優質民主治理鞏固之研究---從民眾與公共管理者評估政府的民主回應、中立能力、與制度課責

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

優質民主治理鞏固之研究：從民眾與公共管理者評估政府

的民主回應、中立能力、與制度課責(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 98-2410-H-004-035-MY2 執行期間： 99 年 08 月 01 日至 100 年 10 月 31 日執行單位：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：陳敦源共同主持人：黃東益計畫參與人員：碩士級-專任助理人員：呂季蓉碩士班研究生-兼任助理人員：孟憲均博士班研究生-兼任助理人員：呂佳螢博士班研究生-兼任助理人員：張智凱公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 04 月 24 日

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中文摘要：過去這些年，治理（governance）研究的風潮席捲跨學門的社會科學界，該風潮的研究焦點，是從實體的政府轉換到統治的事實之上，不論公部門還是私部門的管理，都從「遠離政府」的主軸中尋找善治（good governance）的可能；但弔軌的是，在國際金融秩序因為政府過度放任而釀成全球經濟蕭條的陰影下，學界與實務界正蓄勢展開重新檢視政府在社會資源配置中的角色的工作，雖然還不至於馬上回到計劃經濟的大政府時代，但是，對公共行政學界來說，作為一個研究公共治理的專業學門，在這樣一個「重新定位政府」（repositioning government）的時機，責無旁貸必須要從學門研究的歷史脈絡中，提出屬於當代的公共治理觀點，協助理論與實務界能夠確實掌握政府這個因素，在公共事務改革當中的適當定位，進而完成相關的改革作為。事實上，過去的治理研究風潮中，處處都有找回政府的呼聲。本研究計畫以兩年的時間，從理論與經驗研究兩方面，依循 Dahl 所建議的科學化路徑進行努力。首先，在理論上，本研究將進行下面三點建構的努力：其一，將公共治理研究的主要「依變項」，聚焦在「政府治理品質」（quality of government）的概念上，對於該概念的民主理論內涵進行定位，也就是明示規範價值的工作。其二，政府治理品質的概念在結構上，牽涉到「政府分工」以及「誰來評估」兩大問題，進行理論研究上的論述。其三，從傳統公共行政核心論述--「政治與行政二分的調和」（the reconciliation of politics-administration dichotomy）中，以分別進行內外部顧客的調查資料，論述政府治理品質的問題。本計畫分別進行了面訪問卷以及電訪問卷兩項調查用以研究內外部顧客。在面訪問卷的部分，本研究團隊針對中央政府文官（即內部顧客）進行分層隨機抽樣，一共完成了 1275 份成功問卷，而在電訪問卷部分，則委請民調公司在全臺針對民眾（即外部顧客）進行調查，並完成 6138 份樣本。本研究所使用之資料預計將於兩年後上網公開，以供有意研究臺灣政府文官的研究者使用。中文關鍵詞：治理品質、回應性、中立能力、制度課責、公共管理者、內外部顧客

英文摘要： For the past decade, public administration research has been through a revolution. Researchers are rushing into adopting ’governance quality or

performance’ as their ’queen’ dependent variable. On the other hand, researchers are searching into ways to combine or at least connect the external and

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internal customers to understand the secret of ’government performance.’ In this research, authors work on the same trend as the above mentions to do the research in two innovative ways. First, author utilizes governance performance as the key dependent variable. This is the main variable to be explained in this research. Second, author survey external as well as internal customers of at the same time to compare and connect the different but related dimensions of the secret of government performance. In the internal customer side, around 1275 civil servants from Taiwanese Central government are interviewed through a face-to-face fashion. One the other hand, around 6138 citizen of Taiwan were interview through telephone. The data are been analyzed and ready to seek chance to present and publish.

英文關鍵詞： Governance Quality, Responsiveness, Neutral Competence, Institutional Accountability, Public Managers, External & Internal Customers

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I

中文摘要

過去這些年，治理（governance）研究的風潮席捲跨學門的社會科學界，該風潮的研究焦點，是從實體的政府轉換到統治的事實之上，不論公部門還是私部門的管理，都從「遠離政府」的主軸中尋找善治（good governance）的可能；但弔軌的是，在國際金融秩序因為政府過度放任而釀成全球經濟蕭條的陰影下，學界與實務界正蓄勢展開重新檢視政府在社會資源配置中的角色的工作，雖然還不至於馬上回到計劃經濟的大政府時代，但是，對公共行政學界來說，作為一個研究公共治理的專業學門，在這樣一個「重新定位政府」（repositioning government）的時機，責無旁貸必須要從學門研究的歷史脈絡中，提出屬於當代的公共治理觀點，協助理論與實務界能夠確實掌握政府這個因素，在公共事務改革當中的適當定位，進而完成相關的改革作為。事實上，過去的治理研究風潮中，處處都有找回政府的呼聲。本研究計畫以兩年的時間，從理論與經驗研究兩方面，依循 Dahl 所建議的科學化路徑進行努力。首先，在理論上，本研究將進行下面三點建構的努力：其一，將公共治理研究的主要「依變項」，聚焦在「政府治理品質」（quality of government）的概念上，對於該概念的民主理論內涵進行定位，也就是明示規範價值的工作。其二，政府治理品質的概念在結構上，牽涉到「政府分工」以及「誰來評估」兩大問題，進行理論研究上的論述。其三，從傳統公共行政核心論述--「政治與行政二分的調和」（the reconciliation of politics-administration dichotomy）中，以分別進行內外部顧客的調查資料，論述政府治理品質的問題。本計畫分別進行了面訪問卷以及電訪問卷兩項調查用以研究內外部顧客。在面訪問卷的部分，本研究團隊針對中央政府文官（即內部顧客）進行分層隨機抽樣，一共完成了 1275 份成功問卷，而在電訪問卷部分，則委請民調公司在全臺針對民眾（即外部顧客）進行調查，並完成 6138 份樣本。本研究所使用之資料預計將於兩年後上網公開，以供有意研究臺灣政府文官的研究者使用。 關鍵字：治理品質、回應性、中立能力、制度課責、公共管理者、內外部顧客

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Abstract

For the past decade, public administration research has been through a revolution. Researchers are rushing into adopting “governance quality or performance” as their “queen” dependent variable. On the other hand, researchers are searching into ways to combine or at least connect the external and internal customers to understand the secret of “government performance.” In this research, authors work on the same trend as the above mentions to do the research in two innovative ways. First, author utilizes governance performance as the key dependent variable. This is the main variable to be explained in this research. Second, author survey external as well as internal customers of at the same time to compare and connect the different but related dimensions of the secret of government performance.

In the internal customer side, around 1275 civil servants from Taiwanese Central government are interviewed through a face-to-face fashion. One the other hand, around 6138 citizen of Taiwan were interview through telephone. The data are been analyzed and ready to seek chance to present and publish.

Keywords: Governance Quality, Responsiveness, Neutral Competence, Institutional Accountability, Public Managers, External & Internal Customers

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III

壹、研究目的 ... 1

貳、文獻探討 ... 3

參、研究設計與執行過程說明 ... 12

一、內部顧客面訪研究設計 ... 12

二、面訪執行過程 ... 14

三、外部顧客電訪研究設計 ... 17

肆、結論與建議 ... 24

一、內部顧客面訪執行之結果分析 ... 24

二、外部顧客電訪結果之分析 ... 28

三、研究建議 ... 31

附錄一內部顧客面訪問卷 ... 35

附錄二外部顧客問卷電訪題目 ... 54

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表次

表 1 本調查所抽取的樣本數 ... 13

表 2 分層抽樣總表 ... 14

表 3 調查樣本數及抽樣誤差一覽表 ... 19

表 4 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權前） ... 20

表 5 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權前） ... 20

表 6 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權前） ... 20

表 7 訪問成功樣本之代表性檢定：地區（加權前） ... 21

表 8 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權後） ... 22

表 9 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權後） ... 22

表 10 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權後） ... 22

表 11 訪問成功樣本之代表性檢定：地區（加權後） ... 23

表 12 面訪執行結果之樣本分布表 ... 24

表 13 回收樣本之官等分布表 ... 25

表 14 回收樣本之性別分布表 ... 26

表 15 回收樣本之年齡層分布表 ... 26

表 16 回收樣本之教育程度分布表 ... 26

表 17 回收樣本之公部門服務總年資及現任職位年資分布表 ... 27

表 18 回收樣本之職務別分布表 ... 27

表 19 訪問結果表 ... 28

表 20 樣本結構表（加權前） ... 29

表 21 樣本結構表（加權後） ... 30

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V

圖次

圖 1 多元價值競逐下的民主治理 ... 7

圖 2 滿足顧客需求與提升組織效益的管理策略 ... 12

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壹、研究目的

從規範性的角度來看，政府品質需要同時滿足權力分享時的民主理念，以及使用權力時的公正無私。

- Rothstein and Teorell（2008: 180）1

過去這些年，治理（governance）研究的風潮席捲跨學門的社會科學界，該風潮的研究焦點，是從實體的政府轉換到統治的事實之上，不論公部門還是私部門的管理，都從「遠離政府」的主軸中尋找善治（good governance）的可能；但弔軌的是，在國際金融秩序因為政府過度放任而釀成全球經濟蕭條的陰影下，學界與實務界正蓄勢展開重新檢視政府在社會資源配置中的角色的工作，雖然還不至於馬上回到計劃經濟的大政府時代，但是，對公共行政學界來說，作為一個研究公共治理的專業學門，在這樣一個「重新定位政府」（repositioning government）的時機，責無旁貸必須要從學門研究的歷史脈絡中，提出屬於當代的公共治理觀點，協助理論與實務界能夠確實掌握政府這個因素，在公共事務改革當中的適當定位，進而完成相關的改革作為。事實上，過去的治理研究風潮中，處處都有找回政府的呼聲。首先，由於治理結構中參與者越來越分散，組織對統治協調（coordination）的需要反而益形增加（Peters and Savoie, 1996），治理的概念雖然比傳統政府要寬廣許多，但是其成敗關鍵，卻越來越離不開「操槳」（steering）以及「遊戲規則」（rule of the game）的設計與遵循之上（Kjaer, 2008: 7），甚或是近年學界回到對「課責」（accountability）問題重視的背後，都牽涉到公權力的運作，基本而言，研究公私部門管理最大的差異，在於權力的分享與使用可以滿足廣泛「正當性」（legitimacy）的要求，這種要求將政府的重要性突顯了出來，因此，「國家空洞化」（the hollow state）與「將國家找回」（bringing the state back in）的爭辯之間，公共治理下國家的角色更加不可忽視（Evans and others, 1985; Peters, 1993）；再者，以聯合國以及世界銀行為首的發展理念，在幾波全球性提升國家競爭力的改革努力中，有識之士越來越體認到一國治理績效的關鍵，是在政府公共行政的有效建構之上，加上近年國際金融問題的動盪影響，各國發展的藍圖中，國家的角色又逐漸受到重視，其中文官體系的良窳，是公共行政理論與實務探索的主要標的；著名學者福山（Francis Fukuyama）在其「強國論」（State-building: Governance and

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World Order in the 21st Century）一書中，認為一國治理能力強弱的關鍵，就是如何面對該國「公共行政的黑洞」（the Black Hole of Public Administration）的問題，忽略國家機器中最主要的行動者—文官的研究，是有志於國家競爭力改革者不可承受的缺憾；最後，世界銀行著名的「善治」（good governance）六指標中2_，除了對前兩項只具有間接的影響以外，後四項指標的優劣幾乎都與政府行政體制的品質直接有關，因此，學界需要努力開發行政體系的經驗研究技術，以期更多地了解公共治理的「績效秘密」（performance secret），作為進行相關制度改革的知識基礎。

當然，上述的「把政府找回來」（bring the government back in）的工作，牽涉到對於學門研究現狀的反省與突破，從研究的角度來說，如果公共行政現狀是在治理研究的氛圍中，治理的研究迴歸政府核心的深化，勢必要做兩件事，其一是從傳統公共行政的核心關懷進行治理理論深化的工作，其二則是從實證經驗研究的努力中，尋找理論驗證與實務應用的深化可能，創造相關的知識價值。大約五十多年前，民主理論家 Robert A. Dahl(1947)發表了一篇公共行政學方法論的文章，提出推動公共行政科學化的三點建議：第一，公共行政學術當中的規範性價值必須明示、第二，行政學研究必須更多地了解人的本質，並試圖加以預測、第三，公共行政必須進行比較研究，以尋找跨越國界與歷史經驗的通則。五十年後的今天，不論在實務與理論上，行政學領域正面臨一場後新公共管理時代的治理革命，本研究計畫以三年的時間，從理論與經驗研究兩方面，依循 Dahl 所建議的科學化路徑進行努力。首先，在理論上，本研究將進行下面三點建構的努力：其一，將公共治理研究的主要「依變項」，聚焦在「政府治理品質」（quality of government）的概念上，對於該概念的民主理論內涵進行定位，也就是明示規範價值的工作。其二，政府治理品質的概念在結構上，牽涉到「政府分工」以及「誰來評估」兩大問題，進行理論研究上的論述。其三，從傳統公共行政核心論述--「政治與行政二分的調和」（the reconciliation of politics-administration dichotomy）中，尋找能夠解釋政府治理品質的多面向，其中包括內部與外部顧客的面向。再者，在經驗研究上，本研究將嚐試三種作法，作為深化治理研究的努力目標：

2_{善治的六項指標包括：1. 發聲與課責（Voice and Accountability）; 2. 政治穩定與暴力（Political}

Stability and Violence）; 3. 政府效能（Government Effectiveness）; 4. 管制負擔（Regulatory Burden）; 5. 法制建設（Rule of Law）; 6. 貪腐控制（Control of Corruption）。請參 Kaufmann and others（2005）。

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其一，以「內外部顧客」（external and internal customers）期望與認知落差的概念，發展政府治理品質的依變數測量方法，並以其中以內外部顧客關注公共事務領域的「優先順序排列」（priority setting）的意識，來建構依變數的內涵，以期更多地從人的身上尋找實證資料。其二，經驗的範圍上，以台灣內部的民眾以及中央政府公務員為經驗驗證的基本架構，強化理倫連結的內外部信度與效度。其三，以內外部顧客資料，包括公務人員、民眾、以及混合的分析，進行理論的驗證工作。

貳、文獻探討

為了回答前述的問題，本研究試圖以有限的文獻資料，處理第一個問題，作為表現本研究理論上可行性的證據，基本上，本研究先從治理的緣起、以及民主治理品質的概念建構開始，再從多元價值競逐的公共行政環境中，找出民主治理品質經驗研究因果關係的定位，其中，以民主回應當作研究的依變數，並且以內外部顧客各自與之間，對於公部門民主治理品質的落差分析（gap analysis）來作為分析的基礎，當然，這些問題在稍後的研究當中將更細緻地的呈現。（一）治理：政治學研究的再統合？美國政治學會第一任政治學會會長 Frank Goodnow 曾經在 1904 年表示，政治學研究的範圍應該涵蓋完整的「國家」(state)意義，包括國家意志形成的系絡、過程、以及實現等三個部份，然而，過去一百年政治學的發展，因為行為主義以及理性選擇理論革命的結果，逐漸聚焦在以國家意識形成過程為主的研究，而將政治過程的「脈絡」及其目標的「實現」等兩項議題，放在不起眼的地位。政治學門著重民主程序（尤其是選舉與憲政體制）的研究，讓國家的概念日益模糊，以致於主流政治學研究，逐漸缺乏對於國家意志實現的方法及其脈絡（包括社會、歷史等）的理解，當然也就會忽視官僚體系的組織運作、以及公共政策系統研究在民主治理中的關鍵地位；因此，近年來興起的一波以「治理」(governance) 為主要概念的研究，可以視為一種政治學研究「再統合」的努力，治理一詞之所以會成為吸引研究者的一個概念，並不是學界對它的內涵已具共識，而是在於「它將政治系統及其環境加以連結，並使政治科學的研究方案更具政策的關連性 (policy-relevant)」（Pierre and Peters, 2000），這樣的發展隱含回到 Frank Goodnow 心中認定政治學應該研究完整國家的意義。根據 Lynn, Heinrich, and Hill（2000）

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第一，統治現象的輪廓：治理包含描繪統治現象輪廓樣貌（configuration）的意義，研究者站在法令組織結構、資源限制、以及制度環境出發，將特定公共政策工作任務、優先順序、以及價值，注入在選擇管制規範、服務輸送方式、以及政策工具的決策中，這個過程的整個樣貌就是治理的第一個元素。第二，利害關係的算計與行動：治理的概念中也包含對於政治利害關係的認知，任何公共政策的形成或是改變，都會經由政治或是行政系統，影響到政策利害關係人（stakeholders）行動目標的達成，因此，公共政策的過程往往具有利害關係團體競逐政治資源的基本樣態，這種「人人為己」的現象就是治理的第二個元素。第三，正式與非正式的權威：治理也是一種權威（authority）的現象，但是，權威的來源可能是從正式的規約或是非正式的習俗，正式的權威果效未必一定能夠凌駕非正式的權威，這也是一種在「國家空洞化」（hollowing-out state; Peters, 1993）趨勢下的公共統治研究，但是，正式的權威具備宣示以及承諾的效果，用以支持或是抵銷非正式行為模式的影響，對於權威現象的注意，是治理的第三個元素。治理研究試圖回答二十一世紀的政府，是否（或應否）具備擔綱社會主要統領地位的能力，以及如何讓政府在扮演適當的統領角色上，具備相關資源與方案管理的能力，平衡社會的多元價值與滿足大眾的基本需要；治理研究將政府與權威的概念分離，針對國家與社會以及國家與國家之間的關係，討論包括集體決策、服務提供、以及社會問題解決等權威活動中，正當性與有效性之間的平衡問題，這部分又可以分為兩個方向，其一，從國家中心論來探討跨越政府部門的統治議題，包括研究政府在各種社會部門與利害關係人所組成的「政策網絡」（policy networks; Marsh, 1998; Rhodes, 1997）當中，公共政策是如何被選擇、替換、課責 (accountability)、以及有效運作；其二則是站在社會中心論的概念下，將國家視為社會中各種勢力互動的參與者之一，並據此來討論各種權威實現的過程與制度；最後，治理研究如果從治理的目的來看，往往帶有強烈的「結果導向」以及「社會工程」（social engineering）的意義，它與二次戰後聯合國以「發展」為核心的跨國活動密不可分。（二）民主治理品質過十餘幾年以來，國際暨國內的學界與實務界逐漸發展出以「民主治理」（democratic governance）的角度，討論國家建構與民主鞏固的議題，對於發展出研究國家治理變革議題全方位的視野，跨出了重要的一步。聯合國的發展署為了實現其 2000 千禧宣言，在 2004 年組成了「民主治理工作」（Democratic Governance

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Group）小組3，致力於民主治理機制在世界上各國的落實4。從現代化、政治發展、一直到民主轉型與鞏固的論述，政治學者尋找國家重新建構的過程與結果的相關理論從來未曾停歇，然而，由於民主程序性價值獨大的結果，政治學界對於「官僚體系」在政治轉型過程中的理解，仍然是十分有限的，主要原因有下面兩方面。其一，官僚體系的工具觀（instrumentalism）。其二政治與行政的二分（dichotomy）。首先，在民主正當性的論述中，官僚體系聽命於政治決定似乎是天經地義的事，然而，有兩個因素讓這樣的說法無法落實。第一，官僚體系有先天的專業優勢，政治人員在治理過程中出現資訊不對稱（information asymmetry; Horn, 1995）的現象，官僚體系的政治控制出現不完全的結果（Moe, 1984）；第二，民主政治並非完美無缺，不論是直接民主或是代議民主，都可能出現「政府失靈」（government failures; Weimer and Vining, 2005）的現象，扭曲資源配置，民主政治的浮動需要官僚體系以專業與依法行政來穩定之（Meier, 1997）。因此，官僚體系絕對不是沒有生命的工具，它帶給民主治理的穩定功能以及控制問題，無法以簡單的「命令與控制」（command and control）的思維簡化之，而應該是一種機制設計（mechanism design; Groves and others, 1987）的作為。

再者，在行政學者Dwight Waldo的眼中，公共行政與政治學的關係，是一種「麻煩的間隙」(troublesome cleft; Waldo, 1990)，是在兩個學門的起源時刻就存在的一種關係。傳統以來，公共行政學界的起源，常被追溯至 1887 年Woodrow Wilson的「公共行政的研究」(The Study of Public Administration)一文，然而，這個「疆域劃分」(boundary-drawing)的重要里程碑，雖然催生了一個新的學門，但是也給這個學門的發展，烙下了一些永遠的印記。這其中最重要就是「政治/行政」二分的概念(politics/administration dichotomy)。Wilson在文中曾經這樣說：「行政的領域是一個事務性的領域，不同於吵雜的政治領域，…行政應該處於政治領域之外的，行政問題不是政治問題。政治雖然可以決定行政的工作，但是政治不應該操縱行政。」然而，挾著美國「進步年代」(progressive era)諸多改革思惟的「政治/行政」二分概念，事實上是無法切割的。就拿公共行政學界最愛談的行政改革來看，任何行政革新的作為，事實上都有其政治性的框架存在，也就是說，行政改革的極限常常變成一個政治問題，必須用政治的方法來解決5，就如學者John Gaus(1950) 所言：「任何行政理論都是一個政治理論」。因此，民主政治與治理品質之間必定 3_請參_{www.undp.org/governance}_。 4_{該小組的工作重點有下面八方面：}_{（1）強化議會；}_{（2）推動穩定的選舉體系與過程；}_{（3）保障司} 法與人權；（4）發展電子化治理，資訊公開與民眾參與；（5）藉由權利下放、地方政府以及都會/ 鄉村發展社區；（6）鼓勵行政革新與反貪政策；（7）推動完成千禧宣言的治理；（8）支持治理過程中性別主流化。 5_{這就好像是政策分析當中的成本效益分析與政治可行性評估的關係一般，有再「好」的方案，但是}

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有重要的關連性，這關聯性在過去台灣以政治與行政科目分離的學界，是較少受到矚目的。然而，民主政府治理品質的意義是什麼？

政治學者Gerring and others（2005）的重要跨國經驗研究指出，各國民主治理的結果之所以產生好壞的結果，主要是在一個關鍵的「治理品質」（quality of governance）因素，這個因素的主要內涵，就是被作者稱為「向心主義」（centrpetalism）的民主理論，這個主義的內涵主要是民主政體運作良窳的關鍵，是在於制度上如何調和集中權威與廣泛參與這兩個看似衝突的價值體系6_{，這樣的概念與傳統民主} 主義以分權化為主的概念具有更接近民主治理真實性的優勢，當然，上述論文是在憲政體制的政治學領域中，作者們的經驗焦點也是放在政府體制、選舉制度、以及中央與地方關係之上，事實上，由於傳統以來並非政治學關注焦點，官僚體系與政治領域的關係，也是一個提升治理品質的重要因素，正如公共行政的理論家Dwight Waldo所言，民主行政理論的中心內涵，事實上與任何民主理論是相同的，就是要設法「調和人們對權威的渴望與對民主的需求」。7_{然而，治理品質不佳，是} 誰的責任呢？過去公共行政研究將政治行政關係當作治理品質的一個關鍵的關係，從不同的角度，政務與事務人員必須負擔不同的責任，因此，有些學者認為，政治人物是治理品質的關鍵，在民主治理多中心（polycentric）的環境中，政治人物必須扮演更多的領袖角色，或是稱為「大治理」（megagovernance; Sørensen, 2006），也就是藉由制度設計、說服、協助與參與的作為，對自我管制的自治個體進行統合管制，也就是說，民主政體中的政治人物，是治理網絡的「下錨點」（anchorage; Sørensen and Torfing, 2005），具有領導與穩定的作用，提升治理品質，但是，也有學者認為目前民主治理機制的運作問題，主要就是來自於選舉制度之下的政務系統，因此，要提升民主治理的品質，一國的改革要多注重官僚體系的關鍵角色，而少關注一些民主的改革，就是所謂「多一點官僚、少一點民主」（More Bureaucracy and Less Democracy; Meier, 1997），主要原因是政治場域的不確定性，會給官僚組織帶來組織的模糊性，以及給公部門管理者管理角色的模糊性（ Pandey and Wright, forthcoming），這種角色的模糊性，就是高階文官政治化與否的兩難的源頭。然而，要如何回到以公共行政為中心的民主治理討論，我們還是必須回到「多元價值競逐」下的民主治理品質談起。

6_{取自作者摘要中的論述原文如下：”The centripetal theory of governance argues that democratic} institutions work best when they are able to reconcile the twin goals of centralized authority and broad inclusion.”

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原文如下：” The central problem of democratic administrative theory, as of all democratic political theory, is how to reconcile the desire for democracy with the demands of authority.” (Waldo, 1952)

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（三）多元價值競逐正如本研究一開始引用的話，民主治理品質的必需同時滿足「權力分享時的民主理念，以及使用權力時的公正無私」，文官本身既非 Plato 眼中的「哲學家皇帝」，也並非站在 John Rawls「無知之幕」之後的判斷者，如何在政策決策的過程中，作制度性的詮釋，建構一種既能包含民主價值，又能符合專業判斷的誘因結構，是一個多元價值競逐下的制度設計問題，因此，學者 Herbert Kaufman 在政策價值競逐（如效率、效能、平等…）之外，所提出的三個文官制度改革的競逐價值，就極具制度設計的指導性，這三種價值包括代表性（representativeness）、中立能力（neutral competence）、以及行政領導（executive leadership），成為我們尋找民主治理品質理論的起點（請參圖一）。相對於中立能力價值強調專業，「代表性」強調民主價值，認為國家決策必須對廣大民眾具有「回應性」（responsiveness），各別民眾政策偏好經過選舉與公投制度產生偏好聚合（preference aggregation）的效果形成民意，不論政務或是事務系統的國家機器，都必須服膺民意的指導，這就是民主價值在公共行政領域的落實，然而，民意雖有其進步性，但也有產生多數暴力（majority tyranny）或是非知情決定（uninformed decision）的問題，再加上廣大民眾不可能事事參與公共決策，因為效率的原因，必須將許多專業決策的權力，藉由選舉或是稅賦「授予」（delegation of power，圖一中制度一）政務與事務人員，為民所用，因此，國家決策過程的制度設計，在尊重民主價值的同時，也應該同時兼顧專業價值的導入，才不會讓民主運作淪為民粹主導的政治場域，這就是 Kaufman 價值競逐論述中，存在中立能力的原因。最後，相對於中立能力強調專業的工具性，行政領導（圖一中制度二）具有實現民主課責（democratic accountability）的工具價值，相關制度社計主要是為了有效連接政務人員從民眾來的授權（mandate），以及事務人員所具備的政策專業，也就是說，從民眾這一頭出發，文官體系在制度上必須服膺政治上司的領導，完成向上級負責(accountability) 的要求，就代表文官服膺民主價值，完成從民眾到政治人物到文官的民主課責；事實上，這個價值在Kaufman價值競逐系統中存在的目地，是避免文官因自我價值選擇傷害了公共利益，然而，行政領導在兩個狀況下，需要文官中立相關制度的制衡，以避免公共利益受到傷害，一是民主選舉制度所傳達的民意資訊不明確或是相互衝突，二則是政治上司違反公共利益，也就是文官的直屬老板（政治人物），違反大老板（民眾）的真實心意，此時此刻文官使用權力時公正無私的價值全然展現，文官此刻必須具備謹守公共利益的原則，負起專業責任的制度性保障(responsibility; Levine, Peters, and Thomson, 1990)，因此，中

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立能力的價值也有支持民主價值的成份在其中8_{；總括而言，當向上級負責與專業} 責任之間沒有政策衝突，且選擇的政策符合公共利益，政務與事務關係單純，圖 1：多元價值競逐下的民主治理文官的中立能力是需要被民主價值所吸納，而此刻其制度設計必須避免成為文官實現自我利益的藉口；但是，當兩者發生衝突時，政治上司為了黨派或是選舉利益，違背公共利益，從治理制度設計的角度來看，此刻文官必須有「勇於任事」的誘因結構，才能真正落實民主治理的品質9。綜括前面從治理、民主治理品質、一直到多元價值競逐的問題，似乎公共治理的品質是來自於多元價值之間的平衡，但是這種「平衡觀」，並不利於經驗研究的進行，因此，公共行政對於治理研究的討論，需要一些理論上的突破，在此本研究特別討論兩項，第一是民主價值的定位，第二是多元價值之間的因果關係定位。首先，民主價值的定位方面，民主回應與中立能力之間的價值衝突，主要來自兩種民主理論的差異，如果從民意與專業爭議的角度切入，有一個古老的根源， 8_{這裡出現兩種民主價值的差異：程序性民主與認識性民主，前者將任何正當民主多數決程序所產} 生的選擇，當作唯一的民主價值，後者則更加關注民主程序能否作出「正確」的決定，比方說，美國南方州剝奪黑人民權是有程序性民主價值的，因為白人是永遠的多數，但從認識性民主的觀點來說，美國南方州對黑人民權的制度性壓抑，是不合民主價值的。 9_{我國公務人員保障法當中，有這樣的一個內容，頗能展現文官與其政治上司間這樣的一種互動關} 係：<公務人員保障法第十七條> 公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。前項情形，該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。民眾政務文官專業民主圖表來源：本研究制度一：選舉公投 代表性價值 制度二：層級節制 政務領導價值 制度三：文官制度 中立能力價值

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那就是民主理論當中「程序性民主」(procedural democracy)與「認識性民主」 (epistemic democracy)的相容性問題。簡單來說，「民主政治到底是強調公民程序上公平的參與(程序性民主)，還是要做出正確的決策(認識性民主)？」是這個爭議最關鍵的問題10_{，而兩者的衝突點就在於：「正確的決定不一定是民之所欲」的這個} 焦點之上，本研究選擇站在程序性民主的一邊，認為民主治理的結果，必須要由民眾來主觀認定，也就是說，民眾對於施政的內涵以及結果具有絕對的裁判權，從這樣的角度出發，前述價值衝突中關於中立能力的部份，就沒有隱含官僚體系具有「哲學家皇帝」的專業統治地位，只有在程序以及政策專業上，滿足公民偏好的努力而已。再者，多元衝突價值之間，還有另外一個解決的途徑，就是明確列出它們之間的因果關係，比方說，本研究認為，Kaufman 或是 Levin, Peters, and Thomson 的三種主要的價值衝突，可以被轉化成為下面與民主治理品質有關的因果關係等式，其中，中立能力是個體層次的自變數，而制度課責則是結構層次的變數，其中在依變數方面，本研究將特別將回應性視為內外部顧客之間的某種落差（gap），這種落差一共包括四種，如果我們假設品質期望是 E，現狀評估是 S，內部顧客是 i，外部顧客是 e：其一，內部顧客對於治理品質預期與現狀評估之間的落差：Ei - Si 其二，外部顧客對於治理品質預期與現狀評估之間的落差：Ee - Se 其三、內外部顧客之間對於預期品質的落差：Ei - Ee 其四、內外部顧客之間對於現狀評估的落差：Si - Se

其五、內外部顧客之間預期與現狀落差的落差：(Ei – Si)-( Ee – Se)

內外這樣的討論方式，將可以從經驗研究的角度，將公共行政多元價值衝突的問題內化，由真實世界中擷取的經驗資料來描繪民主治理品質問題，不論就理論與實務上都是可以預期的一種突破。（四）民主回應性：內外部顧客治理品質認知的落差分析從民主制度設計的觀點來看，民主回應性就是一種讓官僚體系產生以民眾為顧客的壓力政治誘因結構，其源頭就是民選政治人物必須經過定期改選，才能持續擁有權力的制度性要求，提供這些人回應民眾偏好的誘因結構，並且讓官僚體系的頂頭上司，由定期選舉的勝利者出任，使得這些被選出的統治者們，在維繫權力的考量之下，無法對民眾的感受掉以輕心，也會利用各種管理技術，要求官

10_{請參 List and Goodin(2001)，原文如下：”Classical debates, …, rage over the question of whether we} want our political outcomes to be right or whether we want them to be fair. Democracy can be (and has

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僚體系回應民眾的偏好，進而完成民主政治「回應性」(responsiveness)的要求（陳敦源，1999）。由此觀之，民選政治人物要求官僚體系從事回應民眾施政意見的工作，並努力加以制度化的作為，可謂理所當然；但是，要完全從前一節當中官僚控制的角度，來強化官僚體制的回應性，必須克服許多管理層面的問題。從民選政治人物與政治任命人員通常也是機關內「管理者」的角度來看，企業界近來大力推動的「顧客關係管理」(customer relationship management; CRM)，雖然在動機上與公部門運作有所差距，但是在本質上已越來越相似，也有應用到公共管理面向上參考的價值11。其主要的關鍵在於資源在兩個方面的有限性，其一，政治競爭下資源的有限性，已經與市場競爭下資源最有效的運用之概念越來越相似，公部門的政務領導者，必須以管理的手段，來極大化自己「再選」(reelection)的可能性；其二，由於公部門面臨日漸拮据的資源環境，讓公共管理者必須面對與企業降低成本相同的壓力，「以更少的資源作更多的事」(do more with less)成為政府改革的目標之一，而從傳統任務導向 (mission-driven) 的運作，轉向顧客關係管理 (customers relationship management; CRM)的服務理念，亦成為二十一世紀政府管理重要思維。顧客關係管理的簡單定義如下：「一種同時應用科技與過程改造的技術，強化與顧客互動各個環節的有效性。」然而，這些改造技術的設計與執行，基本上是由單位內部的員工所通力完成的，這種「生產鏈」(production chain)的概念，讓管理者致力提升外部顧客滿意度同時，必須對內部顧客賦予相同的重視，只針對外部顧客的顧客導向是一種錯誤的想法(misconception)，也會失去顧客導向作為達成組織目標「正向強化迴路」(a positive reinforcing cycle; Wageheim and Reurink, 1991: 263)的管理工具，而這也是本文強調建構官僚體系回應性與內部顧客關係管理之間重要連結的理由所在。市場行銷(marketing)管理的概念中，也有相同「從內到外、內先於外」的顧客關係管理理念，如果行銷是力行顧客導向的一個專業，從行銷總戰力的概念出發，行銷者應該兼顧外部與內部行銷，行銷學者黃俊英(2004：51) 就曾說：行銷者除了應對組織外部的顧客做好外部行銷(external marketing)之外，也應該把組織內部的員工視為內部顧客，做好內部行銷(internal marketing)。內部行銷是指僱用、訓練和激勵組織內部員工，讓他們都能接受顧客導向的理念，了解顧客滿足的重要性，並且在其工作崗位上全力支援和配合行銷部門，做好服務顧客的工作。…事實上，內部行銷必須優先於外部行銷。只有把內部行銷做好，讓內部員工將顧客導向的理念內化為本身的價值觀之後，員工才會真心為顧客提

11_{當然，這種所謂「公共行政的市場模型」(a market model of public administration)也受到許多的批}

評，請參 Kelly(2005)，特別針對顧客導向觀念的批評，請參 Mintzberg(1996)，也有學者針對 TQM 是否適用於公部門的論戰，請參 Swiss(1992), Rago(1994)。

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供卓越的服務，組織對顧客滿足的承諾才有意義。

UPS 的前總裁 Kent Nelson 曾說：「在 UPS，員工滿意度就等於是顧客滿意度」，沒有滿意的員工，就不會有滿意的顧客，就是這個道理。「員工滿意度」的概念，可以算是組織利用對員工物質上的補償(X 理論)，或是其他成就動機上的補償(Y 理論)，來緩和主管與下屬之間利益衝突結構的手段。一般相信，在這樣一個滿意的工作環境當中，內部顧客才有動機真實地回應外部顧客的需要。事實上，文獻對於全面品質管理(Total Quality Management; TQM)成功因素的探討，也多指向內部顧客關係的維繫是不可忽視的關鍵(Stauss, 1995)。另外，學者 Wagenheim 與 Reurink(1991: 268)也提到，一個組織為了提供滿意的顧客服務，有七點內部管理上的工作必須完成，它們分別是：參與管理、授權灌能、資訊系統、溝通系統、科技支援、訓練支援、以及人際溝通的技巧等，這些組織內部的需求如能滿足，一方面會對組織產生利益，提升組織的動機與士氣，另一方面也可以滿足外部顧客的需要（見圖 1）。簡單來說，這個管理策略的目標，就是創造一個讓「內部顧客滿意的外部顧客服務環境」。總歸來說，民主治理的品質的經驗研究，是公共行政學界「把政府找回來」的一種開始，這種研究將傳統以來被視為相互衝突的價值從因果關係上進行整合，將民主回應性稱為一種由內外部顧客落差的分析，組織將內部與外部顧客對於工作期望以及現狀評估的落差，進行有意義的資料收集，將可以創造一個研究民主治理有意義的「依變數」（dependent variable），可以解決公共行政內的治理研究長久存在的依變數不明確的問題，可以得到紓解，基本上因果關係的等式如下所示：

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回應性＝中立能力＋制度課責

（依變數）（自變數 I）（自變數 II）

圖表來源：Wagenheim and Reurink(1991: 268)

在這樣的理論基礎之上，接下來本研究將討論經驗研究的作法以及本研究的設計內容。

參、研究設計與執行過程說明

一、內部顧客面訪研究設計 本研究以中央政府文官為施測之母體，採訪員對受訪者進行面訪的方式進行調查。以下分述調查訪問變項、母群定義、調查訪問方法與抽樣方法： （一）調查訪問變項 本研究針對為中央行政機關公務人員之績效認知的相關影響因素進行問卷面訪調查，因此核心依變項為組織績效；其餘自變項包括六大主題，即公共服務動機、領導效能、繁文縟節、組織創新、組織正義、組織變革等，並加上若干個人基本資料加以調查。 （二）母群定義 我國中央行政機關之合格實授公務人員（編制於行政院之二級、三級機關，不含警察、國軍、法院、外交駐外單位、公營事業、衛生醫療機構（含醫院）、三級機構及公立學校人員）為母體，以部會及官等的母體比例搭配分層隨機抽樣抽出受訪對象，預計將完成 2000 份有效樣本。組織效益管理要件顧客需求參與管理授權灌能資訊系統溝通系統科技訓練資訊溝通回應問題解決回覆迅速適任能力服務改善降低成本創新激勵士氣圖 2 滿足顧客需求與提升組織效益的管理策略

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（三）資料蒐集方式

本研究採親身面訪調查(face to face interview)，即訪員於約定之時間、地點，將問卷交由受訪者親自填寫，訪員並在旁確認受訪者填答狀況，填畢由訪員帶回問卷匿名彙整。本調查所抽取的樣本數如表一所示。表 1 本調查所抽取的樣本數訪問方式訪問範圍預計完成樣本數訪問時間親身面訪中央行政機關 2000 人 2011/10/17~2012/01 資料來源：本研究 （四）抽樣方法 本研究依照人事行政局提供的公務人員資料作為母體，扣除警察機關、國軍、公營事業（生產、交通、金融）機構、外交駐外單位、醫療衛生機構、公立學校人員、三級機構之公務人員，僅以編制於一般行政機關之二級、三級機關的公務人員為調查對象。在抽樣分層架構上，本研究以中央行政機關（人事行政局、大陸委員會、中央選舉委員會、內政部、公平交易委員會、公共工程委員會、文化建設委員會、主計處、外交部、交通部、法務部、金融監督管理委員會、青年輔導委員會、客家委員會、故宮博物院、研究發展考核委員會、原子能委員會、原住民族委員會、消費者保護委員會、財政部、國軍退除役官兵輔導委員會、國家科學委員會、國家通訊傳播委員會、教育部、勞工委員會、新聞局、經濟建設委員會、經濟部、農業委員會、僑務委員會、蒙藏委員會、衛生署、環境保護署、體育委員會等 34 個部會）以及官等（簡任、薦任、委任）作為抽樣分層的基準，依比例隨機抽樣方式分配各層次樣本；同時考量到訪問失敗的可能，本研究事先將總實際抽樣人數膨脹為預定有效樣本數 2,000 人的 4 倍（8,000 人）。以人事行政局的委任層為例，依分層人數的樣本分配比例，其預計執行樣本為 10 人，實際抽樣時膨脹抽選出 40 人。此 40 位預備受訪者中，前 10 位即為正式樣本，其餘 30 員為替代樣本，在正式樣本訪談失敗後，作為後續替代訪問之用。本研究對於正式樣本之受訪者之界定為失敗樣本的條件，包括：(1)受訪者當面或電話中明確拒訪、(2)受訪者官等變動、(3)受訪者調離原部會、(4)受訪者長期休假、(5)八次電話聯絡失敗、或(6)訪問結束後經查核填答內容判定為無效問卷，則必須從該部會與官等的替補樣本名冊中，依照原樣本之「部會」以及「官等」的條件，重新選擇條件相同且以排序最為優先的替代樣本進行面訪。

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表 2 分層抽樣總表簡任薦任委任總數名冊人數 4305 31461 34156 69922 名冊人數比例 6.16% 45.00% 48.84% 100% 預定有效樣本人數 246 1147 607 2000 膨脹樣本人數 985 4588 2426 8000 資料來源：本研究 二、面訪執行過程 以下分由面訪籌備階段與面訪實際執行階段，說明本研究問卷面訪的執行過程： （一）面訪執行前的籌備階段 1、訪員招募與甄選 (1) 訪員招募公告樣本分層抽樣設計、樣本清冊索取與問卷設計進行一段落後，執行小組於 2011 年 6 月 7 日開始進行訪員招募的工作，招募公告內容包括訪員條件、工作待遇、執行時間等說明。運用臉書（FACEBOOK）、BBS 公告宣傳 DM 與報名表之外，並透過政大公行系助教取得全國大專院校相關科系聯繫窗口之 Email，廣為公告宣傳，以利進行訪員招募。 (2)訪員甄選透過訪員填寫之訪員基本資料表，並進行初步的資料篩選與電話口試以測試訪員的臨場反應，藉此做為是否錄用之標準。確認錄用後與之聯繫，確認擔任訪員意願並通知訪員訓練時間。 2、寄發通知信及禮品採購 確認實際需進行訪問的正式樣本後，開始進行通知受訪者的工作。研究團隊寄發公文至受訪者所屬之單位，說明本研究計畫名稱、計畫研究團隊成員、預計面訪訪問時間，以及聯絡人員電話等。在所有公文寄出的同時，研究團隊備妥受訪者來電紀錄表，當受訪來電拒訪、調動至其他單位者，以及約定訪問時間與地點都必須詳實記載。由專案指揮中心依據受訪者所屬之訪員督導進行通知，每日以 Email 將當日聯絡情況彙整與最新進度通知督導，更新受訪樣本的動態，並通知訪員注意。另外亦採購禮品表達受訪者接受面訪的感謝之意。

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3、問卷前測及焦點座談會議 問卷設計完成後，執行小組於 2011 年 7 月 20 至 29 號進行問卷前測，施測對象為本案核心研究助理人員認識之中央行政機關公務人員共計 51 人。 2011 年 8 月 22 日針對前測問卷訪問後統計結果、文字修正等彙整結果，進行「問卷專家焦點座談會議」之討論。邀請國內對於文官調查或統計分析頗具專長的台北大學羅清俊老師、東吳大學蔡秀涓老師、台北教育大學謝俊義老師、世新大學莊文忠老師及淡江大學李仲彬老師共五位老師，針對前測的各項統計結果、執行上的特殊狀況及問卷詞語的意見進行交流，進而進行問卷詞語的修改，對語句予以再次潤飾與補充。最後將底定之問卷經過研究團隊成員確認後，送至印刷廠印刷，問卷至此確立。 4、督導訓練 督導作為執行小組與訪員間聯絡的橋樑，乃面訪執行極為重要的一環，透過督導才能將執行小組的要求事項與提醒落實到訪員身上；而訪員在第一線執行的意見與緊急狀況的回報，也須透過督導傳達給執行小組。督導是問卷品質的守門員，經由督導仔細地與訪員互動，並覆查訪員的成功問卷，方能讓問卷正確無誤；此外，督導亦需正確地為訪員提供替代樣本，方能讓訪問進行順暢。執行小組在督導選取上，主要以政大公行系的碩士生為主，並以曾有面訪經驗者優先。研究團隊在 2011 年 9 月 17 日與 10 月 16 日上午完成兩階段督導訓練。 5、訪員訓練 訪員是面訪執行的關鍵，訪員必須建立與受訪者良好的聯繫品質與互動信賴，並將問卷透過訪員送交給受訪者，藉由問卷測量受訪者對於問卷中各項議題的態度。訪員訓練的目的在於透過相關的訓練課程，讓訪員瞭解在訪問的過程中的標準化流程，以及如何營造良好的訪問氣氛，以確實蒐集成功的受訪問卷。本計劃於 2011 年 10 月 16 日與 23 日分別於政治大學進行兩場次的訪員訓練。在訓練課程中，利用生動的例子，教導訪員訪問前的準備事項、訪問中的應對技巧，以及訪問後的資料彙整處理方法。藉由本研究團隊人員進行問卷講解，針對問卷中各種問題的測量方法與研究目的加以簡要說明；除此之外，並舉例說明訪員於訪問中所應有的禮儀、危機預防與避免危難。訪員訓練的最後階段，由督導與所屬訪員進行團體討論，除了發放面訪所需資料與物資、辦理保險資料填寫外，並讓訪員與督導之間培養默契，由督導再次叮嚀訪員面訪執行過程所需注意的問題，在互動中督導也能同時掌握訪員的態度和能力，以便調整未來與訪員接觸的方式。

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（二）面訪執行階段 1、正式進行訪問 訪員訓練後，面訪便正式開始，督導必須隨時掌握訪員約訪、拒訪的樣本的最新狀況，以便訪員進行訪問的規劃，以及替補樣本的給予。訪員首先依據樣本資料表上所給予的電話先與受訪者接觸，約定訪談時間，並確認受訪者的官等和機關。於約定時間當日攜帶問卷及禮品至受訪者服務機關進行面訪。首先由訪員至信封袋內取出問卷，說明問卷中相關名詞界定；其次，由受訪者自行填寫問卷，訪員在旁以便隨時提供受訪者相關協助。整份問卷填寫完畢後，由受訪者自行將問卷放入信封袋內並彌封，以達匿名原則。當進行訪問時，督導必須與訪員密切聯繫(聯繫方式包括電話、電子郵件，及 MSN 等)，當訪員有任何問題時都能隨時聯繫並尋求協助；另一方面，督導必須與訪員約定時間進行問卷檢查與回收工作，以便日後進行電話覆查工作。 2、督導回報 督導於訪問進行中，必須切實掌握所屬訪員的狀況，隨時向執行小組回報獲協助緊急情況的判斷與解決。執行小組彙整所有督導與訪員的進度，並將當日各項回報事項、問題解決方式與情勢判斷，透過 Email 傳遞給督導，並繼而轉達各訪員週知。 3、預備樣本進行替補 問卷執行中若遇到樣本拒訪、官等或單位變動時，督導必須進行樣本的替補工作。從替代樣本資料中尋找同單位中相同官等的樣本進行依序替補，採一對一方式進行替補。若第一順位者仍拒訪，則選擇第二順位者。在進行預備樣本替補的同時，督導必須針對正選樣本的失敗狀況進行了解，掌握是否出現特定機關結構性拒訪，或是訪員是否有選擇性替代的舞弊情事。 4、面訪完成 訪員須將所有完成的問卷、訪員自填表、樣本彙整表等交還所屬督導，督導詳細審閱並檢查確實無誤後，進行複查並填寫短卷，無虞後宣告問卷完成。督導將所屬訪員成功份數匯整回報執行小組。 5、所有問卷與訪員自填表的彙整與統計 問卷完成後，督導除確認所有問卷、訪員自填表是否錯漏外，尚需檢視訪員是否確實填寫樣本匯整表，若有錯漏需立即要求訪員進行補填。督導檢查所有訪員全部表格填寫無誤之後，必須統計所屬訪員的成功與失敗問卷份數。總計此次成功問卷數共 1275 份。

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執行小組彙整所有督導回報的各項統計資料與薪資後，開始申請訪問費與督導費，經費申請下來後，以匯款方式直接匯給各位訪員。訪員領取薪資的同時必須請訪員填寫收據。 三、外部顧客電訪研究設計 在調查方法方面，茲將本次調查的問卷設計、調查項目、調查對象、抽樣設計、調查方法、調查時間、調查樣本數及樣本代表性檢定、報告中的歷次相關調查比較，分別說明如下： （一）問卷設計 問卷設計由計畫主持人及研究計畫團隊成員共同議定調查主題及問卷內容之後，前測（pre-test）完成 102 份，再依前測結果修正問卷內容。最後，經由研究計劃團隊共同審核，確定問卷題目無誤，方才定稿並施行之。 （二）調查項目 1、受訪民眾對居住城市的績效評估。 2、受訪民眾對政策偏好與排序的相關看法。 3、受訪民眾對指標城市的績效評估。 4、受訪民眾對居住城市的期望。 5、受訪民眾的社區參與狀況。 6、受訪民眾的媒體接觸經驗。 （三）調查對象 以居住於臺閩地區、年滿 20 歲以上的民眾，為本次調查對象。 （四）抽樣設計 本調查將中華電信 100 年臺閩地區電話號碼簿建置成完整的電腦資料庫，以其為抽樣清冊，並且用電腦系統進行「系統抽樣法」（systematic sampling）來執行抽樣。此外，為了避免未登記電話號碼之家戶無法被訪問之偏誤，本調查乃將所抽出的電話號碼，再用「後兩碼隨機」產生之方式，來建構完整的電話號碼，以解決樣本涵蓋率不足的問題。 （五）調查方法 本調查是以電話訪問之方式進行獨立樣本訪問，並以「電腦輔助電話訪問」系統（Computer Assisted Telephone Interviewing，CATI）來進行訪問。

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（六）調查時間 本次調查由全國公信力民意調查股份有限公司，於民國 100 年 10 月 5 日（週三）至 10 月 21 日（週五）間執行，共計 17 天訪問場次。 （七）調查樣本數及抽樣誤差 本次調查為了要進行 22 個縣市之間的比較分析，因此每一個縣市的預計完成樣本數必須達到 267 個以上。表 1.1 是本次調查在每一縣市的有效成功樣本之完成數量及抽樣誤差。就全國地區而言，總計完成有效樣本 6,138 份，在 95%的信心水準下，抽樣誤差約為±1.25 個百分點。就各縣市而言，完成有效樣本數都在 267 份以上，在 95%的信心水準下，每一縣市的抽樣誤差在±5.58～±5.96 個百分點之間。

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表 3 調查樣本數及抽樣誤差一覽表地區完成樣本數抽樣誤差 全國地區 6138 ±1.25 臺北市 281 ±5.85 新北市 274 ±5.92 臺中市 282 ±5.84 臺南市 270 ±5.96 高雄市 271 ±5.95 基隆市 293 ±5.72 新竹市 270 ±5.96 嘉義市 278 ±5.87 宜蘭縣 279 ±5.86 桃園縣 275 ±5.91 新竹縣 271 ±5.95 苗栗縣 277 ±5.89 彰化縣 283 ±5.83 南投縣 282 ±5.83 雲林縣 272 ±5.94 嘉義縣 308 ±5.58 屏東縣 280 ±5.86 臺東縣 297 ±5.68 花蓮縣 280 ±5.85 澎湖縣 270 ±5.95 金門縣 271 ±5.94 連江縣 274 ±5.82 （八）樣本代表性檢定及加權結果12 為了瞭解全國地區的 6,138 份有效樣本之代表性如何，以下分別就性別、年齡、教育程度及地區予以檢定： 12_{報告內文的調查分析結果，與全國地區相關的部分，是以全國地區 100 年 9 月底的人口統計資} 料計算而得出的加權後結果。其次，與縣市地區相關的部分，是以每一個縣市的人口統計資料計算而得出的加權後結果，並據以進行各縣市之間的比較分析。最後，22 個縣市之「樣本代表性檢定及加權結果」作法與全國地區相同，（惟全國在地區方面的樣本代表性檢定為各縣市人口比率檢定，22 個縣市在地區方面的樣本代表性檢定為各鄉鎮市區人口比率檢定）為節省報告篇幅，故在本章節只有呈現全國地區的「樣本代表性檢定及加權結果」過程及結果，而將 22 個縣市的

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表 4 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權前）樣本母體檢定結果人數百分比百分比男性 2861 46.6 49.61 _{卡方值=22.246} p<0.05 樣本與母體不一致女性 3277 53.4 50.39 合計 6138 100.0 100.00 表 5 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權前）樣本母體檢定結果人數百分比百分比 2 0 - 2 9 歲 552 9.3 18.86 卡方值=671.677 p<0.05 樣本與母體不一致 3 0 - 3 9 歲 926 15.5 21.36 4 0 - 4 9 歲 1461 24.5 20.78 5 0 - 5 9 歲 1561 26.2 18.81 60 歲及以上 1460 24.5 20.19 合計 5960 100.0 100.00 說明：本表的樣本人數之合計為扣除年齡未回答之樣本數。表 6 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權前）樣本母體檢定結果人數百分比百分比小學以下 1049 17.2 18.07 卡方值=43.667 p<0.05 樣本與母體不一致國、初中 730 12.0 13.98 高中、職 1941 31.8 29.30 專科 877 14.4 13.06 大學以上 1498 24.6 25.59 合計 6095 100.0 100.00 說明：本表的樣本人數之合計為扣除教育程度未回答之樣本數。

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表 7 訪問成功樣本之代表性檢定：地區（加權前）樣本母體檢定結果人數百分比百分比臺北市 281 4.6 11.62 卡方值=39793.731 p<0.05 樣本與母體不一致新北市 274 4.5 17.00 臺中市 282 4.6 11.15 臺南市 270 4.4 8.21 高雄市 271 4.4 12.12 基隆市 293 4.8 1.67 新竹市 270 4.4 1.72 嘉義市 278 4.5 1.14 宜蘭縣 279 4.5 1.98 桃園縣 275 4.5 8.32 新竹縣 271 4.4 2.12 苗栗縣 277 4.5 2.41 彰化縣 283 4.6 5.56 南投縣 282 4.6 2.28 雲林縣 272 4.4 3.12 嘉義縣 308 5.0 2.39 屏東縣 280 4.6 3.79 臺東縣 297 4.8 0.99 花蓮縣 280 4.6 1.46 澎湖縣 270 4.4 0.43 金門縣 271 4.4 0.46 連江縣 274 4.5 0.04 合計 6138 100.0 100.00 由表 4 至表 7 的樣本代表性檢定之結果顯示：本調查的成功樣本與母體在性別、年齡、教育程度及地區方面有不一致的現象。為避免資料分析時造成推論的偏差，本調查針對每一樣本，特以「多變數反覆加權（raking）」的方式進行成功樣本統計加權，亦即先調整樣本之性別結構與母體相符，然後依序調整年齡、教育程度及縣市地區等變數結構，直至調查樣本在這些變數的分佈與母體一致。

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經過加權處理後，顯示成功樣本在性別、年齡、教育程度以及地區的分佈上，均與母體分佈無差異。表 8 至表 11 為加權後的樣本代表性檢定結果，顯示加權後的樣本結構和母體並無顯著差異。表 8 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權後）樣本母體檢定結果人數百分比百分比男性 3040 49.5 49.61 _{卡方值=0.030} p>0.05 樣本與母體一致女性 3098 50.5 50.39 合計 6138 100.0 100.00 表 9 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權後）樣本母體檢定結果人數百分比百分比 2 0 - 2 9 歲 1111 18.6 18.86 卡方值=0.631 p>0.05 樣本與母體一致 3 0 - 3 9 歲 1264 21.2 21.36 4 0 - 4 9 歲 1234 20.7 20.78 5 0 - 5 9 歲 1127 18.9 18.81 60 歲及以上 1225 20.5 20.19 合計 5961 100.0 100.00 說明：本表的樣本人數之合計為扣除年齡未回答之樣本數。表 10 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權後）樣本母體檢定結果人數百分比百分比小學以下 1102 18.1 18.07 卡方值=0.013 p>0.05 樣本與母體一致國、初中 852 14.0 13.98 高中、職 1786 29.3 29.30 專科 796 13.1 13.06 大學以上 1560 25.6 25.59 合計 6097 100.0 100.00 說明：本表的樣本人數之合計為扣除教育程度未回答之樣本數。

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表 11 訪問成功樣本之代表性檢定：地區（加權後）樣本母體檢定結果人數百分比百分比臺北市 708 11.5 11.62 卡方值=3.167 p>0.05 樣本與母體一致新北市 1044 17.0 17.00 臺中市 685 11.2 11.15 臺南市 505 8.2 8.21 高雄市 745 12.1 12.12 基隆市 102 1.7 1.67 新竹市 105 1.7 1.72 嘉義市 70 1.1 1.14 宜蘭縣 122 2.0 1.98 桃園縣 511 8.3 8.32 新竹縣 130 2.1 2.12 苗栗縣 148 2.4 2.41 彰化縣 342 5.6 5.56 南投縣 140 2.3 2.28 雲林縣 192 3.1 3.12 嘉義縣 147 2.4 2.39 屏東縣 233 3.8 3.79 臺東縣 61 1.0 0.99 花蓮縣 90 1.5 1.46 澎湖縣 26 0.4 0.43 金門縣 28 0.5 0.46 連江縣 2 0.0 0.04 合計 6138 100.0 100.00 說明：1.經過加權計算後，連江縣的百分比為 0.04，因小數點後一位進行四捨五入的關係，故數值呈現為 0 的情況。本調查之調查結果採用加權處理之方式，「個數」（人數）方面計算至小數點後一位，四捨五入至整數位；「百分比」計算方式為計算至小數點後兩位，四捨五入至小數點後一位。故將各個數（人數）相加後之總和，可能出現不等於合計總數之情形，各百分比相加亦可能不等於 100%，此乃因加權後採用四捨五入處理所致。

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肆、結論與建議

一、內部顧客面訪執行之結果分析 表 12 面訪執行結果之樣本分布表

部會名稱

母體數

樣本數

內政部 205 146 外交部 74 47 財政部 108 64 教育部 58 24 法務部 48 35 經濟部 317 230 交通部 197 122 蒙藏委員會 6 5 僑務委員會 27 25 主計處 45 33 人事行政局 25 2 新聞局 39 25 衛生署 186 69 環境保護署 46 25 故宮博物院 18 9 大陸委員會 20 20 經濟建設委員會 33 17 金融監督管理委員會 101 55 國軍退除役官兵輔導委員會 38 38 青年輔導委員會 7 7 原子能委員會 23 23 國家科學委員會 12 12 研究發展考核委員會 29 28 農業委員會 145 88 文化建設委員會 10 10

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部會名稱

母體數

樣本數

勞工委員會 67 41 公平交易委員會 22 22 消費者保護委員會 6 5 公共工程委員會 17 14 原住民族委員會 16 6 體育委員會 11 0 客家委員會 8 6 中央選舉委員會 6 1 國家通訊傳播委員會 35 19 總計 2000 1273 卡方值 325.874 df= 33, P-value<0.001 由上表得知目前回收之 1273 份有效樣本分佈與母體分佈有顯著的差異 (P<0.001)，除了蒙藏委員會、僑務委員會、陸委會、退輔會、青輔會、原能會、國科會、研考會、文建會、公平會等小部會已接近母體分佈外，其餘部會皆與母體分佈有很大的差異，尤其是體委會，目前進度為 0。表 13 回收樣本之官等分布表官等別母體數樣本數簡任 246 174 薦任 1147 841 委任 607 258 總計 2000 1273 卡方值 303.2469 df= 2, P-value<0.001 由上表得知在回收的 1273 份有效問卷中，官等分佈與母體分佈有顯著的差異 (p<0.001)。

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表 14 回收樣本之性別分布表性別次數百分比男性 632 49.6 女性 641 50.4 總計 1273 100.0 由上表得知，男女比例接近 1:1，男性大約比女性多出 0.8 百分比。表 15 回收樣本之年齡層分布表年齡分層次數百分比 21~30 歲 48 3.8 31~40 歲 310 24.5 41~50 歲 504 39.8 51~60 歲 344 27.2 61~70 歲 61 4.8 總計 1267 100.0 由上表得知，受訪者的主要年齡層集中於 41~50 歲之間，共佔 39.8%，而最年輕的年齡層 21~30 歲與最年長的年齡層 61~70 歲均為比例最少的年齡層，前者僅佔 3.8%，而後者約為 4.8%，表示目前中央機關的主要人力大約以中青年為主。表 16 回收樣本之教育程度分布表教育程度次數百分比國中以下 2 0.2 高中(職) 162 12.8 大學 454 35.9 碩士 613 48.4 博士 35 2.8 總計 1266 100.0 由上表得知，1266 位受訪者的教育程度以碩士最多約 48.4%，其次為大學學歷約為 35.9%，有一半以上的受訪者學歷是研究所以上約為 51.4%。而高中以下的受訪者均佔少數，共約 13%。由此分佈得知，目前中央機關的行政人員有一半以上

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的人屬於研究所以上的高教育程度，而有超過八成的人力是大學以上的教育程度。表 17 回收樣本之公部門服務總年資及現任職位年資分布表個數最小值最大值平均數標準差公部門服務總年資 1271 0 43 17.126 5.828 現任職位年資 1264 0 43 5.028 9.211 由上表得知，有效的 1271 位受訪者，其在公部門服務的總年資，最短的不及一年，最大的為超過 43 年，其平均在公部門服務的總年資約為 17.13 年。而在現任職位的年資，最短的亦不及一年，最長的為超過 43 年，平均在現任職維的服務年資約為 5.03 年。表 18 回收樣本之職務別分布表

職務別

次數

百分比

主管 302 23.8 非主管 967 76.2 總計 1269 100.0 由上表得知，有效的 1269 位受訪者中，以非主管職為多數共佔 76.2%，而有 23.8%為主管職。

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二、外部顧客電訪結果之分析 表 19 訪問結果表 (一)有效接通訪問結果 人數 百分比 總計 (1)合格受訪者 訪問結果訪問成功 6138 41.1% 9.4% 受訪者暫時不在或不便接聽 5435 36.4% 8.3% 受訪者因臨時有事而中途拒訪 640 4.3% 1.0% 受訪者拒絕受訪(無法再訪者) 275 1.8% 0.4% 受訪者中途拒訪(無法再訪者) 2184 14.6% 3.3% 因語言因素無法受訪 124 0.8% 0.2% 因生理因素無法受訪 67 0.4% 0.1% 因其他因素無法受訪 40 0.3% 0.1% 受訪者訪問期間不在 32 0.2% 0.0% 小計(A) 14935 100.0% 22.9% (2)其他 訪問結果接電話者即拒訪 3984 74.8% 6.1% 戶中無合格受訪對象 514 9.7% 0.8% 已訪問過或非受訪地區 180 3.4% 0.3% 配額已滿 640 12.0% 1.0% 無法確定是否有合格受訪者 5 0.1% 0.0% 小計(B) 5323 100.0% 8.2% (二)非人為因素統計表 訪問結果 人數 百分比 總計 無人接聽 21883 48.7% 33.6% 電話中 4158 9.2% 6.4% 電話停話改號故障空號 13689 30.4% 21.0% 傳真機 2762 6.1% 4.2% 答錄機 137 0.3% 0.2% 宿舍機關公司營業用電話 2335 5.2% 3.6% 小計(C) 44964 100.0% 68.9% 總計 (A+B+C) 65222 100.0% 100.0% (三)撥號紀錄統計表 接通率 45.5% 訪問成功率 9.4% 接通後訪問成功率 20.7% 拒訪率(含接電話者即拒訪) 10.9% 拒訪率(不含接電話者即拒訪) 4.8%

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表 20 樣本結構表（加權前）個數百分比性別男性 2861 46.6 女性 3277 53.4 年齡 20-29 歲 552 9.3 30-39 歲 926 15.5 40-49 歲 1461 24.5 50-59 歲 1561 26.2 60 歲及以上 1460 24.5 教育程度小學以下 1049 17.2 國、初中 730 12.0 高中、職 1941 31.8 專科 877 14.4 大學以上 1498 24.6 父親省籍客家人 880 14.5 閩南人 4299 70.8 大陸各省市人 710 11.7 原住民 181 3.0 母親省籍客家人 890 14.7 閩南人 4570 75.5 大陸各省市人 390 6.4 原住民 206 3.4 政黨傾向泛藍 2684 43.7 中立 2291 37.3 泛綠 1163 18.9 地區北北基 848 13.8 桃竹苗 1093 17.8 中彰投 847 13.8 雲嘉南 1128 18.4 高屏 551 9.0 宜花東 856 13.9 澎金馬 815 13.3 婚姻狀況未婚 963 15.8 已婚 4732 77.6 離婚、分居、喪偶 404 6.6 家庭月收入不到 3 萬元 1364 22.2 3 萬以上~不到 5 萬元 1306 21.3 5 萬以上~不到 7 萬元 983 16.0 7 萬以上~不到 12 萬元 1080 17.6 12 萬元以上 509 8.3 無明確反應 896 14.6 說明：本表的百分比計算已將部分基本資料的「無明確反應」之樣本排除。

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表 21 樣本結構表（加權後）個數百分比性別男性 3040 49.5 女性 3098 50.5 年齡 20-29 歲 1111 18.6 30-39 歲 1264 21.2 40-49 歲 1234 20.7 50-59 歲 1127 18.9 60 歲及以上 1225 20.5 教育程度小學以下 1102 18.1 國、初中 852 14.0 高中、職 1786 29.3 專科 796 13.1 大學以上 1560 25.6 父親省籍客家人 767 12.7 閩南人 4636 76.6 大陸各省市人 509 8.4 原住民 138 2.3 母親省籍客家人 709 11.7 閩南人 4939 81.8 大陸各省市人 240 4.0 原住民 151 2.5 政黨傾向泛藍 2246 36.6 中立 2454 40.0 泛綠 1438 23.4 地區北北基 1854 30.2 桃竹苗 895 14.6 中彰投 1167 19.0 雲嘉南 914 14.9 高屏 978 15.9 宜花東 272 4.4 澎金馬 57 0.9 婚姻狀況未婚 1527 25.0 已婚 4248 69.5 離婚、分居、喪偶 335 5.5 家庭月收入不到 3 萬元 1193 19.4 3 萬以上~不到 5 萬元 1341 21.8 5 萬以上~不到 7 萬元 982 16.0 7 萬以上~不到 12 萬元 1063 17.3 12 萬元以上 487 7.9 無明確反應 1072 17.5 說明：本表的百分比計算已將部分基本資料的「無明確反應」之樣本排除。

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