原住民族土地制度變遷及課題與對策之研析

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原住民族土地制度變遷及課題與對策之研析

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「土地」一詞對於原住民族而言，代表著先祖生活方式及智識經驗的軌跡、禮俗文化傳承的命脈，卻在不同政治體制等外來政權介入下，其土地利用的自主性也逐漸崩解。觀察近一百年來台灣原住民族土地制度的變遷歷程，可溯自日治時期。當時台灣總督府將原屬「準要存置林野」劃設為「高砂族保留地」，此等制度於台灣光復後留設「山地保留地」，大體上仍維持日治時期「高砂族保留地」之範圍，惟其面積遠較原住民族之傳統領域範圍為小，有不敷所需之虞。另者，遠自日治時期，即存在著原漢土地爭議的問題，光復後，政府對於保留地政策卻處於「開發」與「保護」的矛盾中，從而導致更多問題的滋生。如今順應國際社會重視原住民族基本權益，及原住民族自身對於主張恢復傳統領域土地權利的需求，政府一方面持續地進行各部落傳統領域的調查，另一方面陸續地增修法規，予以承認及保障原住民族土地權利。惟過去因土地制度變遷下積累的沈痾，卻未隨著對其權利的承認而獲得解決。故本文將探究土地制度如何變遷，及其影響產權與地用型態、管理體系與法制、原漢土地爭議變動之關鍵因素，以明辨問題之癥結，並建議未來原住民族土地政策更革之方向。 ᙯᔣෟ：原住民族土地、土地制度、土地權、土地利用、制度變遷 * EMAIL：[email protected]。 ** EMAIL：[email protected]。

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壹、前言

台灣原住民保留地之土地制度形成的最關鍵時期，應係日治至台灣光復之初。日治殖民時期，總督府為推展治台政策，積極開拓「蕃地」資源，以遂行資本主義，在「蕃地」方面更進一步實施有別於平地人的「理蕃」政策，從而對原住民地權產生不少衝擊。首先透過界定「蕃地」的範圍來侷限「蕃人」的居住活動區域，其次則否定其對土地的權能資格。而地方官廳基於撫育原住民劃定之「蕃」人所要地，可謂保留地制度的雛型，之後總督府基於開發山地資源區劃之「準要存置林野」，則奠立原住民保留地制度。台灣光復初期，因承襲日治時期所劃設專供原住民使用之土地，故大體上仍維持日治時期「高砂族保留地」之範圍，原住民土地管理制度也延續日治時期的保留地制度，惟後因時空環境的變遷，政府作出許多因應與調整措施，於保留地政策部分實施如山地平地化、開放漢人使用保留地、保留地私有化、保留地增劃編等措施。近年來，為順應國際上對於原住民權利保障的呼籲，及回應原住民族對於恢復傳統領域主張的需求1 ，政府開始調查原住民族傳統領域，並以法律保障原住民族傳統領域的土地權利、傳統慣俗權利，方演變至今日的原住民土地制度。惟此制度在變遷過程中，因長期積累的許多問題，至今仍未能隨著政府對其土地權利的承認及保障而有所改善，如融資管道狹窄，原住民對平地資金技術的過度依賴、政府保留地政策態度矛盾、保留地權利非法移轉情形嚴重、地籍產權資料不符現況、原住民經濟生活未有改善、山坡地超限利用相當嚴重等。因此，本文將探討原住民土地制度的相關課題，並提出相關政策建議，以供政府未來調整原住民土地制度之參考。 1 『聯合國原住民權利宣言』在 2007 年獲得通過成為聯合國的正式文件，該宣言強調應尊重與促進原住民族政治、經濟、社會結構、文化、傳統、歷史、哲學的固有權利，特別是原住民族對其土地、領域與資源的權利。

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貳、日治時期原住民保留地制度之濫觴

日治時期，台灣總督府推行的重要政策包含理蕃、高砂族保留地、集團移住、水田定耕等政策，分別說明如下：

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1895 年中日戰爭爆發，滿清政府落敗，將台、澎及相關島嶼割讓給日本。有鑑於台灣饒富農林、礦產及山地資源，為順利達成「殖產興業」的經濟目的，以滿足其殖民母國之需要，台灣總督府乃採取了一系列的「理蕃」政策。首先，山胞被分為「生蕃」、「化蕃」和「熟蕃」三種，僅後者住在漢人遍居的普通行政區，其土地所有權依舊慣予以承認；但前兩者之進化程度有低和高之別，居於普通行政區之外，經劃為特殊行政區，其土地所有權則依歸化程度再予以不一的承認。其次，鑒於清代蕃大租戶的番地業主（收租）權，僅是虛存的形式，土地實際支配權能已轉移至漢小租戶手中，造成土地權利關係複雜，管理不便，恐將妨礙台灣總督府治台政策的推展，故於 1903 年、1904 年陸續發布「關於大租權確定之件」、「關於大租權整理之件」，逐步廢除番大租的大租權，將土地權能歸諸漢小租戶（顏愛靜、楊國柱，2004：176-85）。除了土地權能制度的變更外，對於資源的取用及管理上，日本總督府為順利進行樟腦製造、山林經營、林野開墾、農產增值、日本人移住及礦業開發等山地資源開發事業，避免「蕃人」抗拒及防範平地人濫入山地攫取不當利益，防止漢蕃接觸頻仍滋生困擾，而影響總督府施政，於 1895 年訂定『官有林野及樟腦製造業取締規則』第 2 條2_{、1896 年 3 月發佈密令、} 9 月頒行 30 號政令及 1900 年 2 月律令 7 號3、1905 年總督府以府令第 72 2 於 1895 年『官有林野及樟腦製造業取締規則』第 2 條規定：「台灣交接以前，除有清國政府允許之執照外，一律不准民人採伐官有地之樹木及開墾荒地。在台灣交接以前，未領有清國政府允許之執照者，不准熬製樟腦。」 3 日本政府於 1896 年 3 月發佈密令：「暫時禁止漢人進入山地，且要防止私下進入者。」同年 9 月再頒行 30 號政令規定：「進入蕃地之人民，除已取得官署許可經營事業者外，

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號訂頒『蕃地取締規則』，除有清國政府允許之執照外，一律不准民人採伐官有地之樹木及開墾荒地，也不准熬製樟腦（林瓊華，1997：14-15），亦即為禁止漢人出入、佔有使用蕃地或為其他權利之目的，違者處以徒刑或科以罰鍰，除非有前清政府核發之執照或已取得官署經營事業許可為憑，並將官方許可出入蕃地制度化，規定出入蕃地者須向管轄廳申請許可證，於蕃地內設置建築物或建設物亦必須呈報管轄廳，以管制平地人入山伐木、開墾及製腦，排除平地人入山侵奪官有山林資源。

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日治時期之律令一方面禁止日本人及漢人進入山地，禁止日本人及漢人占有使用蕃地，否定了「蕃人」為法律上權利之主體，另一方面也為非原住民（包括日本人及漢人）入山製腦拓殖等開發山地資源之需，而採取特別許可方式，排除律令之適用（顏愛靜、楊國柱，2004：196、330-33）。又為便於山地治理，乃設置撫墾署專責管理機構，並頒布 1895 年日令 26 號『官有林野及樟腦製造業取締規則』第 1 條規定：「無官方證據，及山林原野之地契，視為官有地。」（林瓊華，1997：14-15）此令頒行之結果，蕃地皆視為官有林野地，僅區域內原住民族仍享有排他性的土地使用、收益權。 1914 年依『林野整理事業處理規程』第 1、2 條4 及 1928 年日令 81 號『森林計畫事業規程』第 8 條5 _{規定，將官有林野區分為「要存置林野」及} 「不要存置林野」，若認定為「生蕃地」必要保留者即為要存置林野，而因應經管轄撫墾署長許可，違者處 25 日以內之輕禁錮（徒刑），或科以 25 日圓以下罰鍰。」又於 1900 年 2 月律令 7 號規定：「若非『蕃人』者，不問任何名義，不得佔有使用蕃地或為其他權利之目的。但另有規定或經總督府許可者，不在此限。違反前項規定時，科日圓 5 圓以上 500 圓以下之罰鍰，或處 11 日以上 6 個月以下之重禁錮（徒刑）。」 4 1914 年依『林野整理事業處理規程』第 1 條規定，將官有林野區分為需要保留林野（要存置林野）及不需要保留林野（不要存置林野），又依第 2 條規定：「要存置林野之選定標準為：…(8)上述以外有特別保留之必要者或認定為『生蕃地』列為必要保留者。」 5 1928 年日令 81 號『森林計畫事業規程』第 8 條規定：「符合下列各項者，即為準要存置林野：…2.因『蕃人』生活上需要保留者。3.因『理蕃』上為獎勵『蕃人』移居需要特別保留者。…」

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「蕃人」生活上需要保留者及因「理蕃」上為獎勵「蕃人」移居需要特別保留者即為準要存置林野。又依據同年 10 月總督府殖產局第 3523 號文『蕃人使用保留面積標準有關要件』，為保護高砂族的生產權益，自基於開發山地資源區劃之官有林野中畫出「準要存置林野」，特稱為「高砂族保留地」，並基於撫育原住民族，於森林計畫事業報告書中記載「蕃人所要地」，作為專供山胞使用的生活空間，而後陸續擴編面積至約 45 萬公頃。日治時期，基於發展山地事業之需，不斷解除保留地及進行適地劃編，並將保留地歸為官有地，雖否定原住民族對於保留地的所有權，但仍讓其保有排他性的土地使用、收益權，此作法也為國民政府所沿用，實即日後保留地制度的雛形（張奮前，1962：20；顏愛靜、楊國柱，2004：204-205）。保留地所有權國有化及使用權私有化，及以具排他性之使用權的土地資源財產權為誘因，鼓勵其從事農耕、畜牧、造林等，看似仍得確保原住民族應有的土地資源權利，然此種制度卻也大大限縮原住民族可使用的土地範圍。除此之外，不論是國有財產權或私有使用權，皆與原住民族傳統的財產權概念相衝突，改變原住民族傳統產權型態，以泰雅族為例，各部落群所屬之獵場係為部落群的族人所共有共用，此係基於共有共用的產權概念；獵場再劃分為各部落所管理的範圍，各部落擁有的是共用管理權利，部落族人可於其管理範圍內從事狩獵及採集等活動；而部分承認私有權的部落，農地可因為開墾先占而取得所有權，部分農地公有的部落，農地的使用必須經過公眾共同協議始得為之（顏愛靜，1998：41-49）；是以自泰雅族傳統產權概念觀之，除私有外，尚存在共有共用關係，彼此分享土地利用與管理的權利。然而外來殖民者政策卻顛覆其傳統的產權體制，原本部落共有的土地變成國家所有，而土地使用權私有化，此結果亦導致部落族人為爭奪土地使用權產生紛爭，撕裂部落內部的情感與凝聚力（陳亭伊、顏愛靜，2011：53）。綜合上述，此一時期高砂族保留地政策的施行，卻導致「蕃人」地權大量流失，使現代的個人私有財產權觀念深植於原住民社會，尤其是將土地私有觀念灌輸給山地原住民，最終形成了以下結果（顏愛靜、楊國柱， 2004：229-33）：

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1. 平埔族大租權遭取消，促使其與「蕃地」之共生結構幾已斷絕。 2. 區劃漢、「蕃」行政管理轄區，使「蕃」地成為劃設保留地之基礎。 3. 地方官廳基於撫育原住民族所劃定之「蕃」人所要地，實即日後保留地制度的雛形。 4. 總督府基於開發山地資源區劃之「準要存置林野」，奠立原住民保留地制度。 5. 總督府基於發展山地事業之需，不斷解除保留地及進行適地劃編，影響保留地範圍變化。

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根據台灣總督府統計，1921 年的「蕃地」面積約有 168 萬公頃，至 1934 年則縮減為約 162 萬公頃6 ，可知「蕃人」生活空間逐漸縮小，又「蕃地」國有化否定了「蕃人」對土地的所有權，使得土地的贍養力不足，無法滿足原住民生活所需，這也迫使台灣總督府在統治中期以後，不得不採取集團移住（遷村）政策，以抒解所困。此項集團移住政策目的是將居住於當時國家機器的掌控力有未逮的部落，強迫移居到容易受到國家勢力監控的地方，並且將之與平地漢人、日本人同化（郭秀岩，1975）。除了集團移住政策外，台灣總督府亦配合實施水田定耕，然因高砂族保留地內的土地並不肥沃，灌溉引水設施不良，於是耗費鉅資興建圳溝等灌溉引水與排水設施，以開發水田（顏愛靜、楊國柱，2004：175-234）。另者，日本政府劃設高砂族保留地範圍時，並未考量傳統休耕土地之保留，僅以地形圖就部落與現耕地分佈加以劃設，規定原住民族只能在保留地上從事耕種，限縮原住民族個人可利用土地面積的結果，一方面基於個人能力決定利用土地規模之慣習消失，無法隨著自己耕種能力提升而擴張土地 6 依據台灣總督府第 25-38 統計書（1923-36），1921 年「蕃地」面積統計為 1,730,647.9810 甲，約為 1,678,611 公頃，而 1934 年「蕃地」面積統計為 1,665,707.5708 甲，約為 1,615,622 公頃（顏愛靜、楊國柱，2004：183）。

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耕種面積，難以改善生活經濟，另一方面未能完全禁絕原住民「越界耕作」，從而滋生紛擾不斷。綜觀日治時期，台灣總督府透過高砂族保留地、集團移住、水田定耕等政策，一則給予原住民排他性的財產權做為生產誘因，使土地私有產權逐漸形成，二則引進更多的生產知識與技術，協助原住民提高土地生產力，最終目的是為實現台灣總督府的殖民政策及獲取更多的資源，以發展日本母國的經濟。在此過程中，原住民雖然獲得了如生產力提高的正面經濟效益，但也付出了更多的代價，包括生活更加困苦、傳統文化的式微，以及地權的大量流失等。直到台灣光復以後，這般中心與邊陲結構的困局仍然很難突破，從而影響原住民族的整體發展（顏愛靜、陳亭伊，2008：325-36）。

参、光復後原住民保留地制度之變遷

台灣光復後，當時政府延續保留地制度，推行山地平地化、開放平地人使用保留地、保留地私有化、增劃編等計畫，分別說明如下：

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於 1948 年訂頒『台灣省各縣山地保留地管理辦法』，除將「高山族保留地」改稱「山地保留地」外，大體上仍維持日治時期之「高砂族保留地」範圍，且明訂山地人民不得將保留地及其地上物作為買賣、抵押、交換、贈與之標的，奠定了今日原住民保留地制度之基礎（顏愛靜、楊國柱，2004： 235-39）。此外，為改善原住民族經濟生活及增加農業生產，國民政府本時期的基本山地政策為「山地平地化」、「獎勵定耕農業」、「鼓勵造林」，1951 年開始推行山地三大運動並訂定相關辦法，如：『山地人民生活改進運動辦法』、『台灣省獎勵山地實行定耕農業辦法』、『台灣省獎勵山地育苗及造林實施辦法』，1953 年又制定『促進山地行政建設計畫大綱』與訂頒『台灣省促進山地平地化五年計畫大綱』，以利執行（鄭中基，2007：1-7）。嗣於 1960 至 1967 年間，依賴土地調查及地籍測量技術，全面進行重測，自此建立明

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確的原住民保留地權籍，作為保留地管理之依據（張麗堂，1989：2-3；洪泉湖，1992：153），並且透過土地登記來更新權籍資料，以落實推展獎勵造林及定耕農業（陳亭伊、顏愛靜，2011：56-59）。

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1960 年重新修正公布『台灣省山地保留地管理辦法』，明文規定山地保留地屬國有，同時開放國有林班地及保留地，供非原住民之公私企業及個人申請墾殖開礦，甚至優惠公教人員無償使用保留地栽種，正式引進資本主義生產方式（顏愛靜、楊國柱，2004：341-42）。嗣後迫於原漢之間保留地買賣的事實，乃於 1966 年再度修訂該辦法，將原屬漢人非法占用保留地改採「就地合法化」賦予承租權之途徑，卻也因此為平地勢力進入山地鄉再開啟一扇便門（顏愛靜、楊國柱，2004：243、344-45、358）。 1974 年再次修正『台灣省山地保留地管理辦法』，放寬公私營企業及個人對保留地的使用，並公佈『台灣省平地人民非法使用山地保育地清理要點』，1976 年公佈『平地人民非法使用山地保留地整理工作要點』，且制定『山坡地保育鄉決定深山管制近山開放原則』，採「深山管制、近山開放」之山地管理原則（顏愛靜等，2009）。另者，在開放山地鄉管制及放寬平地人民合法使用保留地之時，山地人民與平地人民常因爭用土地資源而發生衝突，政府乃辦理平地人民非法使用山地保留地之清查，以維山地人民權益。例如，1958 年『平地人民使用山地保留地清理事項』7_{、1964 年『台} 灣省公有山坡地推行水土保持辦法』8_{、1974 年『台灣省平地人民非法使用} 山地保留地清理要點』、1976 年『平地人民非法使用山地保留地整理工作要點』、1985 年『加強山地保留地管理與促進開發利用實施要點』，即是本此 7 1958 年 3 月 12 日公佈『平地人民使用山地保留地清理事項』，專案清理後放租 1,331 公頃。 8 1964 年公布『台灣省公有山坡地推行水土保持辦法』，辦理保留地清查工作，對未經核准而在原野、保留地、公有林地及山坡地擅自墾用者，全面申報清理後由土地機關依法出租，強制實施水土保持，此次清查結果共計有 67,945 件，總共 113,861 公頃，其中受理申報擅墾保留地者 19,482 公頃，經勘測核准整理者 3,582.5 公頃。

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思維；但是上述清查整理的結果，多是將平地人民非法使用山地保留地，依規辦理承租，予以就地合法，希冀減緩保留地遭平地人民非法占用的問題。但此舉並未真正對症下藥，從而埋下了此後啟動原住民族還我土地運動的根源（陳亭伊、顏愛靜，2011：59-61）。

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另一重大變革為 1966 年政府推動「以山養山」政策，確立土地私有化與開發方針。開放耕地及建地私有化，設立土地權利審查委員會，再度修正公布『台灣省山地保留地管理辦法』，實施保留地放領，並訂頒『促進山胞開發利用山地保留地計畫』，以改善原住民族生活與自營能力。於地籍測量完竣區，原住民得就使用之保留地，屬農地者設定登記「耕作權」，續耕滿十年無償取得土地所有權；屬建地者則設定登記「地上權」，無償使用並隨農地一併無償移轉。至此，原住民可個別取得保留地私有產權，保留地不再完全歸屬國有（顏愛靜、楊國柱，2004：241）。 1976 年政府亦宣佈公有山地保留地自 1977 年起，逐年釋出所有權，以落實保留地放領政策，改善原住民族生活，使其有自立生活能力，並善盡土地利用。至 1987 年著手辦理「山胞使用山胞保留地以外公有土地增劃編為山胞保留地」工作，加速保留地放領政策的實施（陳亭伊、顏愛靜，2011： 58-59）。然隨著原住民人口增加，可開發的保留地極為有限，且平地人逐漸入侵山地社會，原住民土地不斷流失，因而引起了 1988、1989 年第一次與第二次的「還我土地運動」，極力主張將山地保留地改名為山胞保留地，要求增編原住民保留地。此運動迫使政府正視保留地不足的問題，開始進行保留地增劃編的工作。配合上述保留地增劃編的工作，政府研訂『台灣省山胞原居住使用公有土地劃編山胞保留地要點』，經行政院核定辦理（1990-992 年計實施劃編二百餘公頃），另為進行資源規劃，訂頒『山胞保留地資源規劃』（1989-92）。1991 年民政廳山地行政處升格為台灣省山胞行政局，並進行增編山胞保留地三年計畫（第一期），會勘面積六萬餘公頃，實施增編一萬餘公頃保留地（顏愛靜等，2009）。

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1990 年台灣省民政廳山地行政處成立「台灣省山胞行政局」，並配合修正『山胞保留地開發管理辦法』，改稱「山地保留地」為「山胞保留地」，該辦法限制原住民取得土地所有權後，如有移轉仍以原住民為限，但書條款規定合法的公營、民營企業，可申請承租開發原住民保留地，且將保留地耕作權及地上權之設定，由宜農地、自用建地，擴充至農牧用地、養殖用地、林業用地，並將設定取得他項權利後自行繼續經營之年限，由十年縮短為五年（顏愛靜、楊國柱，2004：245、358）。同時於台灣省原住民社會發展方案中規劃增編保留地，並為輔導山胞取得原居住使用公有土地權利，訂定『台灣省山胞原居住使用公有土地劃編山胞保留地要點』（顏愛靜等，2009）。 1993 年由台灣山地鄉內非原住民所組成，以「全面開放原住民保留地自由買賣」為主要訴求的「全台山地鄉平地居民權益促進會」（一般簡稱「平權會」），以組織力量積極爭取山地保留地放領及解編，此舉動促成原權會發動第三次「還我土地運動」以為回應。政府為正視原權會發動第三次「還我土地運動」，故於 1994 年配合憲法增修條文，將「山胞行政局」改名為「原住民行政局」，並增編山胞保留地追加工作計畫（第二期：1994-95 年）。原住民保留地範圍在經過多次增劃編後，保留地之面積雖已有所增加，惟原漢土地的爭議問題，卻未隨著增劃編原住民保留地政策計畫的執行，而有所解決。綜觀上述，台灣光復初期，在三民主義扶助弱小民族的基本國策下，認為沿襲日治時期的舊制，對原住民生活變動最少，得以安定山地人民生活，並發展山地經濟，也不需要耗費成本創立新制，因此沿襲日治時期，原住民保留地、鼓勵造林、獎勵定耕農業等政策。又為編查宜農、宜林、宜牧等三種用地，確定保留地與其他公有地之界線，合理分配土地，以作為賦予原住民土地所有權之依據，政府進行土地調查、地籍測量、土地總登記等一連串措施，最後確定原住民保留地的個人所有權基礎，以達到山地平地化的目標（顏愛靜、楊國柱，2004：235-61）。此時期對制度所產生的重大影響包括（顏愛靜、楊國柱，2004：174）： 1. 省政府基於推行山地政策之需，承襲舊制編查原住民保留地。

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2. 政府辦理保留地編查等山地政策措施，促使原住民族具有保留地永久使用權。 3. 辦理保留地測量及地籍總登記後，修正實施保留地管理辦法，確立原住民族個別所有保留地產權制度。 4. 因應原住民社會「還我土地運動」之訴求，辦理增劃編保留地而影響保留地範圍變化。

肆、近年來原住民土地制度之變革

近年來，政府除了針對原住民族運動的訴求，持續辦理增劃編原住民保留地的作業，及依原住民保留地開發管理辦法規定，積極輔導原住民取得土地所有權外，為順應國際間對於原住民權益保障的呼籲，及因應原住民對於恢復傳統領域土地權利的主張，調查原住民族傳統領域，並以法律保障原住民土地權利與傳統慣俗權利，分別說明如下：

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原住民保留地，依據 1966 年之測量，其面積為 240,634 公頃。政府自 1989 年起，開始辦理增劃編及漏報增劃編作業，該項作業截至 2006 年 9 月，其面積增至 261,459 公頃（行政院原住民族委員會，2006：96、98）。由於增劃編保留地之受理期限僅至 1998 年 12 月底止，而許多原住民因資訊不足，未及提出申請，故於 2007 年，就解決原住民於 1988 年 2 月 1 日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地問題，輔導原住民取得土地權利，行政院核定『補辦增劃編原住民保留地實施計畫』、『公有土地增編原住民保留地處理原則』、『公有土地劃編原住民保留地要點』，受理原住民申請補辦增劃編原住民保留地。該項計畫實施後，在 2008、2009 年度公有土地管理機關同意並奉行政院 2009、2010 年度核定補辦增劃編原住民保留地，筆數 1,090 筆、面積約 456 公頃。另 2010 年度公有土地管理機關同意補辦增劃編原住民保留地筆數 1,064 筆、面積約 321 公頃（行政院原住民族委員會，2011）。

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為確保原住民之權益，促進原住民保留地之合理利用，依山坡地保育利用條例第 37 條及原住民保留地開發管理辦法規定，原住民申請設定農地耕作權及林地、建地地上權登記後，繼續自行經營或自用滿五年者，無償取得土地所有權。故為輔導原住民取得土地權利，於 2008 年至 2010 年近三年共計完成原住民保留地權利賦予成果，所有權移轉 24,173 筆、面積 13,443.8394 公頃，他項權利設定 14,033 筆，面積 8,816.5451 公頃（行政院原住民族委員會，2011））。惟該權利賦與的作業，在地方政府人力不足的情形下，業務進展較為緩慢。

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行政院原住民族委員會考量恢復原住民傳統土地權與傳統領域，於 2002 年 3 月開始進行辦理「原住民族傳統領域土地調查計畫」，藉由地理資訊系統技術，以部落為單位進行調查。調查土地範圍，係原住民保留地以外之下列土地為範圍：（1）調查原住民祖先耕作、祭典、祖靈聖地之土地範圍；（2）調查原住民舊部落及其周邊耕墾遊獵之土地；（3）調查政府徵收、徵用作為其他機關管理而目前已放棄荒置或未使用之土地。至於調查資料內容，則是搜集有關原住民族祖先遺蹟、祭典、祖靈聖地及其周邊耕墾遊獵之土地位置、遷移過程歷史、傳統習俗、土地利用型態、舊部落（族群）及舊地名分佈位置、（含緣故、各族以羅馬拼音）、傳說故事，文化典故、傳統領域土地範圍及大約面積等資料（行政院原住民族委員會，2004： 238-41）。至 2005 年底已完成 325 個部落傳統領域範圍之確認，蒐集 7,684 個地名及 3,219 個故事。未來傳統領域土地之調查工作，將以部落自主調查、政府及其他學術團體協助的方式持續進行，讓部落與其傳統領域結合，進而配合相關法制之建構，爭取並實踐其權利（行政院原住民族委員會， 2006：101）。近來為因應國際保障原住民權利之潮流，體現憲法保障原住民權利之意旨，於 2004 年修正『森林法』第 15 條及增訂第 38-1 條，首度將「原住

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民族傳統領域」列入法律，允許原住民族於其傳統領域內的採集行為。2005 年初，政府為顯尊重原住民傳統慣俗與權利，頒布『原住民族基本法』，該法第 2 條明訂原住民族地區與部落之定義，且界定原住民族土地包括原住民族傳統領域土地與既有原住民保留地，確定了原住民土地權利保障的指導原則，此為原住民土地制度之一大進展。另為順應原住民族要求恢復原住民族傳統領域土地權利之主張，及解決長期以來之土地管理利用之問題，依『原住民族基本法』第 20 條第 1 項及第 3 項授權訂定之「原住民族土地及海域法（草案）」，該草案明定原住民族土地管理之事宜，適用於原住民傳統領域土地、海域及保留地，以落實『原住民族基本法』保障原住民族土地及海域權利之精神。該草案規劃原住民族土地合理利用，保育原住民族地區自然環境，促進原住民生存發展，惟因其中許多制度細節仍待研議，有賴中央主管機關予以完善（陳亭伊、顏愛靜，2011：70-71）。

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即使如上述，『森林法』、『原住民族基本法』中「原住民族傳統領域」之相關法令已制訂，但仍難以落實原住民族應享有的傳統領域之土地與自然權利，政府依然根據前述法規限制原住民依其傳統慣俗採集、打獵、農耕、建築等行為。 2005 年發生司馬庫斯櫸木事件，三名泰雅族司馬庫斯部落居民按泰雅族傳統慣俗，於其部落會議中決議並執行取走被颱風吹倒的櫸木，被法院判決認定此為盜採國有森林產物行為，違反『森林法』第 52 條第四款（加重竊取森林主、副產物罪），該部落居民結合其他原住民團體起而抗爭，多次與原民會、林務局等進行協商。經此事件後，2007 年行政院原住民族委員會會同行政院農業委員會公佈『新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒二村原住民族傳統採取森林產物作業要點』，同時公佈俗稱新竹後山的二村採取森林產物的傳統領域，大約 37,000 公頃範圍，提供當地泰雅族原住民在這個範圍內，採取森林產物而不違法的傳統領域自主權。依此要點，原住民族必須經過「申請」才能取得傳統領域內之森林產物，用於原住民部落生活所需。之後又公布「原住民族地區資源共同管理辦法」，此辦法係作為各相關中央目

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的事業主管機關於原住民族地區利用自然資源時，能與原住民族協商，取得共識，並進一步建立共同管理機制之依據，以減少衝突與抗爭，有效合理達成資源管理目的（陳亭伊、顏愛靜，2011：71-73）。近年來，『森林法』的修訂，與『原住民族基本法』、『原住民族地區資源共同管理辦法』、『新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒二村原住民族傳統採取森林產物作業要點』的公布，令原住民族傳統領域權利終被法律承認，雖相關管理辦法或施行細則尚未擬定，而有無法落實之問題，但仍不可否認此為制度變革的一大指標。而行政院審議中的『原住民族土地及海域法（草案）』，其相關細節雖尚在研議中，惟就彰顯原住民族對土地權的主體性及自主性，亦可視為重要的里程碑。

伍、當前原住民保留地制度之課題與對策

現今政府雖順應世界潮流，積極就原住民族土地、領域及資源權利的保障，調整過去原住民保留地的政策措施及思維，然不可否認的，在上述原住民土地制度變遷的過程中，因長久體制下積累的沈痾，其成因複雜，非賦予權利即能解決，尚有賴採行其他策略以為改善，分別說明如下：

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在台灣的原住民社會裡，農業資金貸放管道本屬有限，而保留地權利移轉讓售對象又備受限制，加上原住民償債能力有限，一般公民營銀行多不願意提供貸款，以至於原住民取得資金的管道益形狹窄；即使能夠貸到款項，也是金額偏低、助益有限，從而不得不依賴來自平地的資金與技術，甚至於飽受平地人的管控，久而久之，欠缺自立經營能力的原住民，乃對流入的平地資金與技術依賴更深，走入「路徑相依」9 _的困境。 9 當某個體系的歷史性發展形成限制效果，從而侷限後續的選擇集合（choice sets）時，路徑相依（path dependence）的現象可說已經存在。路徑相依指出考察歷史的確很重要，如果沒有追溯制度累積的演化，…我們就不能理解今天的選擇（North, 1990：100）。

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根據 2010 年的原住民經濟狀況調查，經濟戶長知道「原住民族綜合發展基金」可提供貸款的認知程度偏低（22.3%），但即使知道，有申請者仍然寥寥可數（1.5%），究其原因，除有人認為不需要之外，經濟戶長認為申請手續太麻煩、擔心還不出貸款而未申請、不知道怎麼申請、有申請但條件未通過（行政院原民會，2010：101、105）。可見借貸的交易成本高、償債能力低，是民眾不願申貸的重要原因。大多數的原住民或因循一般正常管道，向正式機關提出申請貸款的交易成本過高，尤其是長時間等待竟無著落，成套繁複的文書契約讓人望之卻步，從而驅使他們寧願鋌而走險，將保留地轉租讓售給非原住民，取得生產或生活必要之資金或技術，也不再奢望其他管道以助其度過難關。原住民尋求非正式管道，向非原住民借貸資金並取得技術之成因，一方面由於政府並未正視融資及技術推廣之管道應如何謀求暢通，以應原住民生產、生活需要之問題；另方面有關保留地違規租售事件，政府當局或許格於情況普遍、處理動輒得咎，並未依法嚴格執行強制收回或訴請法院裁定，以至於問題愈演愈烈（顏愛靜、楊國柱，2004：310-13）。

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原住民私下將保留地讓售或轉租平地漢人的情形係違反保留地政策，理應由政府依保留地管理辦法收回，但在政府對於保留地政策處於「開發」與「保護」的矛盾下，卻產生隱晦不明的政策態度。根據顏愛靜、楊國柱（2004：357-59）的研究，主要有三個面向： 1. 保留地管理事權不統一，保留地使用多元化。 2. 歷次保留地管理辦法之修正內容，不斷顯現政府對於保留地「開發」與「保護」之矛盾態度。 3. 不斷進行保留地清查並賦與平地人合法使用權，使保留地流失。儘管政府以安定原住民生活及發展山地經濟為設置原住民保留地之政策目標，惟仍無助於改善原住民弱勢的經濟地位，他們常將保留地私下讓售或轉租平地漢人以解決生活的困境，加遽了保留地流入平地漢人的手中。根據歷年來法令對於買賣原住民保留地之規定，不但原住民取得保留

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地之所有權禁止移轉給平地人，而且其耕作權、地上權、承租權及無償使用權也不得轉讓或出租給平地人，可謂相當嚴格。平地人或平地之公、民營企業組織欲開發保留地，必須依規定程序申請承租，既然依規定申請，就難免遭遇政府官僚體系的干擾與延宕，倒不如私下接洽原住民買賣土地來得迅速和便利，原住民保留地即在較高的地價或權利金的誘因下，紛紛非法轉讓給平地人。此種情形除造成保留地流失問題外，也導致地籍產權資料與現況不符，對於政府在保留地的管理及規劃上即易造成誤差，這樣因資訊不對稱造成施政落差的現象，亟需謀求解決（顏愛靜、楊國柱，2004： 389-390）。

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幾十年來，政府的山地保留地政策，雖然多少保護了台灣山地脆弱的經濟基礎，但終究抵擋不住山地社會經濟資本主義化之趨勢。山地社會經濟資本主義化之結果，使土地成為可投資買賣之對象，不過，就賣地者而言，土地本為原住民的生活手段，竟淪落至必須賣地，往往有其不得已之苦衷。根據黃應貴（1982：133）之研究分析，這種情形之產生，是因市場經濟進入後，最先影響所及的，不是生產活動，而是消費活動。往往，村民拿到工資之後，便花在新引入的物質之享受上，甚至沒工資可領時，照常花費而導致欠債。這是源於在接受市場經濟的過程中，並非一次整體地接受。例如，漢人引入平地的物質乃至於經濟作物時，並沒有引入儲蓄與投資的觀念。原住民既然沒有金錢的儲蓄觀念，一旦發生意外事件時（如生病、受傷等），只好向漢人（平地人）舉債，最後仍無法還債時，只好拋售土地的使用權。土地拋售之後，原住民逐漸失去生活之依據，加上台灣整個大環境急速變遷之影響，許多原住民只好紛紛離開部落往都市謀生。根據 2010 年的原住民經濟狀況調查，有近八成原住民經濟戶長並無儲蓄，凸顯這樣的困境並未改善（行政院原民會，2010：xii）。另外，原住民在早期過著火墾刀耕的游耕狩獵生活，錢幣經濟不發達，但近期突然面臨不同階段的經濟變遷，果園的開闢及苗木、農藥、肥料、生產工具等現金需求為數可觀，平地資金的流入是順理成章之事。平地人

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挾其雄厚的資金與開發技術湧入保留地，或向原住民租地，或暗中買地，土地取得之後，即進行高利潤經濟作物之種植，山坡地上超限利用的情形到處可見。根據行政院農業發展委員會從 1992 年度起補助台灣省水土保持局及縣市政府全面進行的山坡地超限利用調查，截至 1998 年度止，經查超限利用的面積已達 13,840 公頃，超限利用率達 8%（顏愛靜、楊國柱，2004： 470）。又據原民會提供 2011 年的資料，此等超限利用面積已降為 6,689 公頃，占林業用地面積 174,574 公頃的 3.84%；但南投縣超限利用面積多達 3,590 公頃，較 1998 年的 2,726 公頃還多，超限利用率多達 16.39%10，亟需進一步探究其原因究竟為何，方能對症下藥，抒解所困。

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日治時期，台灣總督府推行理蕃、高砂族保留地、集團移住、水田定耕等政策，形成保留地制度的雛形，禁止漢人占有使用蕃地，也改變原住民的土地利用方式。至台灣光復後，當時政府延續保留地制度，推行山地平地化政策，並逐步開放平地人使用保留地，引進資本主義生產方式，且推行保留地私有化制度，實施保留地增、劃編計畫。近年來，政府調查原住民族傳統領域，制定法律保障原住民土地權利，雖原住民族傳統慣俗權利已為法律所承認，惟尚待落實執行。誠如前述，於原住民土地制度變遷的過程中，仍有許多問題至今未獲解決。例如，資金取得管道狹隘，以致於仰賴平地資金技術日深；政府對保留地政策處於「開發」與「保護」的矛盾中，造成保留地權利非法移轉情形嚴重，並進一步導致地籍產權資料不符現況；而即使原住民仰賴平地資金技術，其處於邊陲地位的經濟生活仍然無法改觀，並因引入高利潤經濟作物之種植，造成山坡地超限利用相當嚴重。因此，提出以下政策建議，以供政府未來調整原住民土地制度之參考： 10 1998 年係按超限使用面積/實際使用面積，而 2011 年則按超限使用面積/林業用地面積，分別計算超限利用率，儘管這兩年的計算基礎不同，但是超限利用面積增多則是不爭的事實。

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由歷次經濟調查顯示，無論就農戶每人所得，或每公頃耕畜收入來看，原住民要比一般農家的經營實績偏低很多（顏愛靜、楊國柱， 2004 ： 302-304）。另據 2010 年的原住民經濟狀況調查發現，該年原住民家庭年收入約為全體家庭平均收入的 0.463 倍，相較於 95 年調查結果（0.471 倍）差距擴大，經濟相對弱勢情形仍舊明顯。儘管 2010 年農家原住民家庭收入或因各地政府推廣觀光休閒農業與精緻農業影響，與非農家家庭收入逐漸接近，且占我國全體家庭收入，較 2006 年調查的僅 0.351 倍，已有大幅提升，但僅為全體家庭的 0.581 倍（行政院原民會，2010：41-42）。如和 2008 年全國農家每戶所得／非農家每戶所得的比率已達 78.54％相較，則仍屬偏低（行政院農業委員會，c. 2009）。究其原因，或係原住民產業經營的資金技術不足所致。如前調查所示，經濟戶長知道「原住民族綜合發展基金」可提供貸款的認知程度偏低，借貸的交易成本高、償債能力低，是民眾不願申貸的重要原因，將來如何協助原住民知道訊息、方便借貸、協助還款，為當務之急。因此，為扶助發展相對遲緩的保留地所在地區，現階段宜由政府依據當地發展、利用特性，訂定開發、利用、保育計畫，並以原住民為主力，透過共同合作及委託經營，對於原住民進行專業技術能力的培根，其所需資金、技術，原則上由政府優先貸放協助，並在不影響原住民地權之情況下，引進非原住民資金技術，以提升保留地經營效率，增加原住民所得。另就土地融資之取得言，因可供貸款融資金額及償還方式涉及原住民的償債能力，及所提供的擔保品價值，惟原住民的基礎經濟條件並不豐厚，未必有能力提供相當的擔保品，因而貸款情形並不踴躍。是故，未來在貸款擔保方式，或貸款對象，應以促進原住民得永續經營保留地之前提下，考慮酌予放寬。有了妥慎規 劃才能有助於提昇原住民的經濟條件，並增進保留地的開發與利用。

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保留地違法買賣情事，除係經濟因素使然外，政府怠於取締、清理亦屬關鍵所在。因此本文建議，追本溯源，應全面清查保留地私下違法讓售或轉租之情事，並列管限期由當事人自行解決，逾期由政府強制收回，僅補償地上物之價值（因原住民係無償取得所有權）；惟若原住民自行解決時，政府宜提供低利貸款，俾利原住民償還已收取之價金。11 另一方面，因原住民私下違法轉租讓售的情形相當普遍，以至於地籍呈現與實況不符的情形，亦所在多有。是以全面清理土地使用權籍，建立正確的保留地資訊系統或資料庫，才能健全保留地之管理工作。就現階段言，保留地全面清查仍有其必要性，其目的在於釐正財產權籍，明瞭使用現況。配合地理資訊系統之運用，與時俱進辦理地籍與數位圖資的異動、更新，以掌握土地靜態、動態資料，強化管理與利用績效。再者，為能使保留地基本資訊可提供施政參考，應有原住民保留地相關統計資料，翔實記載歷年來保留地權籍、分配、利用、增劃編、移轉、土地開發等重要資 訊，從而有利於社會大眾督導保留地之管理利用。

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原住民社會普遍認同保留地制度對於族群延續發展的保障性功能，惟從上述對於原住民族土地制度變遷的分析可知，過去原住民族在國家整體經濟體制下，因受核心與邊陲結構之影響，對於保留地的管理，喪失主體性而淪為被剝削一方的發展情境，從而形成對於平地資金及技術的過度依賴。如今為促使原住民族對保留地的永續經營，則導正過去違規事項，並提供適當的奬勵措施，應可助其建立良好的制度規範。以山坡地的超限利用觀之，儘管現行法令對於違反水土保持或坡地保 11 筆者曾於 2005 年研擬『原住民族土地及海域法』草案，明定原住民已取得保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，經查明原住民有轉讓或出租予非原住民，通知後三年內協議收回並由原住民自行經營，或由鄉（鎮、市、區）公所輔導雙方共同經營或合作經營後，仍得賦予原住民所有權，如有未清償債務，原住民得向原住民族綜合發展基金申請貸款；否則塗銷耕作權或地上權登記，並由鄉（鎮、市、區）公所收回改配。（草案第 17 條及第 18 條）（顏愛靜，2005）雖然，這樣措施的執行並非沒有困難，但看執政當局有否決心處理經久懸而難解的沈痾。

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育利用之行為有明文規定嚴格禁止，但實際執行查處者，或因執行人力不足，人情壓力，或因關說、暴力、財團介入下，及相關事業主管單位未能配合辦理查處作業，以致影響查報取締績效，自無法達到嚇阻矯正的作用。故為改善上述之情形，除須加強執行超限利用因應措施外，並應提供一些有利於政策執行的獎勵誘因，諸如從山地造林涵養水源的目的為考量，提高坡地造林獎勵12_{，並依據造林、成林及成材等階段給予原住民不同經費補} 助，不但原住民樂於造林保育，且可努力從事植林維護工作；另為避免滋生「砍大樹、種小樹」的不良後果，相關主管機關應對維護山林得宜、留存生物多樣性者，給予獎勵；保留地如屬必須加強保育地且已由原住民取得所有權者，可基於國土保安、維護公益，考慮由相關業務主管機關與保留地所有權人，協議設定地上權（權利價值可按為期五十年之租賃價值計算），嚴禁擅自採伐；並優先雇用原住民造林保育，以促進其就業機會及增強管理效果。諸如此類的獎勵措施，皆可兼顧造林的公益功能與增加原住民經濟收入，並藉此改變山地社會經濟資本主義化的經濟結構。

陸、結語

原住民族的土地制度，在歷經百年的變遷後，業已不同於過去的傳統利用方式，惟原住民與土地不可分割的依存關係，從過去到現在卻皆未有所變更。過去原住民的土地權利因受不同政治體制的干擾而受到壓縮，其土地利用也受到限制，甚而因此改變了其社會結構；今日則順應整個國際 12 查行政院 2008 年所推行的「綠色造林」計畫中，對於應「加強造林」之土地，區分為山坡地及平地，其基本的造林獎勵金皆為 60 萬元，惟平地造林可再加給 20 年每公頃 180 萬元，致獎勵金較山坡地造林高出許多。山坡地造林固有其重要性，其肩負國土保安、水土保持或涵養水源之責任，集水區或水源地更有造林、護林之需，然而，山坡地造林不僅成本高於平地造林，困難度也較高，但目前獎勵金卻與平地造林相去甚遠，無法達到鼓勵承租戶參與造林之作用，甚至造成山坡宜林地從事農耕被視為「超限利用」應受處罰，但屬平地之農牧用地「降限利用」，竟可領取高額獎勵金，如此恐有「價值錯亂」之疑惑。自莫拉克風災之後，各界咸認山坡地造林更為迫切需要，為鼓勵山坡地造林，誠有必要檢討山坡地與平地造林獎勵之衡平性，以求其公平或合理性（顏愛靜， 2010）。

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社會對於保障原住民族基本權利的重視，及原住民族主張恢復傳統領域土地權利的要求，藉由法規的承認及權利的賦予，逐步在矯正過去歷史的偏差。然而，從本文就整個原住民族土地制度變遷過程所研析之課題可以發現，其中還隱藏著原住民族因長久處於邊陲的經濟地位，所造成經濟體質弱化的問題，如單以為賦予權利，即能將過去的問題一一解決，並促進原住民保留地的永續經營及整體的發展，此種政策思維恐過於簡化及一廂情願，不一定能達成預定的政策目標，甚或最終仍將重回保留地流失的惡性循環，是以為使原住民族能與國家共進發展，尚有賴政府就整個制度重新檢討，方得以使原住民族真正脫離核心及邊陲結構的困頓情境，自立、自主的行使其應有的權利。

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A Study and Analysis of the Indigenous

Land System

Ai-Ching Yen

Professor, Department of Land Economics National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

Ting-Yi Cheng

Doctoral Student, Department of Land Economics National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

Abstract

The word “Land” for indigenous is the term where their ancestors’ way of life, trace of experiences, and inheritance of custom as well as culture spent on. Under the intervention of external political institution and force, the use of land by indigenous peoples has been gradually collapsed. The nearly one hundred years change process of Taiwan indigenous peoples’ land institutions can be retrieved from Japanese colonial period. The Taiwan General Government reformed the “quasi-settlement of forestry” into “High Land Indigenous reserved land.” Such institution maintains to Taiwan recovery and renamed as “mountainous reserved land” where the range approximately equal to Japanese colonial “High Land Indigenous reserved land.” But the area of “mountainous reserved land” is smaller than indigenous traditional territory where it is not enough for indigenous demand. Besides, there existed the conflict of land between indigenous peoples and Han-Chinese people from Japanese Colonial Period. After World War II, the KMT government had the controversy between “developing” and “protection” so that led to more problems. Nowadays, indigenous peoples’ basic rights are highly considered by global societies and indigenous peoples ask their rights to traditional territories, the government start to investigates traditional territories and gradually legislate acts and laws, so that admits the

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indigenous peoples’ rights accessing to land. However, due to the accumulative illness to land institution change, there still had some problems not solved whilst their rights were admitted. So, in this study, we are going to explore how land institution change and the key factors towards property rights and land use types, management system and regulations, and the land conflicts between Indigenous Peoples and Han people. Finally, we would like to make some suggestions to future indigenous land institution.

Keywords: indigenous peoples’ land, land institution, land rights, land use,