公共投資、租稅政策與台灣經濟成長
姚名鴻
東海大學經濟學系林秀娟
東海大學經濟學系 聯繫作者：姚名鴻，東海大學經濟學系，台中市 407 中港路 3 段 181 號。電話：(04) 2359-0121 分機 36107； 傳真：(04) 2359-0702；E-mail: mhyao@thu.edu.tw。摘 要 本研究利用 Kocherlakota and Yi (1996) 的理論模型，加入租稅結構變數，同時探討 公共投資及兩種租稅政策 (租稅負擔率與直接稅占間接稅比例的租稅結構) 對經濟成 長的長期影響，並以台灣 1960 至 2008 年的資料作實證分析。實證結果顯示支持內生成 長理論，政府政策會影響長期經濟成長。本研究計算 GDP 水準的公共投資彈性介於 0.34 和 0.47 之間。其次，控制公共投資水準不變的情況下，租稅負擔彈性的估計值介於 3.15 和 5.08 之間，租稅結構彈性的估計值則介於 0.34 和 0.59 間。本研究建議政府不應貿然 實施減稅政策來刺激經濟成長，反而應增加公共投資水準，並著重於租稅結構的調整， 減少直接稅占間接稅的比例，以完整的配套政策來活絡經濟成長的動力。 關鍵字：經濟成長、公共投資、租稅負擔、租稅結構 JEL 分類代號：O11, R53, H20
1. 研究動機
近十年來我國政府支出占國內生產毛額 (GDP) 的比重平均值約 25%，可想見政府 部門在我國的經濟體系扮演著重要的角色。1 有關經濟成長與政府政策的研究，早期
Solow (1956) 的新古典成長理論 (new classical growth theory) 認為，當經濟體系達到均 衡狀態 (steady state) 時，政府的政策若無法影響勞動成長率或技術進步率，該政策也 就無法影響整體經濟的成長率，即政府政策無法影響長期經濟成長。但隨著許多工業國 家每人實質所得持續成長的事實，Solow 的成長理論受到了一些質疑。1980 年代中期 後，Romer (1986) 及 Lucas (1988) 提出內生成長理論 (endogenous growth theory)，以解 釋每人實質所得與每人資本持續成長的事實，並由規模報酬遞增、人力資本、研究與發 展及公共投資四個方向來討論經濟成長。內生成長理論認為，公共投資是長期經濟成長 的一個重要因素，因此公共投資對經濟成長的影響廣受矚目。此外，稅課收入為政府融 通支出的主要方式之一，適當的租稅政策，將有助於提昇企業活動與私部門生產要素的 供給。2 因此租稅政策對經濟成長的影響，也是經濟學者討論的一個重要課題。 政府部門及公營事業對於公共資本的投資合稱為公共部門投資 (或簡稱公共投 資)。投資增加能提高有效需求、增加產能，具有長期影響經濟成長的效果，對一國的 經濟有著重要的影響。公共投資有助於公共資本的累積，進而提升經濟成長。公共資本 是指公共部門投資於基礎建設或固定資產所形成的資本，例如高速公路、機場、供水系 統，電力、煤氣及電訊業等，是經濟發展中重要的決定因素 (孫克難，2009)。我國公 共投資占 GDP 的比例，在 1991 年為 11.29%，該比例在 2008 年已下降至 5.33%，公共 投資明顯不足 (見圖 1)。就長期經濟成長的觀點，公共投資提供社會基礎設施 (包括水 電)，改善運輸通訊，提升勞動力素質，並且提高私人資本的生產效率，降低私部門的 生產成本，致使私部門投資報酬率提高，激勵私部門對固定設備的投資。因此，公共投 資增加，透過提高私部門的生產利潤，而誘導私部門增加各種生產活動的投資。1980 1 根據主計處資料統計，最近 10 年 (1999-2008) 各級政府支出占 GDP 比例的未加權平均值為 25.21%。 2 根據主計處資料統計，最近 10 年 (1999-2008) 各級政府稅課收入占總歲入比例的未加權平均值為 71.02%。
年代中期後，Romer (1986) 及 Lucas (1988) 所提出的內生成長理論即認為公共投資是 促進經濟成長的動力之一。政府投資的物質基礎建設 (如水電、高速公路、鐵路等) 及 非物質基礎建設 (如教育、訓練、智慧財產權的保護等) 為經濟成長的要素，公共資本 財具有長久使用及存在的特性，公共投資若不足，不僅削弱經濟成長活力，更可能嚴重 威脅國民目前及未來的生產活動及生活品質。
稅課收入為政府融通支出的主要方式之一，Engen and Skinner (1996) 認為租稅可能 透過以下幾種方式來間接影響經濟成長：(1) 較高的公司或個人所得稅、資本利得所得 稅皆會降低投資率及私人資本存量的淨成長；(2) 租稅使勞動要素的稅後報酬降低，可 能導致勞動時數減少，勞動參與率降低，並扭曲職業的選擇或是教育、技術及訓練的取 得；(3) 租稅政策可能減緩研究發展、高科技產業及生產力的發展，而這些項目具有潛 在的外溢效果，能提升現有勞動力和生產力；(4) 租稅政策會使投資者選擇投資課稅較 輕的部門，影響了資本的邊際生產力；(5) 勞動力會避免受雇於生產力較高但課稅較重 的部門，因而扭曲人力資本的利用。 我國國民的租稅負擔率 (即稅收占 GNP 的比例) 與其他國家相比，屬於偏低。以 2006 年為例，我國國民的租稅負擔率為 13.4%，歐美國家中美國為 21.3%、加拿大為 28.4%、英國為 30.3%、法國為 27.8%、德國為 21.9%、丹麥為 48.1%、瑞典為 36.6%，
鄰近的亞洲國家中日本為 17.7%、南韓為 21.1%、新加坡為 13.2%。3 圖 2 為 1960 至 2008 年期間，我國國民租稅負擔率的時間趨勢圖。在 1990 年代初期，我國國民租稅負擔率 達到最高峰，將近 20%。自此以後，國民租稅負擔率一路下滑。21 世紀初的網路泡沫 化，全球景氣嚴重衰退，經濟活動不活絡，政府各項稅收減少的情況下, 國民租稅負擔 率降低至 11.8%的歷史最低點。近幾年來，我國政府因職能需要而增加支出，但國民租 稅負擔率僅微幅成長，2008 年度的國民租稅負擔率為 14.3%。 依據課稅對象，租稅可區分為直接稅與間接稅，理論與實證結果發現兩者對經濟成 長的影響不一。Auerbach and Kotlikoff (1987) 利用動態財政政策的結構，模擬結果認為 消費稅比所得稅更能刺激儲蓄與資本形成。Wang and Yip (1992) 的實證結果亦顯示消費 稅對經濟成長的影響是正面的，而所得稅對經濟成長則有負面的影響。因此，倘若以租 稅負擔率來探討租稅政策對經濟成長的影響，正負效果抵消的結果，較難看出租稅政策 的效果。多數學者，如 Wang and Yip (1992, 1995)、孫克難 (2002) 及王肇蘭與徐偉初 (2004) 等，皆認為以租稅結構來分析較能看出租稅政策對經濟成長的影響。本文以租 稅負擔率與直接稅占間接稅的租稅結構比例兩種定義，探討租稅政策對經濟成長的影 響。直接稅以所得和財產為課稅對象，間接稅以消費為課稅對象。我國目前所課徵的直 接稅包括所得稅、遺產稅、贈與稅、證券交易稅、期貨交易稅、土地稅 (田賦、地價稅、 土地增值稅)、房屋稅及契稅；間接稅包括關稅、貨物稅、營業稅、菸酒稅、印花稅、 使用牌照稅及娛樂稅。 我國 1936 年正式開徵所得稅時，只有公務人員的薪給報酬、公債利息及存款利息 所得，列入所得稅稅基，所得稅稅收增加的速度非常緩慢。直到 1968 年間，政府透過 行政院賦稅改革委員會推動賦稅改革，修改稅法，所得稅稅收占總稅課收入的比例才開 始顯著提高。再加上 1970 年開始經濟持續成長，國人所得水準提高，所得稅稅基增加 的影響，所得稅已成為政府稅收的主要來源。其次，自 1980 年代開始，我國的高關稅 保護政策成為中美貿易談判焦點，在美方的壓力下，我國關稅稅率逐步調降，因此關稅 3 資料來源為中華民國九十七年財政統計年報電子版，網址為 http://www.mof.gov.tw/public/Data/statistic/Year_Fin/97 電子書/htm/yearmenu.htm。
收入在稅課收入中所占的比重逐漸降低。此外，自 1988 年開始，由於國內證券市場急 速發展成長，證券交易稅稅收占總稅收的比例隨之大幅增加。圖 3、圖 4 及圖 5 依序分 別為我國所得稅、關稅及證券交易稅稅收占總稅收比例的時間趨勢圖。由以上各稅收的 變化，可明顯看出我國直接稅占間接稅的比例有逐年上升的趨勢 (見圖 6)。
過去有關租稅結構對我國經濟成長的研究，多以估算個別稅目的有效稅率，並藉以 分析個別稅目對經濟成長的影響，如 Wang and Yip (1992, 1995) 及孫克難(2002)。王肇 蘭與徐偉初 (2004) 則分析租稅負擔與間接稅占直接稅比例的租稅結構變數對經濟成 長的影響。然而，依據 Solow 的成長模型或 1980 年代中期的內生成長模型，租稅政策 是經由影響要素報酬，使資源配置產生扭曲，或減緩累積速度的方式，間接影響經濟成
長；公共投資則透過公共資本的累積，直接影響經濟成長。因此，在分析租稅政策對經 濟成長的影響時，必須同時考慮公共投資變數，這是過去有關我國經濟成長的實證文獻 所未考慮的。本文利用 Kocherlakota and Yi (1997) 的理論模型，加入租稅結構變數，同 時探討租稅負擔與租稅結構兩種租稅政策及公共投資對經濟成長的長期影響，並以台灣 1960 至 2008 年的資料作實證分析。本文的架構除本節為研究動機外；第 2 節為文獻探 討，回顧公共投資、租稅政策對經濟成長影響的相關文獻；第 3 節為理論模型；第 4 節為實證分析；最末一節為本文的結論。
2. 文獻探討
本節分別回顧國內外有關公共投資、租稅政策對經濟成長影響的相關文獻。 2.1 公共投資與經濟成長 公共資本是指公共部門投資於基礎建設或固定資產所形成的資本，例如高速公路、 機場、供水系統、電力、煤氣及電訊業等公共部門固定資產投資形成的資本，內生成長 理論認為是經濟發展中重要的決定因素。 Aschauer (1989) 利用美國 1952 年至 1986 年的時間序列資料分析，實證結果認為： (1) 非軍事公共資本存量 (nonmilitary public capital stock) 對生產力的影響較非軍事支 出或軍事支出顯著；(2) 軍事公共資本存量與生產力的關係並不顯著；(3) 核心基礎建 設 (core infrastructure) 資本存量對生產力的影響最顯著。4 非軍事公共資本存量占美國 GDP 或政府支出的比例，在 1960 年代後半段達到高峰後，開始下降。因此，該研究認為在美國經濟成長速度放緩的 1970 及 1980 年代，公共投資不足是主要原因。
Kocherlakota and Yi (1996) 以美國 1917 年至 1988 年的時間序列資料作實證分析， 實證結果支持 Aschauer (1989) 的論點，認為非軍事設備資本 (non-military equipment capital) 與非軍事結構資本 (non-military structural capital) 對經濟成長有顯著影響，其中
非軍事設備資本占 GNP 的比例增加 1%會使平均每人 GNP 永久上升 2%，非軍事結構 資本占 GNP 的比例增加 1%會使 GNP 永久上升 0.38%。
Frutos et al. (1998) 以西班牙 1964-1992 年度資料，利用向量自我迴歸移動平均 (vector autoregressive moving-average; VARMA) 的實證模型，探討公共部門基礎建設支 出對私部門產出、就業及私人資本存量的影響。實證結果認為公共資本存量成長率增加 一個百分點會使私部門的均衡產出水準、就業、私人資本存量及公共資本存量分別增加 2.8、0.3、3.1 及 6.9 個百分點，證實了增加公共投資有助於公共資本的累積，進而提升 經濟成長的論點。 Aschauer (2000) 利用美國 48 州自 1970 至 1990 年的追蹤資料作實證分析，並得到 以下結論：(1) 公共資本與經濟成長的關係為非線性關係；(2) 經濟成長極大化時，核 心基礎建設資本存量占私人資本的比例約為 0.444，其他公共資本占私人資本的比例約 為 0.313，而實際比例只有 0.267 及 0.179，因此不論是增加核心公共資本或其他公共資 本都能提高平均每人產出；(3) 公共資本對經濟成長有永久性的影響。 國內的相關研究，孫克難 (2009) 提到公共建設的目的主要在於提供基礎建設，彌 補市場機能不足，累積資本存量，因此公共投資不足將影響公共資本累積，降低生產力； 並強調公共投資計畫若經得起成本效益評估，則能增進社會長遠福祉。該研究彙整台灣 相關總體資料及實證文獻發現，公共投資產出彈性約在 0.2 到 0.4 之間。以台灣近十年 來公共投資衰退的情形來看，須加強公共投資才能幫助經濟成長，此結論與上述國外文 獻結果一致。 2.2 租稅結構與經濟成長 租稅政策與經濟成長的關係，是一個長久的議題。Harberger (1964) 認為租稅對勞 動供給及勞動產出份額的影響均不大，因此對私部門的儲蓄與投資影響有限，所以租稅 對經濟成長沒有影響，也就是說租稅政策無法影響長期經濟成長，此即 Harberger 的「超 中立性臆測」(superneutrality conjecture)。租稅政策可區分為租稅負擔與租稅結構。有關 租稅負擔對經濟成長影響的研究，實證結果也未見一致，主要是因為個別稅目對經濟成
長的影響不同，正負效果抵消的結果，便無法得到租稅對經濟成長的顯著關係。因此， 近年來不少文獻開始探討租稅結構對經濟成長的重要性，例如勞動所得稅、資本利得所 得稅與消費稅對經濟成長的影響分別為何，或直接稅與間接稅何者有利要素累積，有助 於經濟成長。本小節的文獻回顧即著重於租稅結構與經濟成長的理論及實證研究。 Kocherlakota and Yi (1996) 以美國 1917-1988 年的時間序列資料分析，實證結果認 為個人所得稅最高級距法定稅率及關稅有效稅率對美國經濟成長的影響皆不顯著。 Kocherlakota and Yi (1997) 再以美國 1891-1991 年及英國 1831-1991 的時間序列資 料進行分析，該研究估算美國個人所得稅有效稅率，在控制了公共資本變數後，認為個 人所得稅與美國長期經濟發展不具顯著關係。有關英國的分析，該研究實證結果認為個 人所得稅最高級距法定稅率與英國長期經濟發展亦不具顯著關係。
Mendoza et al. (1997) 對 18 個 OECD 國家 1965-1991 的追蹤資料作分析，該研究首 先利用國民所得會計帳的資料，估計各個國家消費稅、勞動所得稅與資本所得稅的有效 稅率，接著探討這三種租稅的有效稅率對平均每人產出成長率與私部門投資占 GDP 比 例 (投資率) 的影響。實證結果發現消費稅與投資率具正相關，而勞動所得稅、資本所 得稅與投資率呈負相關，但這三種租稅的有效稅率對平均每人產出成長率的效果很小且 都不顯著。因此理論上租稅結構雖然是一個決定長期經濟成長與投資率的重要因素，但 該研究認為租稅的改變即使影響了投資率，卻無法影響長期經濟成長。 上述文獻皆支持了 Harberger (1964) 的論點，即租稅政策無法影響長期經濟成長。 但部分學者則認為租稅政策仍可能經由若干途徑來影響經濟成長。5 Skinner (1987) 認 為政府增加稅收，可減少財政赤字，並舒緩財政壓力，可促進經濟成長；另一方面，租 稅對經濟體系所造成的扭曲，則不利經濟成長，而租稅結構的完善設計可能帶來正面效 果。該研究以非洲 31 個國家 1965-1982 年的資料進行實證分析，認為租稅的效果造成 資本與勞動的邊際生產力降低，資本與勞動供給減少。但在 1965-1973 年間，非洲國家 政府積極的投資，抵減了稅收的扭曲效果。然而，自 1974 年起，由於稅收融通的公共
投資減少，經濟成長的狀況便開始衰退。此外，該研究認為在稅收維持不變的情況下， 增加具間接稅性質的消費稅 (營業稅或貨物稅)，並同時減少進口關稅及具直接稅性質 的公司所得稅與個人所得稅，有助經濟成長。因此，租稅結構及公共投資同樣是影響經 濟成長的重要因素。 Yamarik (2000) 估算美國 48 州的所得稅、消費稅及財產稅邊際有效稅率，並認為 所得稅及財產稅等直接稅對經濟成長有負面影響，消費稅的效果則不顯著。 Myles (2000) 則認為租稅結構對經濟成長的影響較租稅負擔率顯著。依據「雷姆斯 法則」 (Ramsey rule) 的邏輯，該研究作者認為最適租稅結構應在對需求彈性低的商品 課稅與經濟成長之間作取捨，也就是政府在運用稅收以幫助經濟成長的前提下，租稅結 構應極小化對經濟體系資源使用所產生的扭曲。此外，在內生成長理論的架構下，該研 究也建議租稅設計應考慮如何增加私部門對人力資本及研究與發展的投資。
Cullen and Gordon (2002) 則以企業活動力作為分析的主軸，進而探討租稅政策對總 體經濟的影響。由於個人所得稅的有效稅率高於公司所得稅的有效稅率，因此降低個人 所得稅稅率，可能會使資本流向非公司組織的廠商，降低企業活動力。此外，私部門的 投資行為，一方面承擔風險，另一方面可以獲得報酬。在投資虧損可扣抵所得稅負的情 況下，政府有如企業合夥人的身份，分擔相同於稅率虧損的風險。減稅政策形同降低對 企業從事高風險投資行為的補貼，也降低私部門從事高風險投資行為的誘因。該研究依 據熊彼特 (Schumpeter) 企業活動力是創新及經濟發展來源的論點，因此主張減稅政策 將不利經濟成長。
Lee and Gordon (2005) 利用 70 個國家的追蹤資料，探討 1970-1997 年期間公司所 得稅與個人所得稅對於經濟成長的影響，在控制了可能影響經濟成長的因素後，實證結 果認為公司所得稅對於經濟成長有顯著的負面影響，降低公司所得稅的最高級距法定稅 率十個百分點將使經濟成長率增加 1 至 2 個百分點。 Arnold (2008) 對 21 個 OECD 國家 1971-2004 年度的追蹤資料作分析，認為在稅收 維持不變的情況下，租稅結構由課徵公司所得稅，改傾向課徵財產稅與消費稅對經濟成 長有正面的幫助。
有關國內的研究，Wang and Yip (1992) 以台灣 1954 至 1986 年的時間序列資料作實 證研究，該研究首先估算樣本期間台灣消費稅、資本所得稅及勞動所得稅的有效稅率， 並對若干總體變數進行廻歸分析。6 實證結果認為消費稅對經濟成長有正面影響，資本
所得稅及勞動所得稅對經濟成長則有負面影響。兩者效果相互抵消的結果，租稅負擔率 對長期經濟成長率的影響便不顯著。
Wang and Yip (1995) 再以台灣 1954 至 1986 年的時間序列資料作分析，利用不同的 租稅變數，且控制了政府公共服務成長率及進出口比例後，得到資本所得稅 (利潤稅稅 收占公、私部門營業所得比重) 及勞動所得稅 (綜合所得稅稅收占薪資所得比重) 與經 濟成長呈負相關的實證結果。 孫克難 (2002) 則在內生成長理論的分析結構下，利用台灣 1952 至 1999 年的時間 序列資料進行實證研究，該研究參考 Mendoza et al. (1997) 的方式，估算要素所得稅 (資 本所得稅及勞動所得稅) 與消費稅的有效稅率，並對經濟成長率作廻歸分析。實證結果 認為消費稅對經濟成長率具顯著的正向關係，勞動所得稅具顯著的負向關係，而資本所 得稅對經濟成長的關係並不顯著。另外，租稅負擔率與經濟成長率並無明顯關係。因此， 該研究主張提高消費稅比重來代替所得稅的租稅政策較減稅政策能刺激經濟成長。
除了分析個別稅目對經濟成長的影響外，Branson and Lovell (2001) 及王肇蘭與徐 偉初 (2004) 以間接稅稅收占直接稅稅收的比例來探討租稅結構對經濟成長的影響。 Branson and Lovell (2001) 以紐西蘭 1946-1995 年的時間序列資料作分析，利用線性規 劃 (linear programming) 的方法，區分租稅因素 (租稅負擔率及租稅結構) 與非租稅因 素對經濟成長的影響，再以廻歸方法分析租稅因素對經濟成長的影響。該研究的實證結 果認為紐西蘭經濟成長率極大化時的租稅負擔比例為 22.5%，間接稅稅收占直接稅稅收 的比例為 0.54。而該樣本期間租稅負擔率的平均值為 28%，1995 年的租稅負擔率甚至 達 35%，間接稅稅收占直接稅稅收的比例則為 0.55。調整成經濟成長率極大化時的租稅 政策，將能使紐西蘭的實質 GDP 成長 17%。 6 該研究所進行廻歸分析的總體變數，包括經濟成長率、消費、資本及勞動成長率。
料為分析對象，但是在進行估計時，以類似橫斷面 OLS 的實證方法估計。實證結果可 能因殘差項自我相關，導致估計係數的變異數有低估的現象，錯誤地拒絕虛無假設。本 研究利用時間序列方法所得到的實證結果，較能釐清公共投資與租稅政策對經濟成長的 影響。 2008 年全球經濟遭受金融海嘯衝擊，我國政府提出汽、機車貨物稅減徵及調降企 業及個人所得稅率等減稅政策，以期走出經濟衰退的困境。依照本研究的實證結果，減 稅政策有助於經濟成長的前提，在於公共投資水準維持不變。減稅政策雖鼓勵私人資本 累積，但也可能影響政府的稅課收入。稅課收入占政府歲入的百分之七十以上，加上目 前政府所累積的未償還債務餘額幾乎達「公共債務法」的規定上限，減稅政策勢必影響 政府的歲出規模。再者，以國內的政治環境，歲出規模受限制的情況下，公共投資支出 必定遭其他社會福利支出排擠，而更進一步萎縮，長期將不利國家經濟發展。本研究建 議政府不應貿然實施減稅政策來刺激經濟成長，反而應增加公共投資水準，並著重於租 稅結構的調整，減少直接稅占間接稅的比例，以完整的配套政策來活絡經濟成長的動力。
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