臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文. 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究 A Study on the Distribution 政治 of Urban Building. 大. 學. Transfer in Taipei City. ‧. ‧ 國. 立the Urban Building Capacity Capacity and. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：鄭于玲指導教授：邊泰明. 博士. 中華民國一○四年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌感謝在論文撰寫過程中，指導教授邊泰明老師的悉心指導，匡正學生的研究方向及內容，讓學生可以順利完成論文。感謝口試委員賴宗裕老師及詹士樑老師細心指導，讓論文更臻完善，並使學生受益良多。論文期間，感謝亦師亦友的淑雯學姊，在我對論文研究方法迷惘時提供幫助，細心提出精闢見解與建議，並不時給予加油打氣，使得論文得以順利推展下去。感謝王冠斐科長及智卿詳細解說臺北市容積移轉政策面臨課題及提供相關資料，使得論文推展得以更順利完整。. 政治大. 謝謝邊家班浩榕、志銘、怡華、室滿、文芝、筱菁及育華七位學長姊一路分. 立. 享專業知識及照顧，給我勇往直前的力量。謝謝博仁及振鋒的陪伴，一起為完成. ‧ 國. 學. 論文而努力。謝謝思源、文斌及立菁三位助教，給予在學期間的一切協助。謝謝所有幫助我在研究所生涯大小事的學長姊及同學，因為你們讓我的研究所生涯過. ‧. 得非常充實開心。. Nat. sit. y. 最後，深深地感謝親愛的家人，包容我那段時間的焦慮，在背後默默支持與. n. al. er. io. 關懷，成為我最堅強後盾。. Ch. engchi. i n U. v. 鄭于玲. 謹誌. 2015 年 7 月.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要我國「都市計畫容積移轉辦法」中規定容積接受區須與容積送出區為同一都市計畫地區，以臺北市為例，全區屬同一主要計畫，申請者於房價較低之行政區取得公共設施用地後，將其容積移入房價較高之行政區，產生某些行政區開發量暴增、公共設施服務品質不佳、都市景觀衝擊、都市交通擁擠及缺乏最適容積總量管制等課題。本研究以都市容受力理論觀點，提出最適容積總量的評估機制，利用 ArcGIS 系統了解臺北市各行政區及街廓發展現況，掌握其各種屬性，作為建立分類指標. 政治大. 參考，再藉由因子分析、集群分析等研究方法，進行都市容受力評估以及街廓條. 立. 件分類。. ‧ 國. 學. 最後，根據實證研究結果，建議臺北市容積移轉制度須檢討各行政區容積發展總量、評估都市發展容受力、考量其他容積管制政策、調整容積移轉範圍、規. ‧. 定各行政區接受基地街廓分類與移入容積上限及擬定容積移轉接受基地相關規. sit. y. Nat. 範，以作為容積移轉政策之執行參考。. n. al. er. io. 關鍵字：容積移轉、因子分析、集群分析. Ch. engchi. i n U. v.

(6) Abstract As stipulated in the Regulations of Urban Building Capacity Transfer, the recipient and donor of transferred building capacity need to be located in the same urban planned district. Take Taipei City for example, it is covered in the same urban planned area. As developers acquire public facilities lands in administrative areas of low land prices, and then transfer the building capacity got from the former to the administrative areas of high land prices. The behavior of developers mentioned above, will trigger a rapid increase of development capacity in certain administrative areas, impact the service quality of public facilities, urban landscape, traffic condition, and optimal control of building capacity.. 政治大. Based on the theory of urban carrying capacity, the study proposes an optimal building capacity assessment mechanism. ArcGIS is used to trace the current development and understand the various features of the administrative areas and street blocks in Taipei City so as to help establish relevant classification indicators. Factor and cluster analyses are then conducted to facilitate urban carrying capacity assessment and classification of street blocks.. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Finally, on the basis of the empirical results , this study offers the following suggestions for achieving more effective implementation of the urban building capacity transfer system in Taipei City: reviewing the total building capacity in every administrative areas, assessing urban carrying capacity, exploring other policies for building capacity control, adjusting the scope of building capacity transfer, classifying the street blocks of the recipient sites in every administrative areas, limiting the volume of transferred building capacity, and drafting regulations for recipient sites of transferred building capacity.. Ch. engchi. i n U. v. Key words: Urban building capacity transfer, factory analysis, cluster analysis.

(7) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 目錄第一章緒論...................................................... 1-1 第一節第二節第三節. 研究動機與目的 .......................................... 1-1 研究範圍與內容 .......................................... 1-4 研究方法與流程 .......................................... 1-6. 第二章文獻回顧與理論基礎........................................ 2-1 第一節第二節. 國外發展權移轉相關文獻 .................................. 2-1 國內容積移轉相關文獻 .................................... 2-5. 第三節. 容受力理論 ............................................. 2-12. 第三章臺北市容積移轉制度發展.................................... 3-1. 政治大臺北市容積發展現況分析 .................................. 3-7 立臺北市容積管制架構 ...................................... 3-1. 第三節第四節. 臺北市容積移轉辦理情形 ................................. 3-18 臺北市現行容積移轉制度課題 ............................. 3-28. ‧ 國. 學. 第一節第二節. 第四章研究設計.................................................. 4-1. ‧. 研究架構 ................................................ 4-1 實證研究方法 ............................................ 4-3. 第三節. 研究對象與研究變數 ...................................... 4-6. sit. y. Nat. 第一節第二節. er. al. v. 臺北市都市空間發展結構及都市容受力分析 .................. 5-1 臺北市各行政區集群分析實證結果 .......................... 5-9 信義區街廓基地現況分析 ................................. 5-26 信義區街廓基地集群分析實證結果 ......................... 5-36 臺北市容積管制與容積移轉建議 ........................... 5-46. n. 第一節第二節第三節第四節第五節. io. 第五章實證結果分析.............................................. 5-1. Ch. engchi. i n U. 第六章結論與建議................................................ 6-1 第一節. 結論 .................................................... 6-1. 第二節. 建議 .................................................... 6-3. 參考文獻......................................................... 參-1. I.

(8) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 圖目錄圖 1- 1 研究動機及目的示意圖 ............................................................................... 1-3 圖 1- 2 臺北市行政區圖 ........................................................................................... 1-4 圖 1- 3 研究流程圖 ................................................................................................... 1-7 圖 3- 1 允建容積示意圖 ........................................................................................... 3-1 圖 3- 2 公共設施保留地容積空間分布示意圖 ..................................................... 3-21 圖 3- 3 古蹟容積空間分布示意圖 ......................................................................... 3-23 圖 3- 4 大稻埕歷史風貌特定專用區容積空間分布示意圖 ................................. 3-25 圖 4-1 研究架構圖 .................................................................................................... 4-2 圖 5- 1 臺北市 12 個行政區集群分析結果示意圖……………………………….5-16 圖 5- 2 信義區 701 個街廓分佈示意圖……………………………………………5-26 圖 5- 3 信義區街廓面臨道路寬度示意圖………………………………………...5-27 圖 5- 4 信義區街廓捷運出入口位置示意圖……………………………………...5-28 圖 5- 5 信義區街廓公車站牌位置示意圖………………………………………...5-29. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖 5- 6 信義區街廓轉運站位置示意圖…………………………………………...5-30 圖 5- 7 信義區街廓與與公共設施距離示意圖…………………………………...5-32 圖 5- 8 信義區街廓集群分析結果示意圖………………………………………...5-38. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 表目錄表 2- 1 容受力內容及指標參考變數表 ................................................................. 2-16 表 3- 1 臺北市容積移轉相關法令制度一覽表 ....................................................... 3-4 表 3- 2 臺北市基準容積推估表 ............................................................................... 3-8 表 3- 3 臺北市獎勵容積推估表 ............................................................................... 3-8 表 3- 4 臺北市免計容積推估表 ............................................................................... 3-9 表 3- 5 臺北市可移入容積推估表 ..........................................................................3-11 表 3- 6 臺北市允建（總）容積推估表 ................................................................. 3-12 表 3- 7 臺北市現況容積推估表 ............................................................................. 3-13 表 3- 8 臺北市 97 年剩餘容積推估表 ................................................................... 3-15 表 3- 9 臺北市 103 年剩餘容積推估 ..................................................................... 3-16 表 3- 10 臺北市各行政區送出公共設施保留地面積表 ....................................... 3-18 表 3- 11 臺北市公共設施保留地跨區移轉統計表................................................ 3-19 表 3- 12 臺北市古蹟申請容積移轉統計表 ........................................................... 3-22. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 3- 13 臺北市大稻埕歷史風貌特定專用區申請容積移轉統計表 ................... 3-24 表 4- 1 因素負荷量、解釋變異量及選取準則表 ................................................... 4-4 表 4- 2 各行政區都市容受力分析變數表 ............................................................... 4-7 表 4- 3 街廓條件分類指標一覽表 ........................................................................... 4-9 表 5- 1 臺北市行政區環境容受力指標分析表 ....................................................... 5-3. Nat. y. sit. n. al. er. io. 表 5- 2 臺北市行政區設施容受力指標分析表 ....................................................... 5-4 表 5- 3 臺北市行政區經濟容受力指標分析表 ....................................................... 5-6 表 5- 4 臺北市行政區景觀容受力指標分析表 ....................................................... 5-8 表 5- 5 臺北市各行政區都市容受力相關變數敘述統計表 ..................................5-11 表 5- 6 臺北市各行政區都市容受力相關變數敘述統計表 ................................. 5-14 表 5- 7 臺北市各行政區分群結果表 ..................................................................... 5-15 表 5- 8 臺北市行政區單因子變異數檢定結果表 ................................................. 5-17 表 5- 9 臺北市行政區環境容受力指標分群屬性比較表 ..................................... 5-19 表 5- 10 臺北市行政區設施容受力指標分群屬性比較表 ................................... 5-19 表 5- 11 臺北市行政區經濟容受力指標分群屬性比較表.................................... 5-22. Ch. engchi. i n U. v. 表 5- 12 臺北市行政區景觀容受力指標分群屬性比較表 ................................... 5-24 表 5- 13 信義區住宅區、商業區與工業區街廓面積統計表 ............................... 5-33 表 5- 14 臺北市信義區街廓基地相關變數敘述統計表 ....................................... 5-34 表 5- 15 信義區各街廓分類指標因素負荷量一覽表 ........................................... 5-36 表 5- 16 信義區街廓集群分析結果一覽表 ........................................................... 5-37 表 5- 17 信義區集群分析單因子變異數檢定的結果表 ....................................... 5-38 表 5- 18 信義區街廓集群交通可及性差異比較表 ............................................... 5-42 表 5- 19 信義區街廓集群基地開發屬性差異比較表 ........................................... 5-44 III.

(10) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機容積移轉為都市成長管理運用之執行工具之一，臺灣地區都市快速成長，公共設施需求增加，中央為解決政府財政負擔及解決公共設施取得問題，引進美國發展權移轉之機制，作為取得都市計畫公共設施保留地之工具。內政部於民國 87 年為積極保存古蹟，制定「古蹟土地容積移轉辦法」，民國 88 年為減輕政府. 治政大補償公共設施保留地所有權人財產權損失，政府亦可無償取得因容積移轉之公共立設施用地。財政負擔，制定「都市計畫容積移轉實施辦法」，期望藉由容積移轉制度之推行，. ‧ 國. 學. 容積移轉概念源自英國發展權移轉概念，原意為發展或開發土地之權利，嗣. ‧. 後美國將其定性為一種可與土地所有權分離而單獨移轉之權利，亦將土地所有權視為一束由個別權利組成之財產權。美國發展權移轉制度 1 （Transferable. y. Nat. sit. Development Rights,TDR）是將發展容積認為可移轉之權利。發展權移轉制度雛. n. al. er. io. 型最早為 1961 年紐約市，以基地合併方式，將個別土地原有法令允許使用強度. i n U. v. 之未使用容積，即未使用的發展權（unused development right），移轉至其他. Ch. engchi. 個別土地使用，使接受移轉的土地可獲得更高度的使用（洪敬哲，2012），彈性調整土地使用強度。我國「都市計畫容積移轉辦法」中規定容積接受區須與容積送出區為同一都市計畫地區，以臺北市為例，全區屬同一主要計畫，移轉空間包含全市範圍，申請者於房價較低之行政區取得公設用地後，將其容積移入房價較高之行政區，產生某些行政區開發量暴增、公共設施服務品質不佳、都市擁擠、景觀衝擊、交通. 1. 發展權概念源起於英國1940年代的屋蘇沃特報告（The Uthwart Report），該報告中提出公共改良價值（Betterment）及浮動價值（Floating Value）兩個觀念，並於1947年的城鄉計畫法將發展權法制化。美國依據發展權的概念，提出發展權移轉（Transferable Development Rights；以下簡稱TDR）及空中權移轉（Air Rights Transfer）等開發方式（臺北市都市發展局，2011）。 1-1.

(12) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 衝擊及缺乏最適容積總量管制等課題。臺北市辦理容積移轉的案例中可看出，移出基地遍布全市，接收基地大多位於中山區、內湖區，占總移轉面積的 72%，除造成中山區、內湖區開發過於擁擠，更排擠現有公共設施使用及產生景觀、交通衝擊等問題，其原因在於臺北市缺乏都市最適容積發展總量之觀念及忽略都市容受力之限制，本研究認為臺北市應就都市容受力之觀點，探討各行政區最適之容積開發總量進行，再最適容積總量之規範下，進一步落實到街廓及接受基地本身，以確保都市發展環境，此引發本研究之動機。目前容積移轉制度難以控制容積總量、容積移轉與區域公共設施服務水準無法取得平衡，且未有系統地對都市及街廓容受力進行評估，故本研究嘗試以都市. 政治大考量行政區及街廓的同質性及異質性，並依據實證研究結果，提供都市容積分佈立. 容受力理論及觀點提出最適容積總量的評估機制，透過集群分析的量化研究方法，. ‧ 國. 學. 及移轉政策之參考。. 綜上所述，期藉由本研究之探討，以臺北市為例，考量都市容受力，建立都. ‧. 市最適容積及街廓容積移轉評估機制，分析臺北市現有容積分佈，並提出容積移. y. sit. io. n. al. 基於前揭研究動機，本研究目的說明如下：. Ch. engchi. er. 二、研究目的. Nat. 轉之建議，在都市容受力的規範下，確保容積移轉政策目標之達成。. i n U. v. （一）分析臺北市現有容積移轉相關規定及發展現況，探討臺北市容積管制及容積移轉之相關課題。（二）考量行政區及街廓條件的同質性及異質性，由整體性、地區性及個別性的觀點，建立臺北市最適容積及容積移轉評估機制，作為臺北市執行容積移轉之建議。本研究之動機及目的如下圖 1-1 所示。. 1-2.

(13) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 政治大. 學. ‧ 國. 立圖 1- 1 研究動機及目的示意圖資料來源：本研究繪製. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-3. i n U. v.

(14) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍本研究以臺北市松山區、信義區、大安區、中山區、中正區、大同區、萬華區、文山區、南港區、內湖區、士林區、北投區等 12 個行政區為研究範圍，如圖 1-2。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1- 2 臺北市行政區圖資料來源：本研究繪製. 二、研究內容考量現有容積移轉僅針對單一送出及移入基地進行檢討，缺乏整體性的都市發展宏觀理念，本研究目的在於建立系統性的都市容受力及容積移轉評估機制，. 1-4.

(15) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 從整體性、地區性及個別性分析臺北市容積分佈現況、都市容受力及街廓接受容積移入數量，故就以下內容進行探討分析: （一）相關文獻與理論整理歸納有關發展權移轉、國內容積移轉制度及都市容受力相關理論及文獻，以建立整體立論基礎，並作為建立都市容受力及街廓條件分析判別指標之參考。（二）臺北市容積發展現況分析介紹臺北市容積管制架構、容積移轉執行情形及現行容積移轉制度產生之課題，以作為本研究後續提出建議之依據。. 政治大. （三）臺北市都市容受力實證研究. 立. 以都市容受力觀點，建立環境、景觀、設施及經濟容受力等評估指標及容受. ‧ 國. 學. 力實證模型，透過集群分析方式，分析各集群之差異性，作為後續各行政區容積移轉建議提出之基礎。. ‧. （四）臺北市街廓條件差異性實證研究. y. Nat. sit. 在都市容受力實證研究基礎上，進一步以交通可及性及街廓開發屬性為判別. n. al. er. io. 指標，進行街廓條件集群分析，依據各集群特性，提出各集群容積移轉之建議。（五）臺北市容積管制及移轉之建議. Ch. engchi. i n U. v. 針對本研究實證結果，提出對於臺北市容積管制制度及容積移轉之相關建議。. 1-5.

(16) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法為了解臺北市各行政區及街廓發展現況，本研究以 ArcGIS 系統，掌握各行政區及街廓各種屬性，作為建立分類指標之參考，再藉由因子分析、集群分析等研究方法，進行都市容受力評估以及街廓條件之分類，最後提出臺北市容積分佈及容積移轉政策之建議及策略。 (一)地理資訊系統(ArcGIS)分析本案將收集計畫範圍相關資料，以地理資訊系統進行資料之呈現與分析，作. 政治大. 為臺北市行政區及街廓條件同質性及異質性成果之呈現。. 立. (二)量化分析. ‧ 國. 學. 容積移轉制度之建立必須考量臺北市的都市容受力及街廓之屬性條件，本研. ‧. 究擬選取適當指標，以集群分析進行都市容受力之評估，此外，造成基地區位條件差異因素甚多，將於分析過程中採用因子分析、集群分析等方式建立街廓條件. sit. y. Nat. 分類實證模型。. n. al. er. io. (三)相關計畫收集與文獻回顧. Ch. i n U. v. 透過都市容受力、容積管制與容積移轉相關理論、計畫、法令規定與政策資. engchi. 料收集及回顧，作為本研究建立容受力及街廓分類指標及容積管制機制建立之參考。. 1-6.

(17) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 二、研究流程本文研究流程如圖 1-3。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1- 3 研究流程圖資料來源：本研究繪製 1-7. v.

(18) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(19) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 容積移轉制度是為維護古蹟及歷史建物之保存及公共設施保留地之取得，期望解決受限制使用分區之地主之損失補償，並協助政府取得古蹟、歷史建物及公共設施保留地。另一層面，容積移轉制度產生容積移入區之公共設施容受力超載，導致都市環境生活品質下降；這是在容積移轉中比較受到忽略的部分。我國容積移轉制度隱含重要基本理念，即是發展權之概念。發展權概念最初由英國運用於土地管制方面，爾後為美國引進創設發展權移轉制度，進而產生容積移轉制度，故為瞭解容積移轉之機制，必須探討發展權制度相關課題。然而影. 政治大作為後續實施容積移轉制度相關課題及對策研擬之參考。因此本章節介紹發展權、立. 響都市計畫容積移轉移入量體需視都市發展影響因素及都市容受力進行分析，以. ‧ 國. 學. 容積移轉及都市容受力相關理論及研究，作為本研究後續分析之基礎。. 第一節. 國外發展權移轉相關文獻. ‧. y. Nat. 我國對於土地使用管制採分區管制方式，藉由容積率與建蔽率，對各分區之. io. sit. 基地發展限制發展強度，合理引導土地發展，以達到使用密度及控制人口等目的。. n. al. er. 而政府在規劃各土地使用分區時，對於被劃設為公共設施用地或限制使用分區者，. i n U. v. 限制發展權利，導致利益暴損之不公平現象。又因政府本身財政負擔，無法徵收. Ch. engchi. 土地並給予土地所有權人合理補償，故藉由容積移轉制度，賦予被劃設為公共設施用地或限制使用之土地容積移轉權利，使土地所有權人可將容積出售，進而獲得補償。因此，本節就國外發展權移轉相關文獻、國內容積移轉相關文獻及容受力理論進行探討。一、發展權移轉制度起源發展權最早起源於英國，可追溯至 1909 年「房屋及城鎮計畫法」及 1932 年「城鄉計畫法」，然而真正具有類似現今容積移轉相關特性及形式，應屬 1947 年的「城鄉計畫法」(Town and Country Planning Act,1947)(高浴新，1981)。由於英國早期受到工業革命的影響，都市的發展迅速提昇，卻也造成居住環 2-1.

(20) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 境與土地使用混亂等問題。另相關建設也在第二次大戰時期遭受相當程度的破壞，因此政府先後提出 The Scott Report、The Uthwatt Report 2及 The Bsrlow Report 等規劃重建藍圖以解決戰後重建的問題；其中以 Uthwatt Report 影響最大，成為 1947 年城鎮計畫法的基本架構。為從事戰後的重建工作，英國政府為開發新市鎮及取得公共建設用地，並於 1947 年重新修訂公佈城鎮計畫法，其中最重要的變革，便是確立發展權國有制度及建立開發許可制(賴宗裕，1999)。英國除了將發展權社會化，將之應用於開發許可制度外，實際上並未充分應用於各種都市建設，直到 1970 年代傳至美國，將之成功應用在古蹟與地標之保存維護、開放空間之取得及限制發展地區之補償。(陳漢雲，1999)。. 政治大. 到了 1960 年代末期，美國紐約市及芝加哥市探討可移轉發展權制度其作為. 立. 保留都市的名勝古蹟及開放空間之可行性(林國慶，1992)，惟實際推行係始於紐. ‧ 國. 學. 約市，藉由容積移轉方式進行古蹟的保存。原來在紐約市，相鄰土地如屬於同一所有權人，土地分區使用管制規則容許其容積率可以互相移轉；後來，逐漸放寬. ‧. 到可移轉至附近土地，甚至移轉至較遠的地區，其主要目的旨在使具保存價值的. sit. y. Nat. 建築物能夠將其容積移轉至他處(林元興、黃萬翔，2000)。. er. io. 另美國的發展權制度與英國也不盡相同，美國並非全面實施，而是城市或省. al. v i n Ch 西州、芝加哥及波多黎各等地區，均為小面積的推行。保護地區多屬名勝、古蹟、 engchi U n. 縣先自行推動，已經實施的地方有佛羅里達州的 CollierCounty、紐約市、紐澤. 歷史性建築、空間與小面積的農地。由於保護的地區不同，各地辦法亦不一致，一般說來，對古蹟或建築物保護比較容易，成功的可能性也較大，大面積的空間. 或農地保護比較困難，常需要政府資金的支持(高浴新，1981)。不同於英國的發展權國有制度，美國它是透過自由市場，藉由私人間的買賣移轉發展權來達成使用管制及彼此公訂之目的(陳錫禎，1979)。二、發展權移轉相關論述 2. 發展權概念源起於英國1940年代的The Uthwart Report，該報告中提出公共改良價值（Betterment）及浮動價值（Floating Value）兩個觀念，並於1947年的城鄉計畫法將發展權法制化。美國依據發展權的概念，提出發展權移轉（Transferable Development Rights；以下簡稱TDR）及空中權移轉（Air Rights Transfer）等開發方式(臺北市都市發展局，2011）。 2-2.

(21) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. Peter J. Pizor(1978)提到，發展權移轉可以說是應對成長中都市問題之土地管制使用工具，即如何調和成長和發展間之平衡，並同時保存必要的資源，例如給水系統、農田或地標等重要特徵（李家豪，2013）。透過被保護地區容積移轉至其他較高密度地區，許多規劃目標可能實現，發展權移轉提供自由市場另一種選擇，被保護土地所有權人可出售發展權給建商、不動產投資者或其他相關人員，因所有權人可銷售發展權進而得到補償，故能作為減少保護地區土地發展的交換，容積移轉亦可使用於指定大範圍地區為保護區，亦可能包括社區重要的自然資源。 Robert A. Johnston, Mary E. Madison (1997)認為，發展權移轉是因計畫. 政治大. 目標的不同而建構其架構，如果計畫目標是保護指定地區，能分次送出及接受容. 立. 積之移轉地區是重要的，土地使用分區管制是適當的分配機制；如果計畫目標是. ‧ 國. 學. 限制發展，單一移轉地區可能就足夠。. ‧. 發展權移轉是土地使用的管制工具，在此制度下發展權被分割出來且能透過場交易販售。發展權部份被移轉後，原土地即永久限制發展，發展權之買主可將. Nat. sit. y. 發展權分配至其他允許得到額外容積的地區。通常，發展權移轉計畫指定容積能. n. al. er. io. 被移轉之送出地區，以及容積能被移入之接受地區(Rick Taintor,2001)。. i n U. v. 蘇志超(1999)認為土地發展權移轉，是以特定區內，實行土地使用規劃，並. Ch. engchi. 按計畫建築發展。因使用規劃發展，造成土地所有權人彼此間權益機會不相等，於是構想一種權益機會均等之方法，就是實行土地發展權移轉。但在舊市區實行都市更新或再發展，既可運用基地架構發展之發展權移轉，或規劃重建，增加建築容積之容量。如此，透過容積移轉使與不增加容積所造成之權益衝突，獲得協調均衡。綜上，發展權移轉為土地使用管制工具之一，意圖彌補傳統使用分區管制之不足，在所有權人原有權利不變前題下，指定每一所有權人應享有的發展權數，透過自由市場交易，使所有權人可依據核准的計畫書從事發展權利。而指定送出地區可以將容積移轉至其他指定可接受額外容積之地區，且送出地區將永久限制發展，另外部份土地所有權人亦可藉由銷售發展權進而得到補償（李家豪， 2-3.

(22) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 2013）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-4. i n U. v.

(23) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第二節. 國內容積移轉相關文獻. 國內實施容積移轉制度，傾向以制定地區特別法方式，僅概括在「同一都市計畫內」，送出對象包括私有公設保留地、私有古蹟保存地及歷史建物等。容積移轉雖為都市成長具彈性之管理工具，但就都市發展而言，必須透過通盤檢討的方式，將允許實施容積移轉之範圍、對象先行劃定，以確保都市環境之有秩序發展。近年來關於「容積移轉」國內論述日漸增多，尤其以古蹟保存與維護等議題最為盛行，除針對其發展脈絡及理論進行討論外，另一部份則集中在容積移轉法. 政治大市場實務結合，並以實際案例進行分析。本節針對國內容積移轉之現有相關研究立令制度方面之研究及地價推估、區位選址等面向之分析，但甚少對於政策執行與. ‧ 國. 學. 論述進行歸納，以供本研究參考。一、國內容積移轉相關文獻. ‧. 李家豪(2012)以二階段專家問卷之方式，初擬都市計畫容積移轉接收基地選. sit. y. Nat. 址之評估指標，再透過 Expert Choice 群體決策分析軟體分析評估指標之權重。. io. er. 評估標的中，以接收基地之面臨道路寬度為首要，其次為接收基地之使用分區，再其次為接收基地之面積大小、接收基地周圍人口密度及接收基地與四周排水狀. n. al. Ch. i n U. v. 況；研究擬定之評估標的、準則等評估因子，可作為本文分析容積移轉接收基地選址指標之參考。. engchi. 王凱弘(2010)選定大稻埕歷史風貌特定專用區範圍內 3 處歷史建築為送出基地，並自臺北市 12 個行政區內列舉出 2 至 3 個案例，共計 27 處接收基地，利用敏感度分析，分析容積移轉制度在接受基地可承受交易之容積成數之比例，探究容積移轉之可行性。研究成果發現如依據古蹟土地容積移轉辦法、大稻埕歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點及都市計畫容積移轉實施辦法之送出基地計算方式，對歷史建築或古蹟之私有地主產生較不划算收益總額，降低地主保存意願。但對於建商而言，採用都市計畫容積移轉實施辦法之計算公式，則可謀取較有利的收益總額，恐有圖利建商之嫌。故研究建議容積移轉制度應以都市計畫容. 2-5.

(24) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 積移轉實施辦法較符合公平正義原則。劉厚連(2010)提出建立公共設施保留容積移轉政策之決策與實踐機制以及容積銀行交易平台為主之交易市場機制等制度建議，作為政府未來改善公共設施容積移轉制度之參考。丁慧華(2008)以專家學者問卷方式經由描述性統計分析，歸納出容積移轉接受基地對周邊地區帶來之效益及影響。效益部分有「促進地方經濟繁榮」、「土地使用強度改變」、「產業移入」、「增加就業機會」、「房地產交易活絡」、「土地價格上揚」、「地方稅收增加」等 7 項結果。影響部分有「交通流量增大」、「公共服務品質降低」、「居住適宜性降低」、「影響都市景觀及破壞天際線」、「停車空間不足」、. 政治大. 「土地使用強度過高」、「生活環境品質降低」、「影響消防安全及破壞都市防災計. 立. 畫」、「未考慮土地容受力」、「高樓風形成、日照不足及通風採光不良」等 10 項. ‧ 國. 學. 負面結果。. ‧. 王薇凱(2007）藉由檢視國外容積移轉制度精神及國內法令制度，以臺中市為例，了解目前容積移轉機制執行情形。依據臺中市相關容積移轉辦法來計算公. Nat. sit. y. 共設施保留地可移轉之容積總量，並推估容積移轉衍生人口及評估容積移轉前後. n. al. er. io. 公共設施服務水準，以探討公共設施保留地容積移轉對都市發展的影響及課題。. i n U. v. 王春木(2007）以交易成本理論為觀點，並以臺北縣為空間研究範圍，探討. Ch. engchi. 國內公共設施保留地容積移轉市場交易過程中所產生之相關成本，以及了解形成這些成本之原因為何，並提出健全我國公共設施保留地容積移轉市場之相關配套措施，以促進公共設施保留地容積移轉市場交易的活絡。林莉婷(2000)考量接收基地選址評估作業尚未有任何標準或程序可依循，以及為了避免錯誤或失當的決策導致都市整體環境的衝擊，藉由主要係結合地理資訊系統之資料分析功能，建構以都市整體環境衝擊為考量之容積移轉接收基地分析模型，提供實施者或決策者進行接收基地選址之判斷參考；另就研究模型分析結果，協助地區建製接收基地相關基礎資訊與其他資訊共構為都市基礎建設資料庫。. 2-6.

(25) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 二、臺北市容積移轉相關研究（一）89 年度「臺北市容積移轉實施辦法研擬與容積移轉接受區劃定規劃案」針對臺北市容積總量與分布進行分析，推估古蹟、歷史建築與私有公共設施保留地可移出容積數量及移轉後之衝擊。研究認為應依據全市空間發展架構與成長管理政策、不得破壞都市計畫完整性、不得改變全市發展總量等條件下，以私有古蹟或歷史建築之私有土地或捐贈為公園綠地等開放空間之可建築土地作為優先容積移出地區。容積移入之優先地區包括送出基地所屬同一細部計畫區、捷運站周邊 200 公尺範圍內之都市發展用地。在容積移轉法制建立之結論上包括容積計算之依據、容積送出基地申請範圍、. 政治大. 申請容積移轉程序、一定規模以上基地之開發許可審查要求、容積移入與獎勵總. 立. 和上限、容積移轉時效、容積移轉後古蹟應永久保存與維護工作進行與驗收、容. ‧ 國. 學. 積移轉後公告現值之調整。. ‧. 最後，研究提出建立完整容積調控、全面檢討容積獎勵必要性、建立容積移轉基地都市設計審議規劃、建立民眾參與管道、容積移轉實施宣導、成立交易管. Nat. n. al. Ch. er. io. （二）91 年度「臺北市容積發展策略之檢討」. sit. y. 理機構等立即可行之建議。. i n U. v. 研究認為臺北市容積發展存在總量飽和、中心商業區容積管制失控、住商混. engchi. 合普遍、公設開闢速度不及都市成長速度、都市公共設施服務水準不均、容積獎勵失控等問題，故將全市整體容積劃分為「容積限制發展區」、「容積可發展區」兩大系統。容積限制發展區又分為環境敏感地、特地目的事業管制地區、公共設施服務不良地區等三類。容積可發展地區主要是依據臺北市空間形構計畫及公共設施容受力，區分為「策略發展地區」、「公共設施服務良好地區」、「公共設施服務一般地區」。除環境敏感地、特定目的事業管制地區外，其他各類地區，皆依賴於「公共設施服務水準」訂定其「相對合理容積上限」。選定之公共設施指標項目係以「開放空間（公園、綠地）」、「教育設施（國小、國中）」、「防災避難空間」、「道路服務水準」等資料作為容積管控指標。依. 2-7.

(26) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 據各項公共設施服務範圍，全市共劃設 235 個「容積管制小區」，並依據問卷方式建立各項公共設施之權重，將各小區之公共設施服務水準排序劃分為四等分，公共設施服務水準前四分之一、後四分之一、中段部分分別定義為「公共設施服務良好地區」、「公共設施服務不良地區」、「公共設施服務一般地區」。在全市總容積不變的前提下，提出各容積管制小區之「相對合理容積上限」的分派及「小區相對合理容積上限」的配套管制，並針對管制制度下可能產生重大之議題提出多項開發原則，例如：易淹水地區容積移入限制、多核心策略發展地區、大眾運輸導向發展須以公共設施改善為前提；新發展地區的開發許可；大型公有土地的再利用；資本門改善方案，同時也提出取消與修訂多項容積獎勵制度之建議。. 立. 政治大. （三）92 年度「臺北市都市規劃管制制與法令之檢討─以國外都市規劃管制制. ‧ 國. 學. 度與法令為參考」. 以香港、上海、大阪、柏林、波士頓及紐約等六個都市為對象，針對都市規. ‧. 劃制度之使用分區、使用項目、正負表列方式、使用強度、建築設計規範、績效. sit. y. Nat. 管制、使用變更、獎勵及回饋、違規查處、民眾參與、組織編制、申訴管道及申. io. er. 訴程序、政府提供資料、土管法令章節架構等主題進行比較分析，並提出臺北市都市規劃所面臨之課題。. al. n. v i n Ch 針對上述主題，研究提出臺北市都市規劃應修正方向，其中對於使用強度部 engchi U. 分提出長、短期作法。短期認為使用強度除包含密度控制外，應考量允許使用組別產生之外部性對地區所產生之影響。長期則認為將現有容積移轉制度對象擴展至全市，藉由移轉制度，將原有都市計畫規範的使用強度，以容積移轉的方式，調整為新的都市計畫規範的使用強度。（四）94 年度「臺北市發展為適當容積都市之規劃」藉由國外實施容積管制相關制度與法令之回顧以及國內實施容積管制經驗之檢討，分析現行容積管制面臨的困境，探討臺北市容積管制調整之可行性。研究認為容積管制調整的重點不是容積率，而是新增容積的分派與運用方式。並以「提高建築投資誘因，塑造都市更新動能以改善地景風貌」、「降低臺北縣市之房 2-8.

(27) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 價差距，提高城市競爭力與適時適地提高容積促進緊密都市發展模式」及「落實永續都市的發展理念」為容積管制調整的必要理由。最後，研究提出臺北市容積管制調整的作業原則、步驟及短中期措施。作業原則為：「計畫容積總量與市場容積總量分別處理」、「以成長管理的增量動態管理機制為基礎，取代傳統的總量靜態管理機制」、「全市基礎容積總量的規劃不變，容積增量依實際需求動態調節供給」、「容積增量同時配合市場需求與環境品質要求加以動態調整」。作業步驟為:「考量自然環境容受力」、「避免增加公共設施服務水準負擔」、「配合都市發展政策，劃設策略性容積獎勵地區」。短期措施包括：「製作說帖，加強媒體溝通，形成專業團體與社會共識」、「針對容積管制調整策. 政治大「評估擴大實施綜合設計獎勵辦法的可行性」。中期措施包括：「修改土地使用分立略進一步進行可行性分析，並著手研擬作業辦法」、「檢討不合時宜的獎勵措施」、. ‧ 國. 學. 區管制規則」、「劃設策略重點地區，優先獎勵發展」、「放寬容積移轉適用地區與使用類別」、「建立容積獎勵審議機制」、「劃設試辦作業地區」。. ‧. （五）97 年度「臺北市容積檢討與容積調整機制之建立」. sit. y. Nat. 從各種容積界定與數量推估，發現臺北市法定容積遠大於現況容積，顯示目. io. er. 前尚有大量都市計畫所賦予之容積尚未使用。依現行之制度除古蹟外，剩餘之法. al. 定容積是無法有效移轉的，僅能透過就地興建或更新增建，形同不流通之資產，. n. v i n Ch 無法適應空間市場需求移轉到基地外興建。近年來臺北市大眾捷運建設，以及停 engchi U 車、公園綠地、防災避難空間、下水道等建設，提升一些地區環境與設施容受力，使得這些地區可以承受較法定標準高之容積率，但因剩餘容積不能流通及局部地區新創容積容易引發公平性爭議，故目前容積制度無法滿足環境與設施容受力提高地區發展之需要。研究評估臺北市各街廓之公共設施服務績效水準，並將其轉化為容受容積量，以及採用容受容積總量管制之概念，劃設容受容積總量管制區，且按各區績效水準及考量都市發展政策，提出「容積優先調整區」。配合總量管制與現行制度，分別提出「總量管制區」與「個案申請」機制，與應新增或修訂法令與組織變革。研究提出現行容積管制制度短期調整建議及後續研究建議。短期調整建議包 2-9.

(28) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 括：「容積管制與獎勵制度調整，調降容積獎勵幅度」、「選擇優先調整容積地區試辦容受容積管制」、「擬定符合社會公益價值之容積獎勵項目」。後續研究建議包括：「辦理臺北市容積銀行之可行性研究」、「都市計畫、都市設計、都市更新等相關委員會審議決策品質評估與改善機制之建立」、「建置臺北市容積管理地理資訊系統」、「賡續研發可持續更新實際操作之容受容積計算方式」、「推動臺北市 TIF 制度可行性研究」、「即刻辦理容積移轉、容積獎勵、都市更新之個案案例屬性記錄與定期評估」、「透過逐步建立公共設施績效評估資料庫」、「建立臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會之審議標準與工具」。（六）99 年度「容積移轉制度−容積銀行操作機制可行性研究」. 政治大. 藉由國內實施容積移轉現況與問題分析、研析國外發展權銀行制度、建立容. 立. 積交易平台操作機制與可行性分析、容積銀行操作機制與可行性分析及辦理容積. ‧ 國. 學. 銀行操作機制可行性研究座談會等計畫內容加以探討。首先針對現行制度已存在之議題提出改善策略，其主要分為三大部分，即優先順序、環境衝擊與行政效率。. ‧. 優先順序問題主要在於臺北市容積移轉供給量遠大需求量，而產生政策性的優先. y. Nat. 順序問題；而環境衝擊發生之主因，則為容積經常集中於特定地區，且各可額外. io. sit. 增加容積之相關措施重複，可能導致整體都市環境品質下降；在行政效率部份則. n. al. er. 是因為容積移轉程序所涉及之單位眾多，審查時間冗長，加上資訊不透明，導致開發商時間成本及風險增加。. Ch. engchi. i n U. v. 研究將容積交易平臺定位為以提供資訊為主，其功能可包含資訊流通、協助交易、認證制度及蒐集價格等，建議由臺北市政府或委託公正第三人（如非營利團體）協助確認容積商品資訊、媒合買賣雙方及容積移轉相關作業。在容積銀行的實際執行部分，初期建議採用試辦計畫，針對小範圍或特定類別之容積優先進行，參考「中央補助直轄市及縣（市）取得既成道路試辦計畫」，以成立財團法人方式辦理。並提出後續建議包括：「強化整體審標準之明確性，建置臺北市容積移轉審議委員會」、「建立容積總量管制制度、環境衝擊品質項目與加強標準及民眾參與機制，以降低環境衝擊」、「建立容積交易平台，委託公正第三人（如非營利機構）協助容積交易計畫、提供地主及開發商相關資訊，以提升市場透明」、「成立容積銀行，改善交易體制」。 2-10.

(29) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 本節藉由國內容積移轉相關文獻及臺北市容積移轉相關研究，瞭解目前文獻對於容積移轉探討方向及研究主題，以提供本研究參考基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-11. i n U. v.

(30) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第三節. 容受力理論. 都市環境規劃主要目的是為確保都市發展與環境間之和諧，避免人類與環境遭受品質惡化與天然災害的威脅。因此，容受力(Carrying Capacity)為都市環境規劃與管理重要的中心理念，自 1960 年以來，容受力已被接受且廣泛應用於環境保育及都市成長管理。本節將對容受力進行討論分析。一、容受力（一）容受力發展背景探討容受力的目的是要追求環境的永續發展，而永續發展是一個對環境沒有. 政治大. 危害、協調經濟和維護經濟成長環境品質的概念。容受力則是在這個概念上假設. 立. 自然環境有人類活動的極限，如：各種土地利用的極限。並且，自然資源枯竭對. ‧ 國. 學. 經濟生產力是嚴重的負面影響，環境污染問題會隨著經濟活動的增加，進而限制經濟成長。因而維護永續發展，應該加以考慮自然資源的消耗量以及生態系統可. ‧. 能的破壞。如果超出極限，自然和人類環境將受到嚴重的威脅。因此在追求都市. sit. y. Nat. 發展的同時，應該適當的將其控制在環境可能承載的容受力內（馬維鴻，2008）。. io. n. al. er. （二）容受力內涵與容受力概念分析. i n U. v. 容受力一詞在不同學門中有不同的翻譯名稱，例如生態學界譯為「容納量」；. Ch. engchi. 工程界稱之為「承載力」；遊憩資源的經營管理譯為「承載量」。「規劃」偏好於「容受力」。因為容受力不只強調容納「量」的多寡，還顧及有無容納的「能力」。所以是數量與能力之結合，「容受力」就是用來包含容納量與承受能量兩種意義 (黃書禮，2000)。容受力的觀念是源自於生態系統管理，而將容受力觀念應用於都市規劃與管理，最早始於 1960 年代，且應以 Ian L.McHarg 為首。McHarg 並未刻意強調他所發展的生態規劃方法以及收錄在 Design with Nature 一書中的規劃案例是以容受力為基礎；惟其所提倡的適宜性的土地使用，係指該使用不會對該區位的生物物理作用產生負面的干預作用。McHarg 在 1960 年代所提倡的規劃理念，逆轉了 1960 年代以前完全以社經需求為導向的都市規劃(黃書禮，1998)。 2-12.

(31) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 而後至 1996 年 Wackerngel and Rees 認為由生態學家所界定的容受力，也即一地區所能支持的生物量是不適用探討人類容受力。他們進一步將人類容受力界定為：「一生態體系在不損及生態功能的整體性及生產力的情況下，所能持續支持的資源消耗與廢棄物排出的最大速率」。他們更進一步指出：一個區域不能視為一個獨立的地理單元，因為人類會透過貿易由外地輸入該地區所需的資源，因此，其人口數往往會超出該「地區」對人類的容受力。Wackerngel and Rees 修正過去容受力的估算方法，提出生態足跡的概念。容受力的概念演進過程，是以「生物生態」系統到「人類」，最後聚焦到「都市」、「環境系統」（包含：觀光、設施..等），其所應用的範圍以及層次相當的廣. 政治大源的使用供需問題，從原本認為容受力是固定量進而轉變成認為容受力是可流動立泛。而其對於容受力觀念也逐漸的修正，從過去只討論單一物種數量，轉變成資. ‧ 國. 學. 的，是必須依情況修正調整的，並認為容受力會因為每個人的感知不同而有所異（馬維鴻，2008）。. ‧. 此外，提倡生態足跡的學者 Wackernage（2000）更認為容受力是在不減少. sit. y. Nat. 適當的生態系統功能的完整性及多樣性下，維持最大資源消費率及最小廢棄物排. io. er. 放率。並指出一個區域不能視為一個獨立的單元，人類會透過貿易由外地輸入該地區所需的資源，因此，其人口數往往會超出該「地區」對人類的容受力。可以. n. al. Ch. i n U. v. 理解的是容受力的探討不應該只是針對「人口數」的因素進行探討，而是必須轉. engchi. 移到從環境的角度加以思考，並且應以一項一項環境因素來探討。容受力分析概念最先起源於生態學家為了生態系統所能維持生存的動物量。生態學家 Odum(1971)以生態系統管理的觀念，認為容受力的定義為「生態環境所能支持生物品種的最大量」，在這段期間容受力的分析主要是用以探討生態族群及棲息地之間的關係。從 1974 年起至 1978 年間，容受力的研究逐漸轉往探討人類對於環境間的關係，土地規劃學家 Schenider（1978）認為容受力是環境體系在不受嚴重破壞條件下，所能承受之人口極限。而環境應同時考量資源供給面與人類需求行為。進入 80 年代，容受力概念所運用的焦點從原本以探討人與所存在的環境關 2-13.

(32) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 係，轉變成人類與都市間的關係，探討的範圍也更加的廣泛。Gilliand（1983）認為都市成長的容受力應取決於人類社會。此時研究容受力的學者們，對於容受力所應探討的面向加以提出論述，容受力應包括生態系之回復力、穩定性、同化力以及承受外界作用之敏感性（黃書禮、陳春生，1987）。 90 年代初期，認為環境容受力是固定的量，一區域之經濟規模(總資源消耗量)，應不超過該區域之承載容量，避免加速自然資源的消耗。90 年代中期過後，專家開始認為容受力是一種動態變化並非固定不變的狀態，會隨著生活型態、科技發展及實質設施之可利用性的變動而改變。同時也認為環境容量是可以量化及利用的，為在不破壞自然環境、社會、經濟和文化系統之前提下，系統所能支持. 政治大. 之有限人口數，亦即非直接的量測生態系統所能負荷之最大壓力程度（徐偉鈞，. 立. 2002）。. ‧ 國. 學. 容受力分析從過去一直是以地區所能容納的最大固定量做為假設，逐漸轉變成認為容受力會因生活形態、科學技術及實質設施之可利用性等多重因數的影響. ‧. 之下而有所變動，是一個動態並非固定不變的狀態，如同容積率的移轉或是取得. sit. y. Nat. 地區以外的資源。. er. io. 都市容受力是全球觀的，因為如果依賴輸入資源的區域，其資源是來自一個. al. v i n Ch 力下，總消費並不會超過永續生產的結合。現今的都市不僅依靠當地的資源，大 engchi U n. 資源過剩的地區，就不會有生態赤字的問題，也就是說區域的貿易如果在淨容受. 量來自鄉村及其他區域的資源，增加了都市的容受力，也增加了容受力評估的複雜性。. 近年來，都市容受力的相關研究越來越重視地區居民的知覺及社會的感知性，而此種感知性，會因為每位感受者不同而有所改變，較無法訂出量化的值，所以，透過指標的設定分析，更能夠瞭解容受力的差異。（三）容受力種類與指標容受力的發展，從原來探討生態逐漸轉變成探討人類本身的問題，進而運用於都市之中。在都市容受力範疇中包含環境面、設施面、經濟面、知覺面、社會. 2-14.

(33) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 面等五個層面，以下根據都市容受力包含的各項整理出理念及意涵（賴宗裕、詹士樑，2002）。 1.環境容受力以資源供給為導向，評估可供活動系統需求之供給能力，與滿足都市發展而不影響生活環境品質之容受範圍，而實質環境上，探討對動植物生存的生態環境，形成土地使用限制因素的天然條件，例如居於限制發展地區的洪水、斷層、地質、地滑災害地區，以及因生產活動所產生危害人類生活品質或生存資源耗竭等問題探討，主要有下列幾項：. 政治大（2）天然災害：可能發生的各項自然災害、包括地震、海嘯、山崩等災害，敏立（1）生物特徵：包括動、植物的特性，以及棲息地的各種限制。. 感地區。. ‧ 國. 學. （3）環境污染：人類發展對環境所產生的污染以及環境的自清能力。. ‧. （4）景觀資源對人為因素之敏感性。（5）資源耗損：環境資源可提供人類的使用量。. io. sit. y. Nat. 2.設施容受力. n. al. er. 以基礎設施及維生系統之容受力為導向，評估人口成長增量或開發活動增量. i n U. v. 對公共設施服務水準之影響，及對生活品質之衝擊程度，確認因應成長增量而提. Ch. engchi. 昇設施容受力所需財務成本之經濟可行性，主要有下列幾項：（1）主要密集性設施的提供。（2）基礎設施：包括維持都市人類活動的各項基本設施，包括道路、公園、排水等。 3.經濟容受力以滿足活動系統及經濟成長之需求為導向，評估支持各種活動之場所容納量，分析提供生產及就業空間之供給能力，提供就業機會之潛力，以及滿足居住需求之供給能力，並確認經濟容受力之評估必須兼顧環境容受力與設施容受力之考量，主要有下列幾項：. 2-15.

(34) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. （1）地區的就業或經濟成長所能支持的都市發展。（2）住宅的提供。（3）用以維持一個地區經濟之農業生產力、漁業及林業經營。 4.知覺容受力以可居住性及寧適性為導向，評估動態的都市發展過程中，對都市居民在環境價值、都市景觀、生活品質與休閒機能之態度及期望，並確認政府政策與私部門之生產活動能兼顧都市居民之接受程度，主要有下列幾項：（1）人類對都市發展或環境改變之態度。（2）人類對自然環境與都市發展程度之價值觀。. 政治大. （3）人類對其生活形態受改變的可接受性。. 立. （4）人類對未來的期望。. ‧ 國. 學. 5.社會容受力. ‧. 以社會關懷及福利為導向，評估人口成長增量及社會福利政策的可及性，人口成長及老年化為現代化都市必然的趨勢，然而都市的人文關懷隨著人口的成長. Nat. sit. y. 及經濟的發展將面臨嚴重挑戰，相對的一個國家的社會福利政策可及性，將對該. n. al. er. io. 地區人文精神及社會文化的提昇有重大助益，主要有下列幾項：（1）都市所能提供人類的社會安全措施。. Ch. engchi. （2）都市對於弱勢族群所能提供的資源協助。. i n U. v. 容受力觀念之運用說明都市成長與土地開發有其極限，此一極限反映都市地區在不違反自然能力與實質條件下，所能確保生活品質與環境保育免受破壞之最大服務人口門檻與活動量及產量。除非容受力經由技術改變而提昇，否則容受力門檻可以提醒人類對公共資源使用方式之適宜性。容受力之種類與指標，如表 2-1 所示。表 2- 1 容受力內容及指標參考變數表種類環境容受力. 層次. 參考變數. 1.著重於自然生態環境的層次。. 1.可發展用地. 2.以環境資源供給為容受力的基礎。. 2.限制發展用地 3.地區之地質條件. 2-16.

(35) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 種類. 層次. 參考變數 4.動植物分佈情形 5.廢棄物處理量 6.水資源 7.自來水普及率. 設施容受力. 1.著重於都市內生活品質的層次。. 1.現況人口. 2.以基礎設施承載力為容受力的基礎。. 2.都市計畫面積 3.可及性指標 4.開闢之公共設施數 5.已開發土地 6.道路面積. 1.著重於產業經濟均衡發展的層次。. 1.二級產業就業人數 3.失業率 4.各級產業空間 5.地方產業政策. 1.著重於都市建築景觀美化的層次。. 1.開放空間面積 2.違建數量. ‧. 2.以可居性及寧適性為容受力的基礎。. 3.使用分區發展率 4.都市發展型態. y. Nat. 5.都市防災體系. sit. io. 6.居民生活滿意度. al. v i 2.以國家或地區社會福利政策供給為容受 2.醫院病床數 n Ch U engchi 力基礎。 3.地方財政支出 1.著重於都市居民社會福利的層次。. n. 社會容受力. 2.三級產業就業人數. er. 知覺容受力. 政治大 2.以經濟產業空間供給為容受力的基礎。立. 學. 經濟容受力. ‧ 國. 7.維生系統配置情形. 1.每萬人醫師數. 資料來源：賴宗裕、李家儂（2000）；賴宗裕、詹士樑（2002）。. 本節透過容受力理論相關探討，藉由理論的內涵與種類指標，檢討都市計畫容積移轉對區域環境影響，將容積管制的觀點以容受力觀點加以應用，選擇作為本研究後續進行之參考依據。. 2-17.

(36) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(37) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第三章. 臺北市容積移轉制度發展. 第一節. 臺北市容積管制架構. 都市實施容積管制的目的，在於控制都市邁向合理之發展。依據現行容積管制相關制度，可將完整的允建容積分作四個部分探討：基準容積、獎勵容積、免計容積及可移轉容積(如圖 3-1)，本節將就上述四部分進行臺北市容積管制架構之分析。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. a l 圖 3- 1 允建容積示意圖 i v C hengchi Un 資料來源：本研究繪製. 一、基準容積容積管制是都市計畫土地使用分區管制策略之一，目的是配合人口需求、未來社會經濟發展，有效控制建築發展強度及人口密度，合理配置公共設施、確保生活品質，針對土地使用分區訂定不同容積管制，這就是所謂的「法定容積」，又稱為「基準容積」。在臺北市全面實施容積率之前，臺北市的法定容積是依照建管相關規定，依照面前道路寬度換算可興建樓層高度。在全面實施容積率管制後，臺北市容積管制的基礎在於土地使用分區管制規則中所規定的「一般分區」與「特定專用區」. 3-1.

(38) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 之法定容積。此外，臺北市在各都市計畫區中另外增設許多特定專用區，這些特定專用區之容積率依各自審議通過之計畫書規定，屬一般管制之特例。住宅區為涵蓋一般土地使用分區之住 1、住 2、住 3、住 4、住 2-1、住 2-2、住 3-1、住 3-2、住 4-1，以及住宅區、住 2 類、住 3 特、住 3 類、住 3-1 特、住 3-2 特、市住、休旅住宅、住商混合、特一、特二、特三、特四、專住等特定專用區。商業區為涵蓋一般土地使用分區之商一、商二、商三、商四，以及商一特、. 政治大區、工商服務展售區、創意文化專用區、特定觀光商業專用區、聯合開發區、辦立. 商二特、商三特、商四特、一般商業區、工商混合、文化觀光專用區、金融專用. 公服務區、資訊產業專用區、業務設施用地、業務設施區、敦化南北路特定專用. ‧ 國. 學. 區(B 區)、敦化南北路特定專用區(A 區)、商務產業專用區、商業用地、特定業. ‧. 務區、特定商業區、特定專用區等特定專用區。. io. y er. 策略型工業區、倉儲專業區等特定專用區。. sit. Nat. 工業區為涵蓋一般土地使用分區之工 2、工 3，以及工業區、科技工業區、. 特定專用區：臺北市政府為配合特定都市發展政策所制定之特定專用區，專. al. n. v i n 用區內之容積管制另依細部計畫規定，如臺北車站特定專用區、南港經貿園區特 Ch engchi U 定專用區、信義計畫地區等。二、獎勵容積現階段容積獎勵可依「臺北市土地使用分區管制自治條例」、「臺北市都市更新自治條例」、「大眾捷運系統土地開發辦法」、「都市更新建築容積獎勵辦法」、「徵求民間參與促進都市再生」、「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」、「臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例」等法令規定內容，達到某項目標準後即可增加對應的獎勵容積量。依目前臺北市現行法令規定，對於各法令內單獨容積獎勵項目之獎勵額度有分別訂定上限，但對基地總獎勵額度上限則無法令統一規範（僅少數針對特定地 3-2.

(39) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 區細部計畫規範，如南港地區）；在容積移轉方面，依「臺北市土地使用分區自治條例」規定，移入容積最多不得超過基準容積 30%。然而，若同時使用容積獎勵與容積移轉，依「臺北市容積移轉審查許可自治條例」規定，增加之容積不得超過各該建築基地基準容積之 50%（但不計入都市更新獎勵容積）。三、免計容積依據「建築技術規則」第九章容積管制，將此部份分為附屬建物與公共設施、屋突等幾種分類，但這些建物容積均會計入地政登記面積並成為市場銷售面積，且多數面積也會成為房屋稅籍中之房屋面積。（一）附屬建物免計項目. 政治大附屬建物免計項目包含透空遮陽版、露臺、陽臺，其中陽臺免計面積為低於立. 該層樓地板面積之 10%。. ‧ 國. 學. （二）公共設施免計項目. ‧. 公共設施免計項目包含梯廳、機電設備、安全梯之梯間…等等，其中梯廳免. sit. y. Nat. 計面積為低於該層樓地板面積之 10%。陽臺與梯廳合計免計面積為未超過該層樓. io. er. 地板面積之 15%；機電設備空間、安全梯之梯間、緊急升降機之機道、特別安全梯、緊急升降機之排煙室、管理委員會使用面積等，合計免計面積為未超過該層. al. n. 樓地板面積之 15%。. Ch. 四、可移轉容積. engchi. i n U. v. 臺北市容積移轉相關規定包括「古蹟土地容積移轉辦法」、「都市計畫容積移轉實施辦法」、「大稻埕歷史風貌區容積移轉作業要點」、「臺北市容積移轉審查許可自治條例」等法令所規範。有關臺北市辦理容積移轉相關法令之送出基地與接受基地規定，如表 3-1 所示。. 3-3.

(40) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 表 3- 1 臺北市容積移轉相關法令制度一覽表項. 古蹟土地容積移轉. 都市計畫容積移轉實. 大稻埕歷史風貌區容. 臺北市容積移轉審查許可自治. 目. 辦法. 施辦法. 積移轉作業要點. 條例. 送. 實施容積率管制. 1.都市計畫表明應予. 1.本計畫區內歷史性. 1.本市歷史建築所定著之私有. 出. 地區內，經指定. 保存或經直轄市、. 建築物(含古蹟)所. 基. 為古蹟，除以政. 縣（市）主管機關. 定著之土地。 2.. 2.私有未徵收之公共設施保留. 地. 府機關為管理機. 認定有保存價值之. 歷史街區內建物所. 地，包括：公園用地、綠地用. 條. 關者外，其所定. 建築所定著之私有. 定著之土地。. 地、廣場用地、道路用地。其. 件. 著之土地、古蹟. 土地。. 土地。. 3.為塑造傳統街區特. 中公園用地、綠地用地、廣場. 保存用地、保存. 2.為改善都市環境或. 有風貌經本市都市. 用地面積須小於二公頃以下、. 區、其他使用用. 景觀，提供作為公. 設計及土地使用開. 送出基地申請範圍內之土地所. 地或分區內土. 共開放空間使用之. 發許可審議委員會. 有權人，須全數同意辦理容積. 地，因古蹟之指. 可建築土地。. 審議通過得為容積. 移轉。道路用地須符合未開闢. 移轉之土地。. 計畫道路寬度達十五公尺以. 政治大. 定、古蹟保存用. 3.私有都市計畫公共. 地、保存區、其. 設施保留地。但不. 上，送出基地申請範圍須為完. 他使用用地或分. 包括都市計畫書規. 整路段，且二側均與現有已開. 學. ‧ 國. 立. 區之劃定、編定. 定應以區段徵收、. 闢之八公尺以上計畫道路相連. 或變更，致其原. 市地重劃或其他方. 依法可建築之基. 式整體開發取得. 五公尺以上，且持有年限達五. 準容積受到限制. 者。. 年以上者。但因繼承或配偶、. 通或已開闢計畫道路寬度達十. ‧. 直系血親間之贈與而移轉者，. 權人得依本辦法. 其持有年限得予併計或符合臺. sit. al. er. 北市政府消防通道劃設及管理. n. 地區建築使用。. io. 申請移轉至其他. y. Nat. 部分，土地所有. Ch. engchi U. v ni. 作業程序第三點第一項第一款消防通道之未開闢計畫道路。. 3.送出基地不含都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發地區共同負擔之公共設施用地及都市計畫檢討變更中之土地。. 接. 本市行政區內任一. 本市行政區內任一宗. 受. 宗可建築土地。. 可建築土地。. 基. 1.本歷史風貌特定專. 1.送出基地為本市歷史建築所. 用區內歷史街區以. 定著之私有土地，其容積得移轉. 外街廓。. 至本市行政轄區內之可建築土. 地. 2.淡水線、木柵線捷. 條. 運車站鄰近街廓暨. 2.送出基地為私有未徵收之公. 件. 本府公告之捷運車. 共設施保留地，其容積僅得移轉. 站附近容積接受. 至下列地區：（1）基地位在大眾. 區。. 捷運場站車站出入口半徑八百. 3-4. 地。.

(41) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究項. 古蹟土地容積移轉. 都市計畫容積移轉實. 大稻埕歷史風貌區容. 臺北市容積移轉審查許可自治. 目. 辦法. 施辦法. 積移轉作業要點. 條例. 3. 大同區重慶北. 公尺範圍內，且須面臨八公尺以. 路，承德路兩側街. 上已開闢之都市計畫道路。. 廓。. （2）基地所在位置半徑五百公. 4. 內湖第四期、五期、六期重劃區。. 零點五公頃以上之公園綠地或. 5.基隆河 (中山橋至. 廣場，且須臨接十五公尺以上已. 成美橋段) 附近地. 開闢之計畫道，或面臨二條已開. 區、基隆河成功橋. 闢之計畫道路，而其中一條寬度. 上游河道截彎取直. 須達十二公尺者。. 後兩側土地。. 3.接受基地之面積，應超過一千. 6.南港經貿園區。. 平方公尺，且不得為下列土地：. 7.其他經本府劃定公. （1）古蹟所在及毗鄰街廓或歷. 告之容積移入地. 史建築所在地號之土地。但經文. 區。. 化局確認不影響古蹟及歷史建. 政治大. 8.本市行政區內任一宗可建築土地。. 學. ‧ 國. 立. 尺範圍內，有已開闢且其面積在. 築保存及風貌形塑者，不在此限。（2）位於依水土保持法劃定. ‧. 公告之山坡地。（3）位於本市環境地質資料庫中土地利用潛力. y. Nat. 低或很低之地區。（4）位於本市. （5）位於依本市都市計畫應適. v n i 地區。（6）位於農業區、保護區、用本市山坡地開發建築法規之. n. al. er. io. sit. 保護區變更為住宅區之地區。. Ch. engchi U. 河川區或其他非屬都市計畫發展區之土地。（7）依本市都市計畫規定禁止容積移轉、獎勵地區之土地。. 容. 以不超過其基準容. 以不超過其基準容積. 1.內湖第五期重劃區. 接受基地依本自治條例移入之. 積. 積之 30％為原則，. 之 30％為原則，上限. (羊稠小段計畫. 容積加計其他依法規規定予以. 移. 上限為 50％。. 為 40％。. 案)、六期重劃區. 獎勵之容積總和，不得超過各該. 轉. (內湖科技園區)及. 建築基地法定容積之 50％。. 上. 基隆河(中山橋至. 限. 成美橋段)附近地區、基隆河成功橋上游河道截彎取直小彎工業區(內湖. 3-5.

(42) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究項. 古蹟土地容積移轉. 都市計畫容積移轉實. 大稻埕歷史風貌區容. 臺北市容積移轉審查許可自治. 目. 辦法. 施辦法. 積移轉作業要點. 條例. 側)土地每一基地可接受容積量不得超過該基地原法定容積量之 20%：其餘接受區每一基地可接受容積量不得超過該基地原法定容積量之 40%。 2.申請人申請容積移轉至非指定接受區者，特定專用區. 政治大. ( 一 )( 供特定商業使用)及特定專用區 ( 二 )( 供一般商業使用)得移轉至本都市計畫範圍內. 學. ‧ 國. 立. ‧. 劃定之商業區，特定專用區 ( 三 )( 供. 使用)得移轉至本. n. al. er. io. ( 四 )( 供河濱住宅. y. 特定專用區. sit. Nat. 特定住宅使用)及. Ch. i n U. 都市計畫範圍內劃. e n g定之住宅區，每一 chi 基地可接受容積量不得超過該基地原. 法定容積量之 30%。. 資料來源：本研究整理。. 3-6. v.

(43) 臺北市都市容積空間分佈與容積移轉制度研究. 第二節. 臺北市容積發展現況分析. 為了解臺北市容積發展之現況，本文以臺北市政府 97 年之「臺北市容積檢討與容積調整機制之建立」案及 103 年「臺北市空間地理資訊統計案」委託服務案之二手資料進行分析，以瞭解容積量發展之演變，作為後續建立容積移轉機制之參考。一、允建容積推估允建容積推估內容大體可分為基準容積、獎勵容積、免計容積及可移入容積，說明如下：（一）基準容積. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 依據土地使用分區類別所受限之基準（法定）容積，又分為一般分區及特定專用區。本研究以全臺北市之一般土地使用分區住、工、商之容積及特定專用區. ‧. 之容積納入推估範圍。. sit. y. Nat. 依 97 年「臺北市容積檢討與容積調整機制之建立」案之資料得知，基準容. io. er. 積量以內湖區、士林區及中山區最高，分別為 1,387.59 公頃、1,381.26 公頃及 1,379.56 公頃。基準容積率以大同區及萬華區最高，分別為 381%與 370%。. al. n. v i n Ch 依 103 年「臺北市空間地理資訊統計案」之基準容積推估成果，以內湖區、 engchi U. 士林區及中山區之容積量最高，分別為 1,424.89 公頃、1,387.17 公頃及 1,377.96 公頃。基準容積率以大同區及萬華區最高，分別為 388%與 365%。. 97 年至 103 年間，臺北市最高容積量及基準容積率所在行政區域並無變動，而容積量除中山區外，皆有微幅的上升，除上述三行政區在臺北市所佔土地面積較多之外，其與使用分區類別有關，而萬華區基準容積率則有微幅的下跌，如表 3-2 所示。. 3-7.