蒙藏委員會組織變遷之研究 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(3) 謝辭 這一段路走得有點久，從學分班到論文完成整整 4 年； 這段時間不論工作、學業、生活都發生令人難忘的事； 取得碩士學位，也算是完成我的一個未竟事宜，縱然仍有遺憾。 最要感謝的是我的母親，包容我自私的埋頭在工作與學業之中，打 理我的生活，但我卻很少時間陪伴，這段時間媽媽自己也完成了二專的 學位，真的很不簡單，真正為她感到驕傲。謝謝兩位妹妹，我這個大姊 做的不夠稱職，依然敬重。. 政 治 大 向 時，諄 諄 的 導 引；在 立 我 沒 有 進 度 或 進 度 緩 慢 時，不 給 壓 力 的 偶 爾 提 醒 ，. 感謝指導教授黃東益老師，在我對研究題目缺乏信心、覺得迷失方. ‧ 國. 學. 對在職學生的體諒。感謝口試委員李仲彬老師與董祥開老師，在研究計 畫口試時，幫助我釐清研究重點與增加研究價值；在學位口試時，提點. 們。. ‧. 調整呈現的完整性與細緻度以及耐心的再三解說。真的非常感謝老師. y. Nat. io. sit. 感謝這一路陪伴、支持的每一位：羅姐，謝謝您在我生命中重要的. n. al. er. 時刻，扶持著我，讓我知道永遠有個地方去。翠玲主任，謝謝您在工作. i n U. v. 上的指導、關心與提攜，在心靈上的撫慰與激勵，能在職場遇到您，是. Ch. engchi. 我的福氣。謝謝堂姊琦惠，為我想方設法助我度過一次次的低潮，關照 我的心情與健康。謝謝同門姊妹良滙與菀青，為彼此加油打氣，守約一 定要畢業。謝謝蒙藏委員會的大家，這份特殊的蒙藏情緣我會珍藏，我 看 見 那 珍 珠 的 寶 貴 。 謝 謝 政 大 行 管 碩 第 17 屆 的 眾 夥 伴 ， 很 開 心 能 身 為 這 個大家庭的一份子。謝謝林經理、靜瑜科長、立恩學姊、琍雯、蓓莉、 晴美、佑眞、小鹿、嘉珏……不及備載的你們。 得之於人太多，衷心感恩。感謝宇宙滿滿的愛。 黃錦女于臺北市甜蜜的家 2018 年 6 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(5) 摘要 政府是個巨大的組織，也像是人或生物一樣的有機體，各種功能或 能力須隨著環境與階段任務進行調整，不斷提升、進化、發展或維持、 或 因 機 能 不 適 而 停 止、或 因 任 務 完 成 而 終 結，而 這 一 路 的 歷 程，就 是「 組 織 變 遷 」。 在理論上，組織變遷屬於組織理論並且發展成熟，然「組織終結」 卻是歸屬在公共政策領域「政策終結」的一種類型，政策終結實務上較 少採行，而組織終結更是罕見，不論在理論面或實務面，組織終結仍是 尚待耕耘與充實的面向。. 立. 政 治 大. 本 研 究 對 象 是 蒙 藏 委 員 會 ， 1928 年 設 置 、 2017 年 終 結 ， 是 難 得 的 組. ‧ 國. 學. 織 終 結 案 例 ， 對 於 蒙 藏 委 員 會 近 90 年 設 置 的 整 個 變 遷 歷 程 ， 其 一 路 以 來. ‧. 面 臨 的 影 響 因 素 以 及 為 何 自 1989 年 起 好 長 一 段 時 間 討 論 裁 撤 卻 未 裁 撤 ， 最後是在 2 個月內依行政院一紙公文快速終結等之原因，撰者感到疑惑. y. Nat. io. sit. 與好奇，因而開展研搜與探討。. n. al. er. 本研究採用質性研究的文獻資料分析法與次級資料分析法，透過梳. i n U. v. 理蒙藏委員會從成立，發生組織擴大、維持、賡續及終結等變化的變遷. Ch. engchi. 因素，勾勒從成立到終結，這一路完整的組織變遷脈絡。關於其終結歷 程與促使組織終結的綜合性因素，亦進行理論之實務印證。 本研究建議政府應善用組織特性、考量整體國家利益來進行組織調 整；並應遵守先程序後實體之規範；而族群機關實整合為宜。期望此研 究能為這個曾經舉足輕重後期殘燭的爭議性機關，留下一個自成立迄終 結的完整紀錄，也為政策終結、組織終結理論增加實證案例，並提供政 府組織改造前事不忘，後事之師。 關鍵字：蒙藏委員會、組織變遷、組織終結. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(7) Abstract The thesis aims to discuss about the organizational change of the Mongolian and Tibetan Affairs Commission, a Cabinet -level organization established in 1928 and terminated in 2017, which has been seen as a rare case in the public policy anal ysis. Established for nearl y a century, the Commission has undergone seve ral changes. This essay will be focused on the key factors that affect how the Commission operates, the reason why it has long been put into the termination list of public organizations yet has not been dismissed/terminated for such a long time since 1989, and why the Commission eventuall y encounters a rapid termination announcement from the Executive Yuan, its supervising agency, and enters into a prompt termination process for as short as merel y 2 months.. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. By sorting out the elements resulted in the Commi ssion’s establishment, expansion, maintenance, succession, and termination, an overall image. ‧. depicting how the Commission has been transformed is successfull y drawn out. The essay not onl y deliberates on the Commission’s process of termination and the comp rehensive factors leading to its termination, but carries out a theoretical verification on this matter.. io. sit. y. Nat. n. al. er. It is argued that the government should make the best use of the characteristics of the organization, and conduct organizational adjustment after taking national interests into account. It is suggested that the organization of specific ethnics should be co mbined and integrated into one. Ch. engchi. i n U. v. public agenc y. The author hopes that the thesis may provide a complete and overall record on the Commission, which used to be a significant agency yet turned out to be a candle flickering in the wind. It is also hoped that th e termination of the Commission can be considered one of the practical cases verifying the theories on policy termination as well as organizational termination, so as to serve as a good example for the government to conduct relevant organizational reforms in the future. Keywords: Mongolian and Tibetan Affairs Commission, organizational change, organization al termination, organization termination. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(9) 目次 第 一 章 緒 論 ............................................... 1 第 一 節 研 究 背 景 ................................................................................ 2 第 二 節 研 究 動 機 與 範 圍 ...................................................................... 9 第 三 節 研 究 目 的 與 問 題 .................................................................... 10. 第 二 章 文 獻 回 顧 ......................................... 13 第 一 節 組 織 變 遷 理 論 ....................................................................... 13 第 二 節 政 府 機 關 組 織 變 遷 研 究 ......................................................... 20. 政 治 大. 第 三 節 蒙 藏 委 員 會 相 關 研 究 ............................................................. 25. 立. 第 三 章 研 究 設 計 ......................................... 35. ‧ 國. 學. 第 一 節 研 究 架 構 .............................................................................. 35 第 二 節 研 究 方 法 與 資 料 來 源 ............................................................. 38. ‧. 第 四 章 蒙 藏 委 員 會 的 組 織 變 遷 脈 絡 ......................... 41. sit. y. Nat. 第 一 節 組 織 成 立 或 擴 大 時 期 ............................................................. 41. io. al. er. 第 二 節 組 織 維 持 或 賡 續 時 期 ............................................................. 47. n. 第 三 節 組 織 終 結 時 期 ....................................................................... 62. Ch. 第五章 蒙藏委員會的組織終結與影響. engchi. iv n ....................... 79 U. 第 一 節 組 織 終 結 歷 程 與 途 徑 ............................................................. 79 第 二 節 組 織 終 結 之 因 素 .................................................................... 89 第 三 節 組 織 終 結 業 務 移 撥 之 影 響 ...................................................... 95. 第 六 章 研 究 發 現 與 建 議 .................................. 101 第 一 節 研 究 發 現 ............................................................................ 101 第 二 節 研 究 發 現 的 理 論 意 涵 ........................................................... 105 第 三 節 研 究 建 議 ............................................................................ 108. 參 考 文 獻 ................................................ 111 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(10) 附 錄 .................................................... 119 附錄一：檔案資源整合查詢平台. 關 鍵 字 --蒙 藏 委 員 會 ................... 119. 附 錄 二 ： 蒙 藏 委 員 會 組 織 法 、 編 制 表 及 處 務 規 程 修 訂 歷 程 ............... 140 附 錄 三 ： 蒙 藏 委 員 會 處 務 規 程 歷 次 修 訂 業 務 單 位 執 掌 內 容 ............... 142 附 錄 四 ： 蒙 藏 委 員 會 主 管 法 規 一 覽 表 ............................................... 151. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(11) 表次 表 2-1 組 織 終 止 的 類 型 (A t ypology of organizational termination) ........ 19 表 4-12 蒙 藏 委 員 會 民 國 88 年 (1999)至 106 年 (2017)預 算 員 額 一 覽 表 .. 74 表 4-23 蒙 藏 委 員 會 88 年 (1999)至 106 年 (2017)年 法 定 預 算 一 覽 表 ...... 76 表 5-14 蒙 藏 委 員 會 職 掌 業 務 法 規 制 定 與 廢 止 或 停 用 情 形 一 覽 表 ......... 82 表 5-25 2016 年 民 進 黨 勝 選 後 ， 支 持 裁 併 蒙 藏 委 員 會 之 相 關 輿 論 ........ 84 表 5-36 自 2002 年 起 蒙 藏 委 員 會 機 關 首 長 派 任 情 形 ............................. 94 表 5-47 蒙 藏 委 員 會 102 年 至 105 年 施 政 計 畫 承 接 情 形 一 覽 表 ............. 96. 治 政 表 5-58 蒙 藏 委 員 會 處 務 規 程 所 訂 業 務 承 接 情大 形 表 ............................... 96 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(12) 圖次 圖 1-1 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 1/3........................... 3 圖 1-2 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 2/3........................... 4 圖 1-3 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 3/3........................... 6 圖 1-4 中 華 民 國 成 立 以 來 邊 政 主 管 機 關 設 置 變 遷 簡 圖 ......................... 7 圖 3-1 研 究 架 構 ................................................................................ 37 圖 3-2 研 究 流 程 ................................................................................ 40 圖 4-1 蒙 藏 委 員 會 民 國 88(1999)年 至 106(2017)年 預 算 員 額 -職 員 趨 勢 圖. 治 政 大 .......................................................................................................... 73 立 圖 4-2 蒙 藏 委 員 會 88(1999)年 至 106(2017)預 算 員 額 -駐 警 工 友 駕 駛 及 聘 ‧ 國. 學. 用 趨 勢 圖 ............................................................................................ 73. ‧. 圖 4-3 蒙 藏 委 員 會 民 國 88(1999)年 至 106(2017)年 法 定 預 算 趨 勢 圖 ..... 77 圖 6-1 蒙 藏 委 員 會 組 織 變 遷 分 期 、 變 遷 方 式 與 變 遷 因 素 脈 絡 圖 .........102. y. Nat. n. al. er. io. sit. 圖 6-2 促 使 蒙 藏 委 員 會 組 織 終 結 之 綜 合 性 因 素 圖 ..............................107. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(13) 第一章 緒論 政府是個巨大的組織，由各層級的機關、機構、學校以及團體所 組 成 ， 各 機 關 (構 )、 學 校 也 是 組 織 ， 內 部 也 設 有 許 多 功 能 單 位 ， 並 建 置 各種規章依循，組織就像是人或生物一樣的有機體，各種功能或能力 應 隨 著 環 境 與 階 段 任 務 進 行 調 整，不 斷 提 升、進 化、發 展 或 保 留 維 持 、 或因機能不適而停止、或因任務完成而終結，而這一路的歷程，就是 「 組 織 變 遷 」。. 治 政 大 經過審慎精心的分工 些 共 同 的 目 標 而 刻 意 創 造 (或 重 建 )的 社 會 單 元，是 立. 關於組織，葛羅斯與愛尊尼曾如此描繪：組織是人類為了達成某. 設計，具備一個或一個以上的權力核心，指揮組織成員、考核組織績. ‧ 國. 學. 效 、 促 進 組 織 目 標 的 達 成 ， 必 要 時 會 調 整 組 織 結 構 以 增 加 效 率 (引 自 林. ‧. 鍾 沂 ， 2011： 83)， 其 中 調 整 組 織 結 構 指 的 就 是 組 織 變 遷 ； 關 於 組 織 任 務 ， 對 公 務 機 關 而 言 ， 就 是 公 共 政 策 ， 戴 伊 曾 如 此 定 義 ：「 公 共 政 策 是. y. Nat. er. io. 2015： 17-18)。. sit. 政 府 選 擇 去 做 (to do)或 不 去 做 (not to do)的 任 何 事 情 」 (引 自 丘 昌 泰 ，. al. n. v i n 本研究將其套用在政府 機 關 (即 組 織 )之 組 織 結 構 C機h關：政 府、行 政 engchi U 是審慎精心的分工設計，由一個或以上的權力核心指揮、考核，以作 為 或 不 作 為 的 方 式 (即 公 共 政 策 )， 踐 行 國 家 功 能 、 達 成 機 關 任 務 (即 組 織 共 同 目 標 )， 而 為 了 增 進 效 率 會 進 行 組 織 調 整 ， 包 含 組 織 變 遷 與 組 織 終結。其中組織終結在實務上很少發生，因此相關理論與實證很少。 蒙 藏 委 員 會 1928 年 設 置、2017 年 終 結，是 難 得 的 組 織 終 結 案 例 ， 在蒙藏委員會關門熄燈之際，希望透過梳理蒙藏委員會從成立，發生 組織擴大、維持、賡續及終結等變化的脈絡與終結歷程，探討組織的 變遷因素、促使終結的因素及終結影響，為這個曾經舉足輕重後期殘 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(14) 燭 的 爭 議 性 機 關，留 下 一 個 自 成 立 迄 終 結 的 完 整 紀 錄，也 為 政 策 終 結 、 組織終結理論增加實證案例。. 第一節 研究背景 蒙藏委員會隸屬行政院係依行政院組織法設置的部會層級機關， 而行政院乃依中華民國憲法設置，本節將分四個分項說明蒙藏委員會 與中華民國憲法及行政院組織法的相關性及其機關成立與裁撤的簡要 歷程。第一分項說明中華民國憲法與行政院組織法訂修歷程及法制上. 政 治 大 行政院組織法草案提案 立關 於 蒙 藏 委 員 會 的 規 劃 ； 第 三 分 項 說 明 行 政 院 部會設置狀態；第二分項簡述蒙藏委員會機關裁撤的提議情形與歷次. ‧ 國. 學. 組織法修正原訂規畫、通過後的規劃變更與政黨輪替後蒙藏委員會機 關廢止歷程；第四分項為蒙藏委員會的簡要介紹。. Nat. y. ‧. 壹、中華民國憲法與行政院組織法訂修歷程. sit. 中 華 民 國 創 建 於 西 元 1912 年 1 月 1 日，是 亞 洲 第 一 個 民 主 共 和 國 ，. n. al. er. io. 在 建 國 初 年 國 內 軍 閥 、 派 系 相 互 奪 權 ， 繼 之 1921 年 中 國 共 產 黨 成 立 ，. i n U. v. 逐步割據勢力並日益壯大，國外還有日本、蘇聯、英國、美國等國家. Ch. engchi. 窺 伺 覬 覦 及 爆 發 兩 次 世 界 大 戰，直 至 1949 年 播 遷 臺 灣 前 (即 所 謂 的 大 陸 時 期 )， 長 期 內 外 爭 戰 不 斷 、 動 盪 不 安 。 中 華 民 國 憲 法 制 定 於 1946 年 12 月 25 日、1947 年 12 月 25 日 施 行 迄 今 未 修 ， 其 第 4 條 規 定 ：「 中 華 民 國 領 土 依 其 固 有 之 疆 域 ， 非 經 國 民 大 會 之 決 議 ， 不 得 變 更 之 」， 1991 年 4 月 22 日 曾 制 定 中 華 民 國 憲 法 增 修 條 文 ， 迄 2004 年 8 月 23 日 共 計 修 改 6 次 ， 但 關 於 國 號 、 領 土 等 相 關規定未有變更，制定當時領土包含內蒙古及西藏。蒙藏委員會是在 大 陸 時 期 、 早 於 憲 法 制 定 前 ， 於 1928 年 7 月 11 日 成 立 ， 隸 屬 行 政 院 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(15) 之部會層級機關，執掌蒙藏邊疆事務。. 中華民國肇建. 中華民國憲法制定. 中華民國憲法施行. 宣布戒嚴 (不含臺灣) 行政院組織法 正式施行. 行政院組織法制定 蒙藏委員會成立 直隸於國民政府 19120101 19280711 19461225 19470327. (期間修正3次). 19471225 19480525 19481210. 15部 3會 1局 含蒙藏委員會 圖 1-1 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 1/3. 政 治 大. 資料來源：作者自繪. 立. ‧ 國. 學. 中 華 民 國 行 政 院 組 織 法 係 依 中 華 民 國 憲 法 制 定 於 1947 年 3 月 27 日 、 同 年 月 31 日 公 布 ， 於 1948 年 5 月 25 日 正 式 施 行 前 修 正 3 次 ， 施. ‧. 行 時 為「 15 部 3 會 1 局 」的 組 織 結 構 ：「 內 政 部 、 外 交 部 、 國 防 部 、 財. y. Nat. sit. 政部、教育部、司法行政部、農林部、工商部、交通部、社會部、水. n. al. er. io. 利部、地政部、衛生部、糧食部、資源委員會、蒙藏委員會、僑務委 員 會 、 主 計 部 、 新 聞 局 」。. Ch. engchi. i n U. v. 1949 年 3 月 21 日 為 戒 嚴 需 要，第 4 次 修 正 總 統 令 公 布，將 行 政 院 之 部 會 結 構 縮 減 為 「 8 部 2 會 1 處 」 即 傳 統 所 稱 的 「 8 部 2 會 」：「 內 政 部、外交部、國防部、財政部、教育部、司法行政部、經濟部、交通 部 、 蒙 藏 委 員 會 、 僑 務 委 員 會 、 主 計 處 」。 自 1949 年 12 月 中 華 民 國 政 府 播 遷 來 臺 至 1987 年 解 除 戒 嚴 ， 近 40 年 當 中 僅 於 1952 年 11 月 增 設 「 新 聞 局 」 及 1980 年 6 月 將 司 法 行 政 部 更 名 為 「 法 務 部 」 修 改 兩 次 ， 部 會 結 構 成 為 「 8 部 2 會 1 局 1 處 」。. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(16) 臺灣 戒嚴 行政院組織法 第4次修正. 播遷 來臺. 解除 戒嚴 第5次修正 第6次修正. 行政院組織法第7次 修正(現行版本) 20120101正式施行 19490321 19490520 19491207 19521120 19800629 19870715 20100203 (新聞局改制) (法務部改制). 14部 8會 3獨立機關 1行 1院 2總處 組織設置無蒙藏委員會. 8部 2會 含蒙藏委員會. 圖 1-2 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 2/3 資料來源：作者自繪. 立. 政 治 大. 事 實 上 行 政 院 為 因 應 國 家 發 展 與 社 會 演 變 需 要，依 據 其 組 織 法 第 6. ‧ 國. 學. 條 及 各 種 特 別 法，設 置 許 多 個 部 會 層 級 的 組 織 (蕭 全 政，2012)，依 2010 年 2 月 3 日國家發展委員會公布之行政院組織新架構對照，修改前的. ‧. 中 央 二 級 機 關 總 數 高 達 37 個 ， 但 是 行 政 院 法 制 上 「 8 部 2 會 」 的 規 模. sit. y. Nat. 並未改變。. er. io. 貳、蒙藏委員會裁併提案與歷次行政院組織法草案規畫. al. n. v i n 有關蒙藏委員會的組織 C調h整 自 1987 年 解U除 戒 嚴 起 迭 有 討 論，依 檔 engchi. 案 資 料 最 早 在 1989 年 1 月 31 日 臺 灣 省 諮 議 會 議 事 錄 記 載：『 請 省 政 府 建 議 中 央 將 蒙 藏 委 員 會 正 名 為「 民 族 事 務 委 員 會 」 ，以 符 合 平 等 原 則 案 』； 之 後 陸 續 在 1990 年 10 月 15 日 臺 灣 省 諮 議 會 公 報 記 載 ：「 建 議 中 央 廢 除蒙藏委員會」 ；1993 年 2 月 9 日 總 統 府 官 網 刊 登，前 總 統 李 登 輝 邀 約 民主進步黨前主席黃信介及民主進步黨立院黨團全體，聽取對國是的 意見座談，與會人士提出裁撤蒙藏委員會，成立「少數民族事務委員 會 」 之 意 見 。 1993 年 立 法 院 內 政 、 預 算 聯 席 委 員 會 曾 通 過 附 帶 決 議 將 蒙 藏 委 員 會 改 名 為 「 蒙 藏 暨 少 數 民 族 委 員 會 」， 職 掌 蒙 事 、 藏 事 、 臺 灣 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(17) 原 住 民 族 及 其 他 少 數 民 族 行 政 及 各 種 興 革 事 項，嗣 因 1996 年 行 政 院 原 住民委員會成立，組織調整案暫予擱置。 經 檢 視 行 政 院 組 織 法 草 案 行 政 院 規 劃 版 本，實 自 2002 年 起 的 各 次 草 案 中 ， 均 已 不 復 見 蒙 藏 委 員 會 之 機 關 名 稱 ， 2002 年 4 月 草 案 原 訂 蒙 藏 委 員 會 併 入「 大 陸 委 員 會 」； 2004 年 9 月 及 2005 年 3 月 版 本 與 2008 年 2 月版本均預定將蒙藏委員會與原行政院文化建設委員會等機關整 併 為 新 成 立 機 關「 文 化 及 觀 光 部 」 ；2009 年 4 月 版 所 擬 草 案 再 改 回 將 蒙 藏 委 員 會 併 入「 大 陸 委 員 會 」 ，但 仍 未 竟 事 功 (葉 維 銓、蕭 全 政、戴 寶 村 ，. 政 治 大 參、修法後對蒙藏委員會組改規畫之變更及其廢止過程 立 2011)。. ‧ 國. 學. 自 1987 年 7 月 15 日 解 除 戒 嚴 之 後 ， 中 華 民 國 政 府 即 有 全 面 研 修 行 政 院 組 織 架 構 之 議 ， 但 均 未 完 成 ， 歷 經 20 餘 年 終 於 在 2010 年 1 月. ‧. 12 日 立 法 院 通 過 「 行 政 院 組 織 法 」 第 7 次 修 正 ， 並 於 同 年 2 月 3 日 總. sit. y. Nat. 統 令 公 布 ， 訂 自 2012 年 1 月 1 日 起 開 始 施 行 ， 由 37 個 二 級 機 關 調 整. er. io. 為 29 個 ， 部 會 結 構 調 整 為 「 14 部 8 會 3 獨 立 機 關 1 行 1 院 2 總 處 」，. al. v i n C 能 源 部、交 通 及 建 設 部、勞 動h部、農 e n g業c部、衛 h i U生 福 利 部、環 境 資 源 部 、 n. 14 部 ：「 內 政 部 、 外 交 部 、 國 防 部 、 財 政 部 、 教 育 部 、 法 務 部 、 經 濟 及. 文 化 部 、 科 技 部 」； 8 會 ：「 國 家 發 展 委 員 會 、 大 陸 委 員 會 、 金 融 監 督 管 理委員會、海洋委員會、僑務委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、 原 住 民 族 委 員 會 、 客 家 委 員 會 」； 3 獨 立 機 關 ：「 中 央 選 舉 委 員 會 、 公 平 交 易 委 員 會 、 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 」； 1 行 1 院 2 總 處 ：「 中 央 銀 行 、 國 立 故 宮 博 物 院 、 行 政 院 主 計 總 處 、 行 政 院 人 事 行 政 總 處 」。 行 政 院 組 織 法 2012 年 1 月 1 日 正 式 施 行 當 日 起，蒙 藏 委 員 會 業 失 去依行政院組織法設立之依據。依新修正行政院組織法之組織改造規 劃 ， 原 係 將 蒙 藏 委 員 會 與 行 政 院 大 陸 委 員 會 合 併 為 「 大 陸 委 員 會 」， 設 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(18) 「 蒙 事 處 」 及 「 藏 事 處 」 2 個 單 位 ； 然 2014 年 12 月 18 日 立 法 院 黨 團 協 商 結 論 ， 改 分 設「 蒙 族 事 務 處 」、「 藏 族 事 務 處 」； 復 於 2015 年 1 月 6 日 立 法 院 黨 團 協 商 結 論 ， 再 改 設 為 「 蒙 藏 族 事 務 處 」， 惟 大 陸 委 員 會 組 織法修正草案仍未完成立法，囿於屆期不續審原則，組織調整案又告 難竟全功。 2016 年 3 月 20 日 民 主 進 步 黨 候 選 人 當 選 總 統 大 選，在 立 法 委 員 選 舉亦取得過半席次，獲取選舉的全面性勝利，取得行政權與立法權的 全 面 執 政 ， 同 年 5 月 20 日 總 統 宣 誓 就 職 時 ， 中 華 民 國 和 平 的 完 成 了 第. 治 政 推 動 各 項 施 政 措 施 ， 並 於 運 作 一 段 時 間 後 ，大 於適當時機再就尚未完成 立. 3 次 政 黨 輪 替 。 同 年 7 月 5 日 行 政 院 函 ：「 本 院 將 以 現 有 組 織 架 構 穩 建. 組 織 調 整 之 部 會 提 出 相 關 組 織 調 整 規 劃 。 」 嗣 於 同 年 10 月 13 日 行 政. ‧ 國. 學. 院 函 ：「 鑑 於 貴 會 列 為 本 院 組 織 改 造 作 業 第 一 階 段 優 先 辦 理 ， 請 貴 會 進. ‧. 行組織與業務調整以及現職人員移撥安置相關事宜之規劃，後續將由 本院人事行政總處會同貴會及相關機關研商辦理。」據此，再次啟動. y. Nat. n. er. io. al. sit. 蒙藏委員會組織調整案。. Ch. 行 政 院 組 織 法 第 7 次 修 正 總統令公布 (現行版本) 正式施行 20100203 20120101. engchi. i n U. v. 20170915. 20171128. 14部 8會 3獨立機關 蒙藏委員會 行政院函廢止 立法院會三讀通過 1行 1院 2總處 失去設立依據 蒙藏委員會 蒙藏委員會組織法 組織設置無蒙藏委員會 處務規程與編制表 廢止案 員額業務移撥 正式走入歷史 實質終結. 圖 1-3 行 政 院 組 織 法 訂 修 與 蒙 藏 委 員 會 終 止 歷 程 3/3 資料來源：作者自繪. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(19) 最 終 ， 蒙 藏 委 員 會 係 依 行 政 院 函 在 2017 年 9 月 15 日 實 質 終 止 ， 業務依性質移撥由文化部、行政院大陸委員會與外交部承接辦理；員 額 則 移 撥 文 化 部 與 行 政 院 大 陸 委 員 會 。 同 年 11 月 28 日 立 法 院 會 三 讀 通過廢止蒙藏委員會組織法，蒙藏委員會正式走入歷史。. 肆、蒙藏委員會組織簡介 蒙藏委員會的設置乃植基於蒙古族與藏族、蒙古地區與西藏地區 及蒙古族聚居地與藏族聚居地，其語文風俗、分布之地理位置及所涉 之政治、民族、宗教等問題，均具特殊性與複雜性，因此自清太宗設. 政 治 大 中華民國推翻滿清建國 立後 ， 沿 襲 設 置 「 理 藩 部 」 掌 理 邊 政 事 務 ， 後 經. 置「 蒙 古 衙 門 」起，中 央 均 設 機 關 專 責 此 2 個 地 區 與 民 族 之 邊 政 業 務 ，. ‧ 國. 學. 「 蒙 藏 事 務 處 」、「 蒙 藏 事 務 局 」、「 蒙 藏 院 」 等 ， 更 迭 改 設 ， 直 至 1928 年 7 月 11 日 成 立 蒙 藏 委 員 會 起 迄 2017 年 9 月 14 日 止 未 改 。. ‧ y. Nat. sit. a. n 19120101 19120422. 徐世昌任大總統 張勳擁溥儀復辟 國民政 府時期 v i 19170702 n 19181010 19280711. l C 19140504 19120724. er. io. 袁世凱任臨時大總統 中華民國肇建. hengchi U. 改為蒙藏事 蒙藏事務局 於內務部設 務院，定名 改蒙藏院 理藩部 直隸於 蒙藏事務處 蒙藏院，直 為理藩部 國務總理 隸大總統. 恢復為 蒙藏院. 成立蒙藏委 員會，直隸 於國民政府. 圖 1-4 中 華 民 國 成 立 以 來 邊 政 主 管 機 關 設 置 變 遷 簡 圖 資料來源：作者自繪. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(20) 蒙藏委員會依法律掌理蒙古、西藏之行政及興革事項之邊政特殊 業 務，然 而 隨 著 時 間 遞 嬗，國 內 政 治 環 境、人 民 對 於 大 陸 事 務 的 態 度 ， 均與民國初年以及戒嚴時期大不相同，加上中國大陸實質上統轄內蒙 古自治區與西藏自治區、達賴喇嘛出走印度成立西藏流亡政府、外蒙 古獨立的確認以及國際政經勢力的消長等，中華民國政府對於中國大 陸、蒙古與西藏事務之政策數度有重大的變化。 自解嚴以來，中華民國的教育水準、政治參與度與言論自由均高 度 成 長 ， 在 2016 年 更 和 平 的 完 成 第 3 次 政 黨 輪 替 ， 數 十 年 來 ， 蒙 藏 委. 治 政 蒙 藏 委 員 會 為 裁 併 機 關 ， 但 其 組 改 相 關 業 務大 調整、人員移撥及其法制 立. 員會的存廢，一直是備受爭議的議題，雖然行政院組織改造本即規劃. 卻遲遲未完成，來自立法院與人民輿論的批評與壓力與日俱增，而該. ‧ 國. 學. 會為配合組織改造政策，逐年縮減其預算規模與控管員額，造成其組. ‧. 織的具體業務執行量能逐漸萎縮、機關成員的士氣亦日漸低落，內外 加乘的效應使其走向終結。. y. Nat. er. io. sit. 依 據 中 華 民 國 憲 法 增 修 條 文 規 定：「 總 統 為 決 定 國 家 安 全 有 關 大 政 方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」. al. n. v i n 據此 成 立國 家 安全 會議，國 法 第 2 條 規 定 ：「 國 家 安 全 C家h安 全 會 議 組 織U engchi 會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國 家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」其 決議作為總統決策之參考。而蒙藏相關事宜，有關蒙古國及西藏流亡 政府相關可歸屬外交事宜、內蒙古自治區及西藏自治區與蒙古族、藏 族聚居地相關事務屬兩岸事宜，更高層次的主權、領土議題，更與大 中國或臺灣獨立之中華民國國家定位有關，是故蒙藏委員會的組織存 廢，乃須經國家安全會議評估之議題。. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(21) 第二節 研究動機與範圍 壹、研究動機 撰者曾在蒙藏委員會服務，陪伴其走過最後的終結之路，雖然僅 短 短 2 年 6 個 月，深 深 覺 得 每 個 機 關 的 存 在 有 其 功 能 性 或 階 段 性 任 務 ， 機關的存或廢亦非該機關得自主決定之事，不僅受上級機關指揮、亦 受民意機關監督，某些特殊機關甚或有國家安全之考量，是故應以國 家的高度探討機關在整體政府組織之角色，進行功能調整、業務移撥 或任務終結裁撤。設若某機關有特殊考量尚不宜進行，則應該對國人. 政 治 大. 說明，做些安排維持其運作使其符合效率要求，或者給予空間，善用. 立. 機關特性為國家開拓不同面向的發展。. ‧ 國. 學. 撰者在此機關看到一群依公務人員任用法律進用，在組織職掌範 圍內、有限預算資源、不足人力等量能之下努力達成機關任務、依法. ‧. 行政的公務人員；看到了這個機關在層層限制、不被支持中，仍希望. y. Nat. n. al. er. io. 快速的終止。. sit. 為 國 家 開 拓 不 同 機 會 的 努 力 。 最 終 ， 在 2017 年 依 行 政 院 函 在 2 個 月 內. i n U. v. 對 於 蒙 藏 委 員 會 近 90 年 設 置 的 整 個 變 遷 歷 程，其 一 路 以 來 面 臨 的. Ch. engchi. 影響因素以及為何好長一段時間討論裁撤卻未裁撤，最後是在 2 個月 內快速終結等之原因感到好奇與疑惑，因而產生了想要研究本主題的 想法。. 貳、研究範圍 組 織 的 構 成 要 素 包 含 結 構 與 制 度、水 平 或 垂 直 分 工、任 務 與 職 掌 、 管理與溝通、價值分配與權力競逐、技術、人員的組成等，任一構成 要 素 的 改 變 都 可 以 稱 為 「 組 織 變 遷 」 或 「 組 織 改 變 」 (彭 文 賢 ， 1992： 158-166)，組 織 改 變 可 以 是 一 次 或 多 次 的 變 革，產 生 構 成 要 素 的 新 舊 不 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(22) 同狀態，本研究想探討的「組織變遷」係著重於組織改變中有關「組 織設置」與「業務職掌」的遷移過程與其變化因素的脈絡，本研究並 認為組織生命週期包含：成立、擴大、維持、衰退、再生或終結，且 政策變遷的方式包含政策終結，則組織變遷亦應包含組織終結。 本 研 究 以 蒙 藏 委 員 會 為 研 究 對 象 ， 以 自 1928 年 成 立 起 迄 2017 年 終結止，此期間之組織變遷與組織終結為研究範圍，聚焦在中華民國 解除戒嚴後之民主時期的 4 個分期：民主前期與 3 次政黨輪替時期， 探討蒙藏委員會組織變遷與組織終結的過程與影響因素，並探討組織. 政 治 大. 終結後，原有業務職掌的承接情形，期提供政府未來進行組織改造、 機關裁併之參考。. 立. ‧ 國. 學. 第三節 研究目的與問題. ‧. 組織改變或變遷因素的探討在組織理論已是成熟的部分，然「組. sit. y. Nat. 織終結」卻是歸屬在公共政策領域中「政策終結」的一種類型，因政. io. er. 策 終 結 代 表 承 認 錯 誤 或 失 敗，實 務 上 較 少 採 行，而 組 織 終 結 更 是 罕 見 ，. al. v i n Ch (Daniels，1997；林 水 波，2005；Adam、Bauer、Knill&Studinger，2007； engchi U n. 所以不論在理論面或實務面，組織終結仍是尚待耕耘與充實的面向. 施 能 傑 ， 2008； 舒 緒 緯 ， 2011)。 本 研 究 期 能 達 成 以 下 目 的 ， 在 學 術 與 實務方面有綿薄助益： 一、 學 術 目 的 (一 ) 檢 視 臺 灣 地 區 與 大 陸 地 區 與 蒙 藏 委 員 會 相 關 研 究 ， 均 以 國 民 政 府 遷 臺 前 (即 大 陸 時 期 )為 研 究 重 點，遷 臺 後 的 研 究 寥 寥 可 數，關 於 蒙 藏委員會組織變遷自解除戒嚴後尚無研究，遑論蒙藏委員會機關 裁撤完整的組織變遷歷程，故本研究希望能為此留下紀錄。 (二 ) 另 本 研 究 希 望 蒙 藏 委 員 會 的 個 案 研 究 能 提 供 組 織 終 結 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(23) (organizational termination) 理 論 關 於 促 使 組 織 走 向 終 結 的 綜 合 性 因素、終結途徑與終結型態更多的案例，充實理論的實證基礎。 二、 實 務 目 的 政府機關的組織應配合國家政策需要適時調整，組織改造是不會 停止的過程，期望蒙藏委員會的個案研究能提供日後對於機關裁 撤或整併的規畫參考，從曾走過的經驗中學習，為了國家整體的 利益提升著眼，評估政策終結的時機。 為達到本研究的目的，並為此百年機關組織的美麗與哀愁留下紀. 治 政 有 不 同 的 認 識 ， 並 期 盼 日 後 各 界 在 對 行 政 機大 關的價值或存廢等類此影 立 錄，將透過下列問題的看見，期待或可提供另個視角以對蒙藏委員會. 響重大的組織調整進行討論時，能考量各種不同的面向、同理並處置. ‧ 國. 學. 問題的根源：. ‧. 一、 蒙 藏 委 員 會 組 織 設 置 與 業 務 職 掌 自 成 立 後 ， 產 生 擴 大 、 維 持 、 賡 續等變化的因素為何?. y. Nat. er. io. 影響因素為何?. sit. 二、 2000 年 起 蒙 藏 委 員 會 組 織 終 結 的 歷 程 以 及 決 定 其 終 結 或 不 終 結 的. al. n. v i n 三、 蒙 藏 委 員 會 組 織 終 結 ， C其h原 有 業 務 的 承U接 情 形 與 影 響 為 何 ? engchi. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(24) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(25) 第二章 文獻回顧 本章分為三節，第一節為「組織變遷理論」歸整理論上的組織變 遷影響因素、組織變遷方式、組織終結因素與終結途徑，以與實務上 及蒙藏委員會之適用產生對話與檢視；第二節「政府機關組織變遷研 究 」以 臺 灣 碩 博 士 論 文 加 值 系 統、臺 灣 期 刊 論 文 索 引 系 統 為 資 料 來 源 ， 期能從其他政府機關組織變遷、組織終結的研究中，歸整出政府組織 變遷、組織終結實務上的變因與方式，作為蒙藏委員會組織變遷、組 織終結的比較基礎；第三節「蒙藏委員會相關研究」檢視與蒙藏委員. 政 治 大. 會相關的研究現況，從中找出蒙藏委員會組織與業務尚待補充之部分. 立. 及本研究值得進行之處。. ‧ 國. 學 ‧. 第一節 組織變遷理論. sit. y. Nat. 組 織 變 遷 (organizational change )多 被 譯 為 組 織 變 革，多 數 亦 以 組 織. io. er. 變革為其定義，是指組織的結構或主要業務的改變，撰者以為對組織. al. v i n C h織 變 遷 」。 近 代U組 織 理 論 將 組 織 視 為 是 有 遷 移 過 程 與 脈 絡 方 適 稱 為「 組 engchi n. 改 變 的 單 純 敘 述 或 規 劃 可 稱 為「 組 織 變 革 」， 若 進 一 步 勾 勒 組 織 改 變 的. 機體、社會實體、開放系統，公共組織亦然，機關組織會經歷出生、 成長、成熟、衰退或再發展的生命週期，組織與其存在環境中的各個 因子是相互影響的。組織變遷因素部分，本研究歸整組織理論有關影 響組織存在、造成組織變革的相關論點；有關組織變遷方式與組織終 結的型態、組織終結途徑與促成組織終結決定的條件或因素，因為在 組織理論中似乎未有相關研究，基於組織是政策之重要一環，組織變 遷的方式係參採政策變遷的理論、而組織終結屬於政策終結的一種類 型，故參採政策終結相關研究。 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(26) 壹、組織變遷之因素 一 、「 慣 性 」 因 素 物理學有一個「慣性」概念，是指一種存在於物的力，會使物保 持現有的狀態—靜止或前進，除非有外力介入才會改變，亦即改變是 因 為 外 部 變 異 ，「 慣 性 」 概 念 受 社 會 科 學 引 用 ， 用 以 解 釋 組 織 習 於 維 持 現狀，是導致組織結構不易變遷的原因，所以變遷的動力需克服「慣 性 」才 能 往 一 定 方 向 改 變 。 關 於 組 織 慣 性 鄭 錫 楷 (1995： 41-78）指 出 ， 組織在某一個時間點上的型態，是由過去的生態環境、時空的體制環. 政 治 大. 境所型塑的，其以人性、法律、歷史記憶、組織運作及組織生態 5 個. 立. 角度，分析公共組織結構慣性成因，個別成因的細項尚包含：慣例、. ‧ 國. 學. 相關法律、先前政策、現行政策、歷史意識、組織記憶、組織規模、 利益團體、生存空間、法律限制等，所以組織變遷是受到很多因素的. ‧. 綜合影響。是故組織變遷亦可解釋為受到此 5 種力量及其內涵因素的. sit er. io. 二 、「 窮 」 因 素. y. Nat. 影響。. al. n. v i n 除了從「慣性」來檢討 C組h 織 變 遷 因 素 ，U有 學 者 指 出 公 共 組 織 革 新 engchi. 也 是 變 遷 的 一 種，林 水 波 (1995：279-314）提 出 組 織 革 新 的 4 個 階 段 為 「窮變通久」 ： 「 窮 則 變、變 而 通、通 而 久 」 ，組 織 的「 窮 」啟 動 了「 變 」 的發生，諸如：時空演變使成立已久卻未與時俱進的組織遭遇運作或 能量上的嚴重瓶頸；組織決策以上層主官的主觀認定或思維為決策基 礎所產生的盲思，導致問題錯認或方案選擇錯誤；組織失去自主性需 依附其他組織或因過去的經驗使成長受限；同性質組織互爭有限資源 的衝突或內部單位無法同舟共濟、相互競爭的衝突；組織對時空環境 變化的無感或反應遲鈍，造成的法規、政策、選擇的落伍或謬誤；當 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(27) 組織成員的各種聲音無法表達，將造成組織視野侷限、思慮不周、沒 有向心力，阻礙組織的能力；組織的過度成長或擴充，消耗有限的資 源、分散組織注意力，造成使命失焦、失去專精、效率不彰……等， 變遷來自組織本身出現缺失或外力催逼或兩者共同促成。時空環境提 供變革的激勵與手段，變革不能脫離組織的歷史背景與組織所遭遇的 環境，是故要敏感於時空環境、與時推移。從中可以看出變革的啟動 也 就 是 組 織 的 「 窮 」， 亦 是 組 織 變 遷 的 影 響 因 素 。. 三 、「 衰 退 」 因 素. 政 治 大 整理造成衰退的原因有 立： 組 織 老 化 、 致 命 缺 陷 、 缺 乏 合 法 性 或 環 境 萎 從組織生命週期論來看，組織的衰退也是組織變遷的因素，學者. ‧ 國. 學. 縮，例 如：組 織 運 作 一 段 時 間 後，因 依 賴 過 去 成 功 模 式 的 心 態 或 作 法 ， 沿用舊方法面對新環境，無法適應環境變動，逐漸走向衰退；而當組. ‧. 織缺乏重要能力時，當然會因此缺陷而衰退；若組織無法取得重要利. sit. y. Nat. 害關係人的支持，自然無法取得資源，也會造成機關的萎縮而衰退；. io. er. 或者當外在環境的資源耗損無法提供足夠資源，組織就會難以生存。. al. v i n C 織 定 將 走 向 解 體U、 滅 亡 ( 溫 金 豐 ， 2016 ： 取 得 必 要 的 支 持 或 資 源 ， 組h engchi n. 而 在 組 織 衰 退 時，若 無 法 及 時 採 取 正 確 的 行 動、進 行 有 效 的 組 織 重 整 、. 620-629； 楊 仁 壽 、 卓 秀 竹 ， 2017： 465-480)。. 四 、「 生 態 」 因 素 另外從組織生態學的各項觀點，組織的作為或結構需配合生存空 間、資源情形與正當性的狀況進行調整，以符合環境的需求與期望， 維持組織的生存。依群體生態學觀點，環境會對組織進行選擇，組織 能否生存在於是否找到適當的生存空間，故組織應該發展差異性，適 應環境以延續生存；資源依賴理論觀點，組織需自環境取得資源，才 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(28) 能不斷成長、生存，因為資源是稀少的，所以組織需與環境或相關組 織建立密切關係、維持適當互動以取得資源，然而另一方面組織卻應 該努力減少依賴程度；從制式觀點而言，組織的合法性、正當性會影 響組織的資源取得、生存與發展，所以組織需調整成為與外在環境所 期 望 的 樣 貌 一 致，但 那 樣 的 調 整 卻 未 必 符 合 組 織 真 正 的 需 要 (李 再 長 、 曾 雅 芬 譯 ， 2011： 122-145； 溫 金 豐 ， 2016： 373-395)。 從 上 述 的 觀 點 也可以看出，組織尋求生存空間、調整與環境或相關組織的關係、取 得需要的資源、維持組織合法性或正當性以及符合外在環境期望等，. 政 治 大 貳、組織變遷的方式與組織終結之類型 立 也是組織變遷的因素。. ‧ 國. 學. 人 有 生 老 病 死，在 組 織 理 論 中 也 提 出 相 同 的 生 命 週 期 概 念，Herbert Kaufman 認 為 政 府 組 織 與 生 物 體 相 似 ， 成 立 後 將 歷 經 「 青 春 活 力 、 成. ‧. 熟 、 年 老 和 死 亡 」 的 生 命 週 期 (引 自 Daniels， 1997： 2050-2051)， 依 其. sit. y. Nat. 面臨的內外部因素影響程度有不同的發展歷程，在發展過程中，機關. io. er. 的組織設置與功能設定本身，就是政府政策的表達與實踐，基於組織. al. v i n C h(2015： 476-481)提 關於「政策變遷」丘昌泰 engchi U 出 n. 變遷的方式尚無學者提出，是故參採政策變遷的概念應屬妥適。 4 種方式：政策創. 新 、 政 策 賡 續 、 政 策 維 持 與 政 策 終 結 ，「 政 策 創 新 」 是 指 ： 制 定 全 新 的 政策，但因政策創新時常會發生須終結舊有政策、將改變現況、造成 反 彈 與 不 安 的 狀 況 ， 故 會 避 免 制 定 新 政 策 ；「 政 策 賡 續 」 則 是 在 現 行 政 策的基礎上做微幅或某種程度的修正、漸進的改變，這是較普遍、易 施 行 的 方 式 ；「 政 策 維 持 」 顧 名 即 為 保 持 不 變 ， 然 此 概 念 與 政 策 賡 續 有 時 難 以 區 分 ；「 政 策 終 結 」 即 是 以 全 新 的 政 策 取 代 舊 有 政 策 ， 但 因 政 策 具有延續性與承諾性，採行政策終結代表須承認錯誤或失敗、亦可能 影響既得利益者，通常會遭遇抗拒與反對。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(29) 政 策 變 遷 的 「 政 策 終 結 」 又 可 分 為 4 種 類 型 ： (1)將 某 項 政 府 提 供 之 服 務 或 政 策 功 能 結 束 的「 功 能 終 結 」 、(2)將 某 行 政 組 織 裁 撤 或 整 併 的 「 組 織 終 結 」、 (3) 政 策 中 的 某 些 政 策 不 再 適 用 或 產 生 新 問 題 而 結 束 的 「 狹 義 政 策 終 結 」、 (4)政 策 中 具 體 項 目 、 手 段 結 束 的 「 計 畫 終 結 」； 依 終結的難易程度區分依序為：功能終結、組織終結、政策終結，最容 易終結的是計劃。由於計畫的資源較小並且是含括在政策之內，故最 易終結；政策則因可被獨立評估、須經由組織執行，且組織為了自己 的 生 存 會 犧 牲 政 策，故 較 組 織 容 易 終 結 (deLeon，1978；Daniels，1997；. 治 政 大分 為： (1)成 立 新 組 織 或 若 將 上 述 概 念 運 用 在「 組 織 變 遷 方 式 」，可 立. 林 水 波 ， 2005； 丘 昌 泰 ， 2015： 479)。. 組 織 功 能 擴 張 的「 組 織 成 立 或 擴 大 」 、(2)組 織 功 能 執 掌 不 變 或 微 幅 改 變. ‧ 國. 學. 的 「 組 織 維 持 或 賡 續 」、 (3)原 有 組 織 裁 撤 的 「 組 織 終 結 」， 這 樣 的 區 分. ‧. 正 亦 吻 合 Kaufman 對 政 府 組 織 生 命 週 期 的 主 張 。. 至於「組織終結類型」的套用，因政策「功能」經常是跨機關、. y. Nat. er. io. sit. 組 織 的 ， 是 故 政 策 終 結 的 「 功 能 終 結 」、「 組 織 終 結 」 不 宜 逕 予 套 用 在 「 組 織 終 結 類 型 」， 本 研 究 以 為 可 轉 變 為 改 指 涉 ： 組 織 終 結 對 組 織 原 有. al. n. v i n 職掌可能形成的影響類型， C可h 分 為 (1)主 要 核U心 任 務 終 結 的 「 組 織 任 務 engchi. 終結」 、(2)為 達 成 核 心 任 務 的 政 策 項 目 終 止 的「 組 織 任 務 政 策 之 終 結 」、. (3)執 行 性 計 劃 、 方 案 結 束 的 「 計 畫 終 結 」 等 。. 參、組織終結之途徑與因素 組織終結是公共政策領域中「政策終結」的一種類型，因從文獻 看來目前尚無組織終結途徑的研究，組織終結的因素也僅有少數研究 出現，是故引用政策終結的途徑作為組織終結途徑的理論基礎以及引 用政策終結的因素進行組織終結的評估，應屬妥適。 關 於 政 策 終 結 的 途 徑 ， Eugene Bardach (1976)提 出 「 突 然 終 結 型 」 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(30) (the bang-t ype)與 「 慢 性 終 結 型 」 (the whimper-t ype)2 種 途 徑 ，「 突 然 終 結型」是指果決迅速的突然決定，是來自單一權威性決策，造成反對 勢力來不及反應，此種類型最為常見，而這樣的決定通常是眾多政黨 參 與 的 政 治 鬥 爭 的 產 物 ；「 慢 性 終 結 型 」則 是 政 策 制 定 者 有 意 淘 汰 某 政 策或機關，採取長期性年年減少資源的手段，達到降低其功能，使其 終 結 的 方 式 (丘 昌 泰 ， 2015： 480)。 將 概 念 運 用 在 組 織 終 結 ， 則 「 組 織 終結途徑」也可分為政治決定的「突然終結型」與政治意識的「慢性 終 結 型 」。. 治 政 適 應 於 新 的 環 境 條 件 ， 落 後 於 其 他 更 成 功 演大 變並適應的組織，最終走 立 有 關 組 織 終 結 的 因 素 ， Kaufman 認 為 是 因 為 組 織 沒 有 進 化 、 沒 能. 上 滅 絕 之 路 (引 自 Daniels， 1997： 2050-2051)； Lewis(2002)的 研 究 指 出. ‧ 國. 學. 組織終結的原因都具有政治色彩，一個組織是否被認為是有效率的，. ‧. 關 鍵 取 決 於 政 治 傾 向，政 黨 的 更 替 增 加 了 組 織 終 止 的 可 能 性；Carpenter 與 Lewis(2004)提 出 當 政 治 人 物 在 財 政 上 受 到 限 制 時 ， 組 織 終 止 的 短 期. y. Nat. er. io. sit. 和長期成本使得終止的可能性降低；有學者提出組織是否得以繼續存 在 有 3 個 評 估 標 準 ： 1.績 效 、 2.情 勢 的 改 變 是 否 仍 能 支 持 組 織 的 存 在 、. al. n. v i n 3.組 織 間 的 職 能 分 工 程 度 (林 ， 2005)； 另 有 學 者 提 出 3 個 標 準 用 以 C水 h波 engchi U 評估政策是否應該終結：財政上的必要、政府效率與政治意識型態， 就 重 要 性 而 言 ， 政 治 意 識 型 態 具 有 關 鍵 重 要 性 (deLeon， 1983)。 Adam et al.(2007)對 於 組 織 終 結 提 出 了 一 個 框 架 ， 用 以 判 斷 組 織 終. 結的可能方向，該框架分為兩個面向：外部的政治動機高低與內部的 組 織 團 結 性 高 低，依 此 劃 分 為 4 個 組 織 終 結 發 展 的 象 限：(1)組 織 重 組 、 (2)組 織 終 結 、 (3)組 織 維 持 、 (4)維 持 現 狀 但 存 在 終 止 風 險 。 該 框 架 所 稱 「外部的政治動機高」係指：政治更替程度高、不受重要利害關係人 支 持 、 效 率 或 效 能 低 落 、 國 家 財 政 緊 縮 ；「 內 部 的 團 結 性 高 」 係 指 ： 組 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(31) 織年齡越高生存機會越高、規模越大越不易被終止、單一功能的組織 終止風險較高。 本框架顯示當外部的政治動機高而內部的團結性低時，組織將走 向終結，亦即當一個組織綜合具有下列情形時，將走向終結：政治更 替程度高、不受重要利害關係人支持、效率或效能低落、國家財政緊 縮、組織年齡低、規模小、功能單一。. 表 2-1 組 織 終 止 的 類 型 (A typology of organizational termination ). 立. 高. 低. 3.組織維持 (Status Quo). 2.組織終結 (Termination). y. Nat. 4.維持現狀 但存在終止風險 (Risk). ‧. ‧ 國. 1.組織重組 (Reform). 學. 外部的 高 政治動機 (exogenous) Political 低 Incentives. 內部的團結性(endogenous) 政 O治 rganizational Stickiness 大. er. io. sit. 資 料 來 源 ： Ad a m et al.( 2 0 0 7 ： 2 3 1 ). al. n. v i n 而促使政策終止有學者 C提h出 5 個 條 件，可U以 去 創 造 或 等 待 時 機：(1) engchi. 主 管 機 關 或 首 長 的 變 更 、 (2)意 識 型 態 的 改 變 、 (3)不 樂 觀 的 動 盪 時 期 、 (4)降 低 不 利 影 響 的 傷 害 、 (5)將 終 止 政 策 設 計 成 有 助 於 轉 變 (Bardach， 1976)。. 肆、組織變遷理論綜述 綜整前述的組織變遷因素如下：組織先前與現行政策、組織的歷 史意識、組織記憶、組織規模大小、生存空間、相關法律限制、未與 時俱進、組織決策以上層主官的主觀認定或思維為決策基礎所產生的 盲思、失去自主性、組織成員的各種聲音無法表達、缺乏重要能力、 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(32) 無法取得重要利害關係人的支持、無法取得足夠資源等。 促 使 組 織 走 向 終 結 的 綜 合 性 因 素，可 以 Adam et al.(2007)的 架 構 面 向為主，再加上其他學者的見解，綜整如下：未與時俱進、效率或效 能低落、政治意識型態改變、政府財政狀況不佳、不受重要利害關係 人支持、組織的職能單一、政治更替程度高、組織年齡低、組織規模 小。 另 本 研 究 參 考 公 共 政 策 的 相 關 概 念 提 出 ：「 組 織 變 遷 方 式 」 分 為 ： (1)組 織 成 立 或 擴 大 、 (2)組 織 維 持 或 賡 續 、 (3)組 織 終 結 ；「 組 織 終 結 途. 治 政 大型 可 分 為 ： (1)組 織 任 務 而組織終結對組織原有職掌可能形成的影響類 立. 徑 」可 分 為 ： (1)政 治 決 定 的「 突 然 終 結 」、 (2)政 治 意 識 的「 慢 性 終 結 」. 終 結 、 (2) 組 織 任 務 政 策 之 終 結 、 (3)計 畫 終 結 。. ‧ 國. 學 ‧. 第二節 政府機關組織變遷研究 sit. y. Nat. 行政院組織改造自解嚴起歷時數十年，行政院組織法修正案終在. er. io. 2010 年 經 立 法 院 三 讀 通 過 、 總 統 令 公 布 後 啟 動 ， 訂 於 2012 年 1 月 1. al. v i n C h 府 虛 級 化 、 行U政 院 國 軍 退 除 役 官 兵 就 業 組與調整情事，如：臺灣省政 engchi n. 日起施行。事實上在此期間，行政院所屬各級機關時有組織新設、改. 輔 導 委 員 會 設 立 及 其 所 屬 機 關 (構 )的 調 整、整 合 國 防 部 海 岸 巡 防 司 令 部 與內政部警政署水上警察局成立行政院海岸巡防署、國營事業與金融 機構民營化、公立醫療機構與社福機構的改隸等。 截 至 2018 年 1 月 24 日 ， 以 「 組 織 變 遷 」 為 篇 名 或 關 鍵 字 搜 尋 ， 臺 灣 碩 博 士 論 文 共 計 61 筆 ， 以 行 政 機 關 為 研 究 對 象 有 10 筆 ， 其 中 中 央 機 關 僅 6 筆 ； 臺 灣 期 刊 論 文 共 計 28 篇 ， 以 行 政 機 關 為 研 究 對 象 僅 有 6 篇，中央機關有 5 筆；以「組織終結」為篇名或關鍵字搜尋，臺 灣碩博士論文與臺灣期刊論文均無作品，臺灣的組織終結研究如同國 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(33) 外研究一般是失落的一部分。由於目前的相關研究不多，是故實務上 研究的文獻回顧稍顯單薄。. 壹、組織變遷因素研究 組織理論依不同的角度，對組織有不同的分析，晚近將組織視為 有機體、開放系統，有學者隱喻組織是種流變與轉變的意象，具有自 我 成 長 的 動 力，組 織 變 遷 是 互 為 因 果、因 素 是 相 互 影 響 的 (Morgan，1988： 213-258)，然 也 因 具 有 慣 性 而 不 易 變 遷，是 故 欲 引 起 變 遷 通 常 是 由 內 部 因素、外部因素或兩股勢力交集造成。. 政 治 大 經 濟 部 所 屬 訓 練 機 構、行 立政 院 海 岸 巡 防 署、內 政 部 及 體 育 政 策 等 研 究 。. 目前以行政機關為研究對象且研究內容有探討變遷因素的僅有：. ‧ 國. 學. 在經濟部所屬訓練機構組織整併案，外在因素為立法院的要求、內部 因素是為改善缺失、杜絕訓練資源的浪費，是兩個因素的相互作用產. ‧. 生 (戴 青 萍 ， 2009： 35-36)； 在 行 政 院 海 岸 巡 防 署 2009 年 的 組 改 案 ， 組. sit. y. Nat. 織變遷壓力一則來自法律規範已明定調整或檢討之時限以及已揭示的. io. er. 調整原則或方向，另一壓力來自政策環境：上級機關的改造規劃以及. al. v i n C h度 過 大 等 (曹U 的無法交流任用、總局控制幅 e n g c h i 心 怡 ， 2009： 73-87)。 n. 政黨輪替造成的改弦易轍，並且還有海巡署內部問題：多種任用制度. 同 樣 對 行 政 院 海 岸 巡 防 署 進 行 研 究 的 石 振 國、高 崇 安 (2011)更 進 一 步 指 出，該 機 關 的 組 織 變 遷 各 時 期 因 面 對 的 環 境 各 異 有 不 同 驅 動 力 量 ： 整合前期，來自外在政治環境民主化與兩岸關係的改變，歷史因素造 成的軍警不同隸屬，促成部會執掌統合的調整；整合時期的變遷壓力 來自海巡署機關內部的組織整合與權責分工；行政院組織法修正通過 後的驅動力量則來自外在的政治情勢與內部配合行政院整體規劃的行 政環境等。 組織變遷受多因素影響不僅行政機關如此，非營利的社福機構亦 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(34) 同。屏東榮譽國民之家組織變遷，受到政治發展亦即強勢政黨意識、 經濟成長或景氣不佳及社會生活水準與高齡化等 3 個外在動因，軍事 管理組織文化、社會工作專業發展及住民需求的轉變等 3 個內在動因 交互影響。而隨著榮民老化、亡故減少，服務對象與服務內容的質與 量產生變化，將再次造成組織存續與合理性面臨危機，還會再促動組 織 變 革 (邱 瑜 瑾 、 林 青 ， 2012)。 部 分 的 研 究 指 出 ，「 政 治 」 是 最 重 要 的 組 織 變 遷 因 素 ， 例 如 ： 內 政 部的組織調整案與體育機關組織變遷案。內政部綜管戶政、地政、民. 治 政 重 要 在 於 如 何 貫 徹 國 家 政 策 ， 為 了 公 共 政 策大 的形成進行組織結構與功 立 政、警政、消防等與人民切身相關業務，其組織調整應有周延規劃，. 能的變革。在內政部的組改研究發現，實際上其組織改造掌握在立法. ‧ 國. 學. 院，因為立法委員的個人主張、個別政治人物的政治理念，使原本周. ‧. 詳的組改規劃面目全非，並發現行政院組織改造充滿政治算計、高度 政 治 複 雜 性 (李 文 玲 ， 2015： 97-100)。 另 劉 照 金 (2005： 324-325)在 體 育. y. Nat. er. io. sit. 政策的政策變遷研究發現政策變遷與組織變遷高度相關，並且發現組 織調整具有高度政治配合特色，組織調整須符應國會、行政首長、行. al. n. v i n 政機關與政黨組織此些政策 結構的意旨，並且須配合意識型態、 C制 h定 engchi U 文化、民意、利益團體、媒體、政黨及社會菁英等的政策需求。. 綜合前述行政機關之組織變遷個案，歸整組織變遷因素主要分為 外在因素與內在因素，外在因素歸整如下：政治環境民主化、兩岸關 係的改變、意識型態、政黨組織、立法委員的個人主張、個別政治人 物 的 政 治 理 念 、社 會 環 境、 文 化、 民 意、 利 益 團 體、 媒 體、 社 會 菁 英 、 經 濟 結 構；內 在 因 素 為：國 家 政 策、行 政 機 關、法 律 規 範、歷 史 因 素 、 機關內部條件、組織文化、專業分工與制度、整體效益等。組織變遷 促發因素多數具有合理、合法性，但組織變遷的結果，卻經常淪為各 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(35) 方利益的爭逐因而產生非理性的政治決定。. 貳、組織變遷方式研究 中華民國政府遷臺後為推行政務與國家發展需要，新設立的機關 組織如雨後春筍，諸如：行政院原子能委員會、行政院衛生署、行政 院國家科學委員會、行政院經濟建設委員會、行政院研究發展考核委 員會、行政院環境保護署、行政院勞工委員會、行政院大陸委員會、 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會、行 政 院 原 住 民 族 委 員 會、行 政 院 體 育 委 員 會 、 行政院客家委員會、行政院金融監督管理委員會、國家通訊傳播委員. 政 治 大 在 2012 年 生 效 的 組 立織 調 整 中 ， 許 多 機 關 是 組 織 擴 大 ， 例 如 ： 行 政. 會 等 (葉 維 銓 等 ， 2011)。. ‧ 國. 學. 院衛生署升格衛生福利部、行政院勞工委員會升格勞動部、行政院文 化建設委員會升格文化部、行政院環境保護署升格環境資源部、行政. ‧. 院農業委員會升格農業部、行政院經濟建設委員會與行政院研究發展. sit. y. Nat. 考 核 委 員 會 合 併 成 立 國 家 發 展 委 員 會、行 政 院 體 育 委 員 會 併 入 教 育 部 、. io. er. 行政院國家科學委員會併行政院原子能委員會並升格為科技部、另以. al. v i n C h ： 蒙 藏 委 員 會U併 入 行 政 院 大 陸 委 員 會 、 原規劃屬於組織終結的有 engchi n. 行 政 院 海 岸 巡 防 署 為 主 體 增 設 海 洋 委 員 會 等 (葉 維 銓 等 ， 2011)。. 行政院青年輔導委員會併入教育部與勞動部、行政院公共工程委員會 併 入 交 通 及 建 設 部 與 財 政 部 (葉 維 銓 等 ， 2011)。 2013 年 1 月 1 日 行 政 院青年輔導委員會除原青年創業輔導業務及人力移由經濟部接掌，青 年就業服務、職業訓練業務及人力移撥至勞委會接掌外，其餘業務及 人 力 均 移 撥 至 教 育 部。蒙 藏 委 員 會 2017 年 9 月 15 日 業 務 移 撥 文 化 部 、 行政院大陸委員會與外交部。 其餘機關如：內政部、國防部、法務部、僑務委員會、中央選舉 委員會、國家通訊傳播委員會、行政院人事行政總處、行政院主計總 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(36) 處等，均屬組織維持或賡續態樣。 而在前述的組織變遷因素研究中，經濟部所屬訓練機構組織整併 案，產生訓練機構終結，組織核心職能移轉的情形；行政院海岸巡防 署、內政部或是體育政策研究，均屬組織擴大類型；榮民之家則屬於 組織賡續情形。 故 組 織 變 遷 方 式 確 實 可 參 考 政 策 變 遷 理 論 ， 區 分 為 (1)成 立 新 組 織 或 組 織 功 能 擴 張 的「 組 織 成 立 或 擴 大 」 、(2)組 織 功 能 執 掌 不 變 或 微 幅 改 變 的 「 組 織 維 持 或 賡 續 」、 (3)原 有 組 織 裁 撤 的 「 組 織 終 結 」， 依 目 前 政. 政 治 大. 府機關組織變遷看來，以組織成立或擴大與組織維持或賡續為多，組 織終結之案例確實較少。. 立. ‧ 國. 學. 參、組織變遷影響研究. 每一個組織都有其運作的範圍，這個範圍與其環境間的依存關係. ‧. 即是組織運作的限制框架，也是評估組織調整的需求來源。就公部門. sit. y. Nat. 而言，機關的業務職掌就是運作範圍，機關須適度界定其業務職掌以. io. er. 建 立 其 存 在 的 合 法 性 與 永 續 性，是 故 行 政 機 關 應 隨 時 因 應 環 境 的 變 化 ，. al. v i n Ch 續 價 值 (宋 餘 俠、謝 偉 智， 2009)。行 e n g政c組h織i 的U組 織 變 遷 其 最 主 要 的 作 用 n. 適時對組織的業務職掌進行職能檢討及重組調整，以確保其組織的存. 與 任 務 在「 配 合 國 家 政 策 」(李 文 玲，2015：98；劉 照 金，2005：325)， 由於行政組織變遷往往牽一髮而動全身，自當是有計畫性的變革，應 符合變革原則以達成預期效果。 機關業務職掌的重組調整，本應依「行政院及所屬各機關組織調 整 作 業 原 則 」規 定 ：「 行 政 院 及 各 部 會 依 本 作 業 原 則 進 行 新 機 關 組 織 設 計；組 織 調 整 規 劃 分 組 應 優 先 檢 討 現 行 業 務 職 能 朝 去 任 務 化、法 人 化 、 地方化及委外化之可行性，經四化檢討確定後機關保留業務事項，依 據本作業原則進一步規劃各項業務由某機關（單位）負責……。」亦 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(37) 即組織改造的原則是先進行四化評估，再就機關保留業務事項規畫負 責機關或單位，俾達成「精實、彈性、效能」之目標。 然而在環境資源部組織改造一案，學者投書媒體直白的點出現行 組 織 調 整 的 狀 況 與 影 響 ：「 我 們 只 看 到 機 關 首 長 們 在 各 自 為 政 的 想 像 中 協商決策，在意轉型過程末端的員額、機關、資源移撥等問題，而缺 乏上位之組織願景重構過程與確認，以及由下而上對問題的指認、溝 通 與 策 略 的 盤 整 分 析 ， 更 無 不 同 組 改 方 案 的 政 務 影 響 評 估 (杜 文 苓 、 傅 凱 若 ， 2017) 。 」. 治 政 性 與 永 續 性 ； 更 重 要 的 是 對 於 國 家 政 策 達 成大 、國家願景型塑與落實的 立 組織變遷的影響對機關本身在於業務職掌的調整，將影響其合法. 影響；若有組織終結情事，亦與組織內的成員未來的職涯有關。正因. ‧ 國. 學. 其重要性如此，在進行組織調整規劃時，不該僅從國家設置之部會數. ‧. 量 來 衡 量 組 織 改 造 的 績 效 (朱 景 鵬，2012)，應 如 學 者 所 建 議 ： 對 上 位 之 組織願景進行重構，由下而上對問題進行指認、溝通與策略的盤整分. n. er. io. al. sit. y. Nat. 析，還應該進行不同組改方案的政務影響評估。. i n U. Ch. v. engchi 第三節 蒙藏委員會相關研究 臺 灣 地 區 與 蒙 藏 委 員 會 相 關 之 研 究 截 至 2017 年 7 月 1 日 止，臺 灣 碩博士論文加值系統中並無以蒙藏委員會為研究對象之論文，而以蒙 藏 委 員 會 為 關 鍵 字 查 詢，僅 有 1 篇；於 摘 要 中 出 現 蒙 藏 委 員 會 文 字 者 ， 僅 有 12 篇 碩 博 士 論 文 ， 含 前 開 以 蒙 藏 委 員 會 為 關 鍵 字 的 論 文 。 臺 灣 期 刊 論 文 索 引 系 統 以 蒙 藏 委 員 會 為 篇 名 計 有 19 篇；以 蒙 藏 委 員 會 為 關 鍵 字 則 有 17 篇 ， 其 中 有 9 篇 是 以 蒙 藏 委 員 會 為 篇 名 ； 摘 要 中 提 及 蒙 藏 委 員會共有 4 篇，有 2 篇與前述重複，合計以蒙藏委員會為篇名、關鍵 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(38) 字 及 摘 要 中 提 及 蒙 藏 委 員 會 之 期 刊 扣 除 重 複 者 共 計 28 篇。大 陸 地 區 對 蒙 藏 委 員 會 之 研 究 ， 參 酌 王 入 仕 (2012)及 藍 美 華 (2013)研 究 相 關 文 獻 ， 僅 累 加 兩 位 學 者 所 臚 列 部 分，共 計 專 書 18 本、期 刊 27 篇、論 文 4 本 。 本節將就臺灣地區涉及蒙藏委員會「組織設置」及「業務職掌」 之相關研究分項說明，每一分項再區分為「遷臺前」與「遷臺後」分 別敘述，分類後，可以從中看出「遷臺」對這個機關產生的影響。另 簡列大陸地區涉及蒙藏委員會之相關研究著作提供參考。. 壹、臺灣地區涉及蒙藏委員會組織設置之相關研究. 政 治 大. 一、與「遷臺前」蒙藏委員會組織設置有關之研究. 立. 蒙 藏 委 員 會 前 身 為 中 華 民 國 建 國 元 年 設 置 的「 理 藩 部 」， 而 事 實 上. ‧ 國. 學. 可 追 溯 自 清 太 宗 (後 金 皇 太 極 )1636 年 (崇 德 元 年 )設 立 的 「 蒙 古 衙 門 」， 後 於 1636 年 (崇 德 3 年 )改 蒙 古 衙 門 為「 理 藩 院 」 ，直 至 1896 年 (光 緒 22. ‧. 年 )將 理 藩 院 改 為 「 理 藩 部 」。. y. Nat. sit. 碩博士論文與期刊資料中最早以蒙藏委員會為研究對象的是法國. n. al. er. io. 遠 東 學 院 臺 北 中 心 主 任 谷 嵐 Fabienne Jagou(2003)， 在 其 撰 文 中 簡 要 說. i n U. v. 明自蒙古衙門起的蒙藏委員會前身組織歷史沿革以及蒙藏委員會在大. Ch. engchi. 陸時期對蒙與對藏的經營，其認為初始蒙藏委員會的使命在恢復大清 帝國的邊疆，故派遣官員視察與了解蒙古及西藏的文化，然後加以改 變 ， 但 1949 年 撤 退 抵 臺 後 ， 則 改 更 為 培 養 西 藏 與 蒙 古 青 年 以 及 監 督 在 臺的蒙人與藏人。 相 較 於 古 嵐 主 任 溯 自 後 金 探 討 蒙 藏 委 員 會 前 身 機 關，楊 嘉 銘 (2009) 的研究區間則聚焦在中華民國北洋政府在內務部設置蒙藏事務處起， 迄國民政府成立蒙藏委員會初期，就此期間的組織名稱、職權及邊疆 政策之變革進行探討，並紀錄蒙藏委員會由主席制修改為委員制再改 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(39) 為委員長制之過程，蒙藏委員會在中華民國時期的前身機關名稱依次 為： 「理藩部」 、內 務 部「 蒙 藏 事 務 處 」 、 「蒙藏事務局」 、 「 蒙 藏 事 務 院 」、 「 蒙 藏 院 」、「 理 藩 院 」、「 蒙 藏 院 」， 最 終 為 定 名 「 蒙 藏 委 員 會 」。 而 關 於 蒙 藏 委 員 會 前 身 機 關 之 設 置 劉 學 銚 (2016) 亦 溯 及 蒙 古 衙 門 的設立，文中紀錄清朝與民初負責處理蒙、藏、青海、回疆等邊疆地 區民族事務之機構組織、執掌與邊疆治理，其認為蒙藏委員會組織法 於 1929 年 頒 布 時 ， 在 法 理 上 外 蒙 古 仍 屬 於 中 華 民 國 領 土 ， 故 成 立 時 的 職 掌 範 圍 包 含 外 蒙 古 ， 但 因 1946 年 1 月 中 華 民 國 承 認 外 蒙 古 獨 立 ， 自. 治 政 大有 政 治 與 歷 史 的 雙 重 意 徵中華民國形象的完整與大中國的信念，具 立. 此蒙藏委員會的執掌不含外蒙古。劉學銚認為蒙藏委員會的存在，象. 涵。. ‧ 國. 學. 前 3 位 學 者 是 以 蒙 藏 委 員 會 機 關 本 身 為 研 究 對 象 ， 陳 立 華 (2011). ‧. 則 是 以 蒙 藏 委 員 會 的 所 屬 機 關「 駐 藏 辦 事 處 」為 研 究 對 象，論 述 自 1934 年 黃 慕 松 致 祭 專 使 行 署 留 藏 人 員 起，至 1940 年 4 月 1 日 蒙 藏 委 員 會 駐. y. Nat. er. io. sit. 藏 辦 事 處 成 立 ， 迄 1949 年 7 月 20 日 因 第 二 次 驅 漢 事 件 撤 離 止 ， 15 年 間駐藏辦事處的工作與國民政府的對藏政策與經營。. al. n. v i n 二 、 與 「 遷 臺 後 」 蒙 藏C 委h員 會 組 織 設 置U有 關 之 研 究 engchi 相較於前述對蒙藏委員會遷臺前組織設置的研究，多著重在其組 織設置的改變與設置層級代表意涵，遷臺後涉及其組織設置有關的研 究，幾 乎 一 面 倒 的 建 議 該 組 織 應 裁 撤 或 整 併 至 其 他 機 關，江 大 樹 (1991： 5-7)建 議 裁 撤 蒙 藏 委 員 會 ， 改 設 「 民 族 事 務 委 員 會 」， 以 含 括 臺 灣 原 住 民各族山胞及蒙、藏、滿、回、苗、壯等各少數民族之保障事務，同 樣賦予部會的高組織地位，以與優勢團體或多數群相互抗衡；韓國棟 (1993 ： 130-137)之 意 見 相 同 ， 但 擴 大 至 弱 勢 及 人 權 保 護 ， 建 議 裁 撤 蒙 藏 委 員 會 改 設 「 人 權 委 員 會 」， 納 入 蒙 胞 、 藏 胞 與 臺 灣 原 住 民 等 少 數 民 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(40) 族 保 護，並 包 含 殘 障 及 老 弱 婦 孺 等 弱 勢 團 體 的 人 權 問 題；而 邱 繼 雲 (2000： 4-17~4-21)在 中 華 民 國 對 外 組 織 之 分 析 中 建 議：因 為 蒙 藏 委 員 會 工 作 內 容轉向為推動兩岸文化交流、蒙藏胞服務等，在治權不及中國大陸之 情 形 下 業 務 可 併 入「 行 政 院 大 陸 委 員 會 」， 至 海 外 蒙 藏 胞 聯 繫 則 應 歸 於 「 僑 務 委 員 會 」 或 併 同 僑 委 會 全 部 移 轉 予 「 外 交 部 」。 關 於 蒙 藏 委 員 會 組 織 存 廢 的 特 殊 性 ， 在 許 張 傳 (2004 ： 187-191) 訪 談蒙藏委員會委員長許志雄先生之記錄中談及蒙藏委員會的組織與業 務：蒙 藏 委 員 會 業 務 內 容 涉 及 國 家 定 位 之 爭 議、意 識 形 態 與 族 群 問 題 ，. 治 政 單 從 成 本 效 益 考 量 ， 蒙 藏 業 務 並 不 符 合 理 性大 原則，然而與蒙古政府及 立 政 黨 政 治 的 立 場 是 影 響 決 策 最 重 要 的 因 素；在 臺 蒙 胞 與 藏 胞 人 數 不 多 ，. 西藏流亡政府之交往，有實際上其他更長遠的考量；在立法院部分，. ‧ 國. 學. 立法委員對蒙藏問題不甚了解、對蒙藏政策少有討論，部分委員希望. ‧. 加速裁撤、部分則主張保留，其實只是意識形態立場的宣誓。. sit. y. Nat. 貳、臺灣地區涉及蒙藏委員會業務職掌之相關研究. n. al. er. io. 一、與「遷臺前」蒙藏委員會職掌業務有關之研究. i n U. v. 蒙藏委員會掌理蒙、藏事務，舉凡與蒙古族、藏族、蒙古族聚居. Ch. engchi. 地 (主 要 為 內 蒙 古 、 新 疆 、 青 海 、 甘 肅 與 外 蒙 古 )、 藏 族 聚 居 地 (主 要 為 西 藏 、 四 川 、 青 海 等 地 區 )相 關 事 宜 ， 均 屬 其 業 務 範 圍 ， 而 蒙 古 族 與 藏 族 在 中 國 朝 代 嬗 遞 的 歷 史 中 ， 以 不 同 的 民 族 名 稱 出 現 ， 唐 朝 以 降 ，「 蒙 古 族 」 出 現 在 歷 史 紀 錄 ， 並 在 1271 年 創 建 元 朝 ； 藏 族 則 是 以 「 吐 蕃 」 之名從唐朝開始與中國歷代有了交流關係。歷經百年朝代更迭，蒙、 藏、漢關係到了清朝，因為外國勢力的介入更形複雜，而中華民國推 翻滿清的那段革命時期，更是勢力與權力重新洗牌的時間點。西藏主 權相關事件與業務的處理是蒙藏委員會在大陸時期價值所在。 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
(41) (一 )西 藏 主 權 主 張 及 蒙 藏 委 員 會 主 管 事 件 民國初年，中、英、藏對西藏主權問題時有紛爭，關於西藏主權 問 題 謝 權 照 (2012)溯 自 唐 朝 迄 民 國 進 行 中 藏 歷 史 關 係 考 察 ，中、 英、 藏 三 方 的 主 張 如 下：對 中 國 而 言，推 翻 滿 清 建 立 民 國 之 時，依 東 方 循 例 ， 自然繼承與西藏「宗藩」關係；對英國、西方國際秩序而言，中、藏 為主權平等實體，英國企圖確保西藏獨立並獲得法律上的保障；對西 藏 而 言 ， 1912 年 滿 清 被 推 翻 時 ， 第 十 三 輩 達 賴 喇 嘛 於 印 度 大 吉 嶺 發 表 之 「 告 民 眾 書 」 已 拒 絕 中 華 民 國 之 治 理 ， 1913 年 對 藏 人 發 表 的 「 水 牛. 治 政 為 「 一 個 很 小 的 、 宗 教 性 的 獨 立 國 家 」， 亦 即大 宣布西藏為自治實體。 立. 年 文 告 」， 將 中 藏 關 係 定 位 為 宗 教 上 的 施 主 與 僧 侶 的 關 係 ， 將 西 藏 定 位. 西藏主權問題由於中、英、藏無法達成共識，三方多變的合縱連. ‧ 國. 學. 橫、角力算計，使蒙藏委員會成立、蒙藏委員會成立駐藏辦事處至中. ‧. 華 民 國 政 府 撤 退 來 臺 及 此 期 間 的 重 要 事 件 成 為 研 究 重 點 ： 1930 年 藏 尼 糾紛即西藏與尼泊爾間的貿易糾紛，蒙藏委員會派員前往尼泊爾調解. y. Nat. er. io. sit. 成 功 ； 1930 年 康 藏 糾 紛 亦 即 大 金 白 利 事 件 ， 蒙 藏 委 員 會 扮 演 第 十 三 世 達 賴 喇 嘛 與 中 央 政 府 溝 通 之 橋 樑 並 介 入 調 解 但 調 解 失 敗 ； 1931 年 第 九. al. n. v i n 輩班禪到南京會晤國民政府 蔣介石，由蒙藏委員會從優接待，並 C主 h席 engchi U 在 南 京 設 立「 班 禪 駐 京 辦 事 處 」；1933 年 第 十 三 世 達 賴 喇 嘛 圓 寂，蒙 藏. 委員會協調第九世班禪回藏，因英國阻撓，使得班禪只得暫駐錫青海 玉 樹 ， 於 1937 年 12 月 圓 寂 ， 生 前 無 法 返 回 西 藏 ； 第 十 三 世 達 賴 喇 嘛 圓寂國民政府特命國民政府參謀本部次長黃慕松為致祭專使前往拉薩 致 祭，主 持 追 贈 達 賴 冊 封 典 禮，此 事 件 西 藏 沿 襲 清 朝 舊 例，稟 告 中 央 ， 由 中 央 冊 封 表 彰 其 貢 獻 ， 顯 示 中 藏 名 分 關 係 重 新 獲 得 承 認 ； 1938 年 國 民政府令蒙藏委員會吳忠信委員長會同熱振呼圖克圖主持第十四世達 賴喇嘛轉世事宜，國民政府經由吳忠信「驗看」靈童、冊封熱振及舉 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.023.2018.F09.
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