行一場大規模的土地開發案件，案件中的鐵本公司在常州 新北區長江沿岸違法占地、建設 840 噸煉鋼廠項目的行為，造成農民 流離失所的情形，於是鐵本違規進行項目的事件正式成為全中國所關 注的焦點（請見圖 2）。不到 10 天，中國國務院便派出包括了國家發 展和改革委員會、監察部、國土資源部、人民銀行、環保總局、工商 總局、稅務總局、審計署和中國銀行業監督管理委員會等有關機關進 行對鐵本項目的調查，並勒令鐵本公司停工。直到同年 4 月 28 日，中 國國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，指示江蘇省有關部門 對鐵本公司違規建設鋼鐵項目有關涉案人作出處理。至此為止，鐵本 項目明確地成為中國國家政府強行介入地方發展的一個具體事實。40 在這個震驚全中國的事件裡，實際上有許多問題值得被質疑？41包 王貽志，〈長三角一體化進程中的政府合作機制評估與分析〉，萬斌編， 《2005 年：中國長江三角洲區域發展報告》（北京：社會科學文獻出版社， 2006年），頁 203-218。 劉福廣，《新大敗局》（北京：中國社會出版社，2005 年），頁 1-250。括了土地的取得、產業投資的決定與申請的行政程序等步驟都曝露了 違法的企圖。儘管這些重大的缺失指出鐵本鋼鐵公司在進行土地開 發、設廠和財務申報等過程中的嚴重瑕疵，但是最重要地，卻是地方 政府在這個過程中藉由違規審批的事實來干涉私人公司的運作，以期 望可以達到地方的行政業績與領導者政治前景的目的。因此，鐵本鐵 廠規畫的最後結果是一個資本額 100 億，占地 9,000 畝，以及年生產量 預估為 840 萬噸的大型生產事業，但是這個規模卻非當初鐵本設廠的 原意，反而被媒體戲稱是一個「吹泡泡」的過程。因為在短短的規畫 期間，鐵本專案才從 200 萬的寬厚板項目，逐步擴大到 400 萬噸、600 萬噸，最後成為年產 840 萬噸的大型鋼鐵聯合專案）。42相對地占地面 積，也配合投資項目規畫的擴張，而由原來的 2,000 畝一路攀升到約 9,000畝。詳細深究這個擴張的過程，同時也在事後的調查中發現，地 方政府的誘導與鼓勵是鐵本開發擴張的重要關鍵因素，這個來自於所 謂的「地方拉力」，不只把鐵本項目的面積硬拉到江邊，也把鐵本的 問題硬拉到國家宏觀調控層面的第一個「祭旗首級」上。 事實上，鐵本事件是個禁忌的話題。根據作者田野調查結果，在事件發生的 三年內所有的常州政府官員是不可以接受有關這個話題的訪問，在事件的現 場亦有類似的公安人員大量的看守，使得在事件的發生幾年內是很難蒐集到 有用的資訊。直到近年來一些描述與評論才逐漸開放，而鐵本舊址的再開發 也成為近來討論的議題。 鋼鐵業的產業發展過熱現象，將製造相關產業與下游產業的擴大效應，尤其 是在宏觀調控期間，鋼鐵被視為宏觀整治的重要項目。而鐵本的投資行為， 無疑是太過忽略中央政府的政策指示所招致的結果。其次，鐵本過分囂張的 行徑，激怒同行業者的可能性不是沒有的，據部分報章雜誌的報導，上海寶 鋼在政治的背後運作上亦是打擊鐵本的重要推手，但實際上確無明顯的證 據。簡博秀，當面訪談，林教授（匿名），上海華東師範大學（上海）， 2005年 2 月 15 日。
在事件後的同年 8 月 18 日上午，一位鐵本高層幹部面對新 華社記者採訪時，表示說：「如果不被逼到江邊，鐵本不會有 今天，老闆戴國芳也不會出事……最初，鐵本內部曾有人對到 江邊設立新基地提出異議，但戴國芳在鐵本部分高層的慫恿和 常州市政府的大力鼓動下，決定到江邊發展，結果釀成大禍。 ……沒有政府的支持，戴國芳根本沒有能力來實施江邊專案。 ……江邊專案至少要投資一百六十多億元，而鐵本自有資金只 有一百多億元，絕大部分資金要依靠銀行貸款，抵抗市場風險 能力極差。……如果當初地方政府真正為企業考慮的話，就根 本不應該鼓動鐵本到江邊去發展。……地方政府的某些人縱容 這麼做，要麼根本不懂，要麼就根本沒有考慮鐵本的長遠發 展，只是追求眼前的發展。」43 終究而言，鐵本事件之所以形成，如同當時《人民日報》的評論 －－「從目前的情況來看，這是一起典型的當地政府和地方有關部門失 職違規，企業涉嫌違法違規的重大事件」。44事實上，常州市政府在這 個鐵本違規項目中扮演了一個極為重要的角色，而且同時成為事件最 主要的推動力量。但不可諱言地，地方競爭在這個事件中發揮了極大 的影響效果，否則鐵本的擴張行為也不會如此地明顯與突出，然而這 個競爭是來自於不同空間層域化的效果。45首先，必須強調地是，儘管 肖經棟、章軻，〈誰把「鐵本」逼到了江邊？〉，《新浪網中國經營報》， 2004年 8 月 21 日 ，<http://finance.sina.com.cn/g/20040821/0622965457. shtml>。 汪新華，〈「鐵本」如何讓銀行「貼本」〉，《中國經濟周刊》（北京）， 第 20 期， 2004 年 3 月，頁 28-29。 有兩個層域化的競爭力量是隱藏，不易找到線索的。一是鋼鐵業的競爭，如 寶鋼與鐵本的產業內部競爭；另一是中央政治權力結構的競爭，如京派和上 海幫等。
地方政府扮演了地方推動的主要角色，但是來自於不同空間層級的競 爭，卻是這個事件不容忽略的事實背景。這個競爭，從一個較大環境 和較高空間層級－－區域的角度來看，可以很合理解釋成為來自於兩個 空間競爭層級形構與催化的結果：一是江蘇省在 2003 年所開始推動的 沿江大開發計畫；二是常州在蘇南地區地位的衰退。 லԎ! ឃ!!! Ԏ ฒᓂ ᚊ Ԏ! ࠒ ΰ පԎ ࠒٵ ᠠ ġġġӎ༟੯֜၉ ოᑹ Ԏ ݊!Ԏ ಝ!ᑹ ჿ!ݰ Ցό ѮԎ ᢄ!!!! ࠲ ෫ Ԋ ஜ᎐ ৸!Ԏ ✼!Ԏ Ꭽό ᒄ! ற ማഘ ༁ό ӫ! ߜ! ྣ!Ԏ ᝋ!Ы ᡰ!Ԏ ࡇ࠲ ૻஃ! ஜԎ! ѕ ࠒ! ԱԎ Ԋኊ ϲԊ ߟ ᔽԎ පϛѿ ՙپᐝᚊ 3,000 ཱིѕୢ ᚭ؆ᚊ 6,500 Ԋᔕ ΰ ឃ ࠜկϬڎࣷፑඛ 圖 2 江蘇鐵本開發案位置示意圖 資料來源：作者自行繪製。
2002 年前後，江蘇省在全省範圍內號召進行沿江大開發， 作為沿江城市的常州則更是積極。……出於政績考慮，常州政 府和官員自然憋著一口氣。時任常州市委書記的李全林曾雄心 勃勃地表示，要加快推進常州建設特大城市的舉措，要追趕蘇 南發達城市，成為沿海第一集團軍。於是，加快發展和超趕發 展成為常州市政府的重要舉措，其中吸引或建立大型企業則為 其中的一條有效途徑，這也是常州市政府不遺餘力支持鐵本發 展的根源。46 2003年 6 月江蘇省沿江開發工作會議的召開，標誌著該省具有全 局意義的新一輪沿江開發戰略正式啟動。這個由江蘇省政府所推動的 空 間 策 略 計 畫 ， 範 圍 涉 及 江 蘇 省 長 江 沿 岸 的 八 個 市 區 與 15 個 縣 （市），47目標則是「通過大力推進新型工業化，使得在 2010 年這一
個區域的國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)可以達到 1.28 兆元以上、區域工業總產值接近二兆元的成果，並且成為國際性製造 業基地」。重要地是，江蘇沿江地區擁有國家級和省級開發區共計 31 個，這些開發區未來在吸引外資、提升增長等方面預計將可以發揮極 為重要的效果。48這些開發區目前是各地方政府重點投資的地區，也是 各城市發展的重要成長極，同時在長江三角洲的外資吸引和經濟成長 上扮演了絕對重要的角色。當然，重點是，對常州市政府而言，這個 開發計畫提供從事地方發展和大量投資的正當理由，同時在上級政府 的催促下，地方幹部精英如何善用地方發展的目標來成就政治績效， 肖經棟、章軻，〈誰把「鐵本」逼到了江邊？〉。 包括南京、鎮江、常州、無錫、揚州、泰州 、南通等八個市區與句容、揚 中、丹陽、江陰、張家港、常熟、太倉、儀徵、江都、泰興、靖江、如泉、 通知、海門、啟東等 15 個縣（市）。 長三角報告編撰委員會，《長三角報告二○○四》（北京：中國社會科學出 版社，2004 年），頁 105-111。
也就更可以明白鐵本事件為何如此輕易地成為地方政府積極推動的重 點工作項目。 其次，除了區域空間層級給予地方政府加入競爭市場的誘因之 外，位於中國經濟改革的代表區域－－長江三角洲，則提供了常州市一 個無法拒絕的歷史舞臺。原因在於常州自改革開放以來，便與蘇州和 無錫並列為蘇南的重要城市，甚至是蘇南模式發展的濫觴。這個歷史 性的條件，一方面提供了常州城市發展與經濟改革的基礎；另一方 面，則不可避免地與其他二座城市形成了既合作又競爭的關係。而這 層競爭關係在 1990 年代後期蘇南模式轉換為以外資為導向的「新蘇南 模式」後，更加明顯。尤其以外資為導向的外向型發展，幾乎決定了 長江三角洲，特別是蘇南地區，地方發展的主要關鍵。一個明顯的事 實是，蘇南的三個城市－－蘇州、無錫和常州，在改革開放初期，基本 上處於同一發展水平，差異並不明顯。但是經過 20 年的經濟與外資競 賽之後，空間位序產生相當的變化－－這時蘇州的發展遠大於無錫，無 錫又遠超過常州的發展狀況（請見圖 3）。49於是，在這個發展的現實 條件之下，常州城市地位的滑落，很明白地不只是經濟表現的因素而 已，甚至在 2003 年江蘇省的三圈四市的城市發展戰略規畫中，常州在 省級政府的未來發展評估下被忽略，這卻是常州地方政府所不願面對 的事實。50這個城市之間的競爭與發展落後的壓力，不得不使得常州地 張曙光，〈「鐵本事件」誰是主謀？市場未熱地方政府先熱〉，《新浪網南 方 週 末 》，2004 年 6 月 24 日 ，<http://finance.anhuinews.com/sys-tem/2004/06/24/000677940.shtml>。 在 2003 年江蘇省所提出的「三圈四市」的城市發展戰略中，預計將南京、 蘇州、無錫和徐州視為三個城市圈內發展的重點城市，而常州未被考慮在 內。這很明顯地是，常州市在江蘇省政府新的發展重點上，並非重要的據 點。而在這個規畫方案中，常州則被放置在蘇錫常都市圈範圍內，符合一向 所稱謂蘇南地區的影響範圍。然而，這個素有「八邑名都，中吳要輔」美譽 的城市，向來即以蘇錫常並稱，現在卻不只遠落後其他兩個城市，甚至連江
方政府試圖為地方發展尋找到一條有效的追趕方式。 究竟在這個事件中，地方政府－－即常州市和江蘇省政府，如何地 扮演了一個發揮地方拉力的角色，以及如何點觸這個發展的動機？以 及在這個事件中，地方政權形式如何藉由地方制度的氛圍來形成，以 便於推動這個違法項目？以及在這個地方政權形成的事件中，有多少 的行動利害關係在其中產生？這都是鐵本事件帶給地方政權理論說明 的重要元素。即使空間層域化的背景提供了地方政府發展與面對競爭 的本錢，甚至是提供了常州市政府積極推動鐵本事件的理由，然而， 事件最主要的問題與成因仍脫離不了一直以來，地方政府關切的地方 經濟成長與提升競爭力的問題。 單位：人民幣 1978ڣ (81%) (52%) (78%) (55%) (86%) (43%) (68%) (32%) 1987ڣ 1996ڣ 2003ڣ 319,503 1,270,229 10,021,368 28,015,600 ឃԎ ฒᓂ ல Ԏ 319,503 ყٽ GDP❢㊂ ᾄↆ⥉⽽䚝↷䟿㵏℆ 圖 3 改革開放後蘇錫常三市生產總值的比較圖 資料來源：作者自行整理繪製自中國統計出版社，《江蘇省統計年鑑 2004》（北 京：中國統計出版社，2005 年），頁 75。 蘇省的其他城市，如南通和徐州等，都無法相提並論。
尤其是，地方政府的投資衝動是放權讓利改革戰略和「包幹」的 財政體制實施的必然結果。因為實際上，行政放權就是通過授予地方 政府更大的權力來激發地方啟動經濟的發展。對此，對於像常州一個 國有企業和外資不足依賴的地區，就只能依靠民營資本來發達，與蘇 南一些大量仰賴外資的城市不同。在這種背景下，地方政府和民營資 本結成聯盟，面對國家宏觀調控進行博弈的行為是一個非常大膽的違 法行徑。 對於這種竭力吸引外資和創造財富的作法，另外一種說法是與城 市經營者的政治前景有關的，也就是以國外直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)和 GDP 作為升官發財的政治業績標準和地方績效的 考量。51而這個個人政治前景所造成的區域治理問題，所引發的過熱搶 資和重複建設等的現象，卻是地方政府從未關心與理會的區域治理困 境。儘管具體的數據無法說明政治的前途與經濟業績是有極大的關 連，然而近年來所謂「蘇州現象」－－地級市成為省長搖籃的政治術語 不脛而走，似乎暗示了地方執事的優異表現將讓當權者得到更優渥的 政治歸宿。52從這個具有指標性的政治道路來解釋，甚至說它是一項激 勵，正可以說明長江三角洲市區域內以 FDI 和 GDP 為導向的政治慾望 是如何影響地方經營者的作為和政策。在如此的背景下，常州市領導 人推動鐵本事件的具體理由則更為充分。 如同當事者戴國芳在獄中說，越權項目審批和違規土地審批都不 是他所能做到的，而實際是地方政府與中央政府的博弈後果。因此，
Tingwei Zhang, “From Intercity Competition to Collaboration Planning: the Case of the Yangtze River Delta Region of China,” Urban Affairs
Reviews, Vol. 42, No. 1, September 2006, pp. 25-56.
如梁保華升任江蘇省省長、陳德銘升任陝西代省長和王 升任吉林副省長 等。請見李梁，〈中國政壇出現蘇州現象：地級市成為省長搖籃〉，《新浪 網南方週末》，2004 年 11 月 18 日，<http://news.sina.com.cn/c/2004-11-18/
如同戴國芳在事接受媒體所言的：即使「兒子有錯，老子也有錯」。53 很明確地，在這個事件中，地方政府應該為鐵本項目的發生負擔責 任。因為，鐵本鋼鐵廠的擴張計畫就是在地方政府的強力支持下產生 的，也是在地方政府的鼓動勸說下才會肆無忌憚地擴張到江邊，而形 成違法的事件。在這個事件中，在地方政權形式中最重要的兩個決定 性步驟，便是拆案呈報與銀行怠職。這兩項步驟，除了表達了鐵本事 件中兩個最重要的違法關鍵以之外，同時還囊括了在這個事件重要的 利害關係人的角色和影響，即是兩個層級的地方政府官員、銀行承單 位和私營企業的投資者。然而，在這個政權中不是所有的利害關係人 都是受惠的，特別是從這個事件爆發起始點所涉及的，便是指原本居 住在設廠土地上的原始農民，它們代表了在這個地方政權形式下背後 所犧牲的一群關係人，也是在這個事件過程中最弱勢的角色。
伍、結論
本文試圖從西方區域治理的經驗研究出發，審視改革開放以後長 江三角洲城市區域治理的實際情形，特別是從空間層域化觀點所解釋 的區域治理議題，以及藉由全球化所引發的地方片斷化問題－－這兩者 結合所重構的治理論述。明顯地，近來許多的研究主題都將區域視為 國家推動經濟發展的重要空間領域，並且透過這個介於國家與地方之 間的空間層級串連全球經濟的發展與帶動國家與地方的繁榮。的確， 這些藉由新區域主義學派強調的區域治理儼然成為目前學術研究最主 要的討論焦點。特別地是，在這些研究的定義中，空間再層域化的內 容被解釋成為國家與空間生產之間的辯證關係，它透過「國家成為空 間層級的操縱者」的論點重新組織了資本主義的新的階段，以及說明 王晨波，〈剖析江蘇鐵本事件內幕：求解中央與「諸侯」之結〉，《新浪網 中國新聞網》，2004 年 12 月 29 日，<http://finance.sina.com.cn/g/20041229/ 11291258882.shtml>。了全球化空間生產的結果，這除了處理了長期以來全球化與國家之間 零和的競局之外，也再次強調了國家在全球經濟發展中的重要性。54 然而理論追溯不只是沿襲空間再層域化的成果而已，本文進一步 的企圖則是：一方面轉化空間的定位從單一的城市到由眾多城市組成 的城市區域；另一方面則藉由城市競爭的觀點解構城市區域的治理型 態。事實上，前者在布萊納的理論催促下開始有了新的進展，近年由 他所提倡的「新都會區域主義」則試圖打破過去都市研究的單一限 制，強調與解釋新的政治空間，以及建構空間再層域化在城市區域治 理的特殊地位，除此以外，「新都會區域主義」的提出，有意圖地橋 接新經濟地理與公共政策學派所分別提議的「新區域主義」內容，為 兩者的理論提供一個共同討論的平臺。後者則延伸於前者的討論內 容，但從「新地方主義」的角度放入競爭的元素，試圖說明在全球化 的激烈競爭條件下，全球地方化的趨同結果將如何影響區域聯合治理 (Associational Governance)的存在事實，是不可忽略地，這個建構在 「競爭的城市區域主義」的討論，除了質疑了新區域主義所強調區域 治理可能性之外，尚且提供了觀察地方片斷化的重要性論述。 實際上，近年來競爭的重要性被架構在政府的行為之上，尤其在 「新自由主義」(Neo-liberalism)的氛圍下，企業型政府是被大力強調 的。這個所謂的企業型政府，不同於過去行政官僚體制的僵硬，它必 須具備彈性的調節機制，創造卓越的競爭能力與競爭優勢，如此才有 絕對的工作效率與行政積極性，同時可以跨越原有公部門的限制，建 構與私人部門的合作關係，連結所謂的地方成長聯盟，促進地方的發 展。然而詭譎地是，競爭的利益被假設性地認為將會帶給地方發展的 機會與政府更好的表現，但是實際上，地方的競爭卻對區域的聯合治
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理產生負面的影響，使得地方的合作幾乎不可能存在，提高了片斷化 的可能性。但更重要地，一些成功的例子畢竟都是少數的與特定的， 並非所有的地方都可浮現在全球馬賽克的圖案上。這些所謂競爭成功 的案例，如同奈特勒(Helga Leitner)和雪佩(Eric Sheppad)所定義的
「有條件的可能」，55並非所有的全球地方化策略都可以讓所有的地方 達到這個條件。因此，為了解區域治理的困境，從地方政策的形構過 程強調與解構區域治理的赤字是有意義的。事實上，如同「競爭的城 市區域主義」所支持的－－政府的政策必然不會藉由空白的名單執行， 而是在透過既有且有關的行動者、歷史的關係和政策的過去累積所共 同決定的空間領域中執行。56因此，不只是空間的治理而已，正如所謂 的「介於之間的治理」亦是治理本身很重要的一部分，57它強調了協調 所有行動者與它們之間網絡的治理，不是只有治理所組成的本身行動 者個體而已，因為競爭的發生將會破壞這個構成區域治理的基本框 架，同時摧毀了國家對空間組織的治理能力。 因此，很明顯地，這個「新都會區域主義」的研究架構同時補充 原有兩者新區域主義的不足，不只是從空間再層域化的觀點看待城市 區域的複雜性，也將競爭的觸媒透過政府的調節能力鋪陳這個區域治 理的衝突。這不僅對解釋國家介入的理由與過程，以對了解地方政權 的形構是有用的，甚至於暗示了區域治理與地方片斷主義發展上的矛 盾與治理的困境。因此，部分學者延伸這個主題的重要性，強調它其 實是具有競爭色彩的城市區域主義，為這個主題所強調的競爭更添加
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理論性的衝擊，更是凸顯它的價值。而本文便是建構在這個理論的假 設上，試圖說明近年來長江三角洲的區域治理發展所面對的問題與困 境，並且引用「鐵本事件」為案例，說明地方政府如何在充滿競爭的 全球環境下，藉由上位政策的扶植與地方成長行動者的結盟所共同形 塑的地方發展策略，向上層域化(Up-scaling)國家層級，甚至跨越更高 的空間領域，以期望達到發展地方經濟與創造地方財富的機會。然而 由於過度的競爭所造成的違法行為，引起國家的強力介入與干涉，為 這個過度的競爭環境調節出穩定的區域和諧模式，並且試圖消化因為 這個地方競爭所帶來的嚴重社會負擔與行政作業的不良影響。 不可否認地是，近年來許多學者對中國區域治理的建議都支持國 家在治理中的重要性，甚至部分學者引薦了新自由主義與「企業型政 府治理」(Entrepreneurial Governance)觀點來看待中國發生中的城市 與區域治理現況。58不同於過去市場與國家的二元相對論所標榜的市場 主義內容，中國的國家威權仍在經濟改革的過程中發揮了絕對的影響 力，一方面藉由財政與自治權力的下放，提供地方政府更多的誘因可 以追求利潤極大化的效果，為地方發展財富；另一方面則藉由空間的 分派給予地方更多行政手段的特殊優惠措施，創造特殊的空間性，以 方便地方建立空間上的競爭優勢。59上述的條件都藉由國家的領域化 簡博秀，〈沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模 式〉，《公共行政學報》，第 27 期， 2008 年 6 月，頁 1-41；Jiang Xu,
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(Territorialization)策略提供了地方政府最優渥的行政資源，並且醞釀 了企業型政府的制度性環境，為中國的地方政府提供了最良好的操作 平臺。這些藉由中國國家層域化的安排，目的在於建立國家資本積累 的地方發展模式，而這個藉由地方政府做為成長機器的開發模式，的 確為改革開放以來中國的總體經濟成長貢獻了不可抹滅的功勞。 事實上，「鐵本事件」曝露了政府失職和企業違法的兩項重要過 失，但是對於地方政府過度慫恿的「地方拉力」行為，卻是事件中最 大的問題關鍵。不可忽略地是，這個事件的發生背景，與長江三角洲 城市區域內的地方性競爭是息息相關的。其中，江蘇省政府本身的投 資衝動是激發地方政府力求展的一個重要原因，同樣這個原因也就成 為鐵本企業可以「上馬立項」的關鍵，這也就是說，如果沒有江蘇省 政府所積極推動沿江開發計畫，這個涉及 9,000 多公畝的開發計畫也就 沒有如此容易被接受。其次，常州發展的落後則是留給地方政府力拼 業績的最好藉口，這個藉口說明了長江三角洲地方內的競爭遠超過了 合作的關係，使得在改革開放後中國這一波經濟成長中空間層級下降 (Down-scaling)的落後者急欲逃離與全球經濟脫勾的命運，這於是使得 原本在一個合法且又公開的競爭舞臺中有了不同的可能性。儘管在這 個地區內合作帶來了一些成長的契機，但是惡性的競爭卻是一切區域 共同治理失敗的開始，同時也使得城市之間的緊張關係變得更為膨脹 與難以預測。 目前在眾多對中國地方政府的描述與討論的學術背景之下，本文 認為所舉例的「鐵本事件」不僅僅被接受或看待成為一個單純的地方 政權形構事件而已，或者束縛在一直以來中國地方發展主義的固定性 內容而已。透過區域治理與地方競爭兩者的對應關係解讀國家對空間 生產的制度建構能力，則是本文所堅持的基本論點。它不只是不同於 過去規範式地解讀地方成長聯盟的形構內容而已，或者從地方發展主 略〉，《人文及社會科學集刊》，第 18 卷第 1 期，2006 年 3 月，頁 77-118。
義的角度說明國家放權與去中心化(Decentralization)所扶植地方的發 展模式而已，在面對區域治理的這個議題時，過度傾向中國地方發展 理論的偏好是有侷促性的，畢竟地方之間的關係，包括競爭與合作， 仍包括在城市區域的內容之中，而前述所強調的介於治理的重要性便 是達成聯合治理的一個重要部分。因此，就中國的城市區域而言，像 是長江三角洲這個由許多城市所聚集的多核心地區，在面對強烈的全 球化壓力的影響之下，由於競爭所帶來的地方片斷化勢必成為區域治 理的重要課題，不只是現在，甚至是未來。所以，如同文章中所描述 的，直到現在，區域聯合治理的要求，仍是中國國家、或者是各地方 政府所急欲處理的問題與對象。儘管近年來長江三角洲區域治理的各 類型活動與組織正逐漸地發生，但是近來許多區域實際發展的議題， 或是實際的地方競爭案例，都無法支持這個進行中的區域整合趨勢， 甚至遠超乎聯合治理的條件之外。這也說明了在地方片斷主義的渲染 之下，現今的長江三角洲城市區域治理，除了著重在治理的本身之 外，處理與協調層域內各成員之間的網絡關係則是無法拒絕的重要工 作，而不可避免地，在中國，推動這個治理的行動則端賴國家再層域 化的策略來執行。 （收件：2009 年 7 月 4 日，修正：2010 年 4 月 30 日，採用：2010 年 5月 6 日）
參考文獻
中文部分
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