SARS 與中國政治制度的危機管理(鄭永年、黎良福)Update:2018/02/06

SARS

與中國政治制度的危機管理

鄭永年

（新加坡國立大學東亞研究所資深研究員）

黎良福

（新加坡國立大學東亞研究所研究員）

摘

要

SARS在中國大陸的爆發、蔓延及其政府對該危機的處理方式，為 研究中國政治制度提供了一個特殊個案。本文認為，如果要對這個事 件達成一個客觀的看法，就必須認識 SARS 在中國剛開始蔓延時的政 治環境及其政府對事故發生的一貫處事方式。 中國政府在應付和處理這一事件的過程中，使得國家政治制度中 存在的諸多弊病暴露無遺。其中最嚴重的制度弊端為部門主義，即各 個權力系統之間的分割和不協調。其他還包括地方主義、政府和軍隊 之間的權力分割，以及城鄉差距等問題。從另一個角度來看，中國政 府應付和處理這一事件的過程也顯示出其政治制度的優勢。當中共高 層認識到 SARS 不是純粹的醫療問題後，即動員全國資源來遏止其繼 續蔓延。同時，中國領導人也在各種外交場合亮相，積極彌補因初期 反應遲鈍對中國國際形象所造成的損害。 SARS會不會導致政治民主化，還是一個值得辯論的課題。在短期 和中期看來，中國高層有可能改進中國政治制度的透明化和加強問責 制度，進而協調部門主義和創造一個更全面的社會保障系統，以更好 方式應對日益複雜的社會需求。至於 SARS 會不會最終導致中國政治

民主這個說法，我們認為這是一個不切實際而稍微幼稚的觀點。 關鍵詞：嚴重急性呼吸道症候群（非典型肺炎）、危機管理、政治制

度、部門（地方）主義、政治民主化

壹、前言

「嚴重急性呼吸道症候群」（Severe Acute Respiratory Syndrome,

SARS，中國大陸稱為「非典型肺炎」）這種不明的病毒，在中國廣東 佛山等城鎮被發現以後，一路失去控制，在很短的時間內擴散到中國 的許多地區甚至國外。直至 2003 年 5 月底，所發現的 SARS 個案高達 5,328例。其中北京市和廣東省最為嚴重，前者有 2,520 例，後者 1,511 例。在其他省分，如山西 450 例、內蒙古 284 例、河北 216 例、天津 175例（請見附表 1）。而在全球感染 SARS 的病人總數中，中國就占 了 63%（請見附表 2）。 SARS對中國新領導層的震撼是巨大的，應對 SARS 的過程暴露了 中國政治制度的諸多弱勢和強勢。SARS 是胡錦濤、溫家寶新領導層所 面臨的最大挑戰，如何對付 SARS 也是他們第一次重大的政治考驗。 如同所有其他國家，危機管理為學者們提供了檢驗一個國家政治 制度最好的視角，SARS 應當說也是認識中國政治制度的一個很好的案 例。在以往的中國研究中，很多學者都是從危機事件入手來研究中國 政治的，如毛澤東時代的大躍進和文化大革命，鄧小平時代的八九民 運和江澤民時代的法輪功運動。1 例如 1989 年的天安門事件早已經成為人們研究中國政治的個案，在這方面 已經出版了大量的中英文研究著作，主要包括 Andrew J. Nathan & Perry Link, eds., The Tiananmen Papers (NY: Public Affairs, 2001); Dingxin Zhao, The Power of Tiananmen: State-Society Relations and the 1989

SARS的爆發，再次使中國政治制度成為學者們關注的對象。對中 國如何回應 SARS 的考察，應當能夠說明中國的政治制度如何在新的 環境下（如全球化、市場經濟和社會流動）應對新的挑戰，也能夠在 很大程度上說明中國政治制度的未來發展方向。 本文分為五個部分。第一部分把 SARS 置於中國的政治情境中來 討論中國早期對 SARS 遲緩和無效的反應。第二部分從四個角度來分 析中國政治的優勢和劣勢，包括官僚體制的脆弱性、中央地方關係、 軍隊和政治的關係和城鄉之間的分裂。第三部分討論中國政治制度在 對付 SARS 過程中所展現出來的強勢。第四部分則分析胡錦濤、溫家 寶新領導層是如何應付中國所面臨的外在壓力。最後，文章試圖針對 SARS對中國政治制度的影響作出一些分析。

貳、SARS 爆發和中國政治制度情境

首先應當指出的是，在 SARS 爆發之初，中國領導層對這個病毒 毫無認識。這在其他國家也是一樣的。人們對這個病毒的認識花費了 很長一段時間。自 SARS 爆發以後，學者們一直在比較不同的政治體

James A. R. Miles, The Legacy of Tiananmen: China in Disarray (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1996); Robert P. Weller,

Resistance, Chaos & Control in China: Taiping Rebels, Taiwanese Ghosts and Tiananmen (Seattle: University of Washington Press, 1994);

Mok Chiu Yu & J. Frank Harrison, Voices from Tiananmen Square:

Beijing Spring & the Democracy Movement (New York: Black Rose

Books, 1990); Time Magazine Editors, Massacre in Beijing: China’s

Struggle for Democracy (NY: Warner Books, 1989)；張良編，《中國六 四真相》（上、下冊）（香港：明鏡出版社，2001 年）；丁望，《六四前 後》（上、下冊）（香港：遠景出版事業公司，1995 年）；楊力宇、馬怡 陽，《風暴之後：八九民運及其影響》（香港：百姓文化事業有限公司，

系是如何回應 SARS 的。為什麼有些政府（如新加坡）的回應要比其 他一些政府（如臺灣）來得及時和有效。在很大程度上，不同的反應 反映了不同治理制度的本質。因此，在開始討論中國如何回應 SARS 之 前，必須首先來看看在 SARS 爆發之前中國政治制度的一般特點。 總體而言，中國政治制度表現出三個非常明確的特點，即政治優 先、政治正確和非透明性。這些特點都在不同程度上影響到中國對 SARS的反應方式，下面就各點進行一些討論： 中國政治非常奇特的一個特徵是，一方面存在著政治領域和非政 治領域的分野，另一方面，這兩個領域的分野又不是很明確和制度 化。在許多民主國家，一個特定的事件是否具有政治性取決於幾個因 素的共同作用，包括民意、民間壓力、政治人物、政黨、非政府組織 和其他利益集團所持的立場。這是因為民主國家的政治過程是開放 的，社會上的各種利益可以通過各種途徑來影響政府決策，每當一個 特定的事件發生，他們可以表達自身的意見，從而影響事件的進展。 在中國則不然。民眾對政治過程的參與管道沒有制度化，也不能 得到保證。一個事件是否具有政治性並不取決於政治參與，而是取決 於領導層對該事件的認知及其所採取的行動。並不是所有的事件都具 有政治重要性，也不是所有的事件都是用政治方法來加以解決的。在 很多情境下，一些事件，即使它們很重要，也可能由地方政府或者官 僚機構來處理，而最高領導層選擇不參與事件的解決。在一些情境 下，即使事件導致了民眾的抗議，顯然超越出可容許的範圍，但中央 政府可能仍然選擇不去直接干預。只有當一個事件進入了「政治的範 圍」，並具有了政治上的重要性，高層領導才開始干預，成為他們所 要解決的問題。 我們可以舉法輪功事件為例。法輪功開始的時候被認為是有助於 填補中國社會中所出現的精神「空白」，在法輪功成為政治事件之 前，它已經在中國活躍有年，在一些地區，法輪功學員甚至和當地政 府發生過摩擦和糾紛，但是地方政府並沒有把這些地方性的摩擦匯報

給中央政府。1997 年，法輪功「圍堵」北京電視臺，抗議北京市政 府，儘管這件事引起了北京市的重視，但中央主要領導人並沒有對此 加以關注，直到 1999 年法輪功信徒「圍堵」中南海成功之後，最高領 導人才意識到法輪功已經對中國的社會政治秩序產生了很大的「威 脅」，領導人對法輪功的態度因此有了巨大的轉變。從此，法輪功進 入政治領域，中央政府動用了一切可以動用的資源來處理法輪功事 件。2 對 SARS 的處理也類似於上述法輪功事件情形。2002 年 12 月，廣 東發現最早的兩個 SARS 案例，病人被診斷為「不明」肺炎，儘管 SARS的傳播一開始就引起了地方性恐慌，但無論是中央政府還是廣東 地方政府都沒有對此作出嚴肅的反應。在 2003 年 2、3 月間，SARS 很 快就擴散到廣東的其他地區和香港，但這個時候，SARS 仍然被認為是 「醫學」問題，而非政治問題。因為是醫學問題，它就可以由地方政 府來處理，最多讓中央的一些部委，主要是衛生部來處理。這個時 候，雖然受感染的病人開始死亡，但 SARS 還是沒有進入中國的政治 領域，只有當 SARS 傳播到臺灣、新加坡、加拿大等地方，從而產生 了巨大的國際壓力時，最高領導層才開始把此視為是政治問題，因此 動員全國的資源來對付。 導致初期中國政府緩慢而無效反應的第二個政治特徵是，強調 「政治正確」的政治文化。也就是說，所有黨政組織和官員都要求要 為黨和政府的大局著想，他們的行為不應當損害黨和國家的利益，這 種方式包括管制那些可能會對政府產生不利影響的資訊的流動。應當 1998年，中國高層也以類似的方式處理中國民主黨事件。民主黨事件一開 始就被定義為政治事件，因為領導層認為民主黨對執政黨權威構成直接挑 戰。在短短的幾個月時間裡，中國的 23 個省市成立了民主黨籌備委員會。 在 14 個省市，民主黨籌備委員會提交了民主黨的註冊申請。對執政黨來說， 這是不可以接受的，民主黨事件因此以政治方式解決。

指出的是，政治上的正確並不僅僅是中國所有，其他國家也是這樣 的，中國和其他國家之間的區分是在於程度上的不同。 在中國，傳統的政治實踐就是正面的資訊可以多報，甚至誇張， 但負面的消息不可以廣泛流傳，需要加以控制。在毛澤東時代，黨的 意識形態有效地控制了黨政官員的所思所言。鄧小平施行改革開放政 策以後，中國領導層大多是技術官僚，比較實事求是，意識形態不再 是引導黨政官員行為的指導準則。但是，在特殊政治期間不能報導負 面的消息已經成為中國政治的「規範」，也是黨政官員自覺或不自覺 必須遵守的規則。 SARS迅速傳播的其中一個因素就是地方媒體沒有被准許報導，結 果其他地方的政府，尤其是外國政府沒有就 SARS 的傳播作好充分的 防備。如前所述，第一個 SARS 案例在 2002 年 11 月於廣東發現，但 到了 2003 年 2 月也就是差不多三個月以後，世界衛生組織(World Health

Organization, WHO)才接到中國衛生部關於 SARS 的報告，說在廣東

有 305 人受感染，5 人死亡。3_{2003年 4 月上旬，世界衛生組織才被准} 許進入廣東，調查 SARS，到那時才確認廣東所流傳的 SARS 和世界衛 生組織所定義的 SARS 相同。但這時，SARS 已經從廣東傳播到中國的 其他省分，以及香港、臺灣、新加坡、多倫多等地。 當 SARS 在廣東出現的時候，廣東省的幾份報紙報導了此事，但 是很快就實行了新聞管制，有關記者受到批評，甚至被開除。4_發生這 在越南首例 SARS 是 2003 年 2 月 28 日由世界衛生組織河內分部的流行病專 家 Carlo Urbani 所鑑定。請見 World Health Organization, <http://www. who.int/en/>；South China Morning Post, February 12, 2003。 《南方都市報》因為披露廣東 SARS 情況，其高級主管和幾名記者日後遭到 地方政府以經濟腐敗名義的罪名起訴。前總經理喻華峰和前總編李民英在 2004年 3 月被分別判刑 12 年和 11 年。但是，事後在強大的國際和國內壓 力下，廣東的一些德高望重的前官員給現任省委書記張德講寫信，要求慎重 處理《南方都市報》事件。結果，2004 年 6 月，廣東中級人民法院重新審議

樣事情的因素有很多，但其中最重要的就是從 2002 年 10 月到 2003 年 3月的中國政治處於一個「高政治期」。2002 年 10 月，中共召開十六 大，這是每五年一次最重要的政治大事，要完成領導層從第三代到第 四代的更替。2003 年 3 月，第十屆全國人民代表大會召開，溫家寶為 總理的新政府剛剛形成。5 概括地說，在這兩個重要的政治大事之前和之後的一段時間裡， 必須營造一個「良好」的政治氣氛，如保持社會穩定來保證這兩件大 事的順利進行。在十六大之前，黨的宣傳機器充分啟動宣傳黨所取得 的成就，要求黨政官員團結在黨中央的周圍。6_{黨代表大會之後，又開} 始了另一波媒體宣傳高潮，側重於宣傳「三個代表」理論。同樣，在 第十屆全國人大之前和之後，官方媒體大量報導領導人認為是重要的 問題，如持續的經濟發展、就業、減輕農民負擔和增加收入等。7_在 SARS造成大規模公眾恐慌之前的幾個月裡，沒有媒體被容許報導和傳 案件，喻華峰和李民英的刑期分別被減刑為八年和六年。請見〈張德江命寬 待南都高層〉，《明報》，2004 年 6 月 8 日；“Two Corrupt Guangzhou Media Pros Punished,” China Daily, June 16, 2004; “China Cuts Sentences of Two Newspaper Executives,” Reuters News, June 15, 2004。 鄭永年，〈非典與中國制度病〉，梁秉中、潘國駒、唐世平主編，《迎向風 暴》（新加坡：世界科技出版公司，2003 年），頁 4-17。 十六大之前，黨的紀律變得重要起來。例如，吳邦國表示，黨政幹部不可以 散布謠言或其他有損於黨和國家形象的言論。他也要求幹部不要公開表示和 黨中央不一致的政策和策略，但可以通過內部途徑來表示他們的意見，請見 吳邦國，〈開創國有企業黨建工作新局面〉，《求是》，2002 年第 8 期， 2002年 4 月 16 日。羅幹在不同的場合要求黨和政府部門對諸如恐怖主義、 民族分離主義、宗教激進主義、國內外威脅和法輪功那樣的破壞性因素保持 警覺，請見〈中央嚴防五類破壞勢力〉，《明報》，2002 年 4 月 10 日。 “More Economic Opportunities in 2003,” China Daily, December 12, 2002; “Conference Backs Zhu’s Economic Strategy,” South China

播有關 SARS 的資訊。 2003年 3 月全國人大代表大會期間，一些代表就 SARS 的情況向 有關當局提出了一些問題，一位來自潮州的廣東代表就諮詢廣東的衛 生部門，為什麼他們不早些向公眾說明病情？有關地方當局的回答 是，因為他們不知道如何對付病情，擔心這樣做會影響廣東的旅遊業 和外來投資。8_{2003年 4 月上旬，36 位來自香港的全國人大代表集體} 寫信給吳邦國，要求他催促大陸衛生部門官員公開有關病情的實際情 況。9_{當時，香港已經遭受 SARS 的嚴峻襲擊。} 中國政治的第三個特點是政治責任制的缺失，這也是導致政府對 SARS反應遲緩和無效的一個重要因素。10_{傳統上，每當不幸的事情或} 者災難發生，習慣的作法是孤立受影響的地區，不讓相關的資訊傳播 到其他沒有受此事件影響的地區。這樣做是為了盡可能不讓太多的人 知道壞消息，從而在最大程度上減少潛在的政治影響。11_{這樣一種方法}

“Province Hushed up Disease to Protect Economy, Says Lawmaker,”

South China Morning Post, March 30, 2003.

“NPC Deputies Call on the Mainland to Release Details,” South China

Morning Post, April 2, 2003; “HK Politicians Urge Mainland to Share

Their Knowledge,” South China Morning Post, March 29, 2003. 應當指出的是，儘管中國的政治制度不是代議民主，政治人物不是選舉產生 的，但這並不是說，這個制度完全不用向人民負責。如果要繼續掌握政權， 黨和政府的最高領導層必須時刻意識到人民的需求，並且在一定程度上滿足 人民的意願。市場經濟的發展把領導層的政治合法性和政府向人民提供經濟 福利的能力緊緊綁在一起，或者說，在政府和人民之間存在著一種隱性社會 契約(implicit social contract)。顯然這種隱性契約的基礎已經發生了很大的 變化，從毛澤東時代的共產主義教條轉移到經濟福利的生產。隱含在這一隱 性社會契約中的是這樣一種可能性，即如果政府履行其向人民提供福利的諾 言，人民可以求諸於非憲法性的手段，包括暴力來表示他們對政府的不滿。 “China’s Response to Illness Illustrates Tradition of Keeping Disaster Hidden,” Associated Press, March 28, 2003; “Dictatorship and Disease,”

在過去有其可行性，因為那時人民沒有流動的自由，被限制在特定的 區域內活動，這就是人們常說的「大事化小、小事化無」的方法。但 是，這種方法在現代社會已經徹底無效，在全球化時代，技術進步的 迅速，人民流動性非常大，也可從各種途徑得到資訊。 在 SARS 爆發之初，廣東當局甚至中央部委一如既往，控制有關 SARS消息的傳播，試圖藉此來防止人民的恐慌和社會秩序的失控，維 持社會穩定可以說是政府應付 SARS 的主導原則。的確，在 2003 年 2 月間，SARS 這種不明的病毒引起了廣東社會的恐慌，當地居民搶購包 括油、米和鹽在內的生活物資，12_{廣東地方衛生官員因此被迫向公眾保} 證，SARS 得到控制。但實際上，SARS 正在傳播。13_{在各級官員當} 中，一種流行的想法是要靜悄悄地處理 SARS，就是平常所說的「黑箱 操作」，如果黑箱操作成功了，那麼 SARS 就不會成為一個問題，人 民的生活就可以回歸正常，受這種思維的影響，官員就對社會公共說 假話，不把實情告訴人民。在很大程度上，政治責任制的缺失使得這 種情況成為可能。進而，在這樣的情況下，最高領導層看不到採取有 效的行動來回應外在的壓力，除非事情具有了非常的政治性。

參、中國政治制度的劣勢

中國政府對付 SARS 爆發的轉捩點就是，開除衛生部長張文康和 北京市市長孟學農的職位。到這個時候，SARS 不再被視為是一個可以 由地方政府處理的醫學問題，而是一個必須由中央政府作出反應的政

International Herald Tribune, April 18, 2003.

“Guangdong Moves to Curtail Panic Buying,” South China Morning

Post, February 14, 2003; “Rumors Spark the Great Salt Rush,” South China Morning Post, February 14, 2003; “Killer Bug Causes Panic in

Guangdong,” Straits Times, February 12, 2003.

“Outbreak Is Now under Control, Say Officials,” South China Morning

治問題，但是這種認知的變化經歷了很長的時間。為什麼中央高層不 能在更早些時候有這個認知？幾個主要的因素造成了這種局面。 首先，是廣東省當時的政治經濟情景。如前所說，廣東的一些地 方媒體的確報導了 SARS 的早期情況。那麼，為什麼廣東省政府馬上 就禁止了媒體的進一步報導呢？這裡面有經濟和政治方面的原因：從 經濟上說，廣東是中國最大的貿易大省，其經濟高度依賴於外資和旅 遊，尤其是來自香港和澳門的遊客，地方官員擔心有關 SARS 的消息 會造成亂象和社會不穩定，從而影響外資和遊客的流入，使得廣東的 經濟受到很大的影響。 在政治層面，從 2002 年底到 2003 年 3 月，廣東也正在進行地方 領導人更替。2002 年 11 月，原廣東省委書記李長春被任命為中共中央 政治局常委，很明確，李長春的位置馬上就有空缺。很快，原浙江省 委書記張德江被任命為接受李長春的位置。14_{2003年 1 月，廣東副省} 長和原廣州市委書記黃華華被提升為廣東省省長。張德江和黃華華的 任命被認為是對珠江三角洲未來的發展非常重要，因為他們兩人先前 都有很好的發展經濟表現。15_{這兩位新任領導人都把他們的工作重點放} 在廣東的持續經濟高增長上。2003 年 3 月下旬，張廣寧被選舉為廣州 市市長，在他的講話中，也沒有提到日益嚴重的 SARS 擴散，強調的 反而是經濟發展。16_{由於廣東所有主要領導都把工作重點放在經濟發展} 上，任何與 SARS 有關的，並且可能對廣東經濟產生負面影響的消息

“New Provincial CPC Chiefs Appointed in Shandong and Guangdong,”

Xinhua News Agency, November 23, 2002.

張德江原來是浙江省省委書記。在浙江期間，張德江為私營企業的發展創造 了一個有利的環境。現在浙江的私營企業特別是中小型企業發展非常迅速。 黃華華在任廣州市委書記期間，致力於把廣州轉型成為一個世界性大都市， 取得了很大的成就。

“Guangzhou New Mayor Vows to Pursue Growth Goals,” South China

都是不受歡迎的。因此，有關 SARS 的報導被控制，不僅中央政府很 難得到足夠的有關 SARS 的資訊，就連廣東普通老百姓也很難得到。 第二，中國特殊的中央地方關係也對 SARS 的傳播推波助瀾。在 初期，廣東方面傾向於把 SARS 視為一個醫學問題，就地解決。如上 所說，這部分是因為廣東的政治經濟原因，部分是因為地方當局認 為，SARS 能夠得到控制。當時，受 SARS 感染而死亡的人數很少，與 其他病毒所導致的死亡人數相比，甚至可以忽略不計。2003 年 2 月， 廣州的一位副市長提醒大家，SARS 不是人們所想像中的那樣可怕，他 告知公眾，情況在控制之中，並且完全有可能控制病毒，並治癒受感 染的病人。17 同樣，在早期，中央政府官員也不認為 SARS 已經嚴重到需要中 央政府作出回應的地步，至多被界定為一個醫學問題，由相應的中央 官僚機構來處理就行了。2003 年 2 月上旬，衛生部副部長馬曉偉帶領 一個北京專家小組到廣東考察 SARS 情況。18_{但在二月中旬，中國疾病} 控制和預防中心副主任說，SARS 是普通的病毒，在春冬季節經常爆 發，由多種因素造成。他認為這種疾病是可以醫治的，沒有任何理由 導致公眾的恐慌。19_{事實上，中國疾病控制和預防中心和廣東疾病控制} 和預防中心合作調查的其中一個發現就是，導致 SARS 爆發的一個主 要因素是一種可通過性活動而傳播的病毒，20_{而這個發現後來被證明是} 不正確的。

“The Disease Is Not Incurable, Says Vice-mayor. We Can Treat It. Guangzhou Residents Urged to Ignore Rumor-Mongers,” South China

Morning Post, February 12, 2003.

時為 2003 年 2 月 9 日。

“Outbreak of Pneumonia in Guangdong Brought under Control,” Xinhua

News Agency, February 14, 2003.

“Cause of Pneumonia Outbreak in South China Identified,” Xinhua

要知道 SARS 初期，廣東地方政府和中央政府之間資訊交流的流 量相當困難，但問題不在於廣東省政府是否有管道和中央溝通，省政 府是可以向中央政治局或者相關的組織匯報情況的，因為張德江是政 治局委員。但是很顯然，根據已有的資料，中央有關機構，特別是衛 生部官員並不認為 SARS 是緊急事件，需要採取緊急措施加以控制。 在一定程度上，這和廣東省政府沒有把 SARS 嚴重的情況向中央部門 做一個全面的報告有關。21_{但更為重要的是，無論是地方官員還是中央} 官員，沒有明瞭像 SARS 那樣的地方性問題很容易演變成為一個全國 性的問題。 另一個值得提出來的中央地方關係的特殊點在於這樣一個事實： 因為中國是個大國，地方情況很不相同，各地很難完全依賴中央政府 來對付 SARS。中央政府當然可以提出指導方針，確定問題的解決方 法，但是中央實際上所能做的事情很少，來遏止 SARS 的擴散。在很 多場合，地方政府必須採取主動，以他們自己的措施來防治 SARS 進 入他們的轄地。例如，在河北省，醫療設備嚴重短缺，為了預防 SARS 從北京傳播進來，地方官員採取了一些「非常性」的措施，如在連接 河北和北京的快速公路上設置路障。22_{在另外一些地方，地方政府甚至} 暫時取消了從北京飛來的航班，甚至不歡迎鄰近省分持有北京車牌的 汽車進入，要求他們離去。23 除了地方政府採取的一些措施外，地方居民也保持著高度的警 覺，實施了各種辦法來控制 SARS 的傳播。一些辦法是地方政府所許 可的，但也有地方官員所不許可的。地方居民所用的一些辦法部分是 廣東省衛生統計資訊中心主任李奕明透露，在 SARS 的高峰期，廣東省從基 層發現 SARS 案例到上報給北京的部門需要八天的時間。〈粵 SARS 上報須 時八天〉，《明報》，2003 年 11 月 15 日。

Straits Times, May 8, 2003.

因為他們並不了解 SARS 的實際情況，部分是因為他們對地方政府和 官員不信任，對他們處理 SARS 的方法無效感到失望。2003 年 4 月中 旬，浙江省杭州市衛生局長宣布杭州市沒有 SARS 個案的資訊，但適 得其反，在市民中間引起了恐慌。在很多市民的眼中，如果政府說 「沒有」，那麼應當理解為「有」。24_{在很多省市如浙江、天津和河} 南，農村居民害怕 SARS 的傳播，舉行集體抗議地方政府設置 SARS 隔離中心。25 在很大程度上，農民採取的這種過度激烈的自我保護方法反映了 中國不斷擴大的城鄉差異。在改革開放的早期，農民經濟的迅速發展 為農民帶來了很多好處。但自 1990 年代初以來，農民日益成為一個貧 窮的社會階層。鄧小平南巡以後資本主義式的經濟發展為城市居民帶 來了大量的財富，農民發現城鄉差異正在日益擴大。農民為了謀生到 城市尋找工作，但被視為是二等公民，不能享受城市居民所享有的工 作條件和待遇。進而，SARS 擴散說明了一個重要的問題，那就是中國 廣大的農民完全沒有任何醫療保障，農民沒有錢上醫院看醫生，更容 易遭病毒的攻擊。結果，農民只好自己起來防止 SARS 在農村的擴散， 他們設置路障，不讓外來人進入自己的村莊，也集體抗議地方政府設 置 SARS 隔離中心，儘管這樣做對農民本身是有好處的。 第三，官僚體制的脆弱性也是中國政府對 SARS 反應遲緩和無效 的一個制度上的原因。官僚體制的脆弱性是個很普遍的現象。官僚往 往追求自己的利益，而犧牲他人的利益，在很大程度上，官僚的自私 行為應對 SARS 的擴散負責。在這裡需要強調的是中共中央宣傳部和 對杭州居民的訪談。 〈村 民 暴 力 抗 設 隔 離 營〉，《明 報》，2 00 3 年 5 月 6 日；“Threat to China’s Social Stability,” Straits Times, May 6, 2003; “Peasants Riot Against Quarantine Centers in Two Chinese Provinces,” Straits Times, May 6, 2003。

衛生部之間的脆弱關係，不僅是因為這兩個部門分屬於兩個不同的系 統，更為重要的是它們有互相衝突的利益。 中宣部是黨的喉舌，在是否公開發表有關 SARS 的消息方面具有 決策權。26_{可以理解，中宣部的最大部門利益就是不公開發表有損於黨} 形象的消息，這在中央宣傳部和廣東省委宣傳部都是一樣的。另一方 面，衛生部和廣東衛生廳從屬於國務院領導，但在處理有關 SARS 資 訊方面也要聽從宣傳部門的指導。很自然，衛生部和廣東衛生廳會要 求得到更多的有關 SARS 的消息，只有知道了病毒的傳播方式以後， 才能有好的對策來遏止其傳播，即使衛生部門真的想這樣做，也不見 得能夠得到足夠的資訊，並在消息傳播方面比中宣部走得更遠。或者 說，在處理任何重大社會問題的時候，所有政府部門都必須聽從黨的 指揮部門。從這個觀點來看，中宣部也應當對 SARS 的傳播負有一定 責任。 第四，軍隊和政府之間的分開管理也是阻止有效防治 SARS 擴散 的另一個重要制度因素。軍隊和政府部門之間的分開管理的嚴重性並 不比政府各個部門之間、黨的部門和政府部門之間的來得輕。在中 國，軍隊幾乎還是一個獨立自治的組織，政府很難有效對軍隊進行控 制和管理。儘管「黨指揮槍」是根本的原則，但在實際上，黨的組織 也很難控制軍隊，控制軍隊的是最高領導人個人。 在北京，儘管在軍醫院裡有諸多 SARS 病例，但這些案例不能公 開，也不在衛生部門的管轄之下。軍隊醫院沒有義務向政府匯報有關 SARS的情況，因為軍隊系統會自行處理這些案例。軍隊和政府之間的 這種分開管理，嚴重阻滯了政府採取及時有效的措施來防止 SARS 的 擴散，各自為政來抗擊 SARS，效率就很差，如果這兩個部門能夠合 中宣部是黨內幾個最為保守的部門之一。在 1980 年代，中宣部發動了數次 反對資產階級自由化的政治運動。1990 年代，政府的各個部門都根據經濟 的轉型作了很大的調整，但黨的各個部門沒有任何改革動作。

作，就可以調動更多的資源，實施更有效的措施。在 SARS 早期，或 許是因為得不到軍隊醫院精確的 SARS 病人資料，中央和北京市的衛 生部門不能向公眾告訴真相。2003 年 4 月 3 日召開的第一次有關 SARS 的記者會上，衛生部部長張文康就宣布，到三月底，北京市只有 12 個 SARS案例，3 人死亡。27_{他更進一步強調，中國還是一個「工作、旅} 遊和生活」的安全地方。28 很顯然，對那些知道事情的人來說，張文康大大低報了北京市的 SARS病人，無疑是在公開撒謊，如果軍隊醫院裡的病人包括在內，那 麼數字會大大提高。其中一位知情人士，就是已經退休的軍醫蔣彥 永，他一直在追蹤 SARS 的情況，在聽了張文康的記者會發言後，他 覺得有責任糾正不確切的資料。他寫了一封信電子郵件傳給中國的中 央電視臺和香港鳳凰電視臺，在信中，他報告了有關北京軍醫院有關 SARS的真實情況，但是，這兩家電視臺都沒有公開蔣醫生的信，蔣醫 生因此接受外國傳媒的採訪，向國外公開事情。29_{國外媒體的大量報導} 很快就產生了莫大的國際壓力，最終迫使最高領導層採取嚴厲的措施 來應付 SARS。此後，就 SARS 問題，軍隊醫院和政府之間建立了良好 的溝通和協調機制。 所有上述因素阻礙了中國採取及時有效的措施了遏止 SARS 的擴 散。為了克服阻礙，採取協調的措施來應付 SARS 從而改變中國在世

“Ministry of Health Releases Data on Distribution of SARS Cases,”

Xinhua News Agency, April 3, 2003.

“Health Minister: It Is Safe to Live in China,” Xinhua News Agency, April 3, 2003.

蔣彥永先在 2003 年 4 月 4 日把信用電子郵件傳給香港鳳凰電視臺。但他的 電子郵件被忽視後，蔣在 4 月 8 日接受了《時代雜誌》駐中國記者 Susan Jakes的採訪。《時代雜誌》當天就發表了採訪記。請見“Feature: A Chinese Doctor’s Extraordinary April in 2003,” <http://english.peopledaily.com. cn/200306/13/print20030613_118182.html>。

界的形象，中國最高領導層必須親自來處理 SARS 問題，但是，採取 行動包含有政治風險。儘管胡錦濤已經接班，是總書記和國家主席， 但他還沒有鞏固權力，他必須非常小心來處理問題，因為當時江澤民 仍然是中央軍委主席，並且政治局常委中的大多數成員被視為是江澤 民的人馬。可以說，胡錦濤必須就對付 SARS 和江澤民協商。當 SARS 進入最高領導層的議程，錯誤已經造成，沒有什麼時間可以再推延 了。 胡錦濤因此處於一個相當困難的位置。一方面，作為中國名義上 的第一把手，人民希望他能夠迅速採取行動來遏止 SARS，減輕國際壓 力和國內的批評聲音。這樣的措施必然包括糾正黨政部門之間、政府 部門之間、軍隊和政府之間的合作與協調的缺失，那些在遏止 SARS 擴 散過程中沒有盡力的官員應當負起責任來。如果沒有有效的回應，胡 錦濤本身在黨內的地位就會受到損害。但是另外一方面，胡錦濤也必 須考量到其所面臨的政治制約，如果他不能做到這一點，其權力地位 就得不到鞏固。 看來，胡錦濤和江澤民之間就如何對付 SARS 達成了一定的妥協 和共識。值得指出的是，衛生部長張文康和北京市市長孟學農是同時 被免職的。30_{張文康一直被外界視為是江澤民的支持者，而孟學農則是} 胡錦濤的人馬，張文康的免職是可以理解的，因為身為衛生部長，他 對 SARS 的擴散、誤導公眾應當負起責任來。但孟學農的免職在外界 引起了非議。31_{外界認為，孟學農是代罪羔羊，是胡錦濤為了安撫江澤} 民及其人馬損失了一員（即張文康）。32_{這種說法或許有道理，但也有} 兩人都是在 2003 年 4 月 20 日被免職的。 孟學農 2003 年 1 月當選為北京市市長，而張文康在 1998 年就被任命為衛生 部部長。

“Hu’s Political Future May Hinge on SARS,” International Herald

Tribune, April 25, 2003; “SARS Battle Puts New Chinese Leader to

可能的是，通過同時免去兩位大官的職位，胡錦濤試圖控制 SARS 對 黨的形象的損害，同時不會為自己製造很多的反對聲音。北京市的真 正負責人中央政治局委員和北京市委書記劉琪在向公眾道歉之後保住 了位置。劉琪和江澤民人馬的關係良好，如果他也被免職，那麼江派 人馬的損失就會變的很大。 在張文康和孟學農被免職一周後，胡錦濤主持日常政治局會議， 發動了新一輪學習「三個代表」理論的運動。33_{「三個代表」理論是江} 澤民的政治遺產，已經寫入黨章。當時，很多觀察家懷疑胡錦濤為什 麼要在應付 SARS 的關鍵時刻提倡學習「三個代表」理論呢？難道能 用「三個代表」理論來指導應付 SARS 嗎？很顯然，在兩者之間並沒 有任何的關聯。但是從政治的觀點來看，胡錦濤的姿態非常重要。胡 錦濤要用學習「三個代表」理論來獲得江澤民及其人馬的支持，他要 表明，江澤民政策的連續性，並要理順和江澤民人馬的關係。34 差不 多與政治局 會議同時， 中央高層表 現出團結一致 ，應付 SARS。主要政治人物如吳邦國（全國人大常委會委員長）、黃菊（常 務副總理）、賈慶林（政協主席）出來公開表態支持抗擊 SARS，35_江

of Outbreak,” South China Morning Post, April 21, 2003.

“CPC to Launch New Round of Study of ‘Three Represents’ Theory,”

Xinhua News Agency, April 28, 2003.

同一政治局會議也討論了經濟工作和抗擊 SARS 之間的關係問題。會議要求 各級政府和部門兩手抓，一手抓經濟、一手抗 SARS。

在 2003 年 4 月 26 日召開的十屆全國人大常委會會議上，吳邦國要求所有人 大委員和中央緊密合作抗擊 SARS，請見“Chronology of China’s Fight against SARS Since April 20 (7),” Xinhua News Agency, April 30, 2003。2003 年 5 月 2 日，在視察北京市的工業時，黃菊強調向負責治療 SARS病人和隔離的醫院提供足夠的抗 SARS 藥品的重要性，請見“Vice-Pre-mier Urges Greater Efforts to Provide Supplies for SARS Fight,” Xinhua

澤民本人也出來動員軍隊醫生和護士抗 SARS，數千名軍醫被調到北京 來幫助北京醫療人員。36_{很顯然，至此，整個黨的機器開始支持胡錦濤} 的努力，這可以說是胡錦濤政治上的一個成功。

肆、中國政治制度的強勢

如上面所討論的，SARS 的爆發暴露了中國政治制度的諸多弱點， 但這並不是說中國政治制度一無是處。在抗擊 SARS 過程中，中國的 政治制度也表現出了一些正面的強勢的地方，最顯著的就是一旦最高 領導層把 SARS 定義為是政治問題，抗擊 SARS 就成了領導層最高的 政治議程。在很大程度上，中國政治制度的權威主義本質，使得領導 層能夠採取有效措施來控制 SARS 的傳播。37 一旦最高領導層覺得全國性動員成為必要，行動相當迅速。2003 年 4 月 17 日，胡錦濤支持政治局會議討論 SARS 問題，會議向全國公 眾顯示，最高領導層開始行動，三天後，張文康和孟學農被開除。4 月 23日，溫家寶宣布成立全國防治 SARS 指揮部，政治局委員和副總理 吳儀兼任衛生部長，協助溫家寶領導抗擊 SARS 工作。38 _{吳儀有「鐵} 娘子」之稱，在海內外具有很高的威望，選擇她來領導抗擊 SARS 工 作，無論是對內還是對外，都有正面的意義。 有趣的是，一些曾經在前總理朱鎔基手下工作的人員，開始走上 前臺抗擊 SARS。張文康被去職之後，曾和朱鎔基一起工作過的高強被 任命為衛生部的黨委書記，海南省省長王岐山被任命為北京市代理市 SARS的會議上，賈慶林要求多黨合作來抗擊 SARS，請見“Non-Communist Parties Asked to Help Fight SARS,” Xinhua News Agency, April 30, 2003。 “Military Medical Staff Transferred in Emergency to Beijing for Fighting SARS,” Xinhua News Agency, April 28, 2003.

作者這裡並不是為權威主義作辯護，而是對一些事實進行一些討論。 “China Creates SARS Task Force, Special Fund,” Xinhua News Agency, April 23, 2003.

長，取代孟學農的位置。王岐山是原副總理和政治局常委姚依林的女 婿，和朱鎔基的關係也相當密切。所有這些人事任命表明，胡錦濤和 溫家寶領導層控制了政治局面，開始主導抗擊 SARS 的局面。 不過，這些人事任命並不表明江澤民的人馬不支援胡錦濤和溫家 寶的工作，江澤民的人馬很多，但並非在所有政治方面都占主導地 位，江澤民的很多人馬在黨務方面很強，但在政務方面並不強。另一 方面，大多數有能力的技術官僚聚集在政府部門，即國務院及其官僚 部門，在朱鎔基之下，國務院系統較少政治化，成為了一個專門抓經 濟工作和行政事務的內閣，大多數官員是專業人才。很自然，這些人 在抗擊 SARS 時就顯現出他們的優勢來了。 毫不驚奇，因為中國政治制度的脆弱性和中央地方關係的複雜 性，中央政策動議要在各個地方落實實際上是很困難的。因此，中央 領導層所能做的就是要地方官員對他們自己的行為負責。張文康和孟 學農的去職起了一個殺雞儆猴的效應，從而促成了政治責任制的初步 確立。很顯然，如果各級地方官員對抗本地 SARS 不力或者失敗的話， 那麼就會有被免職的下場。在很短一段時間裡，數百名地方官員因而 被免職。 在北京市，王岐山當代理市長後，市領導開始採取有效，甚至過 度激烈的措施來防止 SARS。例如，在不到十天的時間裡，在北京郊區 建立一個專門治療 SARS 病人的小湯山醫院，從軍隊調來了一千多名 軍醫。小湯山醫院在北京抗擊 SARS 的戰爭中立下了很大的功勞，因 為它有效地把 SARS 病人隔離開來了。39_{小湯山醫院能夠容納三千多病} 人，這大大減輕了其他醫院的負擔。軍隊醫生的加入更是強化了抗擊 SARS的人力。對北京居民來說，他們開始感到北京是個安全的地方， 他們對北京市政府的信心也相對地得到恢復。40 SARS 來臨之後，北京當局發現北京大量缺少防治傳染病的醫療設施和醫 生。幾所醫院被徵用，醫治 SARS，儘管它們並不適用，需要加以改造。

除了城市，高層領導也開始特別關注 SARS 在農村的情況。41_因為 缺少醫療保健制度，農民比城市居民更容易遭受 SARS 的襲擊，如果 SARS 擴散到廣大的農村，就會有不堪設想的政治後果。一些媒體報 導，一些 SARS 病人因為付不起醫療費而從醫院逃走，為了對付這個 問題，高層領導宣布，農民如果遭 SARS 感染，就免費看病醫治，所 有費用由國家來負擔。這個舉動意義重大，它表明新領導層開始對社 會的弱勢群體給與特別的關注，中央政府也盡力為農村提供醫療設備 和藥品抗擊 SARS。政府的政策加上「運氣」，SARS 並沒有在農村傳 播開來。 為了有效抗擊 SARS，政府需要一個有效的法制機制來應付緊急的 公共衛生問題。在這方面，政府修正《傳染病法》，把 SARS 列為傳 染 病 。42_{更 為 重 要 的 是 ， 修 正 過 的 法 律 規 定 ， 如 果 有 人 故 意 傳 染} SARS，就可以判處死刑。相對地，國務院在 2003 年 5 月公布了應付 公共衛生緊急狀態的準則。新準則明確規定了各級政府應付公共衛生 緊急狀態的責任和資訊流通體制。其中規定，任何公共衛生緊急情況 必須在 1-2 小時內上報。43 北京市政府也要求其官員在五月下旬之前必須控制 SARS。這個目標並沒有 達到，但強化了官員的責任感。 1980年代後期，人民公社體制解體，之後，農村的醫療保健體制跟著解體。 毛澤東時代的人民公社制度為農民提供了一些基本的醫療保障，在控制流行 病方面起到了很大的作用，在人民公社制度下，赤腳醫生遍布全國農村的各 個角落。 SARS最初在廣東發現之時，被視為是一般的病毒。一些官員認為，導致地 方和部委推遲報告 SARS 情況的其中一個因素就是，SARS 並沒有被列為傳 染病。如果不是傳染病，那麼地方政府就可以負責，不需要上報給中央政 府。

“China Improving Legal System to Cope with Public Health Emergencies,”

值得注意的是，儘管 SARS 成了最高領導層的重要政治議程，但 並不是唯一的議程。領導層也意識到需要把很大的精力放在抓發展經 濟，維持社會政治的穩定方面。沒有相當的經濟發展，其他社會問題 如失業、貧窮和農村的穩定就會惡化，從而威脅到國家的穩定。為了 減少 SARS 對經濟的負面影響，領導層提出了「一手抓防治非典，一 手抓發展經濟」的策略，從領導層的角度來看，不能讓 SARS 來阻礙 經濟發展，否則，就會出現大問題。

伍、對外來壓力的回應

政治制度的強勢之處也反映在中國政府積極改變回應內外壓力方 面。如上所說，SARS 事件初期政府反應遲鈍和無效的作法產生了巨大 的國際壓力，對國際壓力的態度的變化主要原因在於領導層對 SARS 認 知的變化。在中國的政治體系中，領導層對中國面臨的問題的認知很 重要，當最高層意識到忽視國際的壓力並不符合國家利益的時候，他 們就轉向重視國際壓力，以減少負面的影響。 在 SARS 爆發的早期，世界衛生組織要求到中國對 SARS 進行實 地考察，但是中國有關部門持不合作態度。一些國家要求中國對 SARS 處理更具透明度，中國官員也冷漠對待。有關部門把外國對中國的批 評視為是把 SARS 事件政治化的動作，居心叵測。然而，由於 SARS 的快速擴散和傳播及其隨之而來的巨大的國際壓力，中國領導人意識 到不和國際組織合作處理 SARS，會對中國及其領導層造成非常負面的 影響。 由此，中國對國際社會的態度有了很大的改變。政府開始發布有 關 SARS 的情況，並和國際組織合作抗擊 SARS。2003 年 3 月下旬， 中國有關部門公布了早先被低估的 SARS 感染數目和死亡人數，感染 者從原來的 305 人增加到 792 人，死亡數從 5 人增加到 31 人。在吳儀 的領導下，中國政府和世界衛生組織在 SARS 疫情的公布和自由出入 SARS區進行考察等方面，進行了緊密的合作。

在國際層面，中國主要領導人進行了一些公關工作來改進中國的 形象。2003 年 4 月，溫家寶到泰國參加東盟 SARS 高峰會議，他告訴 東盟國家的領導人，他此行完全是本著「責任、信任和合作」的精神 而來的，呼籲更緊密的地區合作來抗擊 SARS。44_{中國政府甚至史無前} 例地向國際社會承認處理 SARS 事務上的失誤。在 5 月召開日內瓦世 界衛生組織會議上，吳儀公開承認中國在控制 SARS 及其資訊管理方 面的缺陷。她認為一些地方和部門的效率低下，導致了早期對抗 SARS 不力。45_{5-6月間，胡錦濤在出訪歐亞期間，也向其他世界領導人作出} 了類似的回應，表示中國已經作好充分的準備，和國際社會在公共衛 生和傳染病防治方面進行廣泛的合作。46 在迴避問題數個月以後，中國領導人終於在 SARS 問題上顯現出 非常的透明度。另一方面，國際社會也開始對中國政府在抗擊 SARS 上 所作的努力有了非常正面的評價。47 值得注意的是一件不太相關事件的發生。差不多在中國政府努力 抗擊 SARS 的同時，2003 年 5 月 2 日，中國官方《新華社》報導了中 國明級潛水艇失事的消息，因為機械故障，明級潛艇上 70 名官兵全部 遇難。48_{消息還包括江澤民以中央軍委主席的身分對遇難家族的弔唁和} 〈溫家寶講話〉，《中華人民共和國外交部》， 2003 年 4 月 29 日，<http:/ /www.fmprc.gov.cn/eng/47989.html>。 〈吳儀講話〉，《中華人民共和國外交部》，2003 年 5 月 20 日，<http:// www.fmprc.gov.cn/eng/49545.html>。

“Chinese President’s Euro-Asian Tour Fruitful,” Xinhua News Agency, June 5, 2003.

胡錦濤 2003 年 6 月在法國和美國總統布希進行了雙邊會談，布希肯定了胡 錦濤在抗擊 SARS 上的努力，特別是中國政府大大提高了透明度，請見 “Bush Invites Hu to Pay a Visit to Washington,” South China Morning

Post, June 3, 2003; “Hu, Bush Pledge to Further Develop Constructive

慰問。 這樣的報導在中國共產黨執政的歷史上是沒有過的，政府從來就 沒有在事件發生之後立即加以報導。有鑑於潛艇事故屬於軍事領域， 而非一般的公共領域，這一報導的意義更為非凡。在一定的意義上， 如同政府領域，軍隊部門也變得敏感起來，在具有政治意涵的事件上 保持一定的透明度。可以相信，如果沒有 SARS 事件迫使中國政府提 高透明度，明級潛艇事件很可能不被報導出來。不管這一報導背後的 動機如何，這畢竟是一個好的起點。

陸、SARS 與中國政治制度的未來

SARS如何影響中國的政治制度？本文已經討論了 SARS 對中國政 治自下而上的直接政治影響。一些評論家認為，SARS 事件會促使中國 領導人開始政治自由化，甚至政治民主化。如我們已經所討論過的， SARS過程中，中國政治制度的弱點暴露無遺，政治改革的必要性充分 顯現出來。在建立一個更有效率的治理制度方面，中國也面臨著國內 外的壓力。在一定程度上，SARS 為胡錦濤、溫家寶新領導層提供了一 個非常好的機會來進行政治改革。 但是，政治改革條件的出現並不意味著中國領導層已經準備好並 有意願來這樣做。在政治領域，在條件和結果兩者之間並不存在必然 的邏輯關係。任何政治進步成為現實之前，必須存在一系列的因素， 其中最重要的就是領導層進行政治改革的意願。此外，領導層也必須 具有能力來設計和實施改革的措施。要檢驗 SARS 對中國政治制度的 影響，就必須首先注意領導層的意向和思維。 首要的問題是如何定義政治改革。在中國的政治構架中，政治改

“Seventy Crew Killed in Submarine Accident,” China Daily, May 3, 2003; “Suffocation Kissed 70 on Sub, Says Report,” South China

革並不意味著西方式的自由民主政制，多黨競爭和權力的制衡。對中 國領導人來說，政治改革意味著進行不同形式的改革實驗，來保證共 產黨在國家事務中的領導角色。 在後毛澤東時代，有關政治改革的討論一直沒有停止過。胡耀 邦、趙紫陽和江澤民各自作了一些政治改革的事情。但是，胡耀邦和 趙紫陽的改革最終因為缺少支持力量而失敗，江澤民只是在其鞏固權 力地位之後，提出了「三個代表」的思想。在早期，江澤民致力於鞏 固權力。沒有這一點，什麼樣的政治改革舉措都會是一紙空文，但當 江澤民想要進行一些改革試驗的時候，為時已晚。 今天，儘管政治狀況有所好轉，但胡錦濤也面臨同樣的問題。如 同江澤民，胡錦濤的首要任務是鞏固其權力。但和江澤民時代不同， 新領導層在政治改革方面正面臨著越來越大的壓力，利益分化、社會 變得日益複雜。政治制度如果不加以改革，就很難去適應快速的變 遷。 一些觀察家認為，胡錦濤可以利用 SARS 事件來鞏固其權力。例 如，2003 年「七一」講話之前，人們希望胡錦濤會宣布一個激進的政 治改革計畫。49_{當胡錦濤的「七一」講話並沒有討論政治改革的時候，} 外界就表示了很大的失望。《紐約時報》和《國際先驅論壇報》等表 示，胡錦濤無能提出政治改革的計畫，因為他沒有得到害怕政治變遷 和不穩定的江澤民及其支持者的支持。50

“Chinese Leader Solidifies Power: Defying Predictions, President Hu Raises Hopes for Significant Political Change,” The Washington Post, June 28, 2003; “Hu Speech Likely to Point Way Ahead,” South China

Morning Post, June 30, 2003; “Hu Speech Likely to Call for Limited

Party Reforms,” Straits Times, June 11, 2003.

“Analyst See Tension in China within the Top Leadership,” The New

York Times, July 1, 2003; “Hu Signals a Less Reformist Future in

在胡錦濤和江澤民及其支持者之間或許存在著緊張關係，但是胡 錦濤沒有提出政治改革的計畫，更有可能是因為胡錦濤本身還處於鞏 固權力的初期。政治改革涉及到政治權力在各個政治派別間的重新分 配，因此包含著很大的政治風險。再者，如果沒有江澤民及其支持者 的支持，胡錦濤不可能進行任何有意義的政治改革，因為這樣做反而 會招致保守派的批評。 中國現存的權力結構表明任何激進的政治改革很少可能，但這並 不是說任何有限政治改革也不可能。一些不會對現存權力分配造成重 大負面影響的政治改革還是有可能的。高層實際上對漸進式政治改革 是有相當的共識，因為只有通過這樣的改革才能使共產黨與日益變遷 的社會保持「相關性」(relevance) 。 從短期目標來說，中國領導層有可能在如下的幾個方面進行改 革。第一就是有限的社會和政治透明度。如前所說，中國政治制度缺 乏透明度。在 SARS 之前，新領導層已經準備逐漸改進制度的透明度。 胡錦濤走到前臺之後，他開始討論有限的媒體開放，即容許媒體報導 更多的有關人民生活有關的事情和問題，而不是重點報導領導層的活 動。 在政治局內部，也採取了一些措施來增加透明度。政治局常委會 的會議日期得到固定，並且事先公布會議的主要議程。其他黨政領導 機構也要求定期向公眾公布政府決策的情況。更為重要的是，2003 年 10月的「三中全會」期間，政治局首次向中央全會報告工作，並聽取 他們的意見。黨的領導層願意接受有限的政治監督。看來，胡錦濤的 重點是放在黨內民主。 第二個可能的政治改革方向就是建立有限的政治責任制。在 SARS 期間，領導層已經在方面做了諸多的努力。張文康、孟學農和其他一

Herald Tribune, July 2, 2003; “Hu Sticks to Jiang’s Theory in Speech,” South China Morning Post, July 2, 2003.

些地方官員的被免職說明了這個方向。51_{2003年 6 月，中央軍委也因} 為明級潛水艇的事件解除了一些軍官的職務。52 必須指出的是，中國如果不能改變現存的一黨制的情況，這種政 治責任制很難得到建立。在 SARS 期間很多官員被免職的確可以作為 建立政治責任制的案例，但這並不是說類似的政治責任制實踐會廣泛 實行。這取決於政治環境的變化和中國領導層對政治風險的認知。此 外，政治責任制還要求一個健全的法制體系。這個體系至少在目前的 中國還不存在。要建立運作良好的法制體系，中國還有很長的路要 走。 第三個有可能的政治改革方向就是政府容許市民社會來扮演一個 更為積極的角色，影響相關決策。SARS 事件表明，沒有市民社會的合 作，政府就很難對危機進行管理。SARS 期間，在上海等地，基層社區 組織在幫助政府抗擊 SARS 的傳播的過程中發揮了重要作用，即使農 民也自發組織起來。有些時候，這些民間組織的活動並沒有得到政府 的許可，但政府承認了它們所扮演的角色。在很多領域，民間組織的 活動可以滿足基層人民的需求。中國政府有可能在一些不那麼政治化 的領域，繼續對民間組織的發展實行分權的政策。 從中期目標來看，中國政府有可能注重於如下幾個領域： 第一，中央部委之間及其中央部門和地方部門之間的制度整合。 官僚制度的脆弱性導致了對 SARS 的遲緩反應，自鄧小平以來，中國 政府已經幾度對官僚制進行較大規模的改革。SARS 事件說明了進一步 到 2003 年 5 月，官方《新華社》宣布已經有 120 名各級官員因為在應付 SARS上怠忽職守而受到處罰。這些官員來自 15 個省市，包括北京、河北、

河南、山東、重慶、內蒙古和浙江。請見“Leaders Get Tough with Local Officials,” South China Morning Post, May 9, 2003。

〈經中共中央批准，中央軍委發布命令調整海軍軍政主管〉，《新華網》， 2003年 6 月 13 日，<http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-06/13/con-tent_917735.htm>。

改革官僚機制的必要性。早先的改革側重於調整官僚體制來適應市場 經濟，新的改革需要強調的是官僚機構之間的整合和協調。這樣的改 革是有可能的，並且也並非是新生事物，中央委員會本來就建立了很 多的領導小組，領導小組成員來自於不同的部委，目的是達到良好的 合作和協調。但是大多數領導小組的成立是為了應付國家的緊急事 務，一旦緊急事務得到控制或者解決，領導小組不是被解散或者是名 存實亡。在一些情況下，領導小組的制度並不成功，沒有取得所規定 的目標。因此，領導小組可能要更為制度化，監督長期的社會經濟發 展和變化。不過，領導小組的制度化在很大程度上取決於中國的政治 改革。在沒有對總體政治結構設計作改革之前，領導小組的設置只能 是為了應付一些已經發生的重大社會政治和經濟問題。 第二，中央部委和地方機構之間的合作機制有待建立。儘管中央 政府繼續任命地方主要領導人如省委書記和省長，但是地方政府經常 猶如獨立王國，中央部委和地方政府的聯繫機制並不很強。在很多場 合，中央政府實際上高度依賴於地方政府來獲取所需要的資訊，因為 中國缺乏一個自由和公開的媒體，有時，地方政府根據自己的考量和 利益，選擇性地向中央政府提供資訊，中央政府很難根據地方政府所 提供的資訊來作出有效的決策。顯然，需要在中央地方之間建立更加 有效的聯繫機制。 第三，農村公共衛生制度的建立和改善。抗擊 SARS 過程中，最 困難的就是農村問題，如果 SARS 在農村蔓延開來，後果就會難以想 像，因為廣大的農村沒有良好的公共衛生制度，這就是領導層決定向 農民提供免費醫療 SARS 的理由。再者，建立農村公共衛生體系也具 有政治重要性。貧窮的農民無能抵禦像 SARS 那樣的自然災難，當他 們的生存受到威脅和挑戰的時候，他們就會試圖把命運掌握在自己的 手裡，甚至進行反叛造反。這在中國的中部省分如河北、湖北和河南 尤其如此，這些省分具有農民造反的傳統。在 SARS 期間，河北的法 輪功活動又頻繁起來，驚動了領導高層，馬上動員進行控制。這從一

個側面表明了農村問題很容易轉化成為政治問題。 很多農村問題，如貧窮和農民負擔一直困擾著中國領導人。前總 理朱鎔基曾努力來解決農村的貧窮問題，但成效不是很大。新領導層 也同樣把重點放在農村問題。新領導層已經決定在全國範圍內推廣 「費改稅」制度，以圖減輕農民負擔，建立農村公共衛生制度也是中 國領導層的計畫，但還沒有產生具體而積極的效果。SARS 的爆發為領 導層提供了一個很好的機會來採取切實的政策和行動把這些事情做 好，而不致於社會危機導致農村的不穩定。 最後，從長遠看中國的民主化是否會到來？本文已經討論了 SARS 對中、短期政治改革的影響。上面所說的有限政治自由化之所以有可 能，是因為這些措施可以改進政治制度的運作，同時它們也不會對現 存的權力分配方式產生很大的負面作用。但民主化是一件不同性質的 事情，政治自由化可能導致民主化，也可能不會導致民主化。民主化 導致政治權力的重新分配，更為重要的是，民主化會造就一種新的政 治合法性基礎，民主化對中國政治制度的影響已經大大超出政治的領 域。今天討論 SARS 和中國民主化的關係問題還為時過早。 （收件：2004 年 4 月 14 日，修正：2004 年 9 月 29 日，採用：2004 年 10 月 8 日）

附表 1 中國大陸 SARS 疫情統計表 （截止日：2003 年 5 月 30 日） 序 號 省 別 臨床診斷病例 疑似病例 新增 累 計 其中醫 務人員 新 增 累 計 治癒出 院人數 新 增 累 計 死亡 人數 新 增 累 計 新增 排 除 合 計 轉 為 臨 床 診 斷) ( 其 中 由 疑 似 數 目 告 日 期 最 後 報 數 目 告 日 期 最 後 報 1 北京 6 5.30 2520 0 398 78 1006 1 177 6 5.30 44 760 2 河北 1 5.30 216 0 22 6 146 0 12 0 5.29 8 13 3 山西 0 5.26 450 0 80 10 335 0 21 1 5.30 3 18 4 內蒙古 0 5.26 284 0 41 10 141 0 28 0 5.24 4 78 5 遼寧 0 5.24 6 0 2 1 2 0 2 0 5.22 0 3 6 上海 0 5.23 8 0 0 0 2 0 2 0 5.28 0 1 7 四川 0 5.23 19 0 0 0 12 0 2 0 5.25 0 1 8 湖北 0 5.19 7 0 1 0 4 0 1 0 5.28 2 10 9 廣西 0 5.18 22 0 0 3 16 0 3 0 - 0 0 10 天津 0 5.17 175 0 67 17 77 0 14 0 5.20 14 76 11 吉林 0 5.17 35 0 7 0 19 0 6 0 5.24 0 7 12 廣東 0 5.17 1511 0 346 1 1439 0 57 3 5.30 5 49 13 江蘇 0 5.11 7 0 0 0 3 0 0 0 5.18 1 8 14 甘肅 0 5.11 8 0 0 1 5 0 1 0 - 0 0 15 安徽 0 5.10 10 0 0 0 9 0 0 0 5.15 1 3 16 陝西 0 5.09 12 0 1 0 9 0 0 0 - 0 0 17 浙江 0 5.08 4 0 0 0 1 0 0 0 - 0 0 18 河南 0 5.07 15 0 1 1 10 0 0 0 5.26 0 3 19 重慶 0 5.07 3 0 0 0 1 0 0 0 5.11 0 4 20 江西 0 5.04 1 0 0 1 1 0 0 0 - 0 0 21 寧夏 0 5.03 5 0 0 0 4 0 1 0 - 0 0 22 山東 0 4.22 1 0 0 0 0 0 0 0 5.09 0 1 23 福建 0 4.08 3 0 0 0 3 0 0 0 5.07 0 1 24 湖南 0 3.29 6 0 0 0 5 0 1 0 5.03 0 2 25 黑龍江 0 - 0 0 0 0 0 0 0 0 5.04 0 2 26 新疆 0 - 0 0 0 0 0 0 0 0 5.27 0 2 合 計 7 （6） - 5328 0 966 129 3250 1 328 10 - 82 1042 北京 3 例原臨床診斷病例轉為疑似病例。 河北排除原臨床診斷病例 1 例。 資料來源：《中華人民共和國衛生部》，<http://www.moh.gov.cn/>。

表 2 全球 SARS 疫情統計 （截止日：2003 年 7 月 11 日） 國家（地區） 累計報告病例 死亡病例 治癒出院病例 全球累計 8,437 813 7,452 澳大利亞 5 0 5 巴西 1 0 1 加拿大 250 38 194 中國大陸 5,327 348 4,941 香港 1,755 298 1,433 澳門 1 0 1 臺灣 671 84 507 哥倫比亞 1 0 1 芬蘭 1 0 1 法國 7 1 6 德國 10 0 9 印度 3 0 3 印尼 2 0 2 義大利 4 0 4 科威特 1 0 1 馬來西亞 5 2 3 蒙古 9 0 9 紐西蘭 1 0 1 菲律賓 14 2 12 愛爾蘭 1 0 1 韓國 3 0 3 羅馬尼亞 1 0 1 俄羅斯 1 0 0 新加坡 206 32 172 南非 1 1 0 西班牙 1 0 1 瑞典 3 0 3 瑞士 1 0 1 泰國 9 2 7 英國 4 0 4 美國 75 0 67 越南 63 5 58

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SARS and the Crisis Management in

China’s Political System

Yong-nian Zheng

(Senior Research Fellow at the East Asian Institute, National University of Singapore)

Liang-fook Lye

(Research Officer at the East Asian Institute, National University of Singapore)

Abstract

The outbreak and spread of SARS within China provides an interesting case study of crisis management in such a big and complex country. To reach at a balanced view of how the SARS crisis was managed, this paper argues that it is important firstly to understand the prevailing political context in which the SARS crisis first broke out and China’s usual way of handling unpleasant events or news. This would explain, to a large extent, the initial lacklustre reaction of the Chinese authorities to the outbreak of the disease.

To some extent, SARS has brought in the inherent weaknesses of China’s political system namely in terms of its bureaucratic fragmentation, central-local government relations, civilian-military relations, and the urban-rural divide. However, pointing out these weaknesses, the authors are not advocating that the entire political

system should be revamped, rather, the system could be fine-tuned. In fact, the authors have highlighted the ability of China’s political system to marshal the necessary resources to curb the spread of the disease. And instrumental in this mobilisation is the leadership provided by Hu Jintao and Wen Jiabao.

The SARS outbreak may lead to China’s limited political democratisation. In the short to medium term, the top leadership is likely to continue with on-going efforts at improving the transparency and accountability of the political system, streamlining the bureaucracy and devising a more comprehensive social security and health care system. All these are necessary to a better respond to the needs of a more diverse and complicated society. But whether this would lead to democracy in China is a debatable point.

Keywords: SARS, Crisis Management, Political System, Bureaucratic Fragmentation, Central-Local Government Relations, Political Democratisation