後冷戰時代的印度國家安全戰略

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

後冷戰時代的印度國家安全戰略

中 華 民 國 93 年 11 月 3 日

一、前言

從印度前總理瓦傑帕依〈Atal Bihari Vajpayee〉指出印度的新願景是在 2020 年前後，使印度走出低度開發狀態成為一個已開發國家，，且要擁有堅強的經濟 力量，同時印度將在國際社會扮演一個有意義的角色，而這些都將促使印度十億 人民普遍受益。1 當印度要朝此一願景做為目標而邁進的過程中，未來的成敗， 當然取決於在此一過程中領導印度的領導人的遠見、任事的魄力及歷史與國際的 視野，而在其制訂邁向此一目標整體國家戰略的決策過程及政策制訂，也必然受 到印度戰略文化的影響與制約。 印度獨立後的第二任總統 Sarvepalli Radhakrishnan 指出幾個世紀以來印度尊 敬賢者而非政治人物，亦即印度尊敬一個有學識的人而非尊敬一個戰士。這種文 化影響所及，造成雖然印度也在理論上承認財富與權力的重要，但是卻沒有辦法 在真實的世界中凸顯財富與權力的重要性，而容易形成印度人民追求精神層次的 滿足，而忽略甚或鄙視物質財富的追求。從文化角度來觀察，會是鼓勵去取得人 民或國家精神上的團結，而不會去堅持像政治及外在要強調中央化及一致化的要 求。2 上述的這些論述，印度的前外交部長及財政部長 Jaswant Singh 即認為提供 研究者一些檢視有關整個戰略文化問題的一些原則，例如印度是否具有發展的特 性？這些特性如何經由歷史文明及文化思潮的影響而形塑？進一步而言，歷史又 是如何影響印度所走過的階段，例如英國統治時期，印度獨立之後，如何影響印 度的政治及文軍之間的關係，及這些發展又如何影響一種適合印度的戰略文化的 發展？3 因此本論文研究的過程中也特別注意及影響印度外交及戰略走向人物 的一些哲學觀點。 印度是南亞最具影響力的國家，它的國家安全戰略勢必牽動整體南亞的局勢 與走向，基於對國際關係及南亞情勢的完整認識，本研究論文乃針對印度在國家 安全戰略思維及作為上做一基礎性的探討。特別是印度在其安全戰略思維下所表 現出來的外交作為也經常獨樹一幟，對於國際關係的學理研究上有其相當值得研 究與參考之處。 印度在冷戰期間介於美蘇兩大強權之間，首先是採取不結盟運動與美蘇兩強

1 _{“A Leader Riding High,” Newsweek, April 12, 2004, p.32.} 2

Jaswant Singh, Defending India, New Delhi: Macmillan India Limited, 1999, p.8.

維持等距關係。後又與蘇聯合作形成與美國及中國對抗的局面。冷戰結束後，蘇 聯的解體，再度迫使印度必需再以美國為唯一超強的國際不平衡體系下做出戰略 選擇。而在印度此一長期的戰略及外交作為中，為國家利益極力維持其戰略自主 及獨立外交的作為亦是本論文的研究重點。 二、尼赫魯對印度國家安全的觀點與作為 尼赫魯為印度建國先賢之一，特別是他也曾經是印度聖雄甘地的得力助手， 對於印度脫離英國而獨立建國的過程有深刻的體認及參與，對於印度獨立之後所 面臨的內政外交問題因之也產生深邃的影響。尼赫魯一生參與印度獨立建國運 動，他所累積的個人聲望與政治經驗，更是在印度一九四七年獨立之後，國家面 臨分離動盪及國際情勢於冷戰起始之際，對於印度的團結內部及印度在國際社會 的生存都起了相當大的作用。特別是在尼赫魯從 1947 年到 1964 年的主政期內， 更是在印度過去歷史上難得一見的團結一致，特別是比較印度獨立前，印度與巴 基斯坦分離獨立所形成大規模的宗教衝突，及不同宗教信仰族群間的大規模遷徙 所造成的動盪不安。尼赫魯也試圖以戰略自主與獨立外交的作為來維持印度從脫 離英國統治而獨立後之獨立國家的國格與地位。 尼赫魯被認為是深具民主信仰的國際主義者，他自一九三○年代起，即是 國大黨外交事務的主導者，尼赫魯反對帝國主義，對於歐洲強權覬覦亞、非深具 戒心，他支持一個能保障各國自治的自主的國際秩序。4_{尼赫魯德個人信仰也反} 映在印度獨立後的建國方針與外交戰略上，尼赫魯希望以提升印度的生活水準及 保障個人權利來促進印度的現代化，例如從 1951 年開始推行的第一個五年計 畫，而提升農作物產能即是此一五年計畫的重點。特別是印度面臨不斷增加的人 口壓力。 在保障個人權利方面，雖然印度憲法廢除了種姓制度，但是對於印度社會 影響暨深且遠的印度教的規法，例如強調團體重於個人，男人重於女人等仍成為 印度社會無形的形塑力量，因此在保障個人權利方面，於立法的推動方面並未面 臨太大的反對，但是在社會實際的運作方面卻未達尼赫魯個人的期待。 三、東西方冷戰對印度國家安全戰略的衝擊 尼赫魯可以說是在冷戰時代，主導印度外交戰略與政策的靈魂人物與舵手。 尼赫魯主張印度不站在東西方陣營的任何一方，也就是不參與政策

（non-involvement）。此外，印度進一步主張不結盟（non-alignment）運動，希 望帶給第三世界國家一個中立的方向與立場。尼赫魯本人也深信只有更多國家不 加入東西方的任一陣營才會讓以美蘇為首的東西方陣營在觸及軍事衝突時更為 謹慎與小心。尤其是在美蘇兩大核武威脅的陰影下，印度雖為全世界最大的民主 國家，但並未因此而和美國站在所謂「民主自由」陣營的一方。印度也因此戰略 與外交的選擇而使印度與美國處在一個雙方不合且時而猜疑的關係，特別是在美 國為了對抗蘇聯，拉近美國與中國及與巴基斯坦的關係，更使印度與美國的關係 在冷戰時代雖不敵對但也近乎形同陌路。 尼赫魯時代，印度與其周遭國家的關係事實上也並不和諧，尼赫魯雖然主張 各國家獨立自主，但是一觸及印度的小國鄰邦，例如尼泊爾及錫蘭等，則印度在 尊重這些國家的獨立外，卻仍希望影響他們的內政，因此印度與尼泊爾、錫蘭， 甚至緬甸這些鄰國的關係與也一直是處於一種不愉快的狀態。 印度與巴基斯坦的關係，除了兩國獨立前後所造成的不同宗教信仰及種族間 的屠殺、遷徙及因此而引發財產歸屬糾紛的問題外，更因喀什米爾的領土爭執而 使印巴兩國的關係更加惡化。雖然尼赫魯曾提及讓喀什米爾居民舉行公民投票， 但一直都不認為聯合國相關的提議值得接受。其後也因尼赫魯個人的看法，例如 認為喀什米爾是防止中國入侵的戰略位置，同時又認為讓喀什米爾留在印度之 內，特別伊斯蘭教的人民 志願的留在印度之內當可強化印度的世俗民主。若讓 喀什米爾分離出去可能也會對境內擁有較多伊斯蘭教徒的地區產生不良影響，促 使尼赫魯宣示喀什米爾是印度聯邦的一部份並力阻英美想促成妥協的壓力。5 尼赫魯於 1964 年 5 月去世，當時的世界局勢已大異於尼赫魯執政的十數年， 印度內部政治的變化，亦恐非尼赫魯所能預見。尼赫魯的女兒甘地夫人擊敗國大 黨內部的競爭對手，在 Lal Bahadur Shastri 短暫不到兩年的總理之後，接掌國大 黨成為印度新的總理，也承續了所謂「尼赫魯時代」在印度的治理。其間影響印 度外交關係的重大事件包括了印度與巴基斯坦為了孟加拉（原東巴基斯坦）獨立 的事件。1971 年的印巴戰爭迫使印度必須面對從東巴基斯坦遷徙或逃亡至印孟 邊境約九百萬的難民潮，甘地夫人前往西方國家尋求援助，但只達成與 1971 年 8 月與蘇聯達成安全與援助協定，並未獲得蘇聯武裝介入的承諾。然而印度卻在 這一場戰事之後也更加捲入蘇聯、美國及中國三大強權的競逐之中。 對印度而言，蘇聯很明顯地對印度最為友好，中國因公開的支持巴基斯坦， 使印度因過去從中華人民共和國成立之後即予承認並於 1954 年與中國達成和平 共處五原則的理解(the Panch shila or Five Principles of Co-existence)以來印度對 中國抱持的期待於 1961 年印中戰爭破解，印度對於中國的戰略盤算則更難理

解。而美國尼克森政府有關印巴平和政策也一瞬間因巴基斯坦的敗戰而感到失望 懊惱。6 但是美國為了對抗蘇聯勢力的擴張及亟於尋求越戰問題的談判解決，美 國與中國的關係是更加的密切，而這也引發印度在三大強權之間思考如何立足的 戰略反應。 印度與中國於 1954 年簽署了「印度與中國西藏地區之貿易及交往協定」 (Agreement on Trade and Intercourse between Tibet Region of China and India)，而在 該協定之前言，則明載主導未來印中交往的「和平共存五原則」(Five Principles of Peaceful Coexistence)，也隱含印度不支持美國及其盟邦對中國的圍堵政策。 印巴有關喀什米爾領土的衝突與爭執中，由於國際大戰略的影響，美國一直 不認為印度是圍堵共產主義擴張的一員，即使是到了 1962 年 10 月中印邊境軍事 衝突中，美國在尼赫魯總理的要求下，協同英國支援印度，但甘迺迪總統為了平 息巴基斯坦的疑慮，寫信告訴當時巴國領袖 Arub Kahn，美國對印度提供軍事援 助主要是在協助印度在與中國的軍事衝突所需，美國也說服尼赫魯寫信給 Arub Kahn，印巴的軍事平衡不會因美國軍事援助印度而受到破壞。 雖然中印邊境衝突在中國於 1962 年 11 月 21 日片面宣布停火而告終止，但 是印巴之間有關喀什米爾的領土爭執，卻又成為巴基斯坦與中國妥協靠龍的主 因。巴基斯坦無法從印度方面獲得讓巴國滿意的領土解決，轉而與中國尋求巴基 斯坦與中國邊境問題的妥協，印度指責中國支持巴基斯坦對印度之喀什米爾領土 上的貿易權利，同時印度也指責巴基斯坦支持中國認為喀什米爾土地未明確劃分 的聲稱。7 而此一有關喀什米爾的領土爭執及中、印、巴三國的互動卻逐漸蘊釀 印度與巴基斯坦於 1965 年爆發邊境軍事衝突。 印度與美國為世界上最大的兩個民主國家，但讓外界一直感到奇怪的是兩大 民主國家卻一直缺少互相的信賴，甚致從冷戰開始長期以來一直都是處在相對的 立場，例如在冷戰時代美蘇兩大陣營對立的國際體系之下，印度基本上是在安全 與戰略上偏向蘇聯。但是印度戰略學者認為美印無法在過去建立令人滿意的政治 關係，基本上並不因為美國有一本質上敵視印度的思維或政策。而是美國在圍堵 及制衡蘇聯勢力擴張的前提下，美國的政策事實上是建立在美國與蘇聯在全球地 緣政治競爭的驅策下。此外，印度本身也不認為印度的政策是建立在認定美國是 萬惡之首支意識型態的前提之上。不過，印度戰略專家認為美國與印度最重要之 兩個鄰國──巴基斯坦與中國所發展的密切關係，自然對印度的國家安全產生重 大的影響及意涵，而這也是印度與蘇聯發展更密切的關係，但同時卻也是讓印度 6 _{op cit., pp.258-264.} 7

Sudarshan Bhutani, A Clash of Political Cultures: Sino-Indian Relations, 1957-62 (New Delhi: Roli Books Put, Ltd., 2004), pp.197-204.

與美國關係更加疏遠的主因。8 四、冷戰結束對印度國家戰略的影響 冷戰結束是印度國家安全戰略的一個分水嶺，前蘇聯的瓦解使印度失掉冷戰 時代一個相當重要的盟邦，也因為此一局勢的發展，印度必須對於後冷戰的戰略 局勢有所新的因應。相較於中國特別是東南亞經濟較為發達的國家，印度的經濟 改革開放已經遠遲於這些國家許多年，經濟的開放與發展在印度新的國家安全戰 略居於更為重要的角色。 印度的東望政策起源於一九九二年，當 P.V. Narasimha Rao 擔任印度總理的 時期，主要乃再加強印度與東南亞國家的經貿合作，藉以促進印度的經濟發展。 東望政策主要也在使印度學習這些亞洲老虎的經濟發展策略，究竟印度與這些亞 洲國家在經濟及社會狀況相當的接近。在冷戰期間印度與東南亞國家的雙方關係 無法全面性的發展，根據印度前任總理瓦杰帕依 Atal Bihari Vajpayee 的說法，乃 是由於雙方不同的經濟理念，政治情況及安全上的假設。冷戰時期印度在經濟上 採行所謂自給自足的經濟政策，並不特別重視印度的對外出口。 近年來印度的東望政策也產生一些變化，一九九七年緬甸成為東協的成員， 使印度直接與東協邊境相接，印度東北部地區一直都是印度經濟發展較為落後之 區，但也因東望政策與東南亞國家的接觸，使此一宗教、語言及種族等相刀複雜 的東北部，也在貿易及其他交流方面增加了許多互動。也使一些印度學者專家認 為，印度可將其原為安全負擔的東北地區轉換為經濟機會之地。 冷戰的落幕並沒有提供一個立即改善印美關係的良好環境，顯然印度原期待 民主黨的柯林頓政府或許與印度享有更高的自由國際主義強調全球集體安全及 強調規範原則來處理國際關係的理念，但是柯林頓政府前四年卻是強調促進人權 及專注核武不擴散的問題。同時美國政府試圖去除印度的戰略能力也引起印度方 面的不滿，導致印度反對禁止廣泛測試條約的簽署(CTBT)，也迫使印度更進一 步認識 CTBT 對於其核武選擇所產生之長程安全意涵。加上印度認為美國對於喀 什米爾的政治立場幾乎是倒向巴基斯坦，而使得印美關係也並沒有因冷戰結束而 有立即顯著的改善。9

8 _{C. Raja Mohan, “Fostering Strategic Stability and Promoting Regional Cooperation,” in Gary k.}

Bertsch, Seema Gahlaut, and Anupam Srivastava, eds. Engaging India: U.S. Strategic Relations with

the world’s Largest Democracy (New York, N.Y.: Routledge, 1999), pp. 24-26.

五、「九一一」事件對印度對外戰略的影響 印度人民黨於 1999 年執政到 2004 年國會大選敗選成為在野黨短短的五年內 卻是國際局勢有重大丕變的時期。首先是 2001 年 9 月 11 日發生的「九一一」事 件，美國為了打擊國際恐怖主義，在聯合國名下，領軍攻打被認為是國際恐怖主 義份子最主要訓練及潛藏所在的阿富汗。而為了使國際反恐行動真正有所成效， 美國必須獲得南亞兩大國家印度及巴基斯坦的支持。而印巴之間任何的軍事衝 突，都將破壞美國所領導的國際反恐行動。 因此，美國也必須促使印巴兩國的和平對話，但也因為如此，使得美國更加 捲入印巴之間的事務，也造成印度對美國介入南亞地區的疑慮。但是「九一一」 事件及美國的反恐行動卻提供了印度改善並增強與美國關係的絕佳機會，又適逢 印度人民黨及布希政府都為中間偏右的保守思維的政黨，更加提供了在冷戰時 代，印美兩國發展關係所不能企求的條件。美國與西方國家於 1998 年印度核試 之後對印度所展開的經濟制裁，到了 2001 年底印度加入美國的反恐陣營時，幾 已都完全撤除。 2003 年春，美國在指控伊拉克擁有核子武器等大規模殺傷力武器之後，揮 兵攻打伊拉克，以軍事武力推翻伊拉克海珊政府，促成所謂的「政權改變」（regime change）。美國此一單方面採行武力的「先發攻擊」的行動，也引起國際社會廣 泛的責難，特別是大國如俄羅斯、中國甚至歐盟內主要國家法、德等國的反對， 印度瓦傑帕伊政府並未對美國攻擊行動有特別強大的責難。 現任國大黨政府的外交部長 Natwar Singh 曾經批評前印度人民黨執政時的 外交政策，認為是將印度變成美國的附庸國，同時也讓印度對於巴基斯坦的政策 喧嘩不實。但是一旦成為外交部長，Singh 也發現世界已經與十年前國大黨執政 時已有很大的不同，印度必須要與美國建設性的交往，也必須重新與伊斯蘭教世 界的交往。至於印度與巴基斯坦也必須以西姆拉(Simla)所達成的協議及其後雙方 陸續達成的協議作為基礎展開對話。簡言之，國大黨的外交政策其輪廓幾乎與印 度人民黨執政時的外交政策是相似的。10 美國在印巴能否邁向和解的關係中也扮演愈來愈為重要的角色，Singh 接任 外交部長後即接見美國駐印度的大使 David Mulford。同時 Singh 又飛往華盛頓 與美國國務卿鮑爾會談，並獲得美國在施壓巴基斯坦與印度努力達成和平的支 持。但是印度人民黨主政之下的印度、以色列及美國三國安全情資合作恐怕會在 國大黨主政之下更加的低調。印度與以色列的安全合作關係，使印度與伊斯蘭教

世界的關係有所衝突，同時也與印度透過多邊組織的合作來解除國際伊斯蘭恐怖 主義的努力有所牴觸。但是以色列成為印度第二大防衛武器的供應商的事實，也 是國大黨政府所必須面對的，二○○四年三月，印度與以色列達成購買金額高達 十一億美元含三架 PHALCON 早期雷達預警機的武器交易協定。 印度一向在國際社會主張軍控與裁武，特別是反對核子武器的存在。 但是另一方面印度由於國家安全的需求而持續發展核武，同時又宣稱不首先 使用核武的原則，但是在與巴基斯坦的衝突上，印度似乎又傳達不排除先發制人 的訊息。核武在印度目前及未來的國家安全戰略上將扮演相當重要的角色。 關於印度核準則也是國大黨在印度國家安全戰略上必須考慮的重點，印度的 核武並非以對付巴基斯坦為主要目標，而是以中國對印度安全的威脅為假設。正 如同中國的核武教條是全球性的一般，印度國大黨或許也必須重新檢討過去印度 所支持的「不會首先使用」核武的政策，但是否會變成接受像美國布希政府的先 發制人的教條，則仍有待觀察。11 印度總理辛赫〈Manmohan Singh〉在有關印度對美國的政策時表示，印度 與美國的關係應該是可以讓兩國互吐心事，但是如果布希政府給與巴基斯坦非北 約成員的主要盟邦地位而沒有事先與印度諮商，則印度不可能成為美國所說的 「天生的盟邦」(natural allies)。但是印度與美國的雙邊關係在國大黨主政之下也 不會發生所謂的典範轉移(paradigm shift)。辛赫強調印度不會成為美國的附庸 國，印度的外交政策應基於互惠的基礎及前總理尼赫魯已經完成之更為廣泛的架 構。 此外，國大黨的外交政策，也將比印度人民黨更加注意印度與其南亞地區鄰 邦的雙邊關係，尼泊爾、斯里蘭卡、孟加拉等與印度關係的改善，俱為重點。甚 致是國大黨也認為應強化南亞區域合作會議(SAARC)的功能。12 辛赫於 2004 年 8 月與巴基斯坦的外交部長 Khurshid Mehmood Kasuri 會談，認為如果巴基斯坦 給予安全的保證，則有關伊朗到印度的石油管線可加以進行，此點過去印度人民 黨也一再以安全理由加以反對。

印巴雙方於 2004 年 6 月 28 日完成了兩天有關信心建立措施的會議，雙方同 意把目前的熱線提升到外交次長的層次，目前熱線乃設置在司長如

Directors-General of Military Operations (DGMOs)的層級。現則準備將 DGMOs 提 昇，並賦予專屬性，未來雙方的官員可透過此熱線隨時交談。雙方的聲明亦指出， 印巴任何一方均確認除非國家的最高利益遭受到特殊事件的影響，片面的凍結進

11 _{Ibid., p. 48.}

一步的核試。雙方提昇熱線建立層級的目的，乃在避免誤解，並減少有關核子問 題的危險性。印巴雙方也第一次共同要求與核子五強舉行定期的工作層級的會 議，並討論共同關切的問題，但根據報導雙方並沒有提到裁減核武的問題。13 六、結論 印度的國家戰略趨向於更加的務實，冷戰時代印度或有處於東西方對抗下不 得不採取的中立及不結盟立場。但是冷戰結束後市場經濟在全球化下蔚為主流， 印度必須採取對外開放的政策加速彌補因過去採行自給自足政策所失掉的與國 際接軌的時間。印度的東望政策已有初步的成果，印度與東協國家的貿易量遽 增，雙方並期望於二○二○年達成自由貿易協定。此外，印度的東望政策事實上 也已經超越與東南亞國家發展更密切的經貿關係，在中國崛起及美國仍處於一超 的情況下，印度的東望政策有其更深層的戰略意涵。 印度在冷戰結束的情況下於一九九八年測試核武的發展，做了成為核武國家 的戰略選擇，雖然遭到美國為首之西方國家的經濟制裁，但是九一一事件的發 生，卻使美國需要印度在反恐的合作下，提前結束了這一項對印度的經濟制裁。 而使印度成為事實上的核武國家，使印度在國際政治上有更大的戰略迴旋空間， 印度成為未來多極的新世界秩序中的一極，也才有此一可能。印度的發展核武的 選擇對於印度國家安全的保障當然也具有一定的意義及影響。 13

Amit Baruah, “India, Pakistan Agree on Hotline for Nuclear Issues,” June 21, 2004, http://www.hindu.com/2004/06/21/stories/2004062108300100.htm