銀行業防制洗錢及打擊資恐機制之實務探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 銀行業防制洗錢及打擊資恐機制之實務探討 A Study on the Practice of Anti-Money Laundering and 治. 政. 大. 立 Financing of Banking Sector Counter-Terrorism ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王文杰博士研究生：謝雪妮撰. 中華民國一○六年七月.

(2) 謝. 辭. 感謝恩師王文杰教授一直以來的指導及鼓勵；以及口試委員楊雲驊教授、陳彥良教授對本論文之斧正及建言，十分感激。也特別謝謝我親愛的家人、同事及朋友。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 論文摘要本國為因應 2018 年亞太防制洗錢組織（APG）相互評鑑事宜，相關單位陸續參照國際規範，如防制洗錢金融行動工作組織（FATF）2012 年發布之「防制洗錢及打擊資恐與武器擴散國際標準 40 項建議」、巴塞爾銀行監理委員會 (BCBS)2014 年發布之「健全有關防制洗錢及打擊資恐之風險管理」文件等，以及他國作法進行有關防制洗錢及打擊資恐法制規約、監管措施及自律規範等之修. 政治大. 正，並促請義務機構強化執行，以期順利通過第三輪相互評鑑。. 立. 銀行向為洗錢及資恐犯罪喜好之金流管道，基於銀行提供之金融服務具安全. ‧ 國. 學. 性、便利性及多元化、全球化等優點，不僅吸引一般金融消費者與銀行緊密往來，. ‧. 亦同時受到不良分子之青睞，致金融體系資源易遭不當利用。銀行為金融體系之. Nat. io. sit. y. 核心主體，負有防制洗錢及打擊資恐之義務與責任，本文爰就銀行業防制洗錢及. al. er. 打擊資恐實務切入，針對本國銀行應採行之因應措施基本架構進行探討。. n. v i n Ch 本文將先介紹 FATF 之評鑑流程及方法論，以立下銀行進行防制洗錢及打擊 engchi U 資恐工作之目標，復就達成前開目標為方向，引述金融機構防制洗錢及打擊資恐機制之國際標準，繼而回歸國內外對銀行實際作為之法規要求，試行建構銀行防制洗錢及打擊資恐基本機制，末則就銀行於執行面可改善空間提出重點觀察建議。隨著工業 4.0、Bank3.0 及 Fintech（金融科技）之快速演進，銀行客戶樣貌及交易型態正在改變，健全防制洗錢及打擊資恐機制是所有銀行業共同面臨之進階版挑戰，本文謹提出銀行機制基本實務報告，俾作為開展細緻化措施之參考。另本文為一般性原則之探討，並非針對特定機構主體之描述，併此敘明。.

(4) 關鍵字︰防制洗錢金融行動工作組織、亞太防制洗錢組織、相互評鑑、巴塞爾銀行監理委員會、沃爾夫斯堡集團、銀行業、洗錢、防制洗錢、打擊資恐、客戶盡職調查、交易監控、可疑交易申報. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract For the Mutual Evaluation which will be conducted by the Asia/Pacific Group on Money Laundering (APG) in 2018, basing on the following consulting international norms, such as “International Standards on combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation (The FATF Recommendations)” published by Financial Action Task Force (FATF) in 2012, “Sound management of risks related to money laundering and financing of terrorism” published by Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) in 2014 and foreign advanced practices, the Taiwan. 政治大 and self-disciplines referred立 to Anti-Money Laundering (AML) and Counter-Terrorism authorities have amended the legal system, laws and regulations, supervision measures. ‧ 國. 學. Financing(CTF). Meanwhile, every relevant entity is enhancing the prevent measures and internal control on AML/CFT (Counter-Financing of Terrorism) as well. The. ‧. satisfactory result of the Third Round Mutual Evaluation will be expected.. sit. y. Nat. As people know, the banks are always the favorite cash flow channel of money. al. er. io. laundering and terrorism financing, since the banks provide the financial services with. v. n. advantages of safety, convenience, diversification and globalization, etc. Both general. Ch. engchi. i n U. financial customers and criminals on ML/FT are attracted to make transactions with the banks. Thus, the financial system’s resources could be utilized improperly. Due to the role of the core of financial system, the banks should take the responsibility and bear the liability of Anti-Money Laundering and combating the financing of terrorism. In this paper, the primary framework on AML/CFT of domestic banks will be outlined according to the real practice. First, this paper has an introduction of mutual evaluation process and methodology in order to set the goal related to AML/CFT of the bank. Next, the model practices of international standards are presenting to achieve the goal for references. Then, this paper will focus on domestic and foreign regulatory requirements on banking, and try.

(6) to construct the bank’s primary internal system of AML/CFT. Finally, there are some observations of the bank’s performance related to this issue. With the rapid evolution of Industry 4.0, Bank 3.0 and Fintech, the customers’ financial behaviors and transaction types are changing. Therefore, to keep sound internal system of AML/CFT is an advanced challenge to all the banks. This paper is trying to set a primary framework on AML/CFT of domestic banks, and to be taken reference for banks to start developing appropriate prevent measures. In addition, the statement of this paper is an approach to general principles, not indicating any specific institution.. 立. 政治大. Key Words：FATF, APG, Mutual Evaluation, Basel Committee on Banking Supervision. ‧ 國. 學. (BCBS), Wolfsburg Group, Banking, Money Laundering, Anti-Money Laundering (AML), Counter-Terrorism Financing(CTF), Counter-. ‧. Financing of Terrorism (CFT), Customer Due Diligence (CDD),. y. Nat. n. al. er. io. sit. Transaction Monitoring, Suspicious Activity Report (SAR).. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目. 次. 第壹章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的...................................................................................... 1 第一項研究動機.......................................................................................... 1 第二項研究目的.......................................................................................... 2 第二節研究範圍與限制...................................................................................... 6 第三節研究方法.................................................................................................. 7 第貳章防制洗錢金融行動工作組織(FATF)評鑑流程及方法論 .............................. 9. 政治大. 第一節防制洗錢金融行動工作組織及相關組織.............................................. 9. 立. 第一項 FATF ................................................................................................ 9. ‧ 國. 學. 第二項 FSRBs .............................................................................................. 9 第二節相互評鑑................................................................................................ 10. ‧. 第三節評鑑流程................................................................................................ 11. sit. y. Nat. 第四節評鑑方法論............................................................................................ 15. er. io. 第一項技術遵循評鑑（Technical Compliance） .................................... 16. al. v i n Ch 第五節 APG 對本國之評鑑............................................................................... 19 engchi U n. 第二項效能評鑑（Effectiveness） .......................................................... 17. 第一項第一輪相互評鑑............................................................................ 19 第二項第二輪相互評鑑............................................................................ 20 第三項第三輪相互評鑑............................................................................ 23 第參章金融機構防制洗錢及打擊資恐機制國際標準............................................ 25 第一節 FATF 40 項標準建議 ............................................................................ 25 第一項修訂沿革........................................................................................ 25 第二項新版 40 項標準建議之遵循.......................................................... 29 第二節巴塞爾銀行監理委員會........................................................................ 32. I.

(8) 第一項 BCBS 之介紹 ................................................................................ 32 第二項 BCBS 之規範 ................................................................................ 33 第三節沃爾夫斯堡集團.................................................................................... 38 第一項組織簡介........................................................................................ 38 第二項規範說明........................................................................................ 38 第肆章銀行業防制洗錢及打擊資恐機制之要求.................................................... 42 第一節美國........................................................................................................ 43 第一項發展歷程........................................................................................ 43. 治政大第三項具體機制-紐約州 PART504.......................................................... 53 立第二節中國........................................................................................................ 54 第二項實務規範........................................................................................ 44. ‧ 國. 學. 第一項發展歷程........................................................................................ 55. ‧. 第二項行政法規........................................................................................ 58 第三項銀行執行實務................................................................................ 65. y. Nat. io. sit. 第三節本國........................................................................................................ 67. n. al. er. 第一項本國現行法規................................................................................ 67. i n U. v. 第二項法規異動重點................................................................................ 72. Ch. engchi. 第三項銀行業應採行機制重點規範........................................................ 76 第伍章本國銀行防制洗錢及打擊資恐之因應作為................................................ 83 第一節風險管理及內部控制............................................................................ 83 第一項風險評估........................................................................................ 84 第二項內控制度........................................................................................ 87 第三項三道防線........................................................................................ 90 第二節確認客戶身分及客戶盡職調查............................................................ 93 第一項客戶接受政策................................................................................ 94 第二項客戶身分識別................................................................................ 95 II.

(9) 第三項客戶風險分析.............................................................................. 102 第三節交易監控及資料留存.......................................................................... 104 第一項交易監控措施.............................................................................. 105 第二項交易紀錄留存.............................................................................. 107 第三項業務資訊管理.............................................................................. 108 第四節調查、申報及處置.............................................................................. 110 第一項大額交易申報.............................................................................. 110 第二項可疑交易申報.............................................................................. 112 第三項資恐制裁措施.............................................................................. 115. 政治大. 第五節提升認知及建立文化.......................................................................... 117. 立. 第陸章結論與建議.................................................................................................. 120. ‧ 國. 學. 參考文獻.................................................................................................................... 130. ‧. 附錄............................................................................................................................ 137. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 第壹章緒論第一節研究動機與目的第一項研究動機參照民國(下同)105 年 12 月 28 日通過之洗錢防制法修正說明1述及，本國之洗錢防制法於 85 年間制定時，為亞洲地區率先通過洗錢防制專法之國家。惟歷經 20 年來洗錢犯罪態樣不斷推陳出新，洗錢管道趨於多元，除金融機構系統仍為洗錢主要利用通路外，尚包含涉及不動產、保險、地下匯兌、訴訟管道等方式，. 政治大範接軌，建置完善洗錢防制體制，強化洗錢防制作為，致未達預期成效。甚或遭立. 惟洗錢防制法之歷次修正均著重洗錢犯罪後階段之刑事追訴行為，未能與國際規. 亞太防制洗錢組織（Asia/Pacific Group on Money Laundering，APG）於西元(下. ‧ 國. 學. 同)2007 年之相互評鑑報告指出，洗錢犯罪行為之認定未涵蓋所有維也納公約（Vienna Convention）2及巴勒莫公約（Palermo Convention）3相關條款之標準，. ‧. 並提出應明訂前置犯罪定罪前提之非必要性及以客觀實際情況推定洗錢犯罪意. sit. y. Nat. 圖等建議4。. al. er. io. 再者，由於恐怖主義對於各國人權已構成極大威脅，各國對於恐怖主義所伴生之恐怖活動、組織及其成員之資助行為均施以刑罰，並對於受資助而為恐怖活. n. v i n Ch 動之組織及成員或武器擴散者，即時凍結其資產（即「目標性金融制裁」），始能 engchi U 有效防制恐怖主義之散播。我國於前開 2007 年 APG 之相互評鑑報告亦遭指出，現行法制欠缺對於資助恐怖組織或其成員行為之刑罰規定及目標性金融制裁規範，致有未符國際標準之情事5。. 1. 2. 3. 4. 5. 法務部，洗錢防制法修正條文對照表 (中華民國 105 年 12 月 28 日總統華總一義字第 10500161531 號令修正公布)，修正條文第一條修正說明。指 1988 年 12 月 19 日通過之「聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約」（The United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances）。指 2000 年 11 月 15 日通過之「聯合國打擊跨國有組織犯罪公約」（The United Nations Convention against Transnational Organized Crime）。亞太防制洗錢組織（Asia/Pacific Group on Money Laundering），2007 年中華臺北接受亞太防制洗錢組織相互評鑑報告（APG Mutual Evaluation Report on Chinese Taipei）-依據防制洗錢金融行動工作組織 2003 年 40 項建議及 9 項特別建議-2007 年 7 月 24 日通過亞太防制洗錢組織會員大會審查，法務部調查局編譯，2007 年 12 月，頁 35-60、頁 408-409。資恐防制法草案總說明，院總第 310 號政府提案第 15596 號，立法院第 9 屆第 1 會期第 1 次 1.

(11) 有鑑於本國在 2007 年接受 APG 第二輪相互評鑑結果不甚理想，致影響本國在國際間推動防制洗錢及打擊資助恐怖主義（以下稱打擊資恐）之聲譽及評價，現今又面臨 2018 年之第三輪相互評鑑即將到來，各公部門及私部門均積極投入相關改善作為之努力，惟隨著非法金流日益國際化且輔以科技發達，洗錢及資恐犯罪規避手段更趨複雜，是以，為有效防制犯罪所得去化及攔截支應犯罪資源，應自阻斷犯罪金流著手，並以建立透明化之金流軌跡與可疑金流通報機制為目標，始能克竟其功。金融機構提供具安全性、便利性及多元化、全球化之服務，不僅提升一般民眾金融活動之品質，亦成為犯罪及恐怖分子洗錢或金援工具之最佳選擇，而金融機構為金融秩序重要之一環，不能消極受犯罪或恐怖分子所利用，自應承擔防制. 政治大融行動工作組織(FATF)、巴塞爾銀行監理委員會（BCBS）及沃爾夫斯堡集團立洗錢及打擊資助恐怖主義之義務與責任，觀諸先進國際標準，例如：防制洗錢金. ‧ 國. 學. （Wolfsberg Group），均就金融機構應採行防制措施提供最佳實務遵循標準。依據總統 105 年 12 月 28 日華總一義字第 10500161531 號令修正公布之洗. ‧. 錢防制法，第 5 條第 1 項及第 2 項明訂洗錢防制法所稱「金融機構」及應適用「金融機構」規定之事業，包括：1.銀行；2.信託投資公司；3.信用合作社；4.農. y. Nat. sit. 會信用部；5.漁會信用部；6.全國農業金庫；7.辦理儲金匯兌之郵政機構；8.票券. er. io. 金融公司；9.信用卡公司；10.保險公司；11.證券商；12.證券投資信託事業；13.. al. n. v i n Ch 託業；18.其他經目的事業主管機關指定之金融機構；及 e n g c h i U 19.辦理融資性租賃業務證券金融事業；14.證券投資顧問事業；15.證券集中保管事業；16.期貨商；17.信. 之事業。其中又以具備金融商品多樣性、資金移撥快速性及服務提供覆蓋性三大特性之銀行業，無疑成為洗錢或資恐活動之「高風險」產業，參照法務部調查局. 歷年洗錢防制工作年報6，申報疑似洗錢案件之金融機構厥以銀行為最主要者，本文爰以銀行業應採行防制洗錢及打擊資恐機制，作為研究之切入點。. 第二項研究目的. 6. 會議議案關係文書，2016 年 2 月 17 日，立法院法律系統，頁 784，檢自 http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfc6cfcecfcec8cac5c8c7ccd2c8c6cf，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。法務部調查局洗錢防制處官方網站，檢自 https://www.mjib.gov.tw/EditPage/?PageID=777f22d7f22c-4043-abc0-7b3d84b50134，查訪日期 2017 年 4 月 22 日、2017 年 5 月 25 日。 2.

(12) 我國為亞太防制洗錢組織（APG）之會員國，有遵守防制洗錢金融行動工作組織（FATF）於 2012 年發布之防制洗錢及打擊資助恐怖主義與武器擴散國際標準 40 項建議（以下稱「FATF 40 項標準建議」）規範之義務，由於本國 2007 年接受 APG 第二輪相互評鑑時，於 40 項建議及 9 項特別建議中，有 24 項為部分遵循或未遵循7，經過各相關權責機關近年來之努力，截至 2013 年仍餘 9 項為部分遵循或未遵循8，有關法令缺失部分，業分別於 105 年 7 月 27 日發布資恐防制法及於 105 年 12 月 28 日發布修正洗錢防制法。另金融監督管理委員會（下稱金管會）於 102 年 12 月 31 日訂有「銀行業防制洗錢及打擊資助恐怖主義注意事. 政治大日、106 年 6 月 28 日重新修正，惟在此期間，本國兆豐國際商業銀行(下稱兆豐立項」，作為銀行業辦理防制洗錢及打擊資恐以資遵行之規範，並於 105 年 12 月 2. 銀行)發生於 105 年 8 月 19 日遭美國紐約州金融服務署(下稱 DFS)裁罰美金 1.8. ‧ 國. 學. 億元乙案(下稱兆豐銀行遭美裁罰案)，經金管會綜整其缺失摘錄如下9：. ‧. 一、整體面之缺失. y. Nat. 兆豐銀行總行對海外分行管理功能不彰，管理人力不足，未督導海外分行. er. io. sit. 建立有效之法令遵循制度；董事會未加強對海外分支機構法令遵循及防制洗錢之督導；內部稽核未能確保查核品質及督促海外分行改善缺失，工作. n. al. 報告流於形式等。二、個案處理之缺失. Ch. engchi. i n U. v. (一)法令遵循人員之工作安排有職務衝突，且未充分瞭解防制洗錢法令規範：該行紐約分行對於防制洗錢無完整之內部作業手冊，各項業務對防制洗. 7 8. 9. APG，Mutual Evaluation Report on Chinese Taipei，同前註 4，頁 388-407。楊秀美、謝志遠等 13 人，參加 2013 年「亞太防制洗錢組織」第 16 屆年會(16th APG Annual Meeting 2013)出國報告，2013 年 8 月 16 日，頁 70，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10202398，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。新聞稿，兆豐國際商業銀行遭美國紐約州金融署(DFS)裁罰美金 1.8 億元一案，金管會對該行及相關人員之行政處分，金融監督管理委員會銀行局，2016 年 9 月 14 日，檢自 http://www.banking.gov.tw/ch/home.jsp?id=169&parentpath=0,2&mcustomize=multimessage_view. jsp&dataserno=201609140003&aplistdn=ou=news,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=fsc,c=tw &dtable=News，查訪日期 2017 年 4 月 22 日。 3.

(13) 錢之作業規範不一致，且法遵人員於資金、授信、聯行及同業往來等營業活動上之兼職，產生職務衝突。又該行紐約分行未充分瞭解紐約當地法令，誤以為匯款退匯即無須申報疑似洗錢交易，總行亦接受紐約分行之意見，故該行 105 年 3 月 24 日回復 DFS 之檢查報告改善計畫中，針對退匯仍應申報疑似洗錢交易之檢查意見提出反駁，致 DFS 認為該行對檢查意見之輕蔑回應令人憂心。 (二)負責海外分行管理之企劃處及稽核部門於知悉重大事件及重大缺失時，未充分及時提報董事會，未能落實公司治理：對於有重大缺失之檢查報. 政治大度之工作報告中。本案 DFS 於 105 年 2 月 9 日即出具檢查報告，該行稽立告，稽核單位未能及時向董事會報告，仍循一般作業程序，納入每半年. 核室於 105 年 8 月 26 日始向董事會提出報告，且未說明重要檢查意見. ‧ 國. 學. 及因應處理現況。而總行業管部門於 104 年 10 月提報董事會更換紐約. ‧. 分行法遵主管時，已知美國主管機關提及該分行對於防制洗錢之法遵嚴. y. Nat. 重不足，要求檢討相關法遵人員之適任性，惟業管部門未將實際情形及. er. io. sit. 資訊向董事會說明。. (三)總行欠缺與 DFS 聯繫溝通，致未能有效減少 DFS 之疑慮：紐約分行曾. al. n. v i n 於 104 年 11 月及 105C 年 2 月建議總行派員赴美與 DFS 溝通，總行均未 hengchi U 採納，以致未充分掌握 DFS 關切重點並及時處理。105 年 8 月總行派員. 拜會 DFS 時，DFS 指出總行多年來未有高階主管前去溝通，且紐約分行對其檢查意見未認同，顯示該行對主管機關之漠視。 (四)回復主管機關信函陳述不實：該行於 105 年 3 月 24 日由董事長與紐約分行經理共同署名回復 DFS 之檢查報告改善計畫信函中表示，董事會、高階主管瞭解所列缺失之嚴重性，惟經查董事會係於 105 年 8 月 26 日方知悉該檢查報告及相關改善措施。故該行回復 DFS 當下，相關檢查報告及改善措施尚未提報董事會，回復 DFS 信函內容陳述不實。. 4.

(14) 觀諸上開金管會裁處兆豐銀行所指之缺失10，皆屬內部控制及稽核制度未予有效維持，茲就相關之重要缺失所涉內部控制制度運作之主要機制列表如下：缺失情形. 所涉主要機制. 1.總行未督導海外分行建立有效之法令遵循制度。. A.法令遵循制度 B.風險管理機制. 2.董事會未加強對海外分支機構法令遵循及防制洗. A.法令遵循制度 B.風險管理機制. 錢之督導。 3.內部稽核未能確保查核品質及督促海外分行改善. 政治大 4.法令遵循人員之工作安排有職務衝突，且未充分立. 內部稽核制度. 缺失。. 5.分行對於防制洗錢無完整之內部作業手冊，各項. A.法令遵循制度 B.風險管理機制. 業務對防制洗錢之作業規範不一致。. A.法令遵循制度 B.內部稽核制度. io. er. 時，未充分、及時提報董事會。. sit. y. Nat. 6.經理部門及稽核部門於知悉重大事件及重大缺失. ‧. ‧ 國. 學. 瞭解防制洗錢法令規範。. 法令遵循制度. 按防制洗錢並非一新名詞，本國更於 85 年即頒訂洗錢防制法，惟 20 年來之. al. n. v i n Ch 實踐情形，無論係法規面或執行面，與國際標準仍存在可觀之差異，似有甚大之 engchi U 改善空間，兆豐銀行遭美裁罰案更曝露出金融業在法令遵循及防制洗錢風險控管. 之不足，本文著重探討銀行業如何參考國際標準建構有效防制洗錢及打擊資恐機制，以期提供金融業防制洗錢及打擊資恐作業基礎框架，繼而以機構風險為本 (Risk-based Approach)續行細緻化延伸開展。隨著工業 4.0、BANK3.0 及 Fintech 之快速演進，銀行業客戶往來樣貌及交. 10. 裁罰案件處分書，金融監督管理委員會民國 105 年 9 月 14 日金管銀控字第 10560003851 號，2016 年 9 月 14 日，檢自 http://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=131&parentpath=0,2&mcustomize=multimessages_view.jsp &dataserno=201609210002&aplistdn=ou=data,ou=penalty,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=f sc,c=tw&dtable=Penalty，查訪日期 2017 年 4 月 22 日。 5.

(15) 易型態正在改變，防制洗錢及打擊資恐機制之發展為所有銀行業共同面臨之進階版挑戰，如何採行有效防範機制並無定論，但國際規範可提供本國銀行業指引與方向，甚或越級學習，俾利發揮防制洗錢及打擊資恐效能，並落實法規遵循。. 第二節研究範圍與限制防制洗錢及打擊資恐之參與者甚廣，包含公部門、私部門及第三部門，公部門部分以第二輪相互評鑑實地評鑑受訪機關11觀之，至少含括法務部、法務部調查局、洗錢防制中心、金管會（銀行局、證期局、保險局、檢查局）、中央銀行、外交部、農委會金融局、經濟部商業司、關政司、海關總署、內政部社會司、內. 政治大檢察署等；私部門部分則包括各金融機構事業體及非金融機構之事業體及個人等立政部民政司、內政部地政司、刑事警察局、台灣高等法院檢察署、台北地方法院. 12. ‧ 國. 學. ；另就第三部門部分則及於社團法人、財團法人、基金會、非政府組織（NGO）. 或非營利組織（NPO）等單位，各部門單位角色所承擔之義務及責任相異，鑑於. ‧. 洗錢活動及資恐管道仍以金融機構為主，而銀行業又為國家經濟及金融最重要之. sit. y. Nat. 金融機構，爰以銀行業作為本文研究主體。. al. er. io. 本文主要將針對 FATF 40 項標準建議第 9 項至第 22 項，有關金融機構應採. v. n. 行防制措施之建議以及評鑑方法論（Methodology）所指出有效性評鑑直接成果 4. Ch. engchi. i n U. （Immediate Outcome 4），透過對於金融業在機制及執行層面今昔差異之分析，試行建構銀行業防制洗錢及打擊資恐之基礎機制，並描述銀行本身在防制洗錢及打擊資恐計劃外，應加強認知及文化部分，惟有確保法令遵循、降低機構風險、推行遵法文化三者併行，才能有助於防制洗錢及打擊資恐之實踐，而不是只有外觀的遵從。現今本國銀行業除商業銀行業務外，兼營業務繁多，諸如證券商、期貨商、. 11 12. APG，Mutual Evaluation Report on Chinese Taipei 附錄 2，同前註 4，頁 445。私部門及第三部門，包括中國信託商銀、國泰世華銀行、花旗銀行、元大京華證券、中國人壽、安泰人壽、資誠會計師事務所、寰瀛法律事務所、巴黎銀行、喜來登飯店外幣收兌處、信義房屋；相關公會則包括銀行、證券、保險、會計師、律師及銀樓公會，以及世界展望會。 6.

(16) 投資顧問業、保險代理人業、信託業、票券業及電子支付業等，該等金融相關業別均受適當防制洗錢及打擊資恐規範拘束，對於兼營時應綜合採行各業別之規範機制，為避免研究對象過於龐雜，尚無法一一探求。另本國銀行業隸屬於金融控股公司者所在多有，關於混合金融集團(Mixed financial groups)之機制，巴塞爾銀行監理委員會亦於發布之「健全有關防制洗錢及打擊資恐之風險管理」文件(III.5 第 82-83 段). 13. 給予最佳實務指引，前開文件已將巴塞爾銀行監理委員會 2004 年. 10 月之「整合認識客戶風險管理」14(Consolidate KYC Risk Management)納入，爰本文則不另就金融控股公司應採行之防制洗錢及打擊資恐風險機制加以論述。. 第三節研究方法治. 立. 政. 大. 本文之研究方法兼採文獻研究法、個案研究法及綜合歸納法。由於本文研. ‧ 國. 學. 究目的係為建構銀行業防制洗錢及打擊資恐之基礎機制，屬於應用性研究，主要係針對實務現存之問題為研究主題，期望得以解決銀行業在從事防制洗錢及. ‧. 打擊資恐之管理問題、決策問題及行動方案。是以，為達前開目的茲就研究方. sit. y. Nat. 法之說明如下：. al. er. io. 一、文獻研究法：實務問題必先基於理論研究，繼而從規章演繹、典範學習轉化. v. n. 為具體實踐。準此，首先本文將從蒐集與此議題相關之國內、外書籍、論文. Ch. engchi. i n U. 期刊、研究報告、出版品等書面資料，以及政府部門、民營機構、國際組織之電子資料與網際網路等資訊，加以說明彙整，並提出參採論述及引用價值。二、個案研究法：本文主要在於探討銀行業之法規遵循實務。從法令規章之解構乃至於具體模式之操作，自分析資料開始繼而形成基本制度假設，均以銀行業為研究主體，雖非針對單一組織個體，在限縮研究對象上，已符合個案具體獨特之概念。透過文獻研究，包括國外規範及機制之介紹，將理. 13. 14. Basel Committee on Banking Supervision(BCBS)，Guidelines Sound management of risks related to money laundering and financing of terrorism，Bank for International Settlements，2016 年 2 月，頁 15-16。(本指導原則於 2017 年 6 月 7 日發布修訂附錄 2 通匯銀行及附錄 4 一般開戶指引) Basel Committee on Banking Supervision(BCBS)，Consolidated KYC Risk Management，Bank for International Settlements，2004 年 10 月。 7.

(17) 論應用至實務面，著重在定性而非定量，藉由探討問題原由及提出解決方案之過程進行研究。三、綜合歸納法：本文依整理文獻研究結果，從中梳理可行之實踐方向，以客觀情境及現實場景為考量，尋求一般性規則，藉由特定事實結合具理論基礎之建議，歸納出結論。基於本文在應用面之研究，除理論介紹外，復融入相關問題之對照檢視，加之，亦輔以實務經驗綜合推導出可行方向，以期提供銀行業參考。承前所述，本文係運用上開研究方法，針對防制洗錢及打擊資恐之國際標. 政治大規遵循及內部控制架構、防制洗錢及打擊資恐計劃、差異分析及文化建立認知立. 準進行分析及整理，並引述他國之作法以為借鏡，最終回歸檢視本國銀行業法. 等方面，且提出可行建議，作為本文之研究框架。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(18) 第貳章防制洗錢金融行動工作組織(FATF)評鑑流程及方法論第一節防制洗錢金融行動工作組織及相關組織第一項 FATF 防制洗錢金融行動工作組織(FATF)於 1989 年 7 月由在巴黎召開之 7 國集團 (G7)高峰會議成立，最初任務為研究及制定防制洗錢措施。2001 年 10 月，FATF 除了防制洗錢之外，擴大組織任務，納入打擊資恐之努力15。FATF 現今為一具有. 政治大區域性組織。FATF 為防制洗錢及打擊資恐之全球標準制定者，促進有效執行防立 37 個會員國及機構之國際組織，全球並有 180 多個國家參與其分布不同洲際之. 制洗錢及打擊資恐和對國際金融體系誠信造成其他相關威脅之法規、監管和作業. ‧ 國. 學. 措施。FATF 發布「建議」(recommendation)明確規定防制洗錢及打擊資恐應採行. ‧. 之作為，並得到國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(World Bank)等組織支持。. y. Nat. FATF 並對各參與國家/地區就此些要求之實施情形進行評鑑，監測其成員在執行. er. io. sit. 必要措施方面取得相當進展，且有嚴格之後續執法機制，對未能實施適當措施國家採取行動，FATF 之規則推動了全球對打擊金錢犯罪產生深刻變化16。FATF 與. al. n. v i n 其他國際利益攸關之參與者相互合作，致力於確認國家層面之曝險脆弱性，以保 Ch engchi U 護國際金融體系免受犯罪濫用17。. 第二項 FSRBs FATF 目前有 9 個區域性組織（FATF-Style Reginal Bodies, FSRBs），包括亞太防制洗錢組織（Asia/Pacific Group on Money Laundering, APG）、加勒比海地區. 15. 16. 17. FATF，What we do，檢自 http://www.fatf-gafi.org/about/whatwedo/，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 FATF，FATF Recommendations Media Narrative，檢自 http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/Press%20handout%20FATF%20Recommendations%202012.pdf，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 FATF，Who we are，檢自 http://www.fatf-gafi.org/about/whoweare/，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 9.

(19) 金融行動特別工作組（Caribbean Financial Action Task Force, CFATF）、歐洲理事會評估反洗錢措施特設專家委員會（Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism； MONEYVAL ）、歐亞反洗錢與反資助恐怖活動工作組（ Eurasian Group on Combating Money Laundering and Terrorist Financing, EAG）、東南非反洗錢工作組（Eastern and Southern African Anti-Money Laundering Group, ESAAMLG）、拉丁美洲反洗錢金融行動特別工作組（Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica, GAFILAT, 前 GAFISUD）、西非政府間反洗錢行動工作組（Inter-Governmental. 政治大錢金融行動特別工作組（Middle East and North Africa Financial Action Task Force, 立. Action Group against Money Laundering in West Africa, GIABA）、中東與北非反洗. MENAFATF）及 2015 年 10 月最新成立之中非反洗錢行動特別工作組（Grupo. ‧ 國. 學. d’Action contre le blanchiment d’Argent en Afrique Centrale, GABAC）18。. ‧. APG 成立於 1997 年 2 月，為亞太地區防制洗錢犯罪之多邊機制，1997 年 2. y. Nat. 月在泰國曼谷召開之第 4 次籌備會議，決議以「法律管轄區」（jurisdiction）為會. 員，目前有 41 個會員19。. n. al. er. io. sit. 員單位，本國為 APG 之創始會員國，自 1998 年 APG 第 1 屆年會即加入成為會. i n C 第二節 h e n相互評鑑 gchi U. v. 依據 FATF 制定之 FATF 及其區域性組織最高指導原則及目標，即 High-Level Principles and Objectives for FATF and FATF-style regional bodies (FSRBs)20，在 OBJECTIVES (目標)項下 C. FATF BRAND ISSUES(主要議題) 「相互評鑑」（Mutual. 18. 19. 20. FATF，FATF Members and Observers，檢自 http://www.fatfgafi.org/about/membersandobservers/，查訪日期 2017 年 4 月 8 日。中華民國外交部官網，檢自 http://www.mofa.gov.tw/igo/News_Content.aspx?n=163B8937FBE0F186&sms=53182B822F4193 0C&s=8DA3CF762A30FEA7，查訪日期 2017 年 4 月 22 日。 FATF，High-Level Principles and Objectives for FATF and FATF-style regional bodies (FSRBs)， 2012 年 10 月，頁 4、頁 7，檢自 http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/HighLevel%20Principles%20and%20Objectives%20for%20FATF%20and%20FSRBs.pdf，查訪日期 2017 年 4 月 8 日。 10.

(20) Evaluation）乙節第 33 段規定，組織應對其成員進行相互評鑑，以符合防制洗錢金融行動工作組織之要求。另參照 B.GOVERNANCE STRUCTURES FOR FATF AND FSRBS(治理架構)「任務與認同」(Mission and endorsement)乙節第 19 段規定，各組織成員及觀察員應認同 FATF 建議和由 FATF 提出之有關相互評鑑之資料，並支持其他相關規範和政策，如最佳實務文件、守則及政策文件等。本國為 APG 成員之一，具有接受相互評鑑之義務，相互評鑑之結果將決定本國實踐防制洗錢及打擊資恐之成績，並影響本國在國際上之經濟及金融地位。由於相互評鑑之重要性，不僅對金融體系在國際間往來角色具關鍵性定位，亦對本國防範金. 政治大第三節評鑑流程. 融犯罪之努力結果核予評價，故引起主管機關極度重視。. 立. ‧ 國. 學. 評鑑期程係由亞太防制洗錢組織(APG)秘書處與受評國家確認，再邀請評鑑員專家組成評鑑團隊，大致上可分為三個階段，分別為實地評鑑前之書面審查、. ‧. 實地評鑑及實地評鑑後之討論與報告撰擬21。其中實地評鑑，即是第三次相互評. sit. y. Nat. 鑑之評鑑團於 2018 年即將至本國進行為期約 2 週左右之實地查核，並與公部門、. al. er. io. 私部門或第三部門直接訪談及進行會議。APG 訂有第三輪相互評鑑程序（APG. v. n. Third Round Mutual Evaluation Procedures for AML/CFT 2016），該程序亦明訂具. Ch. engchi. i n U. 體工作時間表(TIMELINES FOR THE THIRD ROUND MUTUAL EVALUATION PROCESS)22，俾利相關評鑑參與者瞭解。參照 FATF 之相互評鑑程序23說明，完成相互評鑑過程約需 18 個月，包括： (一)開始：選取專家組成評鑑團隊。. 21. 22. 23. 劉婉儀、蔡佩玲，參加亞太防制洗錢組織(APG)評鑑員訓練會議報告， 2016 年 3 月 18 日，頁 3-4，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10500288，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 APG，APG Third Round Mutual Evaluation Procedures，2016 年 9 月，檢自 http://www.apgml.org/mutual-evaluations/page.aspx?p=35032228-954b-4d76-82d3473a9269b4ee，查訪日期 2017 年 5 月 27 日。 FATF，Mutual Evaluations，檢自 http://www.fatfgafi.org/publications/mutualevaluations/documents/more-about-mutual-evaluations.html，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 11.

(21) FATF 會進行定期培訓儲備對 FATF 40 項建議及相互評鑑方法論均熟稔且經驗豐富之專家，以利擔任評鑑員。FATF 之會員國或其他區域性會員或觀察員均可提供評鑑專家參與評鑑。評鑑團隊之組成取決於所需之專業知識，包括語言和法律背景等。評鑑員由主席任命，受評國家在評鑑團隊組成時並無參與選取評鑑員之權利。 (二)技術審查：受評國家提供所有防範金融系統遭利用於犯罪之相關法律及規範。(歷時約 4 個月) 此階段將由評鑑員審查法規、預先進行檢視是否符合 FATF 建議標準，. 政治大項標準建議進行技術遵循評級。立. 評鑑員將針對法規遵循之分析，編制報告草案，對受評國家就 FATF 40. (三)範圍界定：評鑑員確認對受評國家進行實地評鑑之主要重點範圍。(歷. ‧ 國. 學. 時約 1 個月). ‧. 為準備有效性評估和實地評鑑，評鑑員將進行初步範圍界定工作，以確. y. Nat. 認實地評鑑之重點。考量之主要因素包括威脅、脆弱性和風險類型、經. er. io. sit. 濟及金融等部門規模、政治穩定度和國家承諾、國家法治以及對防制洗錢及打擊資恐制度之成熟程度。此階段受評國家並可對審查範圍提出. n. al. 意見。. Ch. engchi. i n U. v. (四)實地評鑑：評鑑員至受評國家對公/私部門進行訪查，審核法規實務執行情形及蒐集其有效性之相關證明。(歷時約 2 週) 評鑑員為前往受評國家進行實地訪查，須於訪問前、訪問期間和訪問後，由受評國家依評鑑員之要求提供資料，說明其國家系統在 FATF 有效性遵循 11 項直接成果之有效性。實地評鑑時程約為 12 個工作天安排大致為24：. 24. Rick Mcdonell，FATF Assessment Process，第 8 屆國際洗錢防制研討會-強化反洗錢與金融犯罪工具與技術 (8th International Conference on Anti-Money Laundering Enhanced Anti-Money Laundering/Financial Crime Tools and Techniques)，台灣金融研訓院、ACAMS，2017 年 1 月 12 日。 12.

(22) 1.起始會議(歷時約 1/2 天)：評鑑團隊會議。 2.會議及相關議程(歷時約 7-8 天)：開始與各單位進行個別或群體會議，包括公部門與私部門代表會議(含金融機構及非金融機構特定行業及人員)及其他第三部門之非營利組織和學術/智庫組織、與相關單位進行後續會議。 3.評鑑團隊獨立工作與撰擬報告初稿。(歷時約 1-2 天) 4.結束會議(歷時約 1 天以內)：與受評國家主管機關進行簡要結案會議，並提交初步發現。. 政治大之國家風險程度和重要性。完成實地評鑑後 2 個月，評鑑員將就受評立. (五)實地評鑑詳細程度及花費在每個問題之時間，取決於範圍界定相關. 國家符合 FATF 標準建議及因此所為努力之成果作成評鑑發現。. ‧ 國. 學. (六)撰擬相互評鑑報告：分就技術遵從及有效性提出。(歷時約 5 個月). ‧. 在實地評鑑後，評鑑員將根據有效性和技術遵循評估結果確定相互. y. Nat. 評鑑報告。受評國家得就報告草稿發表意見，並與評鑑員進行面對面. er. io. sit. 會議。評鑑報告將由獨立審查員審查，但最終仍以評鑑員為唯一決定報告文本及有權提出最終有效性和技術遵循評級者。惟 AGP 另設有. al. n. v i n 相互評鑑工作組(Mutual Group，MEWG)，於評鑑 C h Evaluation Working engchi U 報告提交會員大會討論前，先經工作組會議討論關鍵議題25。. (七)FATF 大會通過：FATF 大會將就報告內容（包括評等及建議事項）進行討論並同意最終發布之報告內容。(歷時約 2 個月) FATF 大會每年舉行三次會議，評鑑員應向 FATF 大會提交報告草稿。由大會就評鑑員對受評國家之調查結果及建議評級進行討論。倘經成員間協商一致意見（無投票權之受評國家除外）可駁回評鑑員之草案結論和評級。. 25. APG，APG Third Round Mutual Evaluation Procedures，同前註 22，頁 15-16。 13.

(23) (八)發布：經 FATF 大會對品質及論理審查通過之最終報告，內容含括對受評國家之深入分析及建議強化防範金融系統遭利用於犯罪之方式，將經由全球網絡發布予 FATF 各會員。 (九)後續改善：評鑑報告通過後，受評國家必須解決報告中確定之缺點。所有受評國家均須接受評估結果之改善監測，監測重點包括大部分遵循及明確承諾解決剩餘缺點之國家應定期提出改進報告，FATF 並會針對具關鍵缺陷且無解決進展之國家發出警告。下表為FATF評鑑時程圖：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源： http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/more/more-aboutmutual-evaluations.html?hf=10&b=0&s=desc(fatf_releasedate). 14.

(24) 第四節評鑑方法論 FATF 於 2012 年 2 月修正防制洗錢及打擊資恐之 40 項標準建議後，為因應將自 2014 年展開之次一輪相互評鑑，FATF 於 2013 年 2 月在法國巴黎召開之第 24 屆第 2 次會員大會決議通過「為評估 FATF 建議之技術遵循及防制洗錢/打擊資恐系統執行效能之評鑑方法論」 (METHODOLOGY FOR ASSESSING TECHNICAL COMPLIANCE WITH THE FATF RECOMMENDATIONS AND THE EFFECTIVENESS OF AML/CFT SYSTEMS，下稱評鑑方法論)，本次新增效能評. 政治大進行評估外，亦將聚焦在執行效能（Effectiveness）之評估，俾瞭解一國之法律、立. 鑑部分，日後之相互評鑑開展，除將深入對既有之技術循遵（Technical Compliance）. ‧ 國. 學. 規範、機構達成防制洗錢及打擊資恐目標之程度26，可全面涵蓋評估各國就 FATF 40 項建議之技術性遵循程度及執行成效。. ‧. 相互評鑑項目可分為二，即技術遵循評鑑及效能評鑑。相較於技術遵循，效. sit. y. Nat. 能遵循無疑更為重要。受評國家提供防制洗錢及打擊資恐之法令、規範及其他法. al. er. io. 律文件資料予評鑑員審查。此部分過去為 FATF 審查主要重點，雖 FATF 現今仍. v. n. 要求受評國家之法律架構及強制作為、權責機關及其權力與作業方式應符合. Ch. engchi. i n U. FATF 之標準，惟僅止於制定書面政策或規範仍有不足，主要關注重點應為該等規範所建構制度之有效性，不具效能之機制或規範，將流於空談而無實益。效能評鑑即為實地訪查受評國家之重點，在訪問期間，評估團隊將要求受評國家針對所暴露之洗錢及資恐風險採行之措施除有效運作外並提供正確成果27。評鑑後所採行之後續程序 (follow-up process) 有二，一為一般追蹤等級 (Regular follow-up)；另一則為加強追蹤等級(Enhanced follow-up)。後續程序之目. 26. 27. 馮素華、陳啟明、洪振哲，參加 2013 年「防制洗錢金融行動工作組織」(FATF)第 24 屆第 2 次會員大會及工作組會議出國報告，2013 年 4 月 30 日，頁 13，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10201294，查訪日期 2017 年 4 月 30 日。 FATF，Mutual Evaluations，同前註 23。 15.

(25) 的在於：（1）鼓勵成員實施 FATF 標準；（2）對各國就防制洗錢及打擊資恐機制進行定期監測並獲取最新資料；（3）給予充分同儕壓力及責任感；和（4）使 FATF 和 FSAP28評估週期更加一致29。. 第一項技術遵循評鑑（Technical Compliance）技術遵循評鑑主要係針對 FATF 之建議，舉凡國家法規、體制架構、權責機關權力及程序等逐項進行評鑑，以瞭解該國防制洗錢及打擊資恐體系之基礎。技術遵循評鑑之評等30說明如下：等級. 表示. 遵循. C. 立. (compliant). 治政無缺失大. ‧ 國. 在所有 40 項標準建議中，被評鑑為未遵循或部分遵循之建議超過 8. 僅有輕微缺失. 學. LC. 大部分遵循. 應強化改善要件31. 說明. 項；或在最重要之 5 項. (largely compliant). ‧. PC. 部分遵循. 建議 (第 3 項/第 5 項/第. 有中度之缺失. 10 項/第 11 項/第 20 項). 不適用 (Not applicable). al. sit. y. n. (non-compliant). NC. 中，有任 1 項被評鑑為. 有重大缺失. er. io. 未遵循. Nat. (partially compliant). Ch. NA. i n U. v. 未遵循或僅部分遵循。. e n由於結構上、法律 gchi 上或制度之因素，無法適用該項要求. 28. 29. 30. 31. 「金融部門評估計畫」（Financial Sector Assessment Program，簡稱 FSAP）係國際金融機構（International Financial Institutions，簡稱 IFI）國際貨幣基金與世界銀行針對金融監理體系之評估機制。 FATF，Procedures for The FATF Fourth Round of AML/CFT Mutual Evaluations，2013 年 10 月，頁 19，檢自 http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/methodology/FATF-4th-RoundProcedures.pdf，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。 FATF，Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Rrecommendations and the Effectivenss of AML/CFT Systems，頁 13，2013 年 2 月，檢自 http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/methodology/FATF%20Methodology-March%202017-Final.pdf，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。 FATF，Procedures，同前註 29，頁 21。 16.

(26) 第二項效能評鑑（Effectiveness）由於原先針對 FATF 40 項標準建議技術遵循評鑑方式無法評鑑執行之效能，故 FATF 於 2013 年 2 月修正評鑑方法使各國在遵循防制洗錢及打擊資恐之國際標準時，得就技術遵循與執行效能並重，以利提升各國對其國家風險之認識。評鑑員將以前後連貫之方法評估執行效能，著重系統機制運作而非個別的 FATF 建議32。主要係為評估 FATF 之建議執行成效呈現情形，並辨識該國達到完善防制洗錢及打擊資恐體系應有成果，重點在於檢視法規及體制架構所能產生預期成果之程度。效能評鑑之評等33. ‧ 國. 直接成果絶大部分內容已. 應強化改善要件34. ‧. 達成，僅須作輕微改善. 中，被評鑑為低度. 相當有效. 直接成果大部分內容已達. 有效或中度有效者合計超過 7 項以. Nat. (High level of Effectiveness). y. 在全部 11 項成果. sit. 高度有效. 說明. 學. 等級. 政治大說明如下：立. al. n. 中度有效. er. io. (Substantial level of effectiveness) 成，僅須作適度改善. Ch. (Moderate level of Effectiveness). i n U. v. 直接成果內容已達成，但. e仍須作重大改善 ngchi. 上；或在全部 11 項成果中，被評鑑為. 低度有效. 直接成果都未達成或達成. 低度有效者超過 4. (Low level of Effectiveness). 之部分無關緊要，須從基. 項以上. 本作改善效能評鑑之主要目的在於：1、促進 FATF 對效能評鑑直接成果(outcome)之重視。2、辨識各國防制洗錢及打擊資恐系統之程度及其弱點。3、促使各國採取優先措施以改善其防制洗錢及打擊資恐系統。在評鑑方法論中可將「效能」. 32 33 34. 楊秀美、謝志遠等 13 人，參前註 8，頁 62。 FATF，Methodology，同前註 30，頁 21。 FATF，Procedures，同前註 29，頁 21。 17.

(27) 定義為「目標成果（defined outcomes）達成之程度」。35 效能評鑑與技術遵循評鑑在方法上具有本質上之差異，技術遵循評鑑主要評估是否已符合 FATF 所列特定要求，例如是否已於法律中明定金融機構應進行客戶盡職審查(CDD)等。效能評鑑則須就 FATF 所定義之目標成果評估達成程度，而非評估各單項「建議」之成效，受評國家並負有證明其防制洗錢及打擊資恐系統具有成效之責任。評鑑員主要將針對評鑑方法論「評鑑效能之架構」中 11 項直接成果（Immediate Outcomes）進行評鑑，評鑑效能架構圖如下所示36：高階目標（High-Level Objective）. 學. 中階成果. ‧ 國. 治政使金融體系及廣泛經濟均受到保護，並免於洗錢、資恐與武器擴散之威脅，從大立而強化金融體系之誠信、安全及保障。直接成果. (Intermediate Outcomes). (Immediate Outcomes). ‧. 政策、協調及合作機制足以降低洗 1.瞭解洗錢及資助恐怖分子之風險，且就防制洗錢及資恐擴散之國內行動進行協調。. 2.藉由國際合作提供適當資訊、金融情報. n. al. er. io. sit. y. Nat. 錢及資恐之風險。. Ch. i n U. v. 及證據，並對犯罪分子及其資產採取行. e n 動。 gchi. 有效阻止支持恐怖主義之犯罪所得 3.監理機關適當監理、監控及規範金融機及資金進入金融及其他體系，或經. 構和特定非金融事業體與專業人員遵循. 該等體系偵測及申報。. 與其風險相當之防制洗錢及打擊資恐要求。 4.金融機構和特定非金融事業體與專業人員充分有效運用與風險相當之防制洗錢及打擊資恐預防性作為，並申報可疑交易。. 35 36. FATF，Methodology，同前註 30，頁 16。馮素華、陳啟明、洪振哲，同前註 26，頁 13-14。 18.

(28) 5.法人及法律安排應防止遭不當用於洗錢或資助恐怖分子，且權責機關可無障礙取得其實質受益人相關資訊。有效偵測、阻絕洗錢之威脅，且對 6.金融情報及所有其他相關資訊可受權該等犯罪進行制裁及剝奪其不法所. 責機關適當運用於防制洗錢及打擊資. 得；有效偵測、阻絕資助恐怖分子. 恐之調查。. 威脅，且對恐怖分子剝奪資源，並. 7.洗錢犯罪與活動受到調查，且犯罪者被. 制裁恐怖主義資助者，以防止恐怖. 起訴並受到有效、相稱及具勸阻性之. 行動。. 制裁。 8.犯罪收益與工具之沒收。. 立. 治政 9.資助恐怖分子犯罪及活動受到調查，且大資助恐怖主義者受到有效、相稱及具勸. ‧ 國. 學. 阻性之制裁。. 10.制止恐怖分子、恐怖組織與資助恐怖分. ‧. 子者籌募、移動及使用資金，及濫用非營利組織。. y. Nat. 員及團體籌募、移動及使用資金，以符. n. al. er. io. sit. 11.制止參與大規模毀滅性武器擴散之人. Ch. i n U. v. 合聯合國安全理事會相關決議案。. engchi. 上開效能評鑑 11 項直接成果(Immediate Outcomes)中，與銀行業關聯性最高者為直接成果 4 (Immediate Outcomes 4) ，次高者為直接成果 3 (Immediate Outcomes 3)。關於銀行業為達到防制洗錢及打擊資恐效能應採行之作為將於下文中續述之。. 第五節 APG 對本國之評鑑第一項第一輪相互評鑑我國係於 2001 年 3 月間接受 APG 第一輪相互評鑑37，該次評鑑結果於同年 37. APG 對本國第一輪相互評鑑實地查訪日期為 2001 年 3 月 26 日至 3 月 29 日。 19.

(29) 5 月間在馬來西亞吉隆坡舉行之第 4 屆年會中獲得認可38。鑑於我國於 85 年 10 月 23 日已訂有洗錢防制法39，並設有獨立之金融情報中心(FIU)，即於 86 年 4 月 23 日依行政院核定之「法務部調查局洗錢防制中心設置要點」成立法務部調查局洗錢防制中心，並於洗錢防制法施行日起開始運作，確認我國洗錢防制工作無論在制度面或推動成效，已達國際水準，故評鑑結果良好40。 APG 對我國第一輪評鑑報告分別就法律規定、執法作為、金融制度及相關作法等方面進行評估，對我國 4 年來在防制洗錢工作之努力給予正面評價，認為現階段作法多符合維也納公約及 FATF 40 項標準建議。此外，並建議我國：(1)在. 政治大在金融部分，應將地下通匯管制列為首要課題；(3)在執法部分，認為我國在法務立. 法律部分，應考慮未來將臥底偵查、控制下交付兩種偵查方式予以立法保障；(2). 部調查局建置洗錢防制中心作為受理疑似洗錢交易申報及協調聯繫國內相關機. ‧ 國. 學. 關有關洗錢案件之協查，為防制洗錢奠定良好基礎，且對於洗錢防制中心人員之. ‧. 素質及專業性、調查複雜之洗錢案件及洗錢防制策略之研究等均予以肯定41，評. io. y. sit. 第二項第二輪相互評鑑. al. er. Nat. 鑑小組列出之相關建議亦陸續改善完成42。. v. n. APG 對我國第二輪相互評鑑係於 2007 年展開43，評鑑報告於同年 7 月 24 日. Ch. engchi. i n U. 澳洲伯斯舉辦之「亞太防制洗錢組織」會員大會中審查通過，針對我國法制、執法、金融監理方面提出報告，其中對洗錢防制中心給予完全遵循（Full Compliant）最高評價。整體評等尚稱平均，其中未能符合評鑑準則及需加強改進項目包括法 38. 39. 40. 41. 42 43. 林銘寬等 9 人，參加亞太防制洗錢組織（Asia Pacific Group on Money Laundering, APG）第六屆年會，2003 年 12 月，頁 8(自編)，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C09203959，查訪日期 2016 年 4 月 29 日。中華民國 85 年 10 月 23 日總統（85）華總（一）義字第 8500251110 號令制定公布全文 15 條；並自公布後六個月起施行。蔡佩玲，如何因應亞太防制洗錢組織第三輪相互評鑑，相互評鑑模擬訓練研習會，法務部， 2017 年 3 月 9 日，頁 3。法務部調查局洗錢防制中心，中華民國九十年洗錢防制工作年報，法務部調查局，2002 年 4 月，頁 88、頁 90。 APG，Mutual Evaluation Report on Chinese Taipei，同前註 4，附表 4，頁 425。 APG 對本國第二輪相互評鑑實地查訪日期為 2007 年 1 月 28 日至 2 月 9 日。 20.

(30) 律適用、金融法規、客戶審查、交易紀錄保存、重要政治性職務人士、特定非銀行業務金融實體及專門職業人員，以及特別留意高風險國家等。經統計評等結果： 1. C（Compliant 完全遵循）7 項； 2. LC（Largely Compliant 大部分遵循）18 項； 3. PC（Partially Compliant 部分遵循）13 項； 4. NC（Non-Compliant 未遵循）11 項44。鑑於本國在法制面及金融面之缺失嚴重，故經 APG 大會決議予以列入加強追蹤（enhanced-follow up）名單。. 治政 FATF 建議評鑑結果大. 前開所指與銀行業相關之法規架構缺失列舉如下45：項目. 二、重要政治性職務人士. 建議第 6 項. NC. 三、交易記錄留存. 建議第 10 項. PC. 建議第 13 項. PC. ‧ 國. 應降低確認現金交易客戶身分之門檻。未要求金融機構對重要政治性職務人士應有適當風險管理程序。. ‧. PC. 學. 立建議第 5 項. 一、客戶審查. 金融機構未被要求留存客戶帳戶檔案及交易紀錄。. n. al. 五、內部控制與遵循. n U engchi 建議第 15 項 LC. Ch. 缺乏「未完成之交易惟本質上仍屬可疑者應申報疑似洗錢交易」之規定。. er. io. sit. y. Nat 四、可疑交易申報. 評鑑缺失. iv. 金融機構未被要求「防制洗錢專責人員可以及時取得客戶資料及交易資料」。. 六、空殼銀行. 44. 45. 建議第 18 項. PC. 並未禁止銀行與空殼銀行建立通匯往來業務，或充當國外任何可以被空殼銀行利用之通匯往來. 林銘寬等 11 人，參加亞太防制洗錢組織(APG)2007 年第十屆澳洲伯斯年會出國報告，2007 年 9 月 1 日，頁 6-7、頁 14-16，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C09602189，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。林銘寬，由 2007 年防制洗錢相互評鑑報告探討我國金融部門應改進項目，同前註，頁 18-24。 21.

(31) 角色。七、特別留意高風險國家. 建議第 21 項. NC. 金融機構未被要求對沒有或沒有充分 (insufficiently)遵守 FATF 建議之國家實施特別注意之義務。主管機關亦無採取適當措施通知金融機構有關防制洗錢及打擊資恐（AML/CFT）採取作為較為薄弱之國家，且. 政治LC 大. 建議第 29 項. 九、電匯規範. 立特別建議第 7 項. LC. 外匯行業監理架構不明確。銀行未明確要求有關跨境匯入匯款未跟隨匯款人資料之處理程序。. 學. ‧ 國. 八、監理權力. 目前規定應注意之不合作國家名單 FATF 已完全除名。. ‧. 針對第二輪相互評鑑缺失之加強追蹤過程，我國每年除固定提出國家報告，. sit. y. Nat. 另需由相關各部會撰擬進展報告(Progress Report)，進展報告須於每年年會時接受. io. er. 各會員國詢問，我國於 2013 年因金融面防制作為有長足之進展，故於 2014 年得以解除加強追蹤程序，提升為一般追蹤(Regular follow up)等級但應加速提出報告. al. n. v i n C hAGP 於 2016 年第U19 屆年會，終同意我國得於： (Regular–Expedited)名單。嗣經 engchi 46. (1)2017 年 1 月 31 日前提出結束後續過渡追蹤之申請；及(2)2017 年 3 月 1 日前提交詳盡之年度進展報告（第 2 次過渡追蹤報告）予審查小組決定是否結束過渡後續追蹤程序47。. 46. 47. 張文政、謝志遠、蔡佩玲等 19 人，參加 2014 年「亞太防制洗錢組織」第 17 屆年會（17th APG Annual Meeting 2014）出國報告，2014 年 9 月 19 日，頁 16-19、頁 21-22，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10304873，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。林邦樑、蔡佩玲、洪婉婷等 15 人，參加 2016 年「亞太防制洗錢組織」第 19 屆年會（19th APG Annual Meeting 2016）出國報告，2016 年 12 月 1 日，頁 27，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10504615，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。 22.

(32) 第三項第三輪相互評鑑依APG秘書處規劃，我國原預定於2016年接受第三輪相互評鑑，惟FATF為解決評鑑資源不足之問題，延後其第四輪評鑑結束時間至2020年後，故而影響APG 第三輪評鑑規劃（因APG目前共有10個FATF共同會員），我國因非屬FATF會員，是以於2014年AGP第17屆年會決議，將本國第三輪評鑑時間延後一年至2017年下半年48。復受FATF確定評鑑時程之影響，更於2015年APG第18屆年會決議，對本國相互評鑑再延至2018年下半年49。第三輪相互評鑑與前次相互評鑑不同之處在於增加效能評鑑，依評鑑方法論，. 政治大 APG 對本國第二輪相互評鑑迄今，本國在法制面具有相當之進展，包括 105 年 7 立. 評鑑員將檢視受評國家對於 11 項直接成果之執行成效並予以評等。自 2007 年. ‧ 國. 學. 月 27 日訂定資恐防制法及 105 年 12 月 28 日修訂洗錢防制法等，金管會並就銀行業防制洗錢及打擊資恐機制加強規範，諸如 97 年 12 月 18 日訂定「金融機構. ‧. 對達一定金額以上通貨交易及疑似洗錢交易申報辦法」(業於 106 年 6 月 26 日廢. sit. y. Nat. 止)、102 年 12 月 31 日訂定且於 105 年 12 月 2 日修訂「銀行業防制洗錢及打擊. al. er. io. 資恐注意事項」，嗣於 106 年 6 月 28 日發布訂定「金融機構防制洗錢辦法」及修. v. n. 訂「銀行業及電子支付機構電子票證發行機構防制洗錢及打擊資恐內部控制要點」. Ch. engchi. i n U. (原「銀行業防制洗錢及打擊資恐注意事項」），以期符合國際標準。本國於第二輪相互評鑑所指出與銀行業相關之法規制度上重大缺失，可謂均已修正完妥。經法務部在106年3月3日綜整本國最新進展向APG提出申請脫離過渡追蹤程序(過渡追蹤程序係指第二輪結束後尚未開始第三輪評鑑程序前，而第二輪評鑑程序後續仍處在追蹤名單國家，其缺失未能改善者)，嗣於106年7月20 日APG第20屆年會大會中正式獲得各會員支持，本國順利脫離過渡追蹤程序50。 48 49. 50. 張文政、謝志遠、蔡佩玲等 19 人，同前註 46，頁 19。林邦樑、蔡佩玲、黃正雄等 15 人，參加 2015 年「亞太防制洗錢組織」第 18 屆年會（18th APG Annual Meeting 2015）出國報告，2015 年 10 月 8 日，頁 23，檢自 http://report.nat.gov.tw/ReportFront/report_detail.jspx?sysId=C10403638，查訪日期 2017 年 5 月 1 日。法務部，新聞發布「我國已脫離亞太防制洗錢組織(APG)第二輪評鑑之過渡追蹤程序，繼續爭取第三輪評鑑佳績」，2017 年 7 月 26 日，檢自 23.

(33) 隨著第三輪相互評鑑即將到來，多數國家均認為第三輪相互評鑑因加入效能評鑑致標準提升，而針對銀行業之效能評鑑，亦即直接成果4有關「金融機構和特定非金融事業體與專業人員充分有效運用與風險相當之防制洗錢及打擊資恐預防性作為，並申報可疑交易」乙項，參照評鑑方法論所列舉判定時應考量之核心議題，對於金融機構直接成果之效能評鑑，恐無法僅以審閱文件或書面資料方式進行，需經過直接訪談始能具相當瞭解51，在短暫之實地評鑑期間，訪談金融機構對象受有相當侷限，受訪金融機構之實際執行成效將可能影響本國整體金融機構之水準，爰此議題受到金融機構監理機關及機構本身高度重視，並反映在監理機構將防制洗錢及打擊資恐之執行列為加強查核重點項目及行政裁罰金額提升等. 治政大易言之，一國之防制洗錢及打擊資恐政策，可謂代表該國對於健全金融體系立之重視度，況倘本國評鑑結果不佳，恐將造成國際經濟、金融發展及人民財務等情事。. ‧ 國. 學. 各項活動成本增加，限制本國之經貿民生甚鉅52。在監管力道增強之際，各金融機構無不積極應對，致力強化防制洗錢及打擊資恐措施，除為達完善內部控制機. ‧. 制之目的外，並謹慎因應2018年APG對我國之第三輪相互評鑑。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 51 52. Ch. engchi. i n U. v. https://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=468595&ctNode=27518&mp=001，查訪日期 2017 年 8 月 9 日。劉婉儀、蔡佩玲，同前註 21，頁 9。蔡佩玲，洗錢防制法新法修正重點解析，新洗錢防制法法令遵循實務分析，元照出版有限公司，2017 年 8 月，頁 6-7。 24.

(34) 第參章金融機構防制洗錢及打擊資恐機制國際標準第一節 FATF 40 項標準建議第一項修訂沿革由於洗錢、資助恐怖主義及資助大規模毀滅性武器擴散對人類安全和金融體系之完整造成嚴重威脅，FATF 之職志係為達到所有國家均應實現防制洗錢及打擊資恐之目標，FATF 亦呼籲所有國家應建構有效制度以利執行相關措施。FATF 40 項標準建議係於 1990 年 FATF 為防止金融機構遭「毒品黑錢」不當利用為清. 政治大 130 個國家之認同，同時以之作為國際防制洗錢之遵循標準。其後 2001 年，FATF 立洗管道而提出，經於 1996 年第一次修正以反映當時洗錢態樣之變更，獲得超過. 為增訂有關「資助恐怖主義」(financing of terrorism)之問題，故提出「防制資助. ‧ 國. 學. 恐怖活動八項特別建議」(Eight Special Recommendations on Terrorist Financing)，. ‧. 內容包括一系列打擊資助恐怖分子活動和恐怖組織之相關作為，以及對 40 項建. y. Nat. 議之補充修正。復於 2003 年修訂 40 項建議並加上「防制資助恐怖活動八項特別. er. io. sit. 建議」(Eight Special Recommendations on Terrorist Financing)，涵蓋防制洗錢及防制資助恐怖活動之反制作為。FATF 亦認知到各國法律架構和金融體系之差異性，. al. n. v i n 對於採取一致步驟以達成目標頗具難度。是以，40 項標準建議僅訂定最精簡之 Ch engchi U. 行動標準，讓各國可依據各自特殊環境與法律架構，採取不同之細部作為53。另， FATF 於 2004 年又頒訂了特別建議第九項54。嗣於 2012 年 FATF 標準再次修訂，以加強全球保障措施，進一步保護金融體系完整性，為政府提供更有力的工具，採取行動打擊金融犯罪。同時，此些新修訂標準亦涉及腐敗及稅收等新的領域。新修訂建議旨在實踐衡平原則，一方面，. 53. 54. 藍家瑞、吳天雲譯，FATF 二○○三年新修正四十項建議，法務部調查局，頁 1，檢自 https://www.mjib.gov.tw/userfiles/files/35-洗錢防制處/防制洗錢金融行動工作組織(FATF)文件 /03-02-03c.pdf，查訪日期 2017 年 4 月 29 日。 FATF，History of the FATF / FATF Recommendations，檢自 http://www.fatfgafi.org/about/historyofthefatf/，查訪日期 2017 年 4 月 30 日。 25.

(35) 在風險較高或可再加強實施之領域，特別提升標準，並擴大到應對諸如大規模毀滅性武器擴散提供資金等新威脅，且就透明度要求更為明確以及對於腐敗行為更為嚴厲。另一方面，新修訂標準亦更具針對性，基於風險為本之考量，允許金融機構和其他指定事業更加有效地應用其資源於風險較高之領域，而有彈性地使簡化措施適用於低風險領域。55 FATF 新修訂之 40 項標準建議涵蓋七大部分，2012 年新修訂建議含括原 2003 年版 40 項建議與 9 項特別建議，仍為 40 項，茲就 40 項標準建議之內容與 2003 年版之建議彙整對照如下表56：. 政治大 A.防制洗錢/打擊資助恐怖份子政策及協調立建議項次. 2003 年版項次. 內容. 評估風險及應用風險基礎方法. 無建議第 31 項. 國內合作及協調機制. ‧. 建議第 2 項. 學. 建議第 1 項. ‧ 國. （AML/CFT Policies and Coordination）. sit. y. Nat. B.洗錢及沒收（Money Laundering and Confiscation）. 建議第 4 項. 沒收及臨時性作為. n. al. 建議第 1 項及第 2 項. Ch. engchi U. er. 洗錢犯罪. io. 建議第 3 項. v ni. 建議第 3 項. C.資助恐怖分子及武器擴散融資（Money Laundering and Confiscation）建議第 5 項. 資助恐怖分子犯罪. 特別建議第 2 項. 建議第 6 項. 資助恐怖分子及恐怖主義之目標性金融制特別建議第 3 項裁. 55 56. 建議第 7 項. 武器擴散之目標性金融制裁. 無. 建議第 8 項. 非營利組織. 特別建議第 8 項. FATF，FATF Recommendations Media Narrative，同前註 16。 FATF，International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation，The FATF Recommendations (Updated June 2017)，2012 年 2 月，頁 4-5，檢自 http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF%20Recommendations%202012.pdf，查訪日期 2017 年 6 月 30 日。 26.

(36) D.防制措施（Preventive Measures）建議第 9 項. 金融機構保密法規. 建議第 4 項. 建議第 10 項. 客戶審查. 建議第 5 項. 建議第 11 項. 紀錄保存. 建議第 10 項. 建議第 12 項. 重要政治性職務人士. 建議第 6 項. 建議第 13 項. 跨國通匯往來銀行業務. 建議第 7 項. 建議第 14 項. 金錢或價值移轉服務. 特別建議第 6 項. 建議第 15 項. 新科技運用. 建議第 8 項. 建議第 16 項. 電匯. 政治大依賴第三者之防制作為立. 特別建議第 7 項. 建議第 18 項. 內部控制及國外分支機構和子公司. 建議第 15 項及第 22 項. 建議第 19 項. 高風險國家. 建議第 20 項. 申報可疑交易. 建議第 9 項. 學. ‧ 國. 建議第 17 項. 建議第 21 項. ‧. 建議第 13 項及. sit. y. Nat. 特別建議第 4 項. 建議第 22 項. 特定非金融事業體與專業人員-客戶審查. 建議第 23 項. 特定非金融事業體與專業人員-其他作為. n. al. 建議第 14 項. er. 揭露與保密. io. 建議第 21 項. Ch. engchi U. v ni. 建議第 12 項建議第 16 項. E.透明性和法人及其他法律安排之實質受益人（Transparency and Beneficial Ownership of Legal Persons and Arrangements）建議第 24 項. 透明性和法人實質受益人. 建議第 33 項. 建議第 25 項. 透明性和其他法律安排實質受益人. 建議第 34 項. F.權責機關之權力與責任以及其他制度上之作為（Power and Responsibilities of Competent Authorities and other Institutional measures）建議第 26 項. 金融機構之規範與監理 27. 建議第 23 項.

(37) 建議第 27 項. 監理機關之權力. 建議第 29 項. 建議第 28 項. 特定非金融事業體與專業人員之規範與監建議第 24 項理. 建議第 29 項. 金融情報中心. 建議第 26 項. 建議第 30 項. 執法與調查機關之責任. 建議第 27 項. 建議第 31 項. 執法與調查機關之權力. 建議第 28 項. 建議第 32 項. 現金攜帶. 特別建議第 9 項. 建議第 33 項. 統計數據. 建議第 32 項. 建議第 34 項. 指引與回饋. 建議第 35 項. 制裁. 政治大. 立. ‧ 國. 建議第 35 項及. ‧. 特別建議第 1 項建議第 36 項及. 司法互助. io. sit. y. Nat. 建議第 37 項. 國際相關公約與規範. 特別建議第 5 項. al. 司法互助-凍結與沒收. 建議第 39 項. 引渡. 建議第 40 項. 其他形式合作. n. 建議第 38 項. er. 建議第 36 項. 建議第 17 項. 學. G.國際合作（International Cooperation）. 建議第 25 項. Ch. engchi U. v ni. 建議第 38 項建議第 39 項建議第 40 項. 承前，有關 2012 年版之 FATF 40 項標準建議自發布後迄今修訂情形，謹分述如下57：時間 2013 年 12 月. 57. 修訂項次. 修訂重點. 整合建議第 37 項及第 40 項. 增訂原則上特定非金融事業體. 之標準. 與專業人員 (DNFBP) 之保密義. FATF，Information on updates made to the FATF Recommendations，檢自 http://www.fatfgafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html，查訪日期 2017 年 6 月 30 日。 28.

(38) 務不應影響司法協助之提供。 2015 年 10 月. 修訂建議第 5 項之註釋. 納入聯合國安全理事會第 2178 號決議相關要素，處理外國恐怖主義戰鬥人員構成之威脅。. 2016 年 6 月. 修訂建議第 8 項及其註釋. 修訂非營利組織（NPO）標準，明確指出應當監督非營利組織之次組織(subset)。. 2016 年 10 月. 修訂建議第 5 項之註釋及「資修訂後之用語與建議第 6 項達到. 政治大 assets)之定義立. 金或其他資產」(Funds or other 一致性。. 修訂建議第 7 項之註釋及「特修訂內容俾符合聯合國安全理. ‧ 國. 學. 2017 年 6 月. 定人或實體」 (Designated 事會決議之要求，並釐清針對武. ‧. person or entity) 、「特定」器擴散融資目標性金融制裁之. (Without delay)之定義. er. io. sit. y. Nat. (Designation)、「不得延誤」執行。. n. 第二項 a 新版 40 項標準建議之遵循 v. i l C n U h e n g c h i 與時俱進調整鑑於日新月異之洗錢及資恐風險挑戰，FATF 40 項標準建議之內容， FATF 針對最新修訂版本，並提出下列重點說明：一、採行風險基礎方法(risk-based approach)：各國需要清楚了解所面臨洗錢和資恐風險之影響，俾針對風險性質以相應之防制洗錢及打擊資恐（AML / CFT）制度來降低風險。各國倘得妥善執行以風險為基礎之方法，將有利依據 20 國集團(G20)之要求，採取積極之措施，並使各國及金融機構更有效地運用資源，建構確保各權責機關彼此合作之機制。二、透明度：考量法人和其他法律安排(例如基金或信託)之所有權和控制權或電匯之各方當事人缺乏透明，容易被罪犯和恐怖分子濫用。FATF 加 29.