國 立 交 通 大 學
工學院專班營建技術與管理組
碩 士 論 文
工程變更設計衍生爭議調解案件之研究
（Analysis of Construction Disputes Caused by Change Orders）
研 究 生 : 吳 俊 宗
指導教授 : 王 維 志 教授
中華民國九十五年六月
工 程 變 更 設 計 衍 生 爭 議 調 解 案 件 之 研 究 學生：吳俊宗 指導教授：王維志 教授 國立交通大學工學院專班營建技術與管理組
摘要
在營建工程的環境中，沒有一份工程規劃是完美的。然而主辦機關為了使 工程圓滿完成，在履約過程中，辦理工程變更設計，此變更設計改變了原工作 範圍，營建承商透過合約條款規定請求補償，假若任何一方無法同意其結果， 便產生履約爭議事件。本研究之重點在於探討主辦機關辦理工程變更設計之原 因及營造承商因工程變更設計而提出履約爭議調解案之原因，做深入之探討。 針對蒐集之實際案例，研究解決減少工程變更設計及減少因工程變更設計 而產生之履約爭議，以期能達到主辦機關及營造承商雙贏局面，並適時提供預 警及改善方法。其變更設計部分係依據主辦機關變更設計做說明，並分析其變 更設計之原因；履約爭議案部分係依據營造承商向公共工程委員會提出之履約 爭議案件，並作相關履約爭議案之說明及分析。透過此分析研究提供工程人員 在公共工程履約階段，任何一件變更設計事件之發生，對工程合約所造成之影 響，提供可能改善及管理之方式。 關鍵詞：變更設計、公共工程履約爭議調解Analysis of Construction Disputes Caused by Change Orders
Student：Chun-ChungWu Advisors：Dr. Wei-Chih Wang
Institute of Engineering National Chiao Tung University
ABSTRACT
In construction project environment, there is no project to be perfect. But the government to make the project finish in perfect .When the contract execution caused by change orders. This of reducing has transform the original working .The construction firm ask to compensate used stipulateofthe contract.If either party is unable to agree this result, the dispute is result. The focal point of this research lies the government change orders reason and the construction firm why the dispute is result in change order to do a deep discussion.
To the real case that is collected, research and solve the project of reducing change orders, expect to reach and sponsor the organ and build the win-win situation of bearing trader. The explanation are change order with the government. Analysis is why did change order. The dispute is the construction firm proposition to Public Construction Commission. And analysis why did dispute. Analysis and research offer project personnel during the course of honoring an agreement in public project , the emergence of any incident of change order, to the influence caused of the project contract, may offer improving and management way.
誌謝
在經歷了重重的探究與不斷的修正省思過程中，終於完成了這一本 著作，心中深覺苦盡甘來的滋味真的是很美好。在工程的職場中，每一層 級的規劃都必須是相當嚴謹的，個個階段都涉及著下一步計畫的進行，爾 後才能在最後建造出最具價值的工程效益；在我研究的過程中，秉持的就 是這一點工程人的堅持，讓我得以將工程現場的實際經驗，配合學術研究 的理論，做為研究的重點。 非常感謝王教授維志在我研究期間的指導和幫助，當我出現了研究 茫點之時，能夠導引出我另一番思考方向，增加了研究向度的完整性。也 謝謝同學和學弟妹們在研究期間的協助以及打氣，我非常樂意的分享我的 研究給大家，但願我這一份著作能夠在未來對大家有所助益。 最後，謝謝我的老婆大人在我求學期間的支持，每次當我在研究 過程陷入了膠著時，她都會將自己寫論文時的心得分享給我參考，時而督 促，時而鼓勵，讓我絲毫不得偷閒，才有今天的著作呈現。如今，論文終 於出爐，最高興的莫過於我的老婆。另外，也要感謝我的父母親以及岳父 岳母大人，感謝你們的關心及期盼，給了我努力向上的動力。 學術之路，無遠弗屆，未來我將更致力工程研究，讓自己的所學， 實際運用於現場工作上，更要不斷的自省和進修，增進自己的專業知能， 將自己所學貢獻出來。 吳俊宗 于 2006 仲夏目錄
中文摘要……… ii 英文摘要……… iii 誌謝……… iv 目錄……… v 表目錄……… viii 圖目錄……… ix 第一章 諸論 1.1 研究動機 ……… 1 1.2 研究問題 ……… 1 1.3 研究目的 ……… 2 1.4 研究內容與範圍 ……… 2 1.5 研究流程 ……… 3 第二章 文獻回顧 ……… 4 2.1 工程變更設計之探討……… 4 2.1.1 變更設計之定義……… 4 2.1.2 工程變更的原因……… 6 2.1.3 工程變更設計之類型……… 9 2.1.4 工程變更設計合約之規定……… 10 2.1.5 工程變更設計政府採購法之規定……… 11 2.2 國內公共工程履約爭議處理制度 ……… 13 2.2.1 和解制度……… 13 2.2.2 調解制度……… 13 2.2.3 仲裁制度……… 15 2.2.4 訴訟制度……… 18 2.2.5 調解、仲裁與訴訟制度之比較……… 19 2.3 工程文件之定義……… 21 2.4 小結……… 23 第三章 爭議產生原因之探討……… 243.1 工程變更設計之爭議起點 ……… 24 3.2 工程糾紛的複雜與多變性 ……… 25 3.3 爭議之請求 ……… 26 3.3.1 報酬給付與瑕疵拒付 ……… 26 3.3.2 因外界不可抗力因素造成之工期變動 ……… 27 3.3.3 乙式計價 ……… 29 3.3.4 總價承包與追加減帳 ……… 30 3.4 小結……… 30 第四章 工程變更設計案例彙整 ……… 32 4.1 工程變更設計整理……… 32 4.2 工程變更設計統計……… 40 4.3 小結……… 41 第五章 爭議案件分析 ……… 42 5.1 A 案小隧道敲除與邊坡保護工程致增生費用 ……… 43 5.2 B 案端用預力系統採固定端錨計價 ……… 53 5.3 C 案懸臂段二次橋面版支撐架費用 ……… 55 5.4 D 案河川橋水牆下沉費 ……… 61 5.5 E 案邊坡滑動 ……… 65 5.6 F 案因異常之地質狀況，致增加開挖及邊坡保護費用 …… 71 5.7 G 案支撐先進變更設計 ……… 75 5.8 爭議案分析……… 82 5.9 爭議案之統計……… 83 5.10 小結……… 86 第六章 結論與建議……… 88 6.1 結論 ……… 88 6.2 建議 ……… 89 6.2.1 對主辦機關的建議 ……… 89 6.2.2 對營造承商的建議 ……… 89 6.2.3 未來研究方向 ……… 90
參考文獻 ……… 91 附錄 A 各機關辦理公有建築物作業手冊 P97～P110……… 93 附錄 B 公共工程採購履約爭議調解……… 109 附錄 C 履約爭議流程圖……… 117 附錄 D 論文審查意見……… 120 附錄 E 簡歷……… 121
表目錄
表 1 導致「工程變更」之原因歸納 ……… 9 表 2 工程變更設計之類型 ……… 10 表 3 採購申訴審議委員會調解、仲裁與訴訟之比較表 ………… 20 表 4 工程變更設計統計表 ……… 34 表 5 履約爭議案及變更設計案之說明 ……… 42 表 6 結構模版之單價分析 ……… 57 表 7 變更設計及爭議請求整理 ……… 83圖目錄
圖 1 研究流程……… 3 圖 2 地質鑽探圖……… 48 圖 3 解理發達及破裂紋路紊亂（1） ……… 49 圖 4 解理發達及破裂紋路紊亂（2） ……… 49 圖 5 現場原地貌……… 50 圖 6 地形說明（1） ……… 50 圖 7 地形說明（2） ……… 51 圖 8 開挖完成 ……… 51 圖 9 側面施工前 ……… 52 圖 10 側面施工完成 ……… 52 圖 11 施工架示意圖 ……… 59 圖 12 二次橋面板支撐架施工相片(1)……… 60 圖 13 二次橋面板支撐架施工相片(2)……… 60 圖 14 原設計圖 ……… 68 圖 15 施工完成 ……… 69 圖 16 第二次坍塌 ……… 69 圖 17 第一次坍塌 ……… 70 圖 18 變更設計完成之相片 ……… 70 圖 19 下部結構設計里程圖 ……… 79 圖 20 上部結構設計里程圖 ……… 80 圖 21 支撐先進工作車掉落(1)……… 81 圖 22 支撐先進工作車掉落(2)……… 81第一章 諸論
1.1 研究動機
近年來承攬公共工程之營造業長期處於景氣不佳之條件下，政府所推出之公 共工程計畫未相對增加，在僧多粥少之環境中，營造承商低價搶標以維持其生存 空間為不得已之趨勢。國內目前主辦公共工程機關所採用的工程契約，仍然是傳 統工程契約，卽僅界定主辦機關與營造承包商間權利義務關係（2003 全國科技 法律研討會論文集）。 本研究之動機起源於工程於施工期間，屢有營造承商因主辦機關之工程規 劃，未能通過時空環境變遷考驗而產生變更設計，加上傳統工程合約不公平、主 辦機關之公務機關自保心態、契約條款無法巨細靡遺的規定所有可能發生之情 況、變更手續攏長等因素，若未能及時處置或處置不當，許多工程問題因此而產 生。此時承攬工程之營造承商透過契約條款規定提出追加或給予適當之補貼爭取 自身權益，若未能達到預期利益時，營造承商往往會因工程成本及工程施工時間 之增加，影響繼續施工之誘因；主辦機關亦因工程變更設計導致工程未能如期的 進行；造成主辦機關及營造承商之不協調。如此不斷的惡性循環，使得政府原設 計規劃工程之美意，因主辦機關及營造承商之對立，造成了另一種無形之社會成 本之支出，及影響公共福祉，非工程人員所樂見。1.2 研究問題
每一件公共工程的執行都必須經過可行性研究、初步規劃、方案評估、粗細 部設計、環境影響評估、施工營運（發包施工及完工驗收使用）等流程，歷時冗 長。往往一件公共工程自規劃到完工驗收需時 10 年以上。目前營造承商於施工 中，因金屬類物價高漲、石油能源價格不斷攀升及經濟不景氣影響、或其他原因， 造成無法依據原規劃持續施作，加上社會環境提昇、法律意識抬頭；主辦機關與 營造承商因工程變更設計及工程變更設計而衍生之履約爭議問題（如工程價金、工期…等），未能達成共識，是主辦機關及營造承商面臨的問題。由於目前研究 方向大多單純就變更設計或履約爭議部分做討論，相關之工程變更設計而產生之 履約爭議共同分析者較少。有鑑於此，本研究將分析主辦機關辦理工程變更設計 產生之原因及營造承商因工程變更設計而提出之求償原因，進而提供營造承商於 施工第一線主管人員，遇到相關問題時之準備。
1.3 研究目的
本研究之研究目的在於探討主辦機關辦理工程變更設計之原因及營造承商 因工程變更設計而提出履約爭議調解案之原因，做一深入整理分析。針對蒐集之 實際案例，研究解決減少工程變更設計及減少因工程變更設計而產生之履約爭 議，以期能達到工務機關及營造承商雙贏局面，並適時提供預警及改善方法。1.4 研究內容與範圍
營造工程之範圍廣大，一般分為公共工程及民間工程二領域，因民間工程契 約較具彈性，工程爭議發生之情形較少，或甲乙雙方合意即可解決，故不在研究 之範圍內。 公共工程之推動又可分成可行性評估、規劃、設計、發包、施工、驗收、營 運甚或再生等階段，爭議事件在各階段皆可能發生，但以施工階段之履約爭議最 為複雜，對工程成敗之影響最大。所以本研究的目的旨在探討工程變更設計而衍 生之爭議調解案件，其研究範圍界定為公開發包之公共工程施工合約文件為範 圍，又以土木工程為研究主軸，並以中區東西向快速公路單一工程實際發生之變 更設計及變更設計而衍生之履約爭議案為探討內容。其變更設計部分係依據主辦 機關變更設計做說明，並分析其變更設計之原因；履約爭議案部分係依據營造承 商向公共工程委員會提出之履約爭議案件，並作相關履約爭議案之說明及分析。 透過此分析研究提供工程人員在公共工程履約階段，任何一件變更設計事件之發 生，對工程合約所造成之影響，提供可能改善及管理之方式。1.5 研究流程
本研究之流程為確定研究目的及內容後，卽蒐集變更設計相關文獻、法令、 案例、及因變更設計而產生之履約爭議案，再依據蒐集之資料作成案例研討、分 析及案例建議問題預防方式，最後做成討論及建議，以供參考。蒐集相關變更
設計之規定
結論與建議
案例研討
案例分析
建議問題之預防方法
確定研究目的及內容
相關文獻之蒐集
蒐集相關法令
案例蒐集
圖 1 研究流程
第二章 文獻回顧
在營建工程的環境中，沒有一份工程規劃是完美的。因此工程變更設計是不 可避免的，然而主辦機關為了使工程圓滿完成，在履約過程中，可指示營建承商 辦理工程變更設計，而營建承商在接到主辦機關指示後，必須立即進行變更相關 工作，並不能因變更設計程序未完備而停止該項變更設計之施工。此變更設計改 變了原工作範圍，營建承商透過合約條款規定作補償，假若任何一方無法同意其 結果，便產生履約爭議事件。2.1 工程變更設計之探討
工程變更設計之原因種類繁多，且相關責任難以釐清。我國工程實務界對『工 程變更設計』之定義甚廣，常見的使用文字包括『變更施工計畫』及『增減工程 數量』，甚而有擴張解釋至『消除全部或部份之施工契約所定之工程施工計畫』、 『增加任何契約原定工作範圍以外之工程』、『工程變更設計』、『增加、減少原設 計工作之數量』、『施工期間遇到不可預料狀況所做之工程變更設計』、『工程司指 示錯誤所造成之工程變更設計』等。可以得知，目前工程業界似乎將『工程變更 設計』包含所有『施工契約全部或一部終止』、『額外之工程』、『工程變更設計』、 『工程數量之增減』等觀念。然『工程變更設計』的定義及內容會牽涉到該項變 更在工程契約上所扮演的角色及地位，工程契約管理的方法及程序也不同，由於 『工程變更設計』在法律上並沒有任何直接的定義。2.1.1 變更設計之定義
業主另有需求等原因，而需要改變工程契約規定範圍之情形時而 有之。 Chappell（2001）認為所謂的「工程變更」係指契約所規定工作範圍（scope of work）（即契約規定之一定工作）之變更，而工作範圍除了規範及圖說所明示者 外，尚包括雖然未明示，但為完成工作，顯然所不可缺少或絕對必要之部份，或 依工程慣例包含在其中者。而若經業主（或其工程司、顧問、建築師）指示或要求之工作，該工作在工程需要之範圍內，但為契約未規範其於工作範圍內者，即 為額外工作（extra work）。 工程契約中無特別就此項有約定時，承攬人即不當然負有完成業主或工程司 所指示之額外工作之義務。但若承攬人確已依照業主之指示而完成額外工作，承 攬人應得主張施作範圍未包含在原契約工作範圍內，而請求業主就「變動」 （variations）予以給付。因此，額外工作需在該工程需要之範圍內，且為契約 締結時未能規範於其中，此特定工程項目在原契約圖說及詳細價目表中均無列出 者。判斷是否屬承攬人得請求報酬之額外工作時，應依下列標準：（1）該變更為 締約前未能預期者；（2）該變更非為締約時所能察知者；（3）直到施工階段，方 發現該工作施作之必要性。 業主為了保持調整工程範圍之彈性，常於契約中加入工程變更條款（change clause），以提供業主變更設計的彈性及要求承包商為補充性的工作。此工程變 更條款，係以約定之方式，賦予業主「單方面」指示承包商，變更工作範圍之權 利， 而承包商有遵守的義務。工程變更條款雖能為業主保留指示承攬商施作額 外工作之彈性，但其適用並非毫無限制。若業主所要求之變更，其規模或本質已 明顯逾越契約規範的一般範圍（beyond the general scope of the contract）， 與當事人於契約締結時所能合理預期之工作範圍不同，已非屬工程變更條款所包 含之範圍，此即為工程的「本質變更」（cardinal change）。此類變更雖為業主 的正式指示，但非屬當事人間合意履行契約之範圍，承包商得拒絕履行。在一般 私人契約，若業主及承攬商雙方均同意此類本質變更的變更，當然不會發生是否 不合法或不適當的爭議。但就公共工程而言，即使契約之業主及承攬人都同意工 程本質的變更，但此舉將嚴重侵害其他投標廠商之權益，並違反公平競爭原則， 故理論上應禁止依照契約工程變更條款，辦理契約大幅的本質變更，應於契約標 的之工作範圍內，進行契約範圍（契約規定之一定工作）的變更，即在不變更債 之同一性的前提下作變更。 在我國法律上並無任何有關工程上變更之直接定義，而基於契約自由，可由 契約雙方當事人任意約定。故工程契約中，一般會有變更條款之約定，而允許工 程進行變更。李家慶（2002）認為廣義之「工程變更」包括了契約主體變更之情 形，然法律關係的主體變動，在法律上之意義，或係構成債務之承擔，或係構成
契約之轉讓或承擔，並非屬通常所稱「契約變更」或「變更設計」之範圍。徐崇 祿等（2000）指出以工程契約、慣例及學說而言，工程契約變更之內涵，一般係 指契約標的、工作項目、價金、履約期限、或付款時程等契約內容之變更，而認 為此是為狹義之工程變更。 工程變更設計是一個廣泛的內容，包括契約範圍以內的『附加工程』及契約 規範以外的『額外工程』之附加工程；所謂『附加工程』：是指該契約計畫所不 可少的工程，如果缺少了這些工程，該契約計畫便不能發揮契約預期的作用，也 就是說附加工程就是工程計畫中所必需的工程；此為國際契約中所謂的真正含 意。在接到業主或工程司之工程變更設計命令時，無論該項變更設計項目或數量 是否列入工程數量表中，承包商都必須完成額外工程；所謂額外工程：係指工程 契約中之工作範圍中所未包含的工作，缺少這些工作，原工程計畫仍可以執行並 發揮效用。基本上，『額外工程』是一個新增的工程計畫，應為一個新的工程契 約，而不應只是增列在工程數量表中。
2.1.2 工程變更的原因
變更設計是雙方契約當事人，在履約過程中因故發生，而對契約規定工作或 契約範圍外之工程相關工作，作契約外之合意協定，當雙方有爭議時，基於請求 權的法律規定進行請求。引起工程變更不同的原因有：粗劣的規劃、範圍改變、 設計矛盾、有缺陷的規範、模糊的指示、土地的使用、擬制變更設計、錯誤與疏 失、工作終止、停工、罷工、或不可抗力等因素（Merna & Bower，1997）。Hutching(1998)認為大部分變更命令應會應用以下三種明顯的類別之ㄧ： 1.業主承認的變更命令（owner-acknowerledged change orders）：這類的是當 變更命令發生時最常想到的，也是唯一可納入業主預算，最沒有爭議的一種。適 當變更命令管理的主要目的，就是把其他類型的變更命令轉成這類型。
2.擬制變更（Constructive Change）：擬制變更為當業主或其代表的某些作為， 造成承包商執行增加工作。這些作為或不作為會以口頭或書面指示的形式發生， 包括任何作為或疏忽最後影響工作的變更。當實際發生時，通常業主並沒有正式
的承認。因為沒有發布變更命令，所以承包商必須立刻的分辨作為或不作為的是 什麼，造成變更行為要盡速的確認和用文件證實，最終的目的是要把擬制變更轉 換成業主承認的變更命令。 3.間接的變更（consequential changes）：間接的變更類似於擬制變更，不同於 他的是增加的工作變成必須，或遭受額外的費用直接肇因於一些通常比較明顯的 變更，他是因果骨牌關係的結果。間接變更的成本構成要素包含任何或所有其他 變更命令種類的構成要素，這些包含額外增加工作的間接成本、干擾成本（重排 進度…等）、和衝擊成本（延誤、擴大營業費、機會成本…等）。 Paul Levin（1998）以 22 項不同形式和種類構成求償和變更命令的情況， 供營建承商提早發現異於契約範圍的事項： 1.契約文件未規定的額外工作。 2.與規定不同的工作。 3.與原預期的工法不同。 4.契約圖說或規範經改變、修改、修正、擴大、或澄清的工作結果。 5.計畫和規範不詳造成非預期的工作。 6.規範允許兩種以上工法，卻被要求一種特殊工法施工。 7.工作失序。 8.直接或間接停止、中斷、或干擾全部或部分工作。 9.共同佔有工地。 10.業主提供設備延遲，狀況不良或不適合使用。 11.任何形式的趕工，增加人員材料，加班或增班。 12.遵循任何新的、不同的、或縮短的進度表。 13.缺乏協調、資訊、或其他原因，重置既有的工作。 14.工地情況變更。 15.契約說明改變。 16.規範瑕疵。 17.業主的作為或不作為而造成之延誤。 18.無理的批駁工作。 19.要求增加檢查、試驗、或品管計畫。
20.業主疏於公開資訊。 21.罷工。 22.自然的力量。 Richhard K. Allen（1993）認為授權承包商對履約價格及供其變更最普遍 之事項有： 1.工程司的命令。 2.地下的狀況。 3.隱蔽的自然情況。 4.異常本質的未知自然情況。 5.工程師的解釋合約。 6.業主或工程司的停工命令。 7.業主不能付款。 8.業主的終止合約。 9.業主的終止工作。 10.勞工爭議。 11.火災或傷亡。 12.遞運的異常延誤。 13.工程司不能及時說明。 14.惡劣天候狀況。 15.模糊的規範條款。 16.不同契約文間的牴觸和不一致。 17.計畫與規範瑕疵。 有時候，契約中變更的實質權力僅限於履約的期間，如大多數的標準契約規 定，異常惡劣的氣候情況允許履約工期的展延，但卻不授與營建承商變更契約價 格的權利。 綜上述，營建工程作業模式，變更設計之來源可分為自然、人為、經濟及其 他。而導致工程變更設計之原因有很多，王伯儉（1987）依據國內研究者將導致 「工程變更」之原因歸納為三類：（1）因業主之指示變更、（2）異常之工地條件 （adverse site condition）、（3）擬制變更三類(constructive changes)。如
表 1 導致「工程變更」之原因歸納所示。 表 1 導致「工程變更」之原因歸納（資料來源：王伯儉（1987）及本研究整理） 編號 變更原因 說明 1 因業主之指示變 更 指業主或工程司依工程契約所規定之程序，而對工 程所為之變更指示或命令，通常有下述之變更： （1）計畫之主持人更易，對原有之工程需求、概 念有所不同作為的變更。包括縮減、擴大及取消本 計劃工程。 （2）變更工程之尺寸、高程、路線或取消、增加、 減少部分工程之項目及數量，以配合實地情形。。 （3）變更材料品質或指定之材料缺貨，需變更種 類。 （4）原設計不周全，需變更設計。 （5）因自然災害使工程需辦理變更設計。 （6）其他經業主指示者，如配合景觀、防止公害 之必要變更。 2 異常之工地條件 （adverse site condition） 承包商於施工時發現工地之實際地質狀況，與契約 圖說所規定或表示的不一致時，則工程應依實際的 狀況而為適當之變更設計。 3 擬制變更 (constructive changes) 指任何業主或代表業主之工程司未依契約所訂之 正式變更程序所為的指示，而導致承包商對契約內 既定的施工計畫作變更，又可稱為推定性的變更， 其中包括業主或工程司所為之錯誤的指示或解釋。
2.1.3 工程變更設計之類型
依據上述之變更原因分為設計不完善、需求變更、異常工地狀況、配合施工、 業主因素、不可抗拒因素等六項時，其中設計不善之原因係因設計公司提供之設 計圖與說有疏失、錯誤、探勘不實及漏項；需求變更係因未來使用者或業主之要 求而產生，若工程合約中有工程變更條款，則較單純，一般有爭議之部分僅為變 更設計之工程價金爭議；業主因素為設計公司所提供之圖說需加以審核，並將三 級品管之觀念帶入；異常工地狀況係屬不可預期之環境因素，工地自然狀況與契約所描述不同，可能影響施工成本、方法；配合施工因改變施工材料或方法改變； 不可抗拒因素為天然災害，一般為保險公司理賠，但亦有主辦機關認為屬保險公 司理賠範圍而保險公司不同意理賠產生之爭議案件。工程變更設計之類型如表 2 工程變更設計之類型： 表 2 工程變更設計之類型（本研究整理） 編號 變更類型 說明 設計疏失 設計尺寸或規格不完整。 設計錯誤 施工介面未整合。 設計前勘查不實 地質鑽探不實、設計與現地不符。 1 設計不完善 漏項 工程項目或數量漏列或超估。 政策法令改變 政府之法令修正。 百姓陳情 工程週邊之百姓陳情。 需求功能變更 需求之功能改變。 2 需求改變 其他單位需求變更 因其他單位需求改變。 3 異常工地狀況 不可預期之環境因素 不可預期之環境因素。 改變施工材料 變更施工材料。 4 配合施工 改變施工方法 變更施工方法。 圖與圖之衝突 圖與圖之衝突。 5 業主因素 圖與說之衝突 圖與合約內容之衝突。 6 不可抗拒因素 天然災害 如天然災害。
2.1.4 工程變更設計合約之規定
在公共工程之傳統工程契約招標文件中，由於從投標廠商至投、開標的時間 往往十分匆促，而各承辦機關也千篇一律的使用制式招標須知規定，投標廠商僅 能依據機關所提供之空白標單來填寫投標價格。行政院公共工程委員會於 92 年 12 月頒布各機關辦理公有建築物作業手冊及因應事後審計之工程管理，配合建 築工程之特質，歸納繁多之變更設計程序，設定為由承包商提報之現場零星變更 提議單，由設計單位因技術需求提出之現場零星設計圖面變更通知單與非現場之 一般變更設計通知單，以及主辦機關為使用需求可能變更，經釐清可行性後之使 用需求變更提議單/設計變更提議單或現場零星設計圖面變更通知單等四種設計變更處理模式。詳如附錄 A。 交通部公路總局對於工程設計變更之合約條文如下： 1、甲方對本工程如有變更計畫及增減工程數量之必要時，乙方皆得甲方之 通知後，需依照新計畫辦理。對於增減數量，雙方依照契約所訂單價計 算增減，如有新增工程項目時，由雙方協議新增工作項目單價，倘因甲 方變更計畫，而使乙方廢棄已作之工程或已到場材料時，由甲方實地驗 收後，參照本契約所訂單價或比照訂約時料價給之。 2、若乙方對工程變更通知有不同意見時，應於收到通知之次日起十五日 內，向甲方提出書面申復，以一次為限。 3、甲方得視工程工程變更性質，對原契約工期作合理調整。
2.1.5 工程變更設計政府採購法之規定
工程變更設計政府採購法之規定如下： （機關通知廠商變更契約） 二十、機關於必要時得於契約所約定之範圍內通知廠商變更契約。除契約 另有規定外，廠商於接獲通知後應向機關提出契約標的、價金、履 約期限、 付款期程或其他契約內容須變更之相關文件。 廠商於機關接受其所提出須變更之相關文件前，不得自行變更契 約。除機關另有請求者外，廠商不得因第一項之通知而遲延其履約 責任。 機關於接受廠商所提出須變更之事項前即請求廠商先行施作或供 應，其後未依原通知辦理契約變更或僅部分辦理者，應補償廠商所 增加之必要費用。 （廠商要求變更契約） 二十一、契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘明理由，檢 附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，以其他 規格、功能及效益相同或較優者代之。但不得據以增加契約價金。 其因而減省廠商履約費用者，應自契約價金中扣除。（一）契約原標示之廠牌或型號不再製造或供應。 （二）契約原標示之分包廠商不再營業或拒絕供應。 （三）因不可抗力原因必須更換。 （四）較契約原標示者更優或對機關更有利。 （契約所定事項無效之處理） 二十二、契約所定事項如有違反法令或無法執行之部分，該部分無效。但除 去該部分，契約亦可成立者，不影響其他部分之有效性。 前項無效之部分，機關及廠商必要時得依契約原定目的更正之。 （契約之轉讓） 二十三、廠商不得將契約之部分或全部轉讓予他人。但因公司合併、銀行或 保險公司履行連帶保證、銀行因權利質權而生之債權或其他類似情 形致有轉讓必要，經機關書面同意者，不在此限。 （契約變更） 二十四、契約變更，非經機關及廠商雙方之合意，作成書面紀錄，並簽名或 蓋章者，無效。
2.2 國內公共工程履約爭議處理制度
Merna & Bower（1997）認為營建專案持續增加其複雜性，需要應用許多 （Exculpatory clauses）相對複雜的工程契約，但很少能夠十分清楚的避免意 見之分歧，結果是雙方間爭議之產生的可能性變的更頻繁，在工地單一的處理方 法不在適用所有的狀況。 假使於施工期間發生工程合約糾紛時，不能以契約程序進行解決，則雙方必 須透過一個履約爭議處理之機制來裁判、解決工程上之紛爭。國內常見之履約爭 議處理制度分為和解制度、調解制度、仲裁制度及訴訟制度，其說明如下。
2.2.1 和解制度
所謂和解，依照民法第七百三十六條規定（簡明基本六法,2004），係指當事 人就私法上之紛爭，約定互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生的契約。所以， 和解的對象為民事上之爭執，所涉及之權利，亦為私法上當事人所能處分者為 限。參考收集文獻中認為和解的用法和調解同義，但是某些有經驗的律師並不同 意這兩個名詞可以互換。如 Bunch、Lloyd 和 Thomas 認為他們的特質不同，和解 比調解涉及更積極的角色，有如一種穿梭外交，由一個獨立的第三者傾聽爭者並 幫助解決，他不與爭議者私下會面，只辦理正式的和解程序，當雙方或其代表、 法律顧問都在場時才討論，和解人根據會議討論內容提出書面的解決方案。2.2.2 調解制度
調解處理是依據調解制度的程序進行，基於當事人意思自主原則而設立的解 決紛爭制度，也是當事人之紛爭無法經由當事人雙方之洽談而達成和解時，當事 人可以共 同委諸第三人居中調解之制度，於是調解結果，如當事人之任一方不 同意，調解即不成立；雙方皆同意，調解即告成立。調解過程當事人有自主權， 但調解成立並經法院核定，賦予「與確定判決同一效力」，使調解享有實質之確 定力。政府機關的調解制度是依據採購法第八十六條：主管機關及直轄市、縣（市）政府為處理中央及地方機關採購之廠商申訴，分別設採購申訴審議委員會。即政 府的調解制度，不但工程會可辦理，縣市政府也可依此法條辦理。相關之公共工 程履約爭議制度及履約爭議流程圖詳附錄 B 及附錄 C。 調解是目前公共工程委員會使用率最為廣泛，它是介於磋商和判決的方法。 和訴訟和仲裁比較起來，它有幾個優點：更快速、更便宜、和自我決定。這是非 正式的和壓力的方法，同時也有私密性，鼓勵參與者間直接溝通，專注於雙方未 來計畫的發展。 營建工程履約爭議之複雜技術議題很難在法庭中解釋或說明清楚，在履約調 解過程中，由一位具有工程技術及法律認識之中立的調解者，協助爭議雙方及管 理他們的衝突，並積極維繫著持續施工和商業利益上的誘因。調解人採用孤立爭 議議題的方式，提供爭議者選擇和考慮替代或解決的方法，通常能夠達成共同接 受的解決，雙方對於最後的裁判和調解的過程也能夠感到滿意，而調解人的費 用，則由雙方均攤或由任一方支出。 調解人的指派和權力-調解人須由一位富於機智、獨立、公正的個人，在調 解營建工程技術上有足够訓練和經驗，擁有良好溝通技巧和全力投入過程，能夠 根據收集資料為基礎，對申請履約爭議者的議題製造選擇，誘導出雙方之間的合 作。 調解人由公共工程委員會直接輪指派而產生。他只是像媒介一樣把雙方拉在 一起，重新展開履約爭議雙方間的對話以追求友善的解決。整個過程是自願的， 並沒有約束力，而且雙方保留公開任何資訊的控制。 調解程序-履約爭議調解是「自我決定」的過程，調解人主要的工作是利用 溝通、協調幫助爭議者彼此磋商，對解決問題找出希望和方法，在會議過程中以 實質上和情緒上促進雙方達成他們自己的協議。因為沒有標準的調解程序，但仍 然有很多方法可以達成，如： 1.提供初始的調解計畫，獲取雙方信任。 2.把議題從複雜的專案關係中孤立出來，指認出爭議的事實。 3.研究發展出提供給雙方的選擇和替代方案。 4.促使雙方磋商和作出友好的決策。
2.2.3 仲裁制度
仲裁制度是基於「私法自治原則、契約自由原則」而設立之私法紛爭自主解 決的制度，當事人以合意將紛爭之解決交由中立之第三人予以判斷，以解決其紛 爭。就當事人自主解決紛爭而言，仲裁與調解有其共同性，惟仲裁人之判斷，於 當事人間與法院之確定判決有同一效力，故仲裁制度比調解制度更有效力，對廠 商選擇解決爭議方式，更有吸引力，尤其仲裁制度的優點：自主性、專業性、迅 速性、秘密性、經濟性、和諧性、有效性等，故贏得營建產業界樂得採用（魏嘉 甫，台灣營建仲裁協會）。仲裁事件於仲裁判斷前，得為和解，依據仲裁法第四 十四條，和解成立者，仲裁人做成和解書，此項和解與仲裁判斷有同一效力。仲 裁機構的調解制度是依據仲裁法第四十五條：未依仲裁法訂立仲裁協議者，仲裁 機構得依當事人之申請，經他方同意後，由雙方選定仲裁人進行調解。調解成立 者，由仲裁人做成調解書。當爭議調解不成立時，可循法院訴訟，或以仲裁制度 解決爭議。 仲裁制度，源遠流長，回溯西元前四世紀古羅馬十二銅表法，己有記載，故 其存在，早於訴訟制度。惟仲裁制度之理論與發展，則遠遜於訴訟制度。推原其 故，要在受制於國家司法權之優越地位，長期依附於訴訟制度下，僅為訴訟程序 之一種替代性制度，未獲應有重視。但自本世紀以還，國際交流頻繁，外貿糾紛 驟增，國家主權色彩濃厚，程序繁冗遲滯之訴訟制度，終竟不能因應所需。在國 際組織及各國政府與專家戮力下，仲裁制度遂告突飛猛進，益臻成熟（尹章華， 1998）。 萬國法律事務所認為以仲裁方式解決民事糾紛具有下列之優、缺點。 （1）優點為： a.節省時間及金錢並迅速解決爭端； b.仲裁程序不公開，較可確保商業機密不致洩漏； c.仲裁人係由當事人自行擇定，當事人得選擇其所信任之仲裁人； e.仲裁判斷對當事人間之爭端而言，即為最後之決定，可即早確定 當事人間之權利義務。 （2）缺點為：a.仲裁人多由雙方各自選定一名擔任，不免為一方當事人爭取利 益，有失其客觀中立之立場； b.仲裁人未必熟諳法律，僅依一般常識及主觀價值判斷，有牴觸法 律或判決例之可能； c.仲裁判斷一經作成便與確定判決有同一效力，除具某些特定之程 序上瑕疵得提請聲請法院撤銷仲裁判斷外，並無上訴、抗告等救 濟管道。 目前國內仲裁人產生的方式有 1、雙方同意，通常參照仲裁協議； 2、依照契約條款由第三者提名； 3、法院指派（Merna＆Bower，1997）。 我國現行仲裁法第九條規定：仲裁協議，未約定仲裁人及其選定方法者，應 由雙方當事人各選一仲裁人，再由雙方選定之仲裁人共推第三仲裁人為主任仲裁 人，並由仲裁庭以書面通知當事人。仲裁人於選定後三十日內未共推主任仲裁人 者，當事人得聲請法院為之選定。仲裁協議約定由單一之仲裁人仲裁，而當事人 之一方於收受他方選定仲裁人之書面要求後三十日內未能達成協議時，當事人一 方得聲請法院為之選定。前二項情形，於當事人約定仲裁事件由仲裁機構辦理 者，由該仲裁機構選定仲裁人。 不管選用什麼方法，一個好的仲裁人要具備有良好的工程技術上的知識和法 律上的知識，和決定爭議事項的能力，他不能對財務性質有任何興趣，或與任一 方的有情誼，因為會影響他的中立。事實上，他的偏見足以構成法院決定駁回他 的權力。 如果仲裁程序未包含於契約，則可能包括： 1、預備會議：預備會議旨在確定己經適當的指派仲裁人，契約事實的存在 和遭遇到裁定問題，而且爭議落在仲裁者的判權範圍。初步的程序和安排時間表 也可以在會中決定。 2、答辯：在答辯中，公開爭議事項，隨同全部有關契約的和法律的條款。 求償論點和辯護論點的文件分別由求償人和相對人準備；假如反求償被提出時， 反求償的回答和辯護也包含在內。文件交換讓雙方瞭解聽證會時內容是什麼。在
這個階段隻方可以同意妥協，如此可以節省需要的成本和時間。 3、聽證：聽證會時，仲裁聲請人和相對人分別對案件簡報，通常伴隨由證 人提供更多的證據，允許口頭或書面提送更多已經準備好的資料。只要協議中沒 有反對意見，任一方或雙方都可以由律師做代表，並應該通知對方。假使任一方 缺席，仲裁人對缺席者已經以任何合理的方式被通知滿意，則聽證會也可以進 行，這種情況下公平公正最為重要。 4、判決：基於上述的證據，仲裁者通知雙方是否要繼續作成判決，或者要 保留。只要仲裁者沒有作最後的判決，任一方在提送新事證正式結束後，案件可 以重開啓。假使作成判決則為最後判決，對雙方有束縛力，並且受到很有限的上 訴權力的控制。判決依照契約或協議通常在限定的時間內發佈，如果這方面沒有 規定，則仲裁者在聽證會後數週內要作成決定（Merna＆Bower，1997）。 我國仲裁法對仲裁進行程序並未作強性之規定，當事人得自行約定仲裁進行 程序（包括國際仲裁機構之仲裁規則所定之程序），僅當事人未約定者，始依仲 裁法所定之程序進行（仲裁法第二十一條第一項參照）。（法務部，仲裁及機制概 況介紹） 仲裁法第二十一條規定： 「仲裁進行程序，當事人未約定者，仲裁庭應於接獲被選為仲裁人之通知日 起十日內，決定仲裁處所及詢問期日，通知雙方當事人，並於六個月內作成判斷 書；必要時得延長三個月。 前項十日期間，對將來爭議，應自接獲爭議發生之通知日起算。 仲裁庭逾第一項期間未作成判斷書者，除強制仲裁事件外，當事人得逕行起 訴或聲請續行訴訟。其經當事人起訴或聲請續行訴訟者，仲裁程序視為終結。」
2.2.4 訴訟制度
紛爭調解不成，可訴諸法院，由法官依據民事訴訟法所定之訴訟程序做成判 決，經歷上訴等救濟程序而告確定，在法院依據法律所定之訴訟程序，進行公平 之審判，有實質之確定力，但法官未必是係爭案件之法律專家，當事人欠缺自主 權之原則下，所做判決務必接受。訴訟程序冗長，纏訟經年，訴訟費龐大，不經 濟，缺點甚多，在追求快速的現實工商社會下，採用仲裁解決商務紛爭，為工商 先進國家及廠商所願意採用及慣用之方式。 施工訴訟是最耗時間、昂貴、和無效率的爭議調處工具之一，法院通常嫌惡 施工訴訟，因為它對於法院系統和陪審員（假如是陪審團審判）的個人生活，都 是一個沉重負擔（Richard K.Allen，1993）。 訴訟是一個昂貴又耗時的程序，處理一個施工求償時，律師的很多時間花費 在程序上的議題，譬如發現、動機、和答辯上面，而這些經常和施工爭議的實質 技術分析沒有太大關係。由於法院的案件積壓，這些程序上的議題常常拖延逾 年，即使開庭日期訂定下來，實際的審理時間根據案件的複雜性，可能長達數週 至數月。 現法律實務界面臨較為頭痛的問題為：官司愈打拖愈久。以往法院辦案上有 一期限，通常一案件要在六個月內審結，目前幾乎都取消此種限制。例如，一審 級花「一年」是普通正常，花「二年」是常常看到，花「三年」是不稀奇。前述 （時間）僅指一審級而言，若以平均一年半計算，（最高法院可能短一點），相乘 大概三年多四年時間（呂榮海，1998）。 工程爭議以訴訟解決在地方法院即須繳納標的百分之一之裁判費，第二、三 審各百分之一點五，三審共計百分之四裁判費，而仲裁程序僅須繳納千分之五（呂 榮海，1998）。 訴訟乃當事人之一方，向管轄法院提出當事人雙方之間之紛爭請求，主張自 己法律上之權利，經由一定的司法程序使當事人得到一個終結，可強制執行之判 決，以解決當事人彼此間所存在之爭議。透過此方式解決糾紛，一般當事人雙方 都是爭執不下，希望以公權力機關使對方屈服，解決時間，按我國現行採用「三 級三審」定讞，都相當費時，以往工程糾紛，經和解、調解無效時，大都循此方式解決爭議（尹章華，1998）。 一般訴訟的程序如下： 1、請律師寫狀紙向地方法院提起訴訟。 2、院訂期開庭，調雙方出庭應訊或辯論。 3、地方法院訂期宣判。 4、對地方法院之判決不服之一方向高等法院提起上訴，高等法院仍會 開庭詢問或由甲乙雙方辯論後，審判。 5、對高等法院之宣判不服，仍可向最高法院提起上訴，俟最高法院判 決即為確定。 6、對法院之判決，雙方均須遵守，否則法院可強制執行（蔡守智，2000）。 訴訟中很難有機會選擇有工程知識的法官審理，遇到施工上的問題，法官的 技術專業和知識受到限制，必須尋求其他專家們的協助，加長了處理的期間和成 本。訴訟費用也是雙方考量爭議處理的最重要因素，尤其是承包商沒有充足的財 務資源時，在求償過程中，承包商必須考量提起訴訟是否有能力負擔，這就變成 商業的判斷，而不僅僅是原則問題。
2.2.5 調解、仲裁與訴訟制度之比較
我國目前工程糾紛解決方式，有現行法規中依照訴訟法提出訴訟外，尚有訴 訟外解決民事爭議機制為仲裁制度及調解制度。依據本章節針對調解、仲裁與訴 訟制度之優缺點比較：如表 3 採購申訴審議委員會調解、仲裁與訴訟之比較表。表 3 採購申訴審議委員會調解、仲裁與訴訟之比較表（資料來源：李家慶 律師「工程爭議之處理」及本研究之整理） 特性 申訴會調解 仲裁 民事訴訟 彈 性 1.廠商申請調解，政府不 得拒絕。 2.調解委員會或諮詢委員 會係由政府所選定。 3.調解過程與程序具彈 性。 4.調解過程及效力準用民 事訴訟之規定。 可選雙方當事人合意彈性 選擇： 1.仲裁機構 2.仲裁程序規定 3.仲裁地點 4.仲裁人 5.仲裁準據法 1.可依雙方當事人之合意 選擇：a.管轄法院 b.準據 法 2.法官人選由法院指派 3.注重各種訴訟程序上之 法則，程序較無彈性。 隱 密 性 1.調解進行細秘密調解， 不對外公開。 2.調解過程皆合諧。 1.仲裁進行程序不對外公 開。 3.在合諧氣氛下進行糾紛 之解決。 1.審判公開原則常易洩漏 業務機密。 2.審判過程，雙方當事人 常訴諸尖銳對立之抗爭。 專 家 性 調解委員係各方之專家， 必要時亦可諮詢相關專家 學者。 當事人可選擇工程師、會 計師、律師等專業人士擔 任仲裁人，直接以公正之 立場裁決專業之問題。 1.法院可邀請專家提供鑑 定意見，但屬間皆協助。 2.專家参審制度有待建 立。 迅 速 性 1.調解時間為四至六個 月，最為迅速。 2.惟調解不成立須經由其 他程序解決，反而耗時。 1.由專家裁判，專人處 理，較易迅速解決。 2.裁判人接獲通知日起， 六個月內需做成判斷；必 要時得延長三個月。 1.再三級三審之司法制度 下，可能需耗時兩至三 年，方能獲得最後判決。 2.經常導致工程停擺，進 而影響工程品質。 經 濟 性 調解程序費用標準收費 仲裁本身所需費用，均較 訴訟費用為低 因訴訟程序之延滯，導致 訴訟相關成本及律師費用 相當昂貴 有 效 性 1.調解書經雙方當事人同 意者與法院確定裁判有相 同效力 2.無待法院之裁定既得逕 為強制執行 3.惟調解不成立須由其他 程序救濟 1.仲裁審查結案效力，與 法院之確定判決有相同效 力。 2.為人有被撤銷仲裁判斷 之可能。 3.須待法院之裁定使有執 行力（但可約定不待法院 之裁定） 法院最終確定判決，得逕 為強制執行。
2.3 工程文件之定義
工程契約從法律關係之性質觀之，常屬民法所約定之承攬行契約，依民 法第 490 條之規定可知，『所謂承攬者，謂當事人約定一方為方完成一定之工 作，他方俟工作完成給付報酬之契約』。其中承攬人之「一定的工作」，定作 人「給付報酬」可謂契約的兩大基本。「一定的工作」即是契約之工程範圍及 內容，包括圖說及工程價目表等工程文件，而「給付報酬」就是契約價金。 工程文件又分為契約文件、投招標文件、施工計畫書、施工圖及往來函文 會議紀錄等，以下針對相關文獻對契約文件，工程變更文件及契約文件之優先次 序作一探討： 一、契約文件 工程契約文件指兩造於簽約時訂在工程契約書內之各項文件 （一）國內工程契約文件範本如下： 1、契約條款。 2、契約附加條款或補充說明。 3、決標文件： (1)招標公告、投標須知、開標紀錄等。 (2)標單：包括工程詳細表、標單總表、分項工程明細表、單價 分析表、供給材料表等。 （二）契約本文之優先次序： 依據交通部公路總局契約範本8 「契約文件效力規定」各項契約文件，其 於衝突或一致之情形時，優先順序如下： 1、本契約條款。 2、開標紀錄。 3、補充投標須知。 4、投標須知。 5、補充施工說明書。 6、特殊規定(規範)。 7、一般規定(規範)。8、契約設計圖。 9、施工細則或施工說明書。 10、工程詳細表。 11、施工說明書總則。 12、本契約所含各種文件，除前項約定外，並依下列原則辦理。 但契約另有約定文件內容有誤或偽造、變造者，不在此限。 1、招標文件載明之契約條款優於廠商之定型化契約條款。 2、招標文件特別附記之條款優於一般定型化款。 3、文件製作或審定日期較近者優於較遠者。 4、大比例尺圖者優於小比例尺圖者。 5、投標文件之內容較招標文件之內容更有利於甲方者，以投標文件 之內容為準。 6、乙方文件之內容較甲方文件之內容更有利於甲方者，以乙方文件 之內容為準。 7、投標文件內容不符合招標文件之規定，依政府採購法第五十條第 二項但書規定，以招文件之規定為準。 8、契約約定之他情形。 9、前項優先順序兼有二款以上情形者，由甲方擇一為之。乙方如有 不服，得循爭議程序解決。
2.4 小結
國內研究變更設計大多以實際案例作資料分析，由重大的變更切入，而建議 管理重點，其中著墨較多者為針對設計不周延及異質工地狀況之管控；國外研究 部分雖文獻較國內完整，但以變更設計影響生產力、契約管理程序進行研究。履 約爭議之產生以因工程變更設計，以致雙方無法圓滿達成共識為課題。 工程執行過程中，任何時候均有可能產生變更設計，而任何一個變更設計均 會造成雙方的預期目標及風險改變，此變化量可能是正面或負面的、亦可能是微 量的、也許造成雙方之關係瀕臨決裂之臨界點。一般工程變更設計以業主要求居 多，通常在工程契約中賦予營建承商展延工期及補貼成本損失之權利，營建承商 必須了解這些工程變更設計潛在之原因，及利用工程契約及相關法令之運用，使 得工程變更設計對工程之衝擊降至最低。第三章 爭議產生原因之探討
企業經營之目的在於利潤之追求與永續經營，財務的危機直接影響企業之持 續營運；營建承商執行一個公共工程專案時，無非是要獲得合理之利潤、持續公 司營運。而營建承商面對工程變更設計時，產生增加或減少工作項目（一般來說 是增加工作項目），其利潤會於最終工作完成時呈現；但在工程執行中，一個較 大之工程變更設計案發生時，營建承商可能需額外調度資金，或造成營建承商直 接或間接停止、中斷或干擾全部或部分工作而產生額外之管理費、工程費用及工 期等工程成本，將可能侵蝕原預期獲利，使原預期利潤下降。 主辦機關之工程人員關注的重點是工程進度、工程品質及是否符合上級或政 策之要求；至於工程執行成本及價款，除非變更設計超過預算，否則成本及價款 往往非主辦機關之工程人員所關心之項目。但目前國家財政不寬裕，許多公共工 程非專款專用，加上許多變更設計案之程序須歷時許久，營建承商於工程變更設 計始至收到工程變更設計計價款往往需時六個月以上。 當營建承商因變更設計而要求額外之管理費、工程費用及工期等工程成本 時，主辦機關依據政府採購法或其他相關法令等政策把關，此時兩者因基本立場 不同而產生爭議之起點。3.1 工程變更設計之爭議起點
工程進行間或完工後，主辦機關與營造廠承包商之間，所佔的立場不同，而 對於工程合約之規定與執行工程合約所定之工作內容有不同之解讀。如以主辦機 關是公家機關對於工程合約受政府採購法及審計法之監督，所執行之業務需受政 府相關法令層層把關，對於工程合約執行從嚴解釋；而營造廠承包商是以營利事 業為目的，對於合約之執行在容許的範圍內，以營利為最終目的。兩者之間對於 工程合約之規定與執行工程合約所定之工作內容認知就有落差，常因此而衍生對 工程合約之爭議，其中包括對原工程設計文件之瑕疵而產生之變更設計、工程合 約變更設計條款之不公平不合理規定、業主工程司之指示或決定之工程變更設計 事項等，對此工程變更設計若不妥以處理及適當解決，則易發生糾紛。當糾紛產生時，一般來說是要求金錢、額外增加的履約工期、或履約方法的 改變，然而最後大都回歸到金錢求償的部份。
3.2 工程糾紛的複雜與多變性
工程糾紛在本質上通常比一般民事訴訟來得複雜，因為當中所牽涉的不僅 包含了合約條款、相關法律規定，還包括了一般工程慣例和工程知識，再加上工 程本身的複雜與多變性，一般人不僅難以了解，更難有效掌握個中關鍵。從法律 觀點來看，契約是當事人兩方或兩方以上彼此為達成某特定目的而為之合意意思 表示，屬於私法，而工程合約本身是契約的一種，它是用來規範工程中當事人雙 方權利和義務關係的一種約定，因此理應由雙方共同來遵守。在承攬之工程或工 作，於承攬雙方簽定工程合約時，無法依買賣標的之具體與特定。目前工程合約 之工作內容主要係由工程圖說配合工作數量及單價來構成並確定，但在圖說量化 成工作數量及單價之過程中，難免發生人為錯誤或疏失，以致產生數量不符或合 約漏項等爭議而須辦理追加或追減工作。 另一方面，縱然於主辦機關與營造承商之合約簽訂時並無人為錯誤或疏失， 但因現場施工產生須追加或追減工作之情形發生，或施工期間發生工程變更設計 工作之需求，其原因或許因工期過長、合約原規劃之材料或設備，於實際施工時， 發生不符合現實需求或未能符合現今之情勢（以河川橋樑就地支撐工程為例：簽 約時河川高程為 EL：214M，然於設計至發包已歷時數年，期間因管理河川單位 疏浚，造成原設計河川高程與現地河川高程不同） 。或工程合約指定之設備品 牌因故不生產及其他因素導致無法從市場上取得，或因工程原預定之量能需求變 更，須大幅變更原設計等等，唯有透過工程實務常見之變更設計或追加、追減工 作之方式調整合約內容，其目的在圓滿完成工程及使該等工程能符合主辦機關之 要求與需求。 一般公共工程合約中均有追加或追減工程及工程變更設計之程序約定，且工 程合約中賦予業主此項變更之權利。不論變更或追加減係由任何一方提出，通常 主辦機關首長於相關會議中做承諾必須於某一時程內完工（如雪山隧道原預定於 95 年農曆春節須完成通車），故使變更設計對工期之影響降到最低或不論變更設計如何，但其工期仍不變。營造承商勢必先行施工才與業主議價，或議價不成經 主辦機關工程司簽核後，若營造承商未即時提出異議，或營造承商雖對變更內容 （金額）有意見，為了早日領到估驗計價款而仍簽定合約變更合約書，或為求施 工時避免主辦機關藉故刁難而衍生其他計價或工期之情勢，是故一般於於工程完 工後，才將「爭議」一併提付調解、仲裁或訴請法院請求補償。
3.3 爭議之請求
（胡偉良，1998）目前公共工程之變更設計之請求不外乎是工程報酬給付 與瑕疵拒付、因外界不可抗力因素造成之工期變動、乙式計價之爭議及總價承包 與追加減帳等問題，不論是何項請求，其最終之請求均回歸到金錢或量化成金額 之形式。這個請求是可以雙向的，但多數是營造承商受不公平的待遇而提出請 求；相對的，主辦機關之權益因營建承商的行為而受到損失時，亦可向營建承商 提出請求。3.3.1 報酬給付與瑕疵拒付
報酬给付與瑕疵拒付依據民法第四百九十條、第四百九十一條、第四百九十 三條、第四百九十四條之說明如下： （1）民法第四百九十條（承攬之定義） 『稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成， 給付報酬之契約。』 （2）民法第四百九十一條（承攬之報酬） 『如依情形，非受報酬，即不為完成其工作者，視為允與報酬。未定報酬額 者，按照價目表所訂給付之，無價目表者，按照習慣給付。』 （3）民法第四百九十三條：（瑕疵擔保之效力─瑕疵修補） 『工作有瑕疵者，定作人得訂相當期限。請求承攬人修補之。』承攬人不於 前項期限內修補者。定作人得自行修補。並得向承攬人請求償還修補必要之 費用。如修補所需費用過鉅者，承攬人得拒絕修補，前項規定不適用之。（4）民法第四百九十四條（瑕疵擔保之效力─解約或減少報酬） 『承攬人不於前條第一項所定期限內修補瑕疵或依前條第三項之規定，拒絕 修補或其瑕疵不能修補者，定作人得解除契約或請求減少報酬，但瑕疵非重 要，或所承攬之工作為建築物，或其他土地上之工作物者，定作人不得解除 契約。』 因此，依上述法意，工作之完成與有無瑕疵，基本上是兩件事，換句話說， 主辦機關在營造承商完成工作時，雖其成品有瑕疵，主辦機關仍有給付報酬之義 務，僅主辦機關得於一相當期限要求營造承商進行修補，如營造承商不於一定之 期限內修補瑕疵，或拒絕進行修補，或其瑕疵不能修補者，主辦機關得依民法第 四百九十四條之規定請求減少報酬或於驗收時依據審計法減價驗收，而不能藉詞 拒絕付款，而營造承商對於工程瑕疵若不願進行修補或已修補仍有瑕疵，但主辦 機關仍拒為驗收時，營造承商得主張請第三人具公信力之單位就修補部份做成鑑 定報告，以示完成，並就餘額部份，向主辦機關請求給付。
3.3.2 因外界不可抗力因素造成之工期變動
因外界不可抗力因素造成之工期變動依據民事訴訟法第三百九十七條、民法 第二百三十條之說明如下： 民事訴訟法第三百九十七條：情事變更原則 - 增減給付之判決。 『指法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由，致情事變更非當時所得預 料，而依其原有效果顯失公平者，法院應依職權公平裁量，為增減給付或變更其 原有效果之判決。 前項規定，於非因法律行為發生之法律關係準用之。』 有關本條之適用性，最高法院民事裁判 80 年台上字第 524 號裁判（司法院 法學資料檢索系統）指出民事訴訟法第三百九十七條第一項所謂因情事變更，法 院應為增減給付或變更其他原有效果之判決者，以法律行為成立後，因不可歸責 於當事人之事由，致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平為要 件。如於法律行為成立時，即預見情事將有變更，雙方對之應如何調整給付，有 所約定者，自無該條項規定之適用。民法第二百三十條『因不可歸責於債務人之事由，致未為給付者，債務人不 負遲延責任，故對於不可歸責於承包商之事由，而承包商並無故意或過失時，自 可對遲誤的工期要求展延』。 除了以上所述，還要注意到： （1）依本法規定，因情事變更法院應依職權公平裁量，為增減給付或變更 原有效果之判決。所謂依職權裁量，應在當事人訴之聲明增減之範圍 內為之。因此，引用本法時，對請求範圍一定要在訴之聲明內明確訂 定。 （2）由於不可抗力因素，既非歸責於承攬人，亦非承攬人所能控制，故對 於因此所衍生的工期延長，可依衡平原則，請求展延。 （3）至於因外在環境的變化，使得承攬商無論在工期或工程成本上所產生 之鉅額增加，雖因契約業已簽定，但若要求承攬人依原契約條款履約， 有失公允，受不利之一方自得請求變更原合約內之條款，尤其對於合 約單價，工期等應可請求補償。 （4）因為情事變更原則之應用，原本即有破壞原有合約條款，變更雙方原 訂約定事項之效力，故而其適用之條件自較嚴苛，一般應以外在環境 之變化所造成影響達一相當程度為限，再依誠信原則考量，俾便雙方 之利益或損失能維持平衡關係。 （5）除了以上不可歸責於雙方之不可抗力因素所造成之工期延誤外, 像是 異常的天候狀況、工地狀況、或是訂約當時所無法預見（依據承包商 應有的知識和經驗）而人力又無法排除或克服之事由（如颱風、地震、 罷工、抗爭……等，而承包商亦已盡力去預防或排除），在這種情況下， 承包商亦可要求業主給予適當合理的工期調整。當然，在考量工期延 長時，還要注意到上述事由對工期的真正影響程度，例如該一事由是 否確實會影響整體工程進度的進行（是否為要徑作業？），承包商對於 該一事件是否善盡避免該一事件繼續擴大之義務（俾使延誤降至最低 程度），皆應列入工期延長之考量。
3.3.3 乙式計價
在公共工程合約中，有關『乙式計價』項目，常因實作數量與單價分析表內 所列工程項目差異甚大而引起應否辦理變更增減帳的問題。尤其在主辦機關發現 營造承商在乙式計價項目之實作工程項目或數量低於單價分析表所列時，常要求 減帳；反之，則營造承商會向主辦機關請求辦理追加帳及議價。其所持理由則為 詳細價目單內所載乙式計價之項目，並非以施作情形為考量，一律以原定價額給 價，而仍應以單價分析表所列細目各別施作情形予以計價。 但在另一方面，主辦機關則主張依據合約規定『乙式計價』之工作項目係由 承包商擔當風險，不論成本多寡，營建承商所可取得之款一般僅為合約之工程價 單內詳細表上所載之乙式計價金額，假若營造承商施作該項工程項目之成本超過 乙式計價之金額，承包商亦必須自行吸收虧損，不得另請工程款。由是之故，業 主亦應遵守乙式計價付款方式之約定，在承包商完成工作後，將該工作之總價以 乙式計價方式給付承包商，方符公平。 乙式計價之原意，是因在工程於規劃設計階段，因存有許多不確定因素，致 無法確切評估完成該項工程所需之施工方法及數量而採用的計價方式。相對的， 這也是設計者在編列工程合約項目時不需負責之地方，因設計者將所有不確定之 風險因素不加以評估，或不願意多花成本進行，而將此營建風險轉嫁於得標之營 建承商。 以目前國內工程合約項目之安全衛生部份為例，一般是以乙式計價為計價單 位，主辦機關或設計者大都未詳列明細；而營建承商於工程投標之時為求得標， 往往將這些部份之單價向下修正，這就好像是進口車與國產車之差距，以致此部 份營建承商在工程得標後所施工之方法與主辦機關原設計理念有極大之差距，此 時犧牲的永遠是参與施工第一線的勞工朋友之安全。 有關乙式計價項目是否不論實作數量一律依總價給價之爭論，在行政院公共 工程委員會之調解申訴委員會已有多起案例，一般判斷也多半傾向肯定說，至於 實際施作數量及範圍與原定合約發生重大差異時，應仍可依不當得利與情事變更 原則，做增減之考量。3.3.4 總價承包與追加減帳
傳統總價承包制中，工程契約中均會明定全部工程總價，並規定『工程項目 及數量縱有增減，不按工程實際數量作結算』或『本工程標單詳細價目單所列各 項目及數量，係僅供參考』……等。所以以總價承攬的合約，若某項數量不足或 超過時，因合約為單一，非屬每單項割裂分開立約，且各項間有調節多寡、截長 補短之作用與考量，業主不得請求減帳驗收而承包商也不能請求追加工程款。一 般建築工程中，常以總價承包契約方式辦理，而土木工程則以實作計算方式為主。 在總價承包中，工程結算總價依工程契約金額給付，除因變更設計導致工程 項目或數量有增減，通常不會辦理加減帳，這種契約雖然每月計算工程估驗款仍 依該月完工金額據實估驗，但是最後的工程結算總價卻是按契約總價給價，如因 變更設計導致工程項目或數量有增減時，僅就變更部份予以加減帳作結算。 至於總價承包契約中所涵蓋的工程範圍及內容，則主要是根據工程合約上的 規定，在公共工程之合約中均會詳加說明，通常圖說是優先於工程價目單。 但若因為工程項目增加，或工程數量相差過大，且屬可歸責於主辦機關者之 原因時，合約中均有辦理變更設計或議價之規定，若主辦機關拒絕辦理變更或給 付時，承商仍可依民法第四百九十一條，向業主請求追加工程款。3.4 小結
工程履約爭議在本質上通常比一般民事訴訟來得複雜，因為當中所牽涉的不 僅包含了工程合約條款及相關法律、法規之規定，還包括了一般工程慣例和工程 知識，再加上工程本身的複雜與多變性，一般人難以了解，更難有效掌握個中重 點。從法律觀點來看，契約是當事人兩方或兩方以上彼此為達成某特定目的而為 之合意意思表示，屬於私法；而工程合約本身是契約的一種，它是用來規範工程 中當事人雙方權利和義務關係的一種約定，因此理應由雙方共同來遵守，並為判 斷是非的準則；在一般民間工程契約中，執行起來爭議還不太大，但是在碰到公 家工程時，因為工程合約是由政府機關和營造承商所訂定，政府機關因本身具有 行政資源及經濟交涉力量的優勢地位，而營造承商的承攬人只能附合，無法異議，故而在本質上為『獨買』，因此買賣雙方在態勢上幾為『極大和極小』的強 弱勢關係，雙方所定之工程合約都是由政府機關所單獨擬定，基本上，它是一種 不會太公平的附合契約，而其中部份內容其至有違反公平交易之嫌；因此，在甲 乙雙方產生糾紛，訴之訴訟時，營造承商經常因此吃虧，尤其當今國內訴訟經常 讓人詬病，審判不夠嚴謹或非依據工程慣例和工程知識來裁判之結果，更易使得 營造承商因在合約地位上的弱勢、或因營造承商之行政能力薄弱而遭敗訴。
第四章 工程變更設計案例彙整
營造工程於施工期間，變更設計是不可避免的。主辦機關為求專案圓滿完 成，主動對於工作內容、範圍、數量、設計、時程、或不可抗力事件等，發布變 更命令。營建承商於接獲變更命令時需提出變更計畫，及計算相關之費用、時間， 經由主辦機關審查或雙方議價等過程後，並將變更設計之文件納入原工程合約 內，卽完成變更程序。 每一個公共工程專案是一個契約的執行，在變更設計發生時之現場管理及處 置管制，比事後討論績效分析更為重要。以營造承商管理者之角度來看分析觀 察，變更設計之管理比想像中複雜，由以往案例工程之變更設計量體及事由分 析，以了解該工程之績效，並提供未來類似工程之改善策略，是目前大部分研究 之觀點。而本研究希望透過此分析、整理，回歸發生變更設計之原因，提供設計 者及主辦機關變更設計產生之原因，以期減少變更設計。4.1 工程變更設計整理
本研究依據 2.1.5 工程變更設計之類型分為設計不完善、需求變更、異常 工地狀況、配合施工、業主因素、不可抗拒因素等六項，並以中區某東西向快速 公路單一工程實際發生之 66 項變更設計為研究背景，分析做統計表。另將此 66 項變更設計做責任區分之分析，印證產生變更設計之原因，並作成建議，提供未 來設計者、主辦機關、營造承商做參考。 本研究背景施工歷時 4 年，第一次變更設計變更了 12 項工程，造成 82 個工 程項目數量增減；第二次變更設計變更了 26 項工程，造成 164 個工程項目數量 增減；第三次變更設計變更了 12 項工程，造成 102 個工程項目數量增減；第四 次變更設計變更了 16 項工程，造成 134 個工程項目數量增減；總計四次變更設 計 66 項工程，造成了 344 個工程項目數量增減。且平均每一年辦理變更設計乙 次，亦說明變更設計施工完成後，主辦機關之變更設計程序仍未完成。更有因應 非專業之政治力介入或民意要求，而產生之變更設計於施工完成後，才辦理變更 設計程序，俟議價階段時已完工 6 個月以上。主辦機關在辦理議價程序時，亦依政府採購法之規定辦理議减，從未考量營建承商之資金壓力，及營建承商為主辦 機關達成非專業之政治力介入或民意要求所付出之心力，並將變更設計之工程價 金以低於底價方決標，以至營造承商始終有讓主辦機關欺壓之感覺。
