科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
科技風險溝通之全方位思考：以科技風險評估、司法救濟與保
險填補為綜整 （科技風險溝通政策導向型研究計畫）--總計畫
暨子計畫二：科技風險溝通與司法救濟
計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 103-2511-S-004-005-執 行 期 間 ： 103年12月01日至105年02月29日 執 行 單 位 ： 國立政治大學法律學系 計 畫 主 持 人 ： 許耀明 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：張雅淇 大專生-兼任助理人員：劉筱琦 大專生-兼任助理人員：張顥騰 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，衛福部食藥署中 華 民 國 105 年 05 月 25 日
中 文 摘 要 ： 本計畫科技風險溝通與司法救濟，就各種新興科技風險或是食品安 全等議題中，相關司法救濟之可能（例如訴訟或訴訟外紛爭解決機 制）與其侷限（例如受限於傳統因果關係或舉證責任）等議題，討 論該等救濟與限制，如何納入風險溝通之討論，以求相關利害關係 人於風險決策做成之前，即能事先瞭解相關後續救濟可能與侷限 ，以求在風險溝通中能有全面性資訊之獲取。 除前述研究取向已產出研究論文外，本計畫亦以前述理論為基 礎，設計出六週之教學課程模組，以為大學選修課程之設計參考。 中 文 關 鍵 詞 ： 科技風險、食品安全、風險治理、風險溝通、公眾參與、司法救濟 、損害賠償
英 文 摘 要 ： This project “technology risk communication of technology and judicial remedies” focused on various risks emerging from mew technology or food safety issues, and also on relevant judicial remedies (such as litigation or alternative dispute resolution mechanisms ) and their limitations ( such as traditional causality or burden of proof ) and other issues. On discussing these remedies and limitations, how to integrate these discussions into the process of risk communication, and how to let the relevant interested parties know the relevant judicial remedies and their limitations before their risk decisions, become
crucial, for that comprehensive disclosed information could be accessed by relevant interested parties.
In addition to the aforementioned research orientation and conference papers finished during this project, based on the basis of the above theoretical considerations, this project also designed a curriculum module of six weeks for college-level elective course.
英 文 關 鍵 詞 ： Technological Risk, Food Safety, Risk Governance, Risk Communication, Public Participation, Judicial Remedies, Damage Compensation
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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■成果報告
□期中進度報告
科技風險溝通之全方位思考：以科技風險評估、司法救濟與保險填
補為綜整 （科技風險溝通政策導向型研究計畫）--總計畫暨子計畫
二：科技風險溝通與司法救濟
計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫
計畫編號：NSC 103－2511－S－004－005
執行期間：103 年 12 月 1 日至 105 年 2 月 29 日
執行機構及系所：國立政治大學法律學系
計畫主持人：許耀明副教授
共同主持人：
計畫參與人員：政治大學法律學研究所張雅淇、法律系劉筱琦、張顥騰
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整報告
本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：
□赴國外出差或研習心得報告
□赴大陸地區出差或研習心得報告
■出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：得立即公開查詢
中 華 民 國 105 年 5 月 25 日
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中文關鍵詞
科技風險、食品安全、風險治理、風險溝通、公眾參與、司法救濟、損害賠償
Keywords
Technological Risk, Food Safety, Risk Governance, Risk Communication, Public Participation, Judicial Remedies, Damage Compensation
壹、前言
一、計畫說明與分工 科技社會帶來了風險管理與風險溝通的需求。事實上，人類生活對於因應新興科技所運 用之「風險管理概念」已為當今社會所熟悉。惟，即使民眾對於風險社會的現象已有認識， 惟近年來臺灣社會發生諸多重大食品安全事件，諸如 2011 年 5 月間發生之塑化劑事件、2012 年美國牛開放進口議題、2013 年 5 月間之毒澱粉事件、同年 10 月間發生之食用油混充棉籽油 和銅葉綠素事件甚至近期於 2014 年九月間發生的餿水油事件等等仍然為民眾帶來巨大的恐慌。 這些事件，除了引發吾人檢討我國目前管理食品安全相關法制之實效之外，更應該加以關注 的是如何更有效地納入風險溝通的制度。例如，政府所制定的食品安全標準為何？相關標準 的制定程序又為何？系爭制定標準，是否存有事前參與或事後救濟之可能？系爭參與或救濟 之程序，是否公開、透明、利用可能性以及對於政策或標準決定之實質影響程度為何？ 以基因改造作物科技之風險管理為例，即使卡塔赫那議定書（Cartagena Protocol on Biosafety）已對風險溝通有了明確的要求，然而各締約國在公眾參與模式上亦有不同之發展； 尤其在面對具爭議的新風險時，風險管理議題仍隱含了各國的政策及價值判斷。因此，即使 明白公眾參與在風險管理程序中扮演重要角色，然而各國對於如何建立一套完整及可檢驗性 之公眾參與風險管理之風險溝通程序，使人民清楚了解政策風險儼然仍然有其任意性。 本計劃在對前述情況有所認識下，將選定歐盟國家作為本計畫之參考指標，主要原因是 歐盟國家關於風險溝通立法較具前瞻性及先導性，該社會也已累積了許多相關的政策、立法 與司法實踐。事實上，許多學者也已基於歐盟經驗，就風險溝通與管理建立了不少論述。以 歐盟國間基因改造生命體與基因改造食品管制為例，許多論者就將討論之焦點著重於，究竟 應採取「預警原則」(precautionary principle)（即主張於科學證據不充分時，即採取避免危險發生之措施）、抑或採取科學證據原則(scientific evidence principle)（亦即主張，必須在科學證據
充分時，始採取相關管制措施）。惟，這樣的討論，仍將風險治理的範圍涵蓋於政府的管制。 蓋，無論採取預防原則抑或科學證據原則，其僅為在科學證據對風險計算上，應該採取多少 程度上之確定，始為相關管制措施；以及如何在該等評估下為決策。筆者以為，就風險之治 理首先應解決之關鍵問題為，應擴張理解風險治理的概念，並採取較為動態的程序思考，亦 即，應該在現有包含風險確認、評估、執行、監督及回顧之程序中，納入風險溝通步驟，以 彌補傳統風險管理所生之不足。
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至於對於風險溝通制度之建制，本計劃初步參考法國法上「風險治理」理論中之司法控 制觀點，擬定強化司法，而非行政、立法在風險治理與溝通制度之功能。其中，法語學界即 對於”la gouvernance des risques”中，提出在國家/人民對立之外，還有「國家/人民 vs.司法者」 之風險治理概念，而如此思維，似乎可以呼應我國現有制度下，應強化司法機關在風險治理 與溝通程序角色的需求。 本計劃於前述背景下，除將以學術研究論文產出相關研究成果，並將配合其他子計畫之 規劃，產生六週之課程，分別討論：（一到六週為子計畫一，十三週到十八週為子計畫三） • 第七週：關於科技風險，尤其是食品安全，既有臺灣之各種司法救濟可能（訴訟與訴訟外 紛爭解決機制） • 第八週：各種科技風險產生之損害賠償訴訟 1：侵權行為基本概念：舉證責任與因果關係 • 第九週：各種科技風險產生之損害賠償訴訟 2：消費者訴訟基本概念：公益訴訟 • 第十週：各種科技風險產生之訴訟外紛爭解決：和解與仲裁 • 第十一週：對於各種科技風險之司法救濟之侷限性 • 第十二週：各種司法救濟可能之風險溝通 二、計畫執行背景討論 承上所述，本計劃著重風險治理中風險評估與風險溝通之互動，認為科學之風險評估與 政府和人民之間之風險溝通是一個動態的過程，不可偏廢。另一方面，如何強化司法在風險 治理中，所扮演的風險溝通角色，也是本研究所關注的焦點。在此前提下，本文依序從（一） 司法程序中科學證據及專家治理之角色，（二）民主社會下的公眾參與及風險溝通，和（三） 司法之風險溝通與治理功能等三個部分來討論。 （一）司法程序中科學證據及專家治理之角色 為避免政府濫權以及減少客觀風險及民眾認知之差異，專家之評估意見即顯得重要。首 先，依社會學者之研究確定風險認知具有相對性，特別是以「文化論」之主張，最能對風險 認知有說服力及預測力。 惟，該風險認知之形成實為每一個人，基於不同政治、經濟、文化及心理等等，所為之
總和。故有學者提出，系爭總和之提出應必須建立於「多元之統一性」（the unity of this plurality）
基礎上。法國學者認為，此並不能僅以「預防原則」(prevention principle) 而須以「預警原則」
(precautionary principle)建立國際化生物警覺性（la biovigilance internationale）1；亦即，應透
過國際組織、國際合作、多邊協定等，甚至在 WTO 體系下，建立最低程度之國際共同風險認 知。再者，為減少主觀風險感受及客觀存在風險之差距以及確保風險有關信息提出及品質， 專家評估意見，應符合中立性使能產生實效；因此，制度上確保風險評估之專家委員獨立性、 客觀性及辯論主義即為必要。以評估方法而言，應標準化；亦即應採取科學社群共同認可之 評程序。 （二）民主社會下的公眾參與與風險溝通 承前所述，民眾之主觀風險感受與客觀存在的風險未必相符，惟僅透過專家意見，除科
4 學證據本身可能存有不確定性外，個別專家亦可能低估風險，因此透過「科學的民主化及公 共辯論」（public discourse）可補足專家治理民主代表性不足之問題。 例如，對於特定風險評估時，受僱企業之專家所評估之結果，通常較政府部門專家結果 樂觀；風險決策過程，其實為一政治過程，因此決策所根據之評估報告，亦無法僅單純參考 多數之家意見，對於少數評估報告，亦應本於多元利益考量進行思辯，以求政策制定合理及 可行。上述過程即為以「審議式民主」方式（deliberative democracy）進行開放多元之溝通。 進行風險溝通之重要性及源於審議式民主之參與及要求。具體步驟上，如何進行民眾之 風險溝通，或可參考學者 M. Granger Morgan 等人提出之風險溝通步驟：（1）建構對既有風險 知識之專家模型、（2）對民眾進行該陳述訪談、（3）建立初步的民眾風險反應模型、（4）草 擬風險溝通文件，就此對民眾進行溝通以及（4）風險溝通成效評估。惟，仍應與辨明者為， 風險溝通仍有界限，諸如：新興科技所生之未來不確定性風險，此風險不因溝通強度及次數 可以解決、參與溝通主體之選擇、風險決策形成之時效性。未來研究方向，亦尋求風險溝通 落實上述界限之處理，建立民眾對政策信心及確保知的權利。 （三）司法之風險溝通與治理功能 關於風險決策作成，首要提及者即為美國學者 Cass R. Sunstein 提出之實用主義之損益分 析（cost-benefit analysis）模式；亦即實用主義者認為，認為決策之作成為一種「有限理性」 （bounded rationality），受時間、資源與認知上限制，因此無從做出絕對之最適化（optimal） 決策；此時透過損益分析模式，將所有質與量的降低風險全面考量，將特定風險可能損害及 避免措施之成本量化的決策方法為最為理性之決定。 實用主義之損益分析模式之程序，首先決策機構應先評估所有「避免措施之優缺點」，且 需量化評估之後果。次之，量化結果僅為質化敘述之補充，因此決策機構不得以量化結果為 唯一決策考量；其中量化結果之要求，應儘量將非貨幣可計算之價值（nonmonetary value）以 貨幣單位表現，質化考量之回應，決策機構應隨時調整估算值；最後，對民眾特定風險恐懼 之回應，應儘量以採取教育或保證回應，而非一味提出新管制。 惟上述模型獲得最主要之批評為「量化及貨幣化之問題」，惟 Sunstein 認為前述批評或許 過於武斷，蓋此一損益分析模型除建立於許多財貨之共量性（commensurability）外，亦承認 量化分析僅為質化分析之輔助，而非一概排除質化分析結果；抽象層次上，Sunstein 承認我們 無法決定究竟應由消費者、勞工、企業或其他利益相關人承擔某特定損益分析之決策之後果， 但具體問題上，此等決定並無困難；因為在面臨特定交易（tradeoff）之禁忌，諸如生命權， Sunstein 認為在日常生活中諸多記得運用本即涉及此類禁忌（諸如：開車送小孩上學）；因此， 此等禁忌本無倫理上價值。其認為應藉由損益分析，透過資訊公開、經濟誘因、風險降低契 約（risk reduction contracts）以及自由主義市場決定的環境論（free market environmentalism） 作為風險規範之輔助工具。
對此，Sunstein 進一步提出拓展其對風險管理之「恐懼法則」（laws of fear）。恐懼法則包
含三項次原則：（1）反災難原則（Anti-Catastrophe Principle）、（2）中庸之損益分析原則（moderated
cost-benefit analysis）、（3）自由主義式的干預主義（libertarian paternalism）。
首先，於風險管理與決策過程中，或可認為恐懼法則中損益分析方式2並非絕對真理，且
2 即恐懼法則所謂「中庸的損益分析原則」。指對於各種方案之利益淨值（net benefit）計算，應提出「最大最小值」
（Maximin）作為決策輔助之工具；此種計算方式，有助於面對風險時之各種決策之思考，但非僅是經濟效率（economic efficiency）考量，而係作為矯正群眾對於發生可能性誤解或對於特定「交易」之忽略。
5 分析標準之價值實質探求，亦因文化因素得來不易，但應至少建立風險決策之「程序標準化」 要求。所謂「程序標準化」要求，係藉由一系列風險決策程序，確保風險可預見性以便保障 風險溝通結果之落實；此亦為本計劃後續討論風險治理中司法控制之前提。因此，決策機構 應先抽象的制定一定標準決策流程，其中「風險評估之再檢視」與「價值揭露」應屬必要。 對於科學風險評估結果，必須全面性考量該等科學與技術以外之政治、經濟與社會基礎，
而構成「第二輪之專家治理」（deuxieme cercle d’expertise）。此二輪專家意見之作成，必須遵
守一併法定程序，一併交由決策機構為判斷。再者，由於特定決策之作成，必定代表特定價 值之選擇，因此決策背後之價值，亦應於決策時揭露以昭公信。 學者 Sunstein 提出，具體風險管理步驟中，應承認司法審查之可能性，因此司法機關必須 以損益分析之評量，檢視行政機關風險管理之結果。惟，申請人認為，前述主張司法審查之 範圍，未免有過廣之嫌，而違反權力分立原則。蓋，司法權欠缺民主正當性，應避免過度干 涉行政權；關於某風險之決策作成具體標準，應由民主程序決定而非司法途徑；亦即以避免 「司法積極主義」（judicial activism）出發，司法控制應僅為合法性審查，而非進行適當性審 查。因此，或可認為司法控制於風險管理程序中，應僅為確保風險決策過程中的「民主參與」 與「行政機關有無違法濫權」，而非另以重新之損益分析或另建立一實質標準，「變更」之前 之風險決策。簡言之，司法控制功能非篩選出最佳決策，而僅是排除錯誤決策。
貳、研究目的
本研究預計建立相關食安風險之司法救濟案件類型化，並討論相關救濟之侷限性。參、研究方法
本研究主要以文獻比較法與案例分析法為主。肆、結果與討論（含結論與建議）
一、 計畫執行參與相關國內外會議之發表 本計畫執行過程中，共參與四個會議，相關發表情形如下： （一）2015 年 6 月 26 日參與法國巴黎「人性尊嚴與健康法」會議發表文章為「人性尊嚴與食 品安全：基礎省思」：Yao-Ming Hsu, La dignité humaine et la sécurité alimentaire: réflexions fondamentales, Colloque Les enjeux de la dignité humaine dans le domaine de la santé publique - Regards partagés entre politique, médecine, droit et éthique, Université Paris 8, Paris, 26 juin 2015 （本文預計收錄於該會議後，由法國第八大學出版之專書論文集） （二）2015 年 10 月 1-2 日參與中央研究院歐美所「歐美食品安全」研討會，發表為： 許耀明，法國食品安全政策與法制：以「法國 2013-316 號關於專家於健康與環境事務 之獨立性與關於吹哨者之保護法」為中心 （本文預計修改後投稿 TSSCI 歐美研究季刊） （三）2015 年 11 月 19-20 日參與交通大學「2015 年全國科技法律會議」，與國立中興大學國
6 政所譚偉恩助理教授共同發表為： 許耀明、譚偉恩，食品安全與風險溝通：論民眾參與食安政策與法制建立之重要性 （本文預計修改後投稿交通大學科技法律評論） （四）2016 年 4 月 8 日參與交通大學「2016 食品安全與風險治理法制發展研討會」，發表為： 許耀明，食品安全與風險治理：以我國司法救濟之風險為例（本文預計修改後投稿） 二、 計畫執行預計撰寫相關教案之初步成果 各章節陸續撰寫中，預計全部撰寫完畢後，於 2017 年，出版為通識教育用之基礎教科書。 「附錄一」為第一章到第六章之草稿。 三、 專家會議之召開 本計畫業於 2015 年 4 月 28 日邀請兩位外部專家（台灣大學公衛系邱家斌教授與逢甲大學 財法所顏上詠教授）進行共同討論，會議相片如下：
7 四、 相關計畫內部會議紀錄 科技風險溝通之全方位思考計畫 會議記錄（一） 會議日期：2014 年 12 月 22 日 會議地點：政大水岸咖啡廳 與會人員：許耀明老師、凌明沛老師、王莉宸、劉筱琦。 會議內容： 1. 預計於 2015 年 2 月、5 月、9 月開內部工作會議（地點另議）。 2. 預計於 2015 年 4 月 28 日，於台中舉辦第一次外部期中會議，並由三位老師各邀一名專 家學者。 3. 預計於 2015 年 10 月底前，於台北舉辦第二次外部期中會議，並由三位老師各邀一名專 家學者。 4. 預計出書之部分： 1) 以乙本書 256 頁計算，依教學大綱所訂定之課程，每堂課約 15 頁之版面（A4 則約 10 頁）， 於二月底前先將第一次課程之內容完成，以利後續討論。 2) 書籍之設定以「通識課程」之學生為目標讀者。 5. 與張老師確認其課程編排之最終版本。 6. 實際開課部分，預計於九月份之學期於政大開課，故應於 3、4 月份提出課程大綱。凌老 師則得以兩次專題演講之方式進行。 科技風險溝通之全方位思考計畫 會議記錄（二）
8 會議日期：2015 年 03 月 23 日 會議地點：財團法人金融消費評議中心 與會人員：許耀明老師、凌明沛老師、張冠群老師、王莉宸、劉筱琦。 會議內容： 1. 第一次外部會議預計於 4 月 28 日上午 10:30 至 13:00 於台北元照會議室舉辦。 2. 外部會議之講者由各老師於 4 月 10 日確認名單，相關的車馬費與出席費亦由各老師自行 報帳。 3. 外部會議當日之餐點部分將由許耀明老師負責，視開會時間長短將決定訂購食物或至餐 廳用餐。 4. 出版書籍之部分將以講義式之方式呈現，約莫兩百多頁;體例之部分以阿拉伯數字為標示， 凌老師是係 1~6、許老師 7~12，張老師則為 13~18。 5. 下一次內部工作會議預定於 6 月中舉辦。 6. 暫定於九月份於政大開設相關課程，課程上課教材以講義為主，並隨上課進度修正，於 計畫截止日前完成書籍之定稿。
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附錄 本研究預計撰寫之課程教材初稿
第一章 食品安全之救濟概論 壹、案例介紹 台灣以美食著稱，在多樣化的飲食文化薰陶之下，卻埋藏有許多隱憂，自最早被揭露的 1979 年多氯聯苯中毒事件3（米糠油事件），雖然於後並無相同程度之食品安全危害事件，直至 2010 年代則卻一連爆發多起駭人耳聞之食品違法添加物事件，而其中最「惡名昭彰」者，即為 2011 年 5 月塑化劑事件、2013 年 5 月的毒澱粉事件與 2014 年 9 月之黑心油事件。此外，2015 年 11 月底甫出爐之頂新食安事件無罪判決 4，也引發各界眾多討論。前述此等事件所影響之範圍廣 泛，有或社會廣大的關注，也進而在各事件的發展中，台灣人民開始注意到食品安全維護與救 濟之重要性，尤其在各大事件「雷聲大雨點小」的走勢中，各界意識到法律的保護網未必能延 伸至每個角落。以下將介紹上述三案件之背景與結果，並進而使讀者能更了解法律救濟在實務 的食品安全事件中的侷限性： 一、塑化劑事件 (一) 事件摘要5 起雲劑為運動飲料、非天然果汁、優酪乳等等飲用品之一種合法添加物，其作用類似界面 活性劑，可使液體易於乳化，不易油水分離，故廠商添加之目的在於增加飲品之濃稠感以提升 食用之口感，而起雲劑多由多種食品級添加物混合製成。惟於 2011 年 5 月 23 日，由衛生福利 部食品藥物管理署追查發現，1994 年由其負責人賴俊傑成立之昱伸香料公司向其多家下游廠商 販售之起雲劑摻有對人體有嚴重危害疑慮的塑化劑，而其下游廠商所製造之產品共逾 300 項於 海內、外販售，進而衛福部於同月 31 日頒布「塑化劑污染食品之處理原則」，並規定 5 大類食 品：「運動飲料」、「果汁飲料」、「茶飲料」、「果醬、果漿或果凍」、「膠囊錠狀粉狀之型態」若 未能提出安全證明者將禁止販售，並於後由檢方展開相關之調查。 (二) 責任追究 1. 刑事責任 2011 年由台灣彰化地方法院檢察署起訴 6，經彰化地方法院判決 7昱伸香料有限公司應執 行罰金 2400 萬元8而其負責人則依常業詐欺罪 9科處 5 年有期徒刑，經臺灣彰化地方法院檢察 署檢察官上訴至第二審10，由法院就負責人賴俊傑之刑度改為十五年，並全案由最高法院駁回 賴俊傑之上訴定讞11。 2. 民事責任 3 完整事件，請參閱：http://www.setn.com/News.aspx?NewsID=38512 （造訪日期：2015 年 11 月 22 日） 4 相關報導，參見：http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20151127/741689/ （造訪日期：2015 年 11 月 30 日） 5 衛生福利部起雲劑遭塑化劑污染專區：http://www.fda.gov.tw/TC/siteContent.aspx?sid=2481#.VlFpTrSOfPA （造訪日 期：2015 年 11 月 22 日） 6 台灣彰化地方法院檢察署 100 年度偵字第 4638、4649、4871、5077 號。 7 臺灣彰化地方法院刑事判決 100 年度矚易字第 1 號。 8 食品衛生管理法第三十四條第一項。 9 刑法第 340 條。 10 臺灣高等法院臺中分院刑事判決 101 年度矚上易字第 295 號。 11 最高法院刑事判決 101 年度台上字第 6588 號10 由統一企業股份有限公司向昱伸香料有限公司若提起之侵權行為損害賠償訴訟經高等法 院判決昱伸香料須賠償統一企業 1 億 3 千多萬元12之損害。另一方面，財團法人中華民國消費 者文教基金會代 568 名消費者提起之團體訴訟向昱伸及其多家下游廠商求償 78 億元，經新北 地方法院認定，塑化劑容易被人體代謝，消費者無法舉證身體受損和塑化劑因果關係，因此判 賠商品損害 120 萬元13。 二、毒澱粉事件 (一) 事件摘要14 於 2013 年 5 月 13 日衛生福利部追查發現部分業者使用未經核准之順丁烯二酸酐化製澱粉 生產相關食品，此「毒澱粉」係由一名中學退休教師王東清研發而來，用以增加產品之 Q 彈性 與耐煮性，並使產品在室溫無密封的狀態下仍得防腐，該等技術此類食品多為台灣有名之粄條、 肉圓、黑輪、粉圓、豆花、粉粿、芋圓及地瓜圓等食品，因此危害之範圍擴及國內外，衛福部 因此展開全面之稽察，並進而訂定「食品業者登錄辦法」，規定食品添加物製造、輸入、及販 售業者必須依法進行登錄以進一步掌握原料流向，而檢察官也針對相關業者進行相關的偵查。 (二) 責任追究 1. 刑事責任 2014 年檢察官針對生產毒澱粉的七家廠商負責人劉明清（協奇企業行負責人）、王國祥（三 進粉業負責人）、王博偉（三進粉業經理）、楊蔡金英（宏昇粉行負責人）、徐東銘（茂利澱粉 負責人）、林惠裕（寶森粉行負責人）、陳清真（東億企業行負責人）提起公訴 15，經台南地方 法院認定，食用澱粉含有順丁烯二酸固然會造成人體健康受損，但依現有之證據資料，這種健 康受損之狀態並非無法補救，也還沒有致命、致癌、致基因缺損之嚴重風險，對人體之毒性或 危害程度還不如塑化劑，危害人體健康程度，較添加其他毒性物質之情節為輕，故違反食品衛 生管理法16之規定判決劉明清一年十月、王國祥一年八月、王博偉一年六月、楊蔡金英一年四 月，緩刑三年，並向公庫支付六十萬元。徐東銘二年十月、林惠裕有期徒刑一年、緩刑三年， 並向公庫支付五十萬，陳清真一年二月17，而由檢方提起上訴。 2. 民事責任 彰化縣仙知味食品公司向台南市茂利澱粉公司批購原料，但因衛生機關查獲毒澱粉，迫使 仙知味回收、銷毀其產品，故仙知味向彰化地方法院提起民事損害賠償訴訟，經合議庭決議茂 利應給付 130 萬元予仙知味公司，因其信任茂利所提具抬頭為「利洲實業有限公司」的合格報 告，始繼續銷售商品，事後才發現，被告所提供的衛生檢驗合格證明非為真，故應賠償其所生 之損害，惟仙知味所請求之商譽損失 11 萬餘元，但法官以仙知味無法舉證產品被驗出順丁烯 二酸後營業額產生的變化為由，駁回仙知味此部分之求償。 12 臺灣高等法院臺中分院民事判決 101 年度重訴字第 20 號。 13 臺灣新北地方法院民事判決 101 年度重消字第 1 號。 14 衛生福利部順丁烯二酸酐化製澱粉專區：http://www.fda.gov.tw/TC/site.aspx?sid=3476 （造訪日期：2015 年 11 月 22 日） 15 103 年度偵字第 458 號、103 年度偵字第 1624 號、103 年度偵字第 1625 號、103 年度偵字第 1626 號、103 年度偵 字第 1627 號、103 年度偵字第 1628 號、103 年度偵字第 1629 號、103 年度偵字第 1630 號、103 年度偵字第 1632 號、 103 年度偵字第 1634 號、103 年度偵字第 163 6 號、103 年度偵字第 3639 號、103 年度偵字第 5121 號。 16 食品衛生管理法第三十四條第一項。 17 臺灣臺南地方法院刑事判決 103 年度訴字第 104 號。
11 三、黑心油事件 (一) 事件摘要18 黑心油事件之開端係由大統長基揭開序幕，其「大統長基特級橄欖油」標榜百分之百西班 牙進口特級冷壓橄欖油製成，惟其實於其中添加低成本之葵花油與棉籽油混充，並於其中添加 不耐高溫之「銅葉綠素」，對人體健康產生潛在之威脅。其後分別於頂新國際集團旗下之正義 食品與富味鄉所生產之油品中揭發現有油品混充棉籽油而皆未標示之情形，進而由檢方介入調 查。 (二) 責任追究 1. 刑事責任 針對大統長基部分，臺灣彰化地方法院檢察署檢察官依詐欺罪及食品衛生管理法第四十九 條第一項之規定起訴其負責人高振利，而經智慧財產法院判決其應給付 3800 多萬元之罰金， 並判處 12 年有期徒刑19。 而富味鄉食品之部分，臺灣彰化地方法院檢察署同樣依詐欺罪與食品衛生管理法第四十九 條第一項之規定起訴，經智慧財產法院判決其負責人陳文南、陳瑞禮有期徒刑一年十個月，並 科處 2500 元之罰金20。 頂新製油之部分，法院判決認定本案油品之酸價、總極性化合物、重金屬、脂肪酸組成各 節均不足以認定該油品為妨害衛生之飲食物品，尚難認其不得進入市場販售，且現存證據尚無 從認定該油品確為有危害人體健康之虞，故全案無罪。 2. 民事責任 社團法人台灣消費者保護協會代 3776 位消費者提出消費損害團體訴訟，並提出求償總額 3 億 3 千 9 百餘萬元，經彰化地方法院於今年 5 月宣判大統長基需賠償 9 千 1 百多萬元21之損害， 而就其他油品業者，消保會於今年預計代委託之消費者提出損害團體訴訟，向業者以每人 18 萬元之求償。 貳、救濟管道 依上述之案例分析，顯見於現今多數之食安案件中，一般民眾所能追尋之管道為侵權訴訟 之損害賠償，而此等方式應考量各案件之性質而分別依個人或團體訴訟之方式提出，並進一步 就請求權基礎可分為民法第 184 條、消費者保護法第 7 條，及食品衛生管理法第 56 條，此三 者皆有不同之要件與舉證範圍，除此等訴訟解決紛爭之機制，亦得考量訴訟外之方式，透過如 和解或仲裁等程序，亦有可能填補消費者於食品安全事件中所生之損害，故將於接下來之章節 就各救濟之要件做進一步之介紹與分析。 18 衛福部黑心油專區：http://www.fda.gov.tw/TC/site.aspx?sid=4093 （造訪日期：2015 年 11 月 22 日） 19 智慧財產法院刑事判決 103 年度刑智上易字第 13 號。 20 智慧財產法院刑事判決 103 年度刑智上易字第 94 號。 21 臺灣彰化地方法院民事判決 103 年度重訴字第 64 號
12 第二章 侵權行為 壹、意義 侵權行為意在規範不法侵害他人權益所生之賠償問題，其整體立法意在尋求被害人之「權 益保護」與加害人之「行為自由」間之平衡，而我國在立法制度上，採取「區別性之權益保 護」，其意謂針對被害人受不法侵害之權益不同，而應適用不同之法規，而不同之法規之要件 亦有所不同，其係為調和被害人與加害人權利間之衝突，若對於「一切權益」的「所有損害」 皆應賠償，則可能嚴重限制加害人之行為自由，使其難以預估其行為所生之損害賠償範圍， 進而阻礙個人的人格發展，甚至進一步對經濟活動以及社會發展皆非有益22。 依照我國所採取之「區別性之權益保護」，主要將權益分為「權利」與「一般財產上利益」， 所謂之權益，係指受法所保護之權利，在實務上有人格權23、物權 24、智慧財產權等等，而就 一般財產上之利益其係指純粹財產上之損失或純粹經濟上損失，如侵害債權之行為等等，區 別此兩者及為一般財產上之利益所受之損害通常範圍廣大而且難以預估，為顧及加害人之行 為自由，受侵害者非屬「權利」時，必須要該加害行為係出於故意背於善良風俗之方式，或 違反保護他人的法律，被害人才可以就其損害請求賠償，若為「權利」者，則加害行為不論 係出於故意或過失，皆可請求賠償。 若依食品安全之事件性質，其所受侵害之權益可能為權利亦可能為一般財產上利益，故 其係有請求損害賠償之可能，惟仍需進一步視個要件是否符合，始能決定。 貳、要件 就侵權行為之要件，可分類為客觀要件與主觀要件，客觀要件之部分包含：「加害行為」、 「受侵害之權益」、「損害」、「因果關係」，主觀要件「故意或過失」，並後續之「阻卻違法事 由」檢驗。我國侵權行為之立法架構採「區別性之權益保護」，故分為民法第 184 條第一項前 段之侵害「權利」、第 184 條第一項後段及第二項之侵害「一般財產上利益」或「權利」，此 二者之分別主要在於「主觀要件」，而其餘之要件相同，故本文先就共同之客觀要件做介紹， 再進一步分別就主觀要件做介紹。 一、客觀要件 (一) 行為 所謂之行為係指受意思支配、有意識之人的活動，如：開車上街、購買餐點等等，若加 害行為並不受意思支配，或係屬當事人無意識之舉動，如夢遊行為或開車因中風肇事等等， 因當事人行為當下並無法確知該行為之意義，與該行為可能所產生之結果，故此等並不屬行 為。 (二) 損害 侵權行為之成立要件以被害人實際受損害為必要，因侵權行為之原則為「損害填補」，故 若無損害則毋須賠償，至於實際是否受有損害，則須視其財產總額是否有減少為斷 25，故若被 害人尚未實際受有損害，如：貸款追償無效者，其總財產額並未減少，故尚不服損害要件， 若已確知有損害，惟尚不得確認其數額者，並不會構成請求之障礙，法院可依其調查所得斟 22 王澤鑑，侵權行為法，頁 80，2013 年 2 月。 23 民法第 18 條。 24 最高法院 64 年台上字 1364 號判例、最高法院 51 年台上字 3495 號判例、81 年台上字 1818 號判決。 25最高法院 92 年台上 1186 號判決。
13 酌判斷26。 另，依照最高法院 58 年台上字 1296 號判例，若賠償權利人另外享有對第三人之請求權 時，其仍符合「受有損害」之要件，不能單認賠償權利人具有可向第三人請求其損害之請求 權即未有損失，因此種情況係屬請求權之競合，並不妨礙請求權之行使。 (三) 因果關係 1. 責任成立因果關係與責任範圍因果關係 就侵權行為之因果關係，依法規可知，須同時具備兩種層面之因果關係：「責任成立因果 關係」、「責任範圍因果關係」，亦即侵權行為之成立，須權利係「因」加害人的行為而受侵害， 以及損害係因權利受侵害而發生。我國民法學者孫森焱曾解釋：「侵權行為的因果關係可分為： 加害行為與損害發生之間的因果關係以及加害行為與損害賠償範圍間之因果關係。」27，若以 舉例而言，今一行為人甲駕車撞人，進而造成乙受傷並進而揪受治療產生醫療費用，而後續 因在醫院休養期間順便做了身體檢查，而發現其患有糖尿病而須予以治療，在本件中，甲駕 車之行為造成乙受傷而具有身體權之侵害，此兩者之關係為責任成立因果關係，而因甲之駕 車，使得乙產生醫療費之損害，此兩者間則為責任範圍因果關係，甲須就此部分賠償乙之損 失，惟就乙糖尿病之治療費用，為何並不屬甲之賠償範圍，則係因果關係有無認定之問題， 於以下做進一步之介紹。 2. 相當因果關係 就因果關係之認定，我國食物採相當因果關係，依最高法院 23 年上字第 107 號判例見解， 相當因果關係係謂：「無此加害行為，不會產生此等損害之結果，但若有此等加害行為，通常 足生此種損害結果。」再更進一步者，相當因果關係可分為「條件關係」與「相當性」，於 94 年台上字 2201 號判決闡釋，條件關係係指「若無此行為，必不生此等損害」即「若無，則不」， 而相當性係指「依行為人之行為所造成之客觀存在事實，依一般社會通念判斷，若通常均有 可能產生同樣損害結果之可能者」。故就上列行為人甲駕車撞乙之案例，第一階段之條件關係 判斷，乙因糖尿病所支出之醫療費，並不會因甲未曾撞傷乙即不發生此種費用，嗣後仍可能 因乙定期或不定期之身體檢查發現糖尿病而產生治療之費用，故甲之駕車撞人與乙之糖尿病 費用間並無因果關係，但就車禍醫療費部分，若甲未撞傷乙，則不需支出，而符合「條件關 係」，而依一般社會通念判斷，被車輛撞傷即會產生此等損害，故符合「相當性」，因而兩者 間具因果關係。 二、主觀要件 若係侵害權利者主觀要件可為故意或過失，但若係純粹經濟上損失者，僅限於故意，已 如前述。「故意」之定義，在民法並無明確之規定，若觀察刑法 28之規定，故意可區分為明知 並有意使其發生之「直接故意」與預見其發生而其發生並不違背其本意之「間接故意」；過失 者，係指按該情節應注意並能注意而不注意者，或對於構成犯罪之事實，雖預見其能發生而 確信其不發生者，民法之規定原則近似刑法之規定，但因民法係在合理分配損害，故過失的 認定實務應採客觀的標準 29，即行為人應負「善良管理人之注意義務」，係一種類型化的過失 標準，應視行為人之所屬職業或其年齡層之智識能力予以判斷，如進行手術時，醫生所負擔 26 最高法院 18 年台上字 276 號判決、最高法院 86 年台上字 416 號。 27 孫森焱，民法債編總論，（年代），頁 233。 28 刑法第十三條、第十四條。 29 最高法院 61 年台上字第 1825 號判決、最高法院 19 年上字第 2746 號判例、最高法院 79 年台上字第 1678 號判決
14 之注意義務不應與一般未受過醫學教育之一般人相同，故其若將紗布遺留腹內，顯然未盡善 良管理醫生的注意義務。 三、民法第 184 條第 2 項 於我國民法第 184 條第 2 項，設有另一種之獨立侵權行為類型，其規範為若違反保護他 人之法律，致生損害於他人者，負損害賠償責任，其功能有二30：其一由權利之侵害移向法律 之違反，即以客法律規範之違反作為構成要件之實現，其二為將其他領域的規範遷入侵權行 為法，使得整體法體系連結。因其獨立性，其客觀要件係以違反保護他人之法律並造成權利 之侵害並有所損害為斷，而其主觀要件之認定上係採「過失推定」，亦即此項過失係由法律推 定進而轉換舉證責任，由行為人舉證其並未違反注意義務，進而保護被害人之利益。 四、阻卻違法事由 侵害他人之權利原則上應屬違法，惟若因某種是由則可能阻卻其違法性，於法律上有六 種原因，分別為正當防衛、緊急避難、自助行為、權利行使、被害者之允諾，惟因此等事件 與食安之關連性較低，故於此章節不做更細之介紹。 參、食品安全之適用 就食品安全訴訟而言，民眾若食用相關食品而受有身體、健康上之損害皆得以本條作為 基礎，惟於行為與損害間之因果關係，若採我國最高法院見解之「相當因果關係說」，民眾則 需舉證「若不是食用該食品，則必不發生身體健康之損害，而通常食用該食品，即會產生此 等身體健康受損害之結果。」於實務上舉證實有難處，而可能構成求償之障礙，如於頂新黑 油一案中，判決即表示：「公訴意旨所指本案油品之酸價、總極性化合物、重金屬、脂肪酸組 成各節均不足以認定該油品為妨害衛生之飲食物品。」由此可證，即便油品中含有一般社會 大眾認定有健康疑慮之產品，而往往實務上要證明疑慮食品即為造成身體健康危害之原因實 有其難度，因為民眾一日所攝取之食物來源多種，要特別認定其中一種即為病原，可行性相 當低。另，若民眾並非身體、健康等絕對權受侵害，僅係購買相關產品所生之損害則得依民 法第 184 調第一項後段之故意侵權行為請求損害賠償，然民眾仍需就店家、廠商之主觀故意 負舉證責任，若店家、廠商僅為過失或根本無法證明，則仍無法成立侵權行為。 就食品安全事件之侵權行為，因我國訂有食品衛生安全管理法之特別法，依該法之第 15 條第 1 項第 3 款之規定，若食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物，並不得 製造或販售，若相關廠商違反此規定，亦應屬民法第 184 條第 2 項違反保護他人法律侵權行 為，民眾因而得以該項為請求權基礎請求損害賠償，且就本項之規定依我國實務判決31及學說 見解32主觀要件為過失，且係採「過失推定」原則；於此，則須由廠商、店家負擔舉證責任以 證明自己為無過失，始得免責，故似較有其可行之處。 30 王澤鑑，侵權行為法，頁 363。 31 最高法院 69 年台上字第 2927 號判決。 32 陳聰富，論違反保護他人法律之侵權責任，「侵權歸責原則與損害賠償」，元照出版，2004 年 9 月初版，頁 92-94。
15 第三章 消費者保護法與公益訴訟 壹、前言 除了前一章節之侵權行為可資作為救濟方式之一外，我國之消費者保護法，亦提供食品 安全危機之受害者另一個救濟渠道，我國之消費者保護法起源於一九九四年，於消費者保護 法第一條開宗明義闡釋該法係以保護消費者權益，促進國民消費生活安全，提昇國民消費生 活品質為其目的，也因此為達成此目的，其針對「消費者」的定義於該法第二條第一款中係 採取「廣義消費者概念」，意即消費者不以與企業經營者具有契約關係為限，只要以消費為目 的而為之交易、使用商品或接受服務者，均屬定義範疇內之消費者 33，且於消費關係定義上 於同條第三款亦採廣義之認定：「消費關係：指消費者與企業經營者間就商品或服務所發生之 法律關係。」在如是廣大的消費定義框架下，食品安全之爭議事件自然必須將消費者保護法 之運用納入考量，甚者在許多情況，食品安全之受害者主張消費者保護法之規範請求損害賠 償，較主張一般民事訴訟更來得有益，因消費者保護法之制定考量企業經營者與消費者間社 經地位不對等之情形，而在規範層面上給予企業經營者在訴訟程序上較高之責任，如舉證責 任之承擔等，而於多件食品安全事件中，法院的立場亦認為消費者保護法已具備構成要件與 法律效果，得作為請求權基礎，且依特別法優於普通法之法理，其優先於民法之侵權行為34， 因此在考量食品安全之救濟管道，自不容忽略消費者保護法之主張，故本章節將針對食品安 全相關之消費者保護法條文做要件介紹，並一併介紹消費者保護法上特殊之訴訟形式——公 益訴訟做進一步之簡介。 貳、消費者保護法第七條 依消費者保護法第七條第一項之規定：「從事設計、生產、製造商品或提供服務之企業經 營者，於提供商品流通進入市場，或提供服務時，應確保該商品或服務，符合當時科技或專 業水準可合理期待之安全性。」可知其要求食品製造商應確保其所提供之食品係符合當時科 技或專業水準可合理期待之安全性，並於同條第三項規定：「企業經營者違反前二項規定，致 生損害於消費者或第三人時，應負連帶賠償責任。但企業經營者能證明其無過失者，法院得 減輕其賠償責任。」也因此可知在消費者保護法之架構下，食品製造業者係採取最嚴格之「無 過失責任」，此係看似是將舉證責任交由企業承擔，然而若進一步觀諸法院判決35，則可知消 費者在此類訴訟中，仍須針對自身所受到之損害進行舉證，使得確認損害賠償範圍，也因此 在學說上，有論者 36認為消費者與廠商各有其舉證責任，並區分為由消費者舉證證明：(1)設 計、生產或製造之企業經營者;(2)商品範圍屬於消保法所稱之商品37;(3)商品流通進入市場;(4) 其為該條第三項所稱之消費者或第三人;(5)生命、身體、健康及財產權受到侵害;(6)權益侵害 與商品欠缺安全性間具有因果關係 38，而企業經營者則須證明商品並無瑕疵，意即商品符合 當時科技或專業水準可合理期待之安全性。多種舉證證明範圍中，較有爭議者，應為由消費 者舉證其所受之侵害與商品瑕疵間之因果關係，有論者認為考量民法為消費者利益所訂定之 一九一條之一第一項所採取之多重推定主義 39：過失推定、商品欠缺安全性推定、損害與商 33 許政賢，臺灣消費者保護法的創新與挑戰－－二十週年的反思，月旦民商法雜誌，第 45 期，頁 41。 34 最高法院 101 年度台上字第 744 號民事判決。 35新北地院一〇一年度重消字第一號判決。 36 王澤鑑，侵權行為，頁 702。 37消費者保護法施行細則第四條 38 此等亦係考量民事訴訟法第 277 條之規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證責任。」 39 姚志明，消費者爭議與民法及消保法適用之問題——以商品買賣責任為例，月旦法學雜誌，第 110 期，2004 年 7 月，頁
16 品瑕疵間因果關係推定，應有必要採用請求權規範競合說 40，將因果關係之推定依消費者保 護法第二條之規定作為補充解釋之規範，適用於消費者保護法第七條之規範，然而實務上仍 多認為仍應由消費者負擔因果關係之舉證責任 41，如於塑化劑一案 42中，法院則言即便確認 廠商將本非食品之塑化劑加入食品中顯違反專業水準可合理期待之安全性，然而此等塑化劑 之添加對人體所造成之損害，仍應由消費者證明其食用與身體健康之危害有關，最後則由經 新北地方法院認定，塑化劑容易被人體代謝，消費者無法舉證身體受損和塑化劑因果關係， 因此僅判賠商品損害 120 萬元。 參、消費者保護法第 50 條——公益訴訟 若民眾考量自身日常生活之消費，可發現較頻繁之消費活動皆為小額消費活動，也因此 一旦發生消費爭訟，消費者也時常因為損害數額較少，而不願進一步與企業經營者爭執、爭 取其權利，畢竟消費者所要面對的是繁雜且未知的法律體系，而爭訟也意味著金錢與時間的 付出，尤其於食品安全事件，其所受的損害未必顯而易見，消費者多認知當今技術之檢驗並 無法幫助其舉證損害結果之因果關係，且其消費之食品價值多不超過萬元，故在過去多數之 消費者並不會進一步採取相關行動，因此，考量小額損害之消費者數量並不在少數，消費者 保護法基於貫徹憲法保障人民財產權之意旨創設了消費者保護團體訴訟制度，並訂於消費者 保護法第五十條：「消費者保護團體對於同一之原因事件，致使眾多消費者受害時，得受讓二 十人以上消費者損害賠償請求權後，以自己名義，提起訴訟。消費者得於言詞辯論終結前， 終止讓與損害賠償請求權，並通知法院。」此等制度容許消費者保護團體為受害之消費者提 起訴訟，但在民事訴訟法上之認定性質素有爭論，有論者認屬「法定訴訟擔當說」43，此說 認為消費者係單純將訴訟實施權授與消保團體，故屬法定訴訟擔當;亦有論者認應係「任意訴 訟擔當說」，主張消費者與消保團體間存在委任契約與債權信託讓與等二契約;另有論者則主 張為「一般給付訴訟說」，認為兩者間應屬一般之債權讓與。不同之性質認定則將影響消保團 體與消費者於訴訟程序中相關權利，如撤回、和解、捨棄等，目前其特性尚未有通說之認定， 然無爭議者係此等團體訴訟之性質係屬公益訴訟，因此在程序上有相當多之特別規定，如同 條第六項則規定：「消費者保護團體就第一項訴訟，不得向消費者請求報酬。」及同法第五十 二條：「消費者保護團體以自己之名義提起第五十條訴訟，其標的價額超過新臺幣六十萬元者， 超過部分免繳裁判費。」，另外一方面，雖此公益訴訟係以團體為基礎，然而在訴訟當中仍有 消費者個人之單位存在，如於同條第二項消費者實得終止讓與損害賠償請求權，及第四項則 指出損害賠償請求權之時效利益應分別就個別消費者單獨計算，因此雖然為公益訴訟，但實 際上追求的仍為個別消費者之利益保護。 肆、消費者保護法第五十一條——懲罰性賠償金 近幾年來食安事件頻傳，引起整體社會之撻伐，對許多民眾而言，多數判決之賠償金數 額對該等食品大企業而言並不構成負擔，也因此認為該等企業並不會因此注重食品安全之維 護，進而食品安全事件才會不斷地發生，針對此等意見，有論者開始討論懲罰性賠償金於食 17。 40 郭麗珍，我國產品責任法十年來之發展概論，月旦法學雜誌，第 110 期，2004 年 7 月，頁 37。 41 最高法院 95 年度台上字第三二七號判決。 42 同註三。 43陳石獅，「消保團體為消費者提起損害賠償訴訟在訴訟實務上之運作」，載於民訴研討會（五），第 297 頁發言。
17 品安全事件之適用，懲罰性賠償金訂於消費者保護法第五十一條：「依本法所提之訴訟，因企 業經營者之故意所致之損害，消費者得請求損害額五倍以下之懲罰性賠償金；但因重大過失 所致之損害，得請求三倍以下之懲罰性賠償金，因過失所致之損害，得請求損害額一倍以下 之懲罰性賠償金。」本條文係於 2015 年修正通過，其立法目的在保護消費者不受企業經營者 為獲利而為惡意侵害，故引進美國法制之懲罰性賠償制度，以試圖在民法損害賠償以填補損 害為原則之法理之外，使企業提供消費者更高額之賠償並試圖以此規定嚇阻不肖企業，故因 此在食品安全之案件中，若能證明企業經營者係故意添加有害於人體健康之添加物於食品當 中，而致消費者之身體健康受有損害者，則有加倍五倍賠償額之可能，即便非故意，重大過 失所致之損害仍得請求最高三倍之懲罰性賠償金，故此等救濟制度相較於一般消費者請求損 害賠償訴訟，更有助於遏止食品安全事件之再次發生，其重要性不容忽視。
18 第四章 訴訟外紛爭解決機制 壹、前言 前述章節論述之救濟方式皆為訴訟救濟之方式，主要係考量適用之法律不同而為不同之 請求權基礎，因而在程序上也會有所不同，消費者依照自身個案之情形自得選擇有利於其之 請求權予以主張，然而，救濟之方式，實際上並不限於訴訟，事實上透過「打官司」的方式 解決食品安全事件有時實際上對消費者而言反而必須付出更多的成本，一如若進入訴訟程序， 時間即為最大之考量因素，我國之訴訟進行需花較長的時間，短則半年，長者視案件之複雜 程度則可達數年之久，另外一方面，訴訟進行所需花費之金錢亦不容小覷，相關之檢驗與律 師費用皆不在話下，也因此往往消費者聽及訴訟即避之唯恐不及，然而實際上，在針對此中 食品安全糾紛仍有訴訟外紛爭之解決管道，所謂訴訟外，即謂非以訴訟方式進行之紛爭解決， 此章節將針對常見之三種管道做介紹：調解、和解及仲裁，此三者雖皆屬訴訟外之機制，然 而運作方式仍有許多不同之處，並提供不同面向之優點，但共同點皆是其所消耗之時間並不 如訴訟動輒數月，且其所需之花費與成本皆較訴訟來得更為少，也因此並不失為消費者解決 紛爭之參考方式。 貳、申訴與調解 申訴與調解為消費者保護法特別制定之訴訟外紛爭解決機制，訂於消費者保護法第五章 之消費爭議處理之中，申訴與調解並非分開之兩種管道，實際上依照消費者保護法之規定， 係採申訴先行制度，意即消費者須先申訴，始得進入調解之程序，而申訴之方式依照消費者 保護法第四十三條第一項之規定：「消費者與企業經營者因商品或服務發生消費爭議時，消費 者得向企業經營者、消費者保護團體或消費者服務中心或其分中心申訴。」故消費者之申訴 對象有三種，而上述三種接受申訴的對象依照同條第二項必須於申訴之日起十五日內妥適處 理之，然考量企業經營者可能狹其優勢地位忽略消費者之申訴，進而使消費者權益無法落實， 同條第三項亦規定若消費者之申訴未獲妥適處理時，得向直轄市、縣 (市) 政府消費者保護 官申訴，以發揮保護消費者之功能，然實際上往往消費者經申訴過後多收到來自企業經營者 推諉責任之模糊說詞，故於申訴過後，依照消費者保護法第四十四條：「消費者依前條申訴未 能獲得妥適處理時，得向直轄市或縣 (市) 消費爭議調解委員會申請調解。」意即由調解委 員作為企業經營者以及消費者間之「和事佬」，代為協調食品安全爭議之爭執，而為確保調解 委員了解食品安全事件之特性，同法第四十五條第二項亦規定調解委員須以直轄市、縣（市） 政府代表、消費者保護官、消費者保護團體代表、企業經營者所屬或相關職業團體代表、學 者及專家充任之，以保全消費者及企業經營者之權益。此等食品安全事件之調解成立效力乃 準用鄉鎮市調解條例之相關規定，於調解成立之日起十日內，將調解書及卷證送請或移付管 轄法院審核 44，而經該管法院核定之民事調解，與民視確定判決有同一效力並經法院核定後 亦有執行力 45，也因此並無訴訟外紛爭解決效力不如訴訟的疑慮，此等申訴與調解機制透過 專業第三人介入之方式解決食品安全之糾紛對消費者而言，實有相當程度之保障。 參、和解 和解與調解兩者制度之差別則在於有無第三人之介入，於調解制度當中有調解委員之角 色，而於和解制度當中，則僅存在雙方當事人，亦即在食品安全事件中，和解即係由消費者 44鄉鎮市調解條例第二十六條第一項。 45鄉鎮市調解條例第二十七條第二項。
19 以及企業經營者雙方共同協商紛爭解決之方案，然而若進一步區分，則可分為訴訟外和解以 及訴訟上和解，兩種和解適用之情形與效力有別，訴訟上和解又稱為民事訴訟法上之和解， 依民事訴訟法第三百七十七條之規定：「法院不問訴訟程度如何，如認有成立和解之望者，得 於言詞辯論時試行和解。」意即若消費者與企業經營者已進入訴訟程序，因為諸種因素決定 進行和解者，即得於受訴法院或受命、受託法官前雙方約定互相讓步以終止爭執，同時以終 結訴訟之全部或一部為目的而訂定和解契約，其進行之方式逕依民事訴訟法之程序進行，而 最重要之效力部分則依據民事訴訟法第 380 條之規定與確定判決同一效力，意即具有既判力， 雙方皆不得再為同一事實加以爭執，且若和解之內容有給付條款，該和解筆錄亦得為執行名 義，故此等訴訟上之和解同時具有既判力與執行力，反之，訴訟外之和解之效力並未如此， 訴訟外之和解又稱為民法上之和解，依照民法七百三十六條：「稱和解者，謂當事人約定，互 相讓步，以終止爭執或防止爭執發生的契約。」此等和解係於訴訟外之場合所約定之契約， 僅具有民法債權契約之效力，雖可在實體法上拘束雙方當事人，但違反者僅生債務不履行效 果，並無訴訟上和解之既判力及執行力，因此以保障之效力而言，並不能謂完備，也因此若 消費者選擇此種和解方式必須知悉其效力之界線。 肆、仲裁 第三種訴訟外解決紛爭機制同樣是以第三者介入之方式進行，依照仲裁法第一條第一項 之規定：「有關現在或將來之爭議，當事人得訂立仲裁協議，約定由仲裁人一人或單數之數人 成立仲裁庭仲裁之。」故若消費者與企業經營者產生食品安全糾紛即得雙方約定將紛爭事件 送入仲裁機構，由仲裁機構之專業仲裁人進行仲裁，並做成仲裁判斷解決紛爭，針對仲裁判 斷之效力依照仲裁法第三十七條第一項之規定，一旦判斷做成即具有與法院之確定判決同一 效力，意即具有既判力，當事人不得再對相同事項做爭執，而若要具有執行力，則原則上需 另外經由法院核定方得為強制執行，然而在立法上仍給予雙方當事人一定之彈性，依照同法 第二項，以金錢給付為標的者，經當事人雙方以書面約定仲裁判斷無須法院裁定即得為強制 執行者，即可逕依仲裁判斷強致執行，故多以金錢為損害賠償方式之食品安全案件，雙方於 交付仲裁之初即得約定毋需經法院核定始得強制執行，若是，與調解之效力並無異同，然而 仲裁另外可考量之優點應為其「非公開性」，仲裁程序並不對外公開，而仲裁人亦須針對案件 保密，因此雙方之隱私實受更大之保障，再者，一旦雙方約定交付仲裁，即無轉圜之地，亦 即全仰賴仲裁判斷作為此段紛爭之終點，然而調解則可能因任何一方之不同意隨時終結程序， 因此仲裁更有紛爭一次解決之特色。
20 第五章 司法救濟之侷限性 壹、訴訟救濟之侷限 依前述章節可知，食品安全糾紛之事件訴訟上救濟管道有多種，而其請求權依據亦然， 其主要包含民法之一般侵權行為、食品安全法，以及消費者保護法之規範，然而各請求權之 相關規定雖然明確，實務上消費者要得舉證確有相當的困難。 以一般侵權行為而言，行為與損害間之因果關係之證明實際上則為最大之困難之處，依 採我國最高法院見解之相當因果關係說，民眾需舉證「若不是食用該食品，則必不發生身體 健康之損害。」然而往往此等食品傷害是最難證明的，每個人每日所攝取之食品來源多樣， 而該單一食品所含有的調味品、添加物少說即含有五種以上不同的來源，也因此民眾要能夠 在繁雜的來源中透過當今科技檢驗出其中一種食品來源即為其產生身體健康損害之原因實相 當困難。而就消費者保護法以及食品安全法之規範，皆採舉證責任倒置之立法模式，要求由 企業經營者證明其在製造食品的過程中並無過失始得免其責任，此看似相當保護消費者之立 法制度在實務運行中實有兩難處，第一係實務在審判當中，往往對於此種舉證責任倒置之要 求多會較一般舉證責任來的寬鬆，也因此企業經營者通常容易舉證免責，然而即便企業經營 者無法舉證證明自己無過失也並未表示消費者得獲得適當額度之損害賠償，在實務審判中食 品安全主張之第二個難處即為消費者仍須舉證其所受之損害範圍，在塑化劑一案中，法院即 闡明企業經營者舉證其從事設計、生產、製造商品或提供服務時，符合當時科技或專業水準 可合理期待之安全性，此等舉證責任僅關係企業經營者於不合上開規定是否應負賠償責任之 問題，至於請求賠償之消費者究竟受有何種損害以及損害範圍仍應由主張受害之消費者負舉 證責任，並進一步舉例，於交通事故傷害之事件中，若責任歸屬已經確定，仍需由被害人提 供其赴醫治療之診斷證明以及支出憑證供做損害賠償範圍之界定，並不因為責任確定，被害 人即不須證明其受傷害之程度以及其應受賠償之數額，此即訴訟法上舉證責任分配下之應然 結果，也因此在該案當中，法院認為食品添加物須經中央機關核准始得添加，也因次未經核 准之添加物若添加於食品當中則可推定不符合目前科技或專業水準之要求，故本非供食用之 塑化劑添加於食品中顯然即違反科技或專業水準之要求，並不須探究人體對塑化劑之耐受量 及對於塑化劑之攝取量應達到多少之標準始對人體產生危害，即得確認該食品製造業者違反 消費者保護法第七條之規定，然而，飲食攝取塑化劑是否真的對人體產生實害，則屬損害賠 償範圍的問題應由消費者負擔舉證責任，故最後法院以塑化劑可經人體代謝快速排出而不致 於對人體產生危害且消費者並無法充分舉證證明其所受之危害，故認消費者之主張難以採認， 因五由本案即可知消費者在此類訴訟中，要如願請求相當之賠償數額可謂有相當的侷限。 而針對可提高賠償金額之懲罰性賠償金制度實務上之運作亦不樂觀，在 2015 修法以前之 規定為：「依本法所提之訴訟，因企業經營者之故意所致之損害，消費者得請求損害額三倍以 下之懲罰性賠償金；但因過失所致之損害，得請求損害額一倍以下之懲罰性賠償金。」因此 在修法之前我國法院適用之態度皆相當謹慎保守，真正判賠懲罰性賠償金之案件相當少，且 即便成立懲罰性賠償金，酌定之數額也相當低，因此與其所欲達到之充分制裁或發揮嚇阻之 功效相去甚遠，法院46嘗闡明：「我國消保法第五十一條所謂過失，應為目的性限縮而限於重 大過失，亦即當企業經營者顯然欠缺注意，如稍加注意，即得避免損害，有明顯應究責之行 為時，法院始課以懲罰性賠償金。雖有注意義務之違反，然尚非達到重大過失之程度，自無 46台北地方法院一０一年度消字第一六號民事判決、高等法院一０一年度消上字第八號民事判決。
21 消保法第五十一條之適用。」故此等過度限縮之立場讓懲罰性賠償金制度之效果大打折扣， 就修法後之法院態度仍尚待釐清，然而若望法院保守之態度在短時間內有所轉換，似有其難 度。 貳、訴訟外救濟 上述章節曾提及訴訟外救濟之諸多好處，如可以避免短則數月，長則數年之層層審判， 並節省相關訴訟費用之支用以及時間之花費，並且在目前普遍民眾對法律制度不夠孰悉以及 信任的情況下，往往並不願進入法律程序，訴訟外之救濟管道似對民眾而言是較佳之選項， 然而訴訟外救濟管道不論係調解、和解或仲裁實際上要能達到民眾所預期之結果實際上不太 可能，其原因應有二，第一為民眾在訴訟上之舉證困難與侷限仍會延伸至訴訟外之救濟管道 之中，雖訴訟外救濟管道並不如法院審判程序來的嚴苛，然而民眾有多少證據即為其談判之 籌碼，也因此在食品安全等事件中，此等健康損害之事證若難以掌握，其在協商程序中仍有 其侷限性，第二則為兩造雙方之地位實過於懸殊，在許多食品安全事件中，食品製造業者多 為龐大之集團企業，其所掌握之資源與資訊相當雄厚，顯然立於劣勢地位之民眾在此等協商 過程中實有其難以發揮之困境，也因此即便對民眾而言最省時、省錢、省力之訴訟外救濟管 道實際上之效果亦相當侷限。
22 第六章 風險溝通之必要性與可能性 壹、溝通必要性 探究近幾年來之食品安全事件頻傳，其影響之範圍相當廣泛，小則如五十嵐、英國藍等 日常生活飲品，大則如最常添加於各種食物中之問題油品，由此可見民眾身為消費者實無所 遁形，因為食品為日常生活所需，且考量本國之飲食習慣，外食實為相當常見之飲食文化， 而外食食品小至路邊攤販，大至高級餐廳，其餐點內容究竟使用何種來源之調味品與添加物， 皆非一般消費者可輕易得知，也因此民眾常常可能在不自知的情況下深陷於食品安全之危機 當中，在幾次大型食品安全事件爆發後，民眾對於外食的安全更是惶恐不安，然而雖我國在 食品安全制度的建制下逐漸地在修正與改善，然而在政府機關之稽查與其他行政措施的保護 傘籠罩全台灣之前，在無法避免外食的情況下，民眾究竟該如何在這波食安大浪中保護自己 則成為了最重要的課題，就當今之社會現況判斷，民眾是否真的知悉如何於受到相關食品安 全波及後，保障自身之權利甚至是如何救濟，實有可議之空間，因為在本國之法律體系下雖 有諸多救濟管道，但其體系仍屬相當複雜，況，誠如上所述，即便民眾知悉如何運用救濟管 道，民眾是否知悉各救濟管道發揮功用之侷限性，亦有待釐清，故此等為食品安全危機所做 之事前準備、教育與溝通實有一定之必要，唯有透過風險溝通建立起全民之食品安全意識， 才能夠讓台灣在食品安全機制的建立上更能上行下效，並達到全民監督的最終目標。 貳、溝通之可能性 目前民眾所能接觸相關食品安全之資訊大多仍係以媒體與網路為主，而也因為近幾年來 之食品安全事件盛行，有越來越多的食品安全資訊在網路社群中展開，而一有新的食品安全 事件傳出，媒體亦爭相報導，然而此二管道所傳達的訊息正確性堪憂，往往容易以訛傳訛， 反而造成全民不必要的恐慌，卻也無助於食品安全防治之目的達成，也因此為達到有效溝通 者，應係建立一更為全面性、有根據性、系統性之對話機制，或透過政府機構委託藉由相關 領域之民間組織以達到教育與溝通之效果，如透過區里間之講座宣導食品安全之應對制度與 當面對有食品安全虞慮之食品時應向何單位通報，甚者，在民眾購買食品之際，應如何保全 其購買證據，而即便掌握部分證據，其在將來救濟之管道中又應面對何種風險等等，皆係相 當重要之一環，而在網路與媒體部分，有關機關更應主動積極建置相關宣傳廣告，確保此二 大管道流通者為正確無誤之資訊。事實上風險溝通之手段相當多種，亦非難以達成，故在食 品安全領域建立一有效之風險溝通機制應是有關機關在食品安全防治上最低成本且最有效之 之方式，因此此等機制不容忽視。
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科技部補助專題研究計畫出席國際學術會議心得報告
日期： 104 年 7 月 4 日一、
參加會議經過
1.
本人受巴黎第八大學 Bénédicte BEVIERE-BOYER 教授與中國人民大學石佳友教授邀 請，參加第一屆中法「人性尊嚴與健康法」會議。2.
本人於 6/24 晚間搭機前往巴黎，班機於 6/25 上午抵達。3.
6/26 整日會議（於巴黎公證人協會會址舉辦），本人並發表論文（議程與本人簡報檔參 見附件）4.
6/27 上午搭機返國，6/28 抵達。二、 與會心得
本次會議，受科技部計畫補助，本人以法語發表關於「人性尊嚴與食品安全」之相關論 文，獲現場好評。目前該一整日之相關文章，預計於今年底或明年初，集結出版成專書論文 集。此等相關與持續之合作，將有助於台灣相關國際學術能見度之提升。計畫編號
MOST 103 － 2511 － S －004 － 005 －
計畫名稱
科技風險溝通之全方位思考：以科技風險評估、司法救濟與保險填補為
綜整 （科技風險溝通政策導向型研究計畫）--總計畫暨子計畫二：科技
風險溝通與司法救濟
出國人員
姓名
許耀明
服務機構
及職稱
國立政治大學法律系副教授
會議時間
104 年 6 月 26 日
至 104 年 6 月 26
日
會議地點
法國巴黎
會議名稱
(中文) 人性尊嚴與健康法
(法文)
La dignité humaine en droit de la santé
發表題目
(中文)人性尊嚴與食品安全：基礎省思
(法文) La dignité humaine et la sécurité alimentaire: réflexions
fondamentales
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