臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度研究

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(1)國立臺灣師範大學圖文傳播學系碩士論文. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度研究 The Institution Analysis on the Exchange and Cooperation of News Media between Taiwan and Mainland China. 研究生：郭育瑋指導教授：劉立行. 教授. 中華民國一○四年一月.

(2) 誌謝辭如果達成目標的過程是馬拉松長跑，那麼，總算到達碩士分站點了！回憶當初即將入學，懷抱滿心雀躍，到夜市買了上學要用的「熊熊書包」。彷彿兒時父母買的文具總是寄託深切期許，我用「熊熊書包」期勉自己：「好好念書！」出社會後能再重返學府，心中無限珍惜。這一分站的賽程，可謂一步一腳印。修業時，每個學期都格外認真；跟著老師做研究；發表研討會；投稿期刊。計時器一分一秒過去，自己卻緩步向前，不免疑惑：「我有能力跑到分站點嗎？」但劉老師總在育瑋灰心時來個信心加碼，「順其自然！不要焦慮喔！」今日回首，不放棄，不就順利抵達了？亦師亦友的劉老師關心育瑋的健康與生活更甚學業。是的！學業總有完成的一天，健康一旦失去就難回復，沒有愉快的生活，便不能充滿活力的學習，足見劉老師是智慧的長者。「推薦信都幫妳寫好了，連寄出去的勇氣都沒有，就別再來找我了！」照真老師嚴詞的背後，是對學生的驅策，謝謝老師！讓育瑋鼓起勇氣報考，現在總算取得學位了！在衝往碩士分站的路途，遭逢事業的挫折與抉擇，楊老師總是聆聽育瑋訴說心緒；提供充滿人生智慧的寶貴建議；勉勵若能順利抵達終點，經歷暫時的低潮並不可嘆；並深信育瑋能夠達成目標。銘感不忘劉立行老師、林照真老師和楊珠江老師的教誨，能夠結識三位老師，育瑋何其有幸！.

(3) 尤其爸媽對我澤深恩重。謝謝爸爸自我兒時就不斷鼓勵我認真求學，「妳可以念到博士啦！妳可以！」無論是否真有資質，爸爸的「催眠」，是育瑋步步向前的動力！媽媽則是女性堅忍強韌的最佳寫照，老實說，看到媽媽辛苦的身影，心中總是不捨。您們總是包容我「延遲長大」的不負責任，我深知，這是對我的愛。好急！育瑋，妳可以早點抵達這場馬拉松競賽的終點嗎？也感謝弟弟、姊姊、哥哥包容我在求學壓力下的壞脾氣和壞情緒。由衷感激超級稱職的哥哥，每在我趕件時化身《終極殺陣》的沙米‧納西利，為我飆車；在我心緒低落時，又扮演《心靈捕手》的西恩教授，比我更肯定育瑋的能力與價值；更多時候是我的美食伴遊，最喜歡討賞，跟你一起去吃、吃、吃！多謝你準備的無數書僮，伴我度過一個個挑燈夜戰的深宵。最後，感謝米豬！以及抱歉，你還不能退休！圓滿抵達碩士分站，下個分站的賽程才要鳴槍。現在，郭育瑋聽著！曾經，目標高遠而受挫；回首，理想達成亦無悔。在馬拉松賽程的走與跑之間，每一次步行都是為了聚積奔跑的能量，就像彩蝶破蛹：經歷暫時的蟄伏，方能展開絢麗的翅膀，翩翩飛舞。嘿！育瑋！慶幸妳總是在抉擇時，選定遠大的目標，一旦決意便埋首前行，待到實現理想的那一刻，正是蛻變、成長的時際。嘿！育瑋，繼續用這精神跑下去吧！將親人的愛化為源源的動力，堅毅不絕地持續突破，珍愛親友，熱愛鄉梓，篤愛遊歷。嘿！育瑋！接下來別徬徨，奮力奔跑，這場馬拉松結束，方能步向繽紛五彩的前程，就讓親人擔綱啦啦隊，為妳的勝利歡呼喝采！.

(4) 摘. 要. 本文援引新制度論為分析框架，探究臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度問題。解讀式內容分析的結果顯示，誘致性制度變遷開啟臺灣與大陸新聞媒體的交流合作，再由臺灣政府實施強制性制度變遷，而形成彼此對立又互補的局面。目前不斷的制度創新仍足以因應臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度稀缺問題。然而，儘管正式制度逐步放寬，非正式制度卻多所受限。例如中國大陸之新聞與社會責任密不可分，而臺灣方面則相對自由。此二元對立之制度環境致使臺灣與大陸新聞媒體交流合作呈現受限理性的特徵。同時，因為路徑依賴的影響以及意識形態的剛性，臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度很難發生根本性的變遷，甚且更難達到制度創新中的倫理創新。. 關鍵字：新聞交流合作、新制度論、制度變遷、制度創新、受限理性.

(5) Abstract. In this paper, the exchange and cooperation of news media between Taiwan and Mainland China was explored by New Institutionalism analysis frame. The hermeneutic content analysis was show, imposed institutional change started the news media cooperation between Taiwan and China, further with Taiwan government complementing induced institutional change, thus the two parties were opposite and complementary for each other. Both Taiwan and Mainland used institutional innovation to cope with institutional scarceness. However, with the formal constraints being gradually deregulated, the informal constraints were more restricted. Binary opposition of institutional environment made the policy-making of news media cooperation between Taiwan and China present the characteristic of bounded rationality. Meanwhile, because of the effect of path dependency and the inflexibility of ideology, it was difficult for the institutions of news media cooperation between Taiwan and China to have fundamental institutional change, making it difficult to move to the ethics innovation stage in a short time.. Keywords: Exchange and Cooperation of News Media, New Institutionalism, institutional change, institutional innovation, bounded rationality..

(6) 目第一章. 次. 緒論. 第一節. 研究背景與動機 .............................................................................. 2. 第二節. 研究目的與問題 .............................................................................. 5. 第三節. 名詞釋義 .......................................................................................... 8. 第四節. 研究範圍與限制 .............................................................................. 9. 第五節. 小結 ................................................................................................ 10. 第貳章. 文獻探討. 第一節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展脈絡 ................................ 12. 第二節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之類型 ........................................ 21. 第三節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作與新制度理論 ............................ 24. 第四節. 以新制度理論分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作之文獻 ........ 31. 第五節. 小結 ................................................................................................ 32. 第參章. 研究方法. 第一節. 新制度理論關鍵概念 .................................................................... 34. 第二節. 研究方法 ........................................................................................ 37. 第三節. 文件類型 ........................................................................................ 38. 第四節. 研究流程 ........................................................................................ 41. I.

(7) 第五節. 第肆章. 研究架構 ........................................................................................ 43. 研究發現與討論. 第一節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新 ................................ 45. 第二節. 臺灣與大陸媒體依循之制度環境 ................................................ 59. 第三節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作政策制定之受限理性 ................ 69. 第四節. 小結 ................................................................................................ 75. 第伍章. 結論與建議. 第一節. 研究結論 ........................................................................................ 77. 第二節. 研究建議 ........................................................................................ 84. 參考文獻 .............................................................................................. 85. 圖. 次. 圖一：歷史制度論的問題意識、理論與方法........................................................ 25 圖二：研究流程........................................................................................................ 42 圖三：研究架構........................................................................................................ 43 圖四：臺灣與大陸新聞媒體交流合作的創新階段與特徵.................................... 83. II.

(8) 表. 次. 表一：臺灣與大陸新聞媒體交流合作類型............................................................ 21 表二：強制性制度變遷與誘致性制度變遷之差異................................................ 29 表三：孕育期之重大轉折點與制度內涵................................................................ 47 表四：合法期之重大轉折點與制度內涵................................................................ 49 表五：懦夫對局期之重大轉折點與制度內涵........................................................ 52 表六：受限理性期之重大轉折點與制度內涵........................................................ 55 表七：多元交流期之重大轉折點與制度內涵........................................................ 58 表八：《中華人民共和國保守國家秘密法》第 27 條與第 28 條.......................... 63 表九：出版品、新聞與網路內容的管理與執行.................................................... 63 表 10：《新聞專業人員職務試行條例》第 6 條..................................................... 66 表 11：臺灣與大陸新聞媒體遵循之制度環境及其差異 ....................................... 67 表 12：臺灣政府逐步放寬大陸記者來臺採訪的管制........................................... 69 表 13：大陸政府逐步放寬臺灣記者赴陸採訪的管制........................................... 71. 附. 錄. 附錄 A《現階段大眾傳播事業赴大陸地區採訪、拍片、製作節目報備作業規定》附錄 B《現階段大陸人士來臺參觀訪問申請作業要點》附錄 C《大陸各主要大眾傳播事業所屬有關專業人士來臺參觀訪問申請須知》 III.

(9) 附錄 D《大陸地區新聞人員進入臺灣地區採訪注意事項》附錄 E《關於臺灣記者來祖國大陸採訪的規定》附錄 F《臺灣記者在祖國大陸採訪辦法》. IV.

(10) 第壹章緒論 1979 年中國大陸改革開放，對外採開放政策，在此環境下，臺灣與大陸各方面的交流與接觸成為可能。而臺灣與大陸之間的新聞媒體交流合作是由臺灣民間突破禁令，再由臺灣政府訂定法規，許可記者赴大陸採訪；中國大陸進一步發布臺灣記者赴大陸之採訪規定；臺灣則開放大陸大眾傳播從業人士來臺參訪；大陸接續出臺大陸記者來臺採訪的規定。如此循序漸進，營造雙方交流合作的環境。在臺灣與大陸的交流中，產業與金融的合作頻繁，1帶動彼此對資訊取得的需求。臺灣與大陸新聞媒體交流合作逾二十多個年頭，近年臺灣媒體業者考量中國大陸龐大的市場規模，是亟欲突破關卡，前進大陸。「開放互設常駐機構」可謂是臺灣與大陸媒體人的普遍訴求（邢利宇、路梅，2013 年 12 月 22 日）。中國大陸官方也多次反映業界夙願。如國務院臺灣事務辦公室（簡稱國臺辦）發言人范麗青多次呼籲臺灣與大陸媒體互設常駐辦事機構，讓臺灣與大陸記者常駐。2臺灣主事者對此回應，資訊自由流通的重點並非媒體互設常駐機構，臺灣平面媒體是否能登陸發行、解決大陸廣播電波干擾、解除封鎖臺灣新聞網站，才是資訊流通的重要指標（藍孝威、陳柏廷，2013 年 2 月 7 日）。進一步來說，臺灣官方對臺灣與大陸新聞媒體交流合作的企圖心是：希望落實資訊自由流通，將臺灣自由民主的風氣傳布到對岸（行政院大陸委員會，2011 年 10 月 26 日）；大陸則主張媒體應宣傳臺灣與大陸和平發展的形勢，增進血濃於水的民族親情（鄭巧、石龍洪，2013 年 3 月 28 日）。檢視臺灣與大陸對新聞媒體交流合作的企圖心，可見「意識形態」（ideology）之衝突，加上特殊的歷史情結使然，即使雙方都瞭解合作的價值，卻都擔憂對方. 1 據中華民國經濟部統計處統計數據顯示，2014 年 1 月至 2014 年 12 月臺灣對中國大陸及香港外銷訂單金額達 35,611 億臺幣，近總外銷訂單的四分之一。 2 當前臺灣與大陸新聞記者已可相互駐點，然而「駐點」和「常駐」最大的差別在於：「常駐」可設立辦事處或分社，記者能一次待二年以上，且無須每月審批（韋奇宏，2003，頁 125）。 1.

(11) 利用自身釋出的善意，化為不利於己的政治利益，致使在新聞媒體交流合作的政策制定，往往以「受限理性」（bounded rationality）為基礎來做出決策。且在臺灣與大陸新聞媒體交流合作歷程中，自始至今可見大陸方面持續呼籲開放互設辦事處；臺灣則要求落實資訊全面流通，呈現一種慣性，即所謂「路徑依賴」（path dependency）特性。也就是說，互設常駐機構及解除資訊流通限制等根本性變革一直以來皆未發生。. 第一節. 研究背景與動機. 當前臺灣與大陸新聞媒體交流合作未能達成全面開放，然而經濟與文化等民間互動日益熱絡，致使雙方對資訊交流的需求提升，深化傳媒合作與發展的訴求亦持續被提出。在此情境下，臺灣與大陸新聞媒體交流合作之「制度」（institutions）值得探究。本節首先瞭解臺灣與大陸新聞媒體交流合作的形式與人次之發展情勢，接續探究臺灣與大陸新聞媒體交流合作的需求與現況，以利發展研究問題。. 一、臺灣與大陸新聞媒體交流合作的形式與人次回顧臺灣與大陸新聞媒體交流合作歷程，1987 年臺灣發布《復興基地居民赴大陸淪陷區探親辦法》，臺灣人民可依法前往大陸探親。同年 9 月，在臺灣宣示隔年 1 月要解除黨禁與報禁之際，《自立晚報》記者李永得與徐璐破除禁令，輾轉踏上中國大陸，進行臺灣與大陸分隔 38 年後的第一次新聞採訪。此行走在政府政策開放之前，成為首次前往中國大陸的臺灣記者（李永得、徐璐，1988，頁 89-94）。此後，臺灣媒體赴大陸採訪呼聲高漲。1989 年 4 月 19 日臺灣政府公布《現階段大眾傳播事業赴大陸地區採訪、拍片、製作節目報備作業規定》，是臺灣政府規範與大陸新聞媒體交流合作的第一部法規（劉幼琍，1994，頁 66；張多馬，. 2.

(12) 1995，頁 298）。大陸媒體來臺方面，1991 年 8 月 12 日，新華通訊社（簡稱新華社）記者范麗青、中國新聞社（簡稱中新社）記者郭偉鋒來臺採訪閩獅漁號事件，成了第一次來臺灣採訪的中國大陸記者（楊志弘，1993，頁 73；張多馬，1995，頁 301；俞雨霖，1997，頁 245）。此行雖僅為個案而非通例，但仍象徵臺灣與大陸媒體形式上已實現了「雙向採訪」；十年後的 2001 年 2 月，新華社范麗青與陳斌華，成為首批來臺駐點的記者。陳炳宏（2006，頁 69）指出，在交流合作的過程中，臺灣媒體企業面對中國大陸龐大的市場，即便受限於法規與意識形態，仍不放棄登「陸」企圖。以各種名義進軍中國大陸媒體市場，展開與大陸媒體企業間的各式合作，名目相當多元。藍孝威（2014 年 11 月 18 日）就曾報導，臺灣與大陸新聞媒體交流合作的形式計有簽署戰略合作協議與加強新聞交換、協助人員培訓與互訪等。即使是本土色彩強烈的臺灣三立電視臺（簡稱三立）在北京也設有聯絡站（王天濱，2002，頁 622）。臺灣與大陸報業亦持續進行常態性且多面向的新聞合作。臺灣的聯合報系於 2009 年 12 月與大陸的《河南日報》報業集團簽署合作備忘錄，雙方同意在新聞、廣告、教育訓練、經營管理、會議展覽等方面加強合作（劉秀珍、林天良，2009 年 12 月 16 日）。另有 2011 年 4 月 24 日旺旺中時傳媒集團與《福建日報》報業集團在臺北簽署協議，宣布聯合創辦《兩岸傳媒》雜誌，在臺灣和大陸分別註冊，並分別以繁體字及簡體字出版（中國新聞年鑑社，2012，頁 605）。此份月刊於 2011 年 10 月 23 日正式創刊，乃是臺灣與大陸分治後第一份由雙方媒體合作興辦的雜誌（白德華，2011 年 11 月 10 日；世界華文傳媒年鑑社，2013，頁 773）。在臺灣與大陸長期的經貿與文化交流合作中，新聞媒體扮演至關重要的中介 3.

(13) 角色。換言之，臺灣與大陸新聞媒體從事交流合作活動，更加帶動各領域日益頻繁的交往。在相互影響下，媒體本身的交流合作也更為增多。各地臺辦頻繁組織新聞交流合作活動，包含山西、福建、江蘇、湖南、雲南等省，均曾邀請臺灣中南部媒體參訪交流（臺灣工作年鑑編委會，2011，頁 11-12）。2013 年 7 月，國臺辦主辦「海峽兩岸記者西北行」聯合採訪活動，便有 20 位臺灣記者和 13 位大陸記者親身走訪甘肅、寧夏、陜西（李娟，2013 年 7 月 25 日）。 2013 年臺灣與大陸新聞交流人數超過八百多人次，創下歷年新高（邱莞仁， 2014 年 1 月 18 日）。單是 2014 年第三季，大陸記者駐臺灣採訪入境數便有 45 件（行政院大陸委員會，2014 年 11 月 7 日）。. 二、臺灣與大陸新聞媒體交流合作的需求與現況總體觀察，臺灣與大陸新聞媒體交流合作在形式上逐漸多元，互訪及駐點人次也日益攀升。近年臺灣與大陸新聞媒體展開了各種形式的合作關係。舉凡雙方簽訂合作協議、彼此邀訪觀摩、相互提供平面媒體之專欄報導版面、相互駐點、舉辦學術與實務研討會等新聞資訊交流合作事項，都在媒體事業間積極進行。所謂臺灣與大陸媒體應「與時俱進，交流經驗，開展合作，共創新局」的企圖常常見諸報端。國臺辦發言人范麗青更在各種發言場合表達「早日實現兩岸媒體互設常駐機構」的立場。從國臺辦發言人有關新聞媒體交流合作的各項談話中得知，持續推動臺灣與大陸媒體互設常駐機構，應是大陸想要進一步深化兩岸新聞媒體交流合作的主要訴求（林克倫，2011 年 6 月 28 日）。與此同時，一些臺灣新聞媒體為實踐其市場化，也希望政府制定開放臺灣與大陸新聞媒體互利合作的政策。尤其在大陸上網人口逐年增長的情況下，大多設有網路媒體的臺灣傳統新聞媒體，更希望能長期前進大陸採訪與發稿。. 4.

(14) 然而，檢視臺灣與大陸新聞採訪與報導實務後不難發現，中國大陸對新聞傳播事業有諸多規範，大陸官方往往在某些「敏感」時刻封鎖所有媒體網站的相關報導，封鎖臺灣的新聞網站更是常態。加以，臺灣記者違反大陸採訪規則者曾遭受不同程度的懲處，包括扣留、沒收器材、甚至限期出境或限制入境（劉幼琍， 1994，頁 52）。這影響了臺灣與大陸新聞媒體交流合作的正常化。基此，臺灣執政當局多次呼籲，僅僅將深化交流合作侷限在設立辦公處所的思維，不免窄化了資訊交流的意義。由於臺灣與大陸官方對雙方新聞交流合作的企圖各異，雙方新聞媒體亦各有其所遵循的傳播規範與角色定位，致使交流合作時難免產生體制的衝撞，如何平衡政治上的顧慮與產業之扶植是臺灣政府正面對的一項難題。值此臺灣與大陸新聞媒體交流合作日益頻繁之際，重新審視其中之制度特徵，即為本研究之動機因素。. 第二節. 研究目的與問題. 本研究以「新制度論」（New Institutionalism）作為分析框架，來考察臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度問題。新制度論乃由美國經濟史學家道格拉斯‧諾斯（Douglass C. North）等人於 1970 年代提出，針對「新古典經濟學」（Neoclassical Economic Theory）輕忽意識形態在人們選擇時發揮的作用，提出一種辯證性的看法（North, 1992a, p.3）。制度學派要求建立明確的歷史觀和整體觀，試圖修正新古典經濟學在追求簡化、數學嚴密性和科學正統性過程中所忽視的重要意涵（Mosco, 2009, p.52）。新制度論和新古典經濟學的差異是，諾斯關注制度變因對人類經濟發展的影響，提出一個以制度理論為中心的經濟史分析框架。新制度論主張，制度母體中 5.

(15) 最重要的兩個面向是政治與經濟，任何制度的變與常，都是政治與經濟力量交互影響的結果。制度和經濟亦是媒體發展的主要力量（North, 1991, p.98）。而臺灣與大陸新聞交流合作的經驗表明，雙方交流不只是媒體業者在侷限條件下追求「利益最大化」（constrained maximization）的經濟項目，更是統治者意識形態角力的政治場域。意即，儘管交流合作可替雙方帶來可觀的經濟收益，然而倘若追求利益的同時將動搖統治者的政治權威，國家對此類制度的施行傾向保守。具體的作為是：臺灣在資訊未能全面流通現勢下，未准允互設常駐辦事機構；大陸則對臺灣平面媒體落地發行、解除電波干擾與新聞網站封鎖等訴求冷處理。若僅將上述行為視為純粹經濟利益考量之理性選擇的結果，將輕忽政治等因素的影響。由於新制度論提供一個同時關注政治和經濟力量的理論框架，反對以行為觀察作為分析的基本單元，認為行為在制度脈絡中方能被充分理解（初國華， 2010，頁 6），因此本文嘗試以新制度論視角詳盡地探析政治與經濟因素如何影響臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度變革。本研究之目的如下所述：. 一、「歷時性」（diachronic）考察「制度創新」（institutional innovation）。二、於每一發展階段「同時性」（synchronic）地分別探究臺灣與大陸對新聞媒體交流合作之「制度變遷」（institutional change）與「制度安排」（institutional arrangement）。三、比較臺灣與大陸新聞媒體遵循之政治制度、經濟制度與意識形態等「制度環境」（institutional environment）。四、探析臺灣與大陸新聞媒體交流合作政策制定之受限理性。五、歸結臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度特徵。 6.

(16) 本文以「解讀式內容分析法」（Hermeneutic content analysis）透過新制度論分析框架闡釋文本內容，嘗試從文本中找尋與新制度論關鍵概念相應合之文獻資料。歷時性地解構臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新與制度變遷等動態演變進程，並同時性地釐清臺灣與大陸在同一階段之新聞交流合作制度安排；接續比較臺灣與大陸新聞媒體遵循之制度環境；剖析政策制定之受限理性；並依據以上基礎歸納臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度特徵。資料來源包含臺灣與大陸新聞媒體交流合作之相關政府出版品、官方統計資料、書籍、期刊文獻、新聞報導、法律規章，並嘗試從行政院大陸委員會（簡稱陸委會）或國臺辦的政策宣示尋找意識形態之重要意義。研究問題陳述如下：. 一、臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新的發展脈絡為何？二、臺灣與大陸各時期之新聞媒體交流合作的制度變遷與制度安排為何？三、臺灣與大陸新聞媒體遵循之制度環境有何差異？四、臺灣與大陸新聞媒體交流合作受限理性的表現為何？五、臺灣與大陸新聞媒體交流合作有哪些制度特徵？期望透過達成研究目的與回應研究問題來理解臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度，而關於「新聞媒體」、「交流合作」與「制度」之定義將於下節先行闡述。. 第三節. 名詞釋義. 本研究之重要名詞與概念包含「新聞媒體」、「交流合作」與「制度」，以下分別說明名詞解釋，並提出本研究對「新聞媒體」、「交流合作」與「制度」之操作性定義： 7.

(17) 一、新聞媒體王洪鈞（1992，頁 1-3）提出所謂新聞，是「對一個足以引起讀者興趣的觀念及事情，在不違背正確原則下所做的最新報導」，故本研究所指新聞媒體必須具有「報導」功能。而所稱「媒體」則僅指報紙、新聞雜誌、廣播、電視與媒體經營之電子報新聞網。. 二、交流合作對於臺灣與大陸新聞媒體交流合作一般指臺灣與大陸新聞媒體在各層面的交流合作活動。早在 1993 年 12 月 17 日時任行政院長連戰便公開指陳，應根據對等原則，開放兩岸新聞、電影、電視、錄影帶及出版品交流，協商相互保障著作權，並以平等互惠方式辦理影展、書展、錄影帶展，鼓勵兩岸報紙建立合作關係，建立新聞資訊交流管道，同意報紙相互輸入，開放兩岸報業在對方區域內派駐記者及成立分社（羅森棟、董益慶，1997，頁 306）。可見臺灣與大陸新聞媒體交流合作應包含「資訊交換」與「相互輸入」等要項。唐次妹（2012 年 10 月）進一步定義臺灣與大陸新聞交流合作，應包含與新聞媒體相關的官方或民間機構與人員間的互動，尤其是「並非單獨存在的」交流合作。依據上述，本研究界定臺灣與大陸新聞媒體「交流合作」應意指存在一來一往的資訊交換與彼此輸入，以及媒體間的合作支援，而非單方面的輸入與輸出。. 三、制度本研究旨在探討臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度。制度是規範人類行為的準則，又分「正式制度」（formal constraints）及「非正式制度」（informal constraints）。正式制度諸如：政治規則、經濟規則及契約等，是由人制定的各項 8.

(18) 成文規範；非正式制度則是社會發展和人際互動形成的道德觀念與行為規範，包含社會的意識形態（North, 1990, p.36-37）。正式制度乃是由人們設計出的成文規範，違者受罰；非正式制度則仰賴傳統、社會輿論、道德力量箝制，其中尤具影響力的是意識形態（王躍生，2000，頁 46）。據此，正式制度與非正式制度之意識形態都是本研究關注的範疇。探究臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度，除了同時性研究個案，以歷時性之時間軸觀點，系統化整理從過去至現在的制度變項，呈現具時間脈絡的剖析有其必要。制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境、受限理性等新制度論的關鍵概念，都是本研究的分析工具，並關注正式制度與非正式制度對臺灣與大陸新聞媒體交流合作的影響。而本文之研究範圍與限制將於下節說明。. 第四節. 研究範圍與限制. 本節包含「研究範圍」與「研究限制」，俾利讀者理解研究之範圍界定與研究結果在推論上的限制，分別說明如下：. 一、研究範圍本文旨在探究臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度。其中「臺灣與大陸」僅包含臺灣地區與大陸地區；所稱「新聞」必須屬媒體刊播以時事及大眾所關心事務為主之報導；「媒體」則僅指報紙、新聞雜誌、廣播、電視與媒體經營之電子報新聞網；至於「交流合作」應包含雙方資訊交換與相互輸入等要項；「制度」則以臺灣與大陸新聞媒體交流合作之正式制度表現、非正式制度之意識形態差異為關注對象，並考察臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境與受限理性等之內涵。. 9.

(19) 二、研究限制本文側重探討臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度問題，由於新聞媒體交流合作涉及政治體制與意識形態之限制而呈現特殊樣態，因此研究結果不適用於推論至觀光旅遊、經貿往來、產業合作等臺灣與大陸交流合作事項。另因本文考量數據的嚴謹性，採用大陸地區兩岸新聞媒體交流合作之數據資料多出自官方出版之統計年鑑，是類資料必須經過收錄、彙編與出版程序，致使公布期程難免遲滯。而在研究分析方面，本文以解讀式內容分析法透過新制度論框架闡釋文本內容。為免在詮釋文本時空脈絡的過程中涉入研究者主觀，在劃分與考察臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新時，依循學界多參照同儕的分類再做延伸之作法，在既有研究提出之各階段基礎上，依據新制度理論的關鍵變項再加分類。 3然所提出的分析與發現或難實證，即本文在分析確實性有所限制之處。. 第五節. 小結. 臺灣與大陸經貿交流熱絡，使雙方對訊息流通的需求提升，致使新聞媒體交流合作形式與人次日益增多。從 1987 年徐璐與李永得破除禁令赴陸採訪以來， 2010 年單是上海世界博覽會便吸引了 126 家臺灣媒體、239 名記者入境上海進行專題報導（臺灣工作年鑑編委會，2011，頁 12）；而大陸媒體方面，新聞交流團組與新聞媒體及個別記者來臺人次皆持續增加；雙方亦頻繁展開聯合採訪活動；在此情勢下，傳媒合作的訴求持續被提出討論。. 3 針對臺灣與大陸新聞媒體交流，楊志弘（1993，頁 71-79）劃分出醞釀時期、高潮時期、平靜時期、重建時期、發展時期等五個階段。羅森棟、董益慶（1997，頁 306-316）整理歸納有孕育時期、熱潮時期、緊繃時期、重建時期、發展時期、冷卻時期、復發時期、低盪時期等八個階段。王毓莉（2002，頁 90-96）接續發展成：醞釀時期、合法化時期、停滯時期、重建時期、熱絡時期、低潮時期、復交時期、低盪時期、穩定成長時期、減退時期、持續發展時期等 11 個階段。綜上可知，學界對臺灣與大陸新聞媒體交流各階段之劃分，多依據同儕研究的分類再做延伸。 10.

(20) 然而，政治體制與意識形態的差異影響新聞媒體交流合作的實務表現甚深，儘管如此，尋求突破現況，卻是雙方執政當局的共識。如此氛圍下，本研究將於下一章回顧臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展歷程、歸納與分類臺灣與大陸新聞媒體交流合作的類型、陳述以新制度論研究途徑分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作歷程的適用性、探討以新制度理論分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作之相關文獻；期冀經過以上過程俾利研究分析之進行，以及釐清臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境、受限理性等制度的展現；最後提出建議，企盼臺灣與大陸新聞媒體交流合作能夠日漸步向倫理創新階段。. 11.

(21) 第貳章. 文獻探討. 本章共分四節：第一節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展脈絡」，回顧臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展歷程；第二節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作之類型」，歸納與分類臺灣與大陸新聞媒體交流合作的類型；第三節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作與新制度理論」，陳述以新制度論研究途徑解構臺灣與大陸新聞媒體交流合作的適用性；第四節「以新制度理論分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作之文獻」，說明相關研究的導引與啟發；第五節「小結」綜合各節論述，提出小結。. 第一節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展脈絡. 針對臺灣與大陸新聞媒體交流合作發展歷程，楊志弘（1993，頁 71-79）劃分出：醞釀時期、高潮時期、平靜時期、重建時期、發展時期等五個階段；羅森棟、董益慶（1997，頁 306-316）也整理歸納有：孕育時期、熱潮時期、緊繃時期、重建時期、發展時期、冷卻時期、復發時期、低盪時期等八個階段；王毓莉（2002，頁 90-96）接續發展成：醞釀時期、合法化時期、停滯時期、重建時期、熱絡時期、低潮時期、復交時期、低盪時期、穩定成長時期、減退時期、持續發展時期等 11 個階段。綜上可知，臺灣與大陸新聞媒體交流合作各階段之劃分，學界多依據同儕研究的分類再做延伸。本文亦依循此一作法，沿用既有研究提出之各階段，再補充近年臺灣與大陸新聞媒體交流合作之重要轉折，共發展出：孕育期、合法化時期、停滯期、重建期、熱絡期、低潮期、復交期、低盪期、穩定成長期、減退期、持續發展期、檢討期、訴求多元期等 13 個臺灣與大陸新聞媒體交流合作的重要期程。各階段之發展如下所述。. 12.

(22) 一、孕育期（1987 年 9 月 11 日至 1989 年 4 月 18 日） 1987 年 9 月 11 日《自立晚報》記者徐璐與李永得不顧政府禁令，繞道日本輾轉赴大陸採訪，成為 1949 年臺灣與大陸分治後，第一批踏上大陸地區的臺灣記者（李永得、徐璐，1988，頁 89-94）。臺灣電視公司（簡稱臺視）則為臺灣第一家派遣記者赴大陸採訪的電視臺；當時採訪記者張繼正、陳延靜與導播孫亞光是以探親之名，行採訪之實。 1988 年 1 月 1 日臺灣解除報禁，媒體市場競爭熱化，各報紛紛開闢中國大陸新聞版面。然而，消息來源主要仰賴國際通訊社、香港報章雜誌或選擇性採用大陸地區新華社及中新社電訊。這種間接式的新聞報導無法滿足讀者需求，媒體因而要求政府開放記者赴大陸採訪（羅森棟、董益慶，1997，頁 307；徐瑞希， 2005，頁 34）。同年 11 月，行政院新聞局（簡稱新聞局）表示，記者以探親名義到大陸採訪，只要內容不為大陸宣傳或違法出版，就不會遭致處分（劉幼琍，1994，頁 66）。. 二、合法化時期（1989 年 4 月 19 日至 1989 年 6 月 3 日）臺灣政策決定由時任財政部長郭婉容率隊赴北京採訪亞銀年會。當時許多事件都促使臺灣媒體呼籲政府開放記者赴大陸採訪，例如亞洲青年體操賽、中共七屆人大二次會議、中共政協會議及蘇聯總統戈巴契夫到大陸訪問等（羅森棟、董益慶，1997，頁 308）。此一態勢促使 1989 年 4 月 19 日新聞局訂定《現階段大眾傳播事業赴大陸地區採訪、拍片、製作節目報備作業規定》，正式開放臺灣記者赴大陸採訪，此後臺灣媒體加快赴大陸採訪的腳步（劉幼琍，1994，頁 66；張多馬，1995，頁 298）。. 三、停滯期（1989 年 6 月 4 日至 1990 年 3 月） 13.

(23) 大陸地區爆發六四天安門事件，使中共對境外媒體的採訪態度轉為封閉。 1989 年 6 月 19 日，中共中央電視臺指責香港與臺灣媒體報導天安門事件「無中生有」。6 月 22 日，中國大陸「中華全國新聞工作者協會」（簡稱記協）暫緩臺灣臺視記者陳偉之等四人的採訪申請，為臺灣記者赴大陸採訪以來首次遭致拒絕。 1989 年 7 月 3 日《自立晚報》記者黃德北涉嫌營救六四事件民運分子王丹失敗，被中共公安部門以「非法採訪、對六四起煽動作用」為由逮捕（羅森棟、董益慶， 1997，頁 308）。 1989 年 9 月 20 日中共國務院發布《關於臺灣記者來大陸採訪的管理辦法》，規定臺灣記者赴大陸採訪，應向新華社香港分社或中國大陸駐外使、領館提出申請，並經國臺辦審批，確立限內容、限效期、限地點、限項目和對象等多項管制（張多馬，1995，頁 174、298；新聞評議會傳播資源組，1997，頁 4-5）。記者若不依採訪計畫採訪，將遭扣留、驅逐、沒收器材、禁止下次入境等處分（劉幼琍， 1994，頁 52）。大陸接續宣布連串限制臺灣記者採訪的規定，同時也禁止媒體私自赴臺（韋奇宏，2003，頁 135）。而當時臺灣報禁已經解除，政府較無力管控媒體；儘管媒體多不理會臺灣政府的報備規定，但當時因大陸所宣布的各項限制，使臺灣記者赴大陸採訪的熱潮稍微減退。. 四、重建期（1990 年 4 月至 1991 年 8 月 11 日）此時期臺灣政府對大陸媒體之規約主要有 1990 年 7 月 12 日行政院大陸工作會報訂定的《現階段大陸人士來臺參觀訪問申請作業要點》。此要點開放大陸學術、文化、體育、演藝及大眾傳播人士來臺參觀訪問；同月 27 日，新聞局依據上述作業要點再訂定受理大陸傳播人士來臺的《大陸各主要大眾傳播事業所屬有關專業人士來臺參觀訪問申請須知》（張多馬，1995，頁 299-300）。. 14.

(24) 此時期大陸開放臺灣記者採訪的有中共全國人大及政協第七屆三次會議；隨著北京亞運的舉行，臺灣記者赴大陸採訪又熱絡起來，大陸也提出派記者來臺採訪的要求。這是繼六四事件臺灣與大陸新聞媒體交流合作停滯後的重建時期。. 五、熱絡期（1991 年 8 月 12 日至 1994 年 3 月 30 日）隨著臺灣與大陸民間各項交流熱絡，所衍生的事項也逐漸增多，臺灣與大陸政府以具體行動正視交流合作日益頻繁的現象。1991 年 1 月 30 日臺灣成立陸委會，2 月 19 日成立財團法人海峽交流基金會，是為官方授權，於第一線處理溝通、對話與交流業務的民間團體。同年底，中國大陸成立海峽兩岸關係協會（簡稱海協會），處理臺灣與大陸事務。臺灣與大陸交流熱切，促使臺灣政府對大陸媒體來臺的規約多所放寬。1991 年 8 月 16 日臺灣政府取消記者赴大陸採訪必須報備的規定（張多馬，1995，頁 301；韋奇宏，2003，頁 136）。 1991 年 9 月 10 日《現階段大陸大眾傳播人士來臺採訪、拍片、製作節目申請作業要點》取消大陸記者來臺必須有在臺保證人的規定。同年 12 月 16 日《大陸各主要大眾傳播事業所屬有關專業人士來臺參觀訪問申請須知》訂定僅需繳交來臺計畫書、旅行證申請書及保證書，再度放寬手續。1993 年 2 月，臺灣進一步頒布《大陸地區大眾傳播人士來臺參觀訪問、採訪、拍片、製作節目許可辦法》，大陸記者若有特殊需要，可隨時向新聞局提出申請，不限在二個月前（張多馬， 1995，頁 301、302、307；蕭真美，2000，頁 108）。大陸政府則於 1993 年開放臺媒赴大陸駐點採訪（徐瑞希，2005，頁 35）。大陸媒體來臺方面，1991 年 8 月 12 日，新華社記者范麗青、中新社記者郭偉鋒來臺採訪閩獅漁號事件，成為 1949 年以來，首批來臺採訪的大陸記者（楊志弘，1993，頁 73；張多馬，1995，頁 301；俞雨霖，1997，頁 245）。1992 年 15.

(25) 9 月 5 日新華社翟象乾等 18 名記者成為大陸地區第一批來臺訪問的新聞團體（張多馬，1995，頁 304）。. 六、低潮期（1994 年 3 月 31 日至 1994 年 7 月 25 日） 1994 年 5 月 7 日中共限制臺灣記者隨海基會代表團赴陸瞭解千島湖事件，申請 48 人，僅核可不超過 30 人；千島湖事件使臺灣與大陸交流冷卻（張多馬， 1995，頁 316；王毓莉，2002，頁 93、94）。. 七、復交期（1994 年 7 月 26 日至 1995 年 5 月）此時期臺灣與大陸逐步恢復文教交流。1994 年底，陸委會放寬大陸記者來臺的手續，包括不需經由媒體邀請，可由海基會代為申請，提出申請期限由二個月前縮短為一個月前（蕭真美，2000，頁 108）。. 八、低盪期（1995 年 6 月至 1997 年 3 月）中共不滿李登輝訪美，宣布延遲二次辜汪會談，臺灣與大陸協商中斷，新聞交流停滯（羅森棟、董益慶，1997，頁 316）。1996 年 11 月，臺灣宣布開放大陸新聞記者來臺常駐，最後在中共無善意回應下，取消此項措施（王毓莉，2002，頁 94）。而後中共國務院頒布《關於臺灣記者來祖國大陸採訪的規定》於 1997 年 1 月 1 日起實施，內容包含簡化臺灣記者赴大陸採訪的手續，臺灣記者赴大陸採訪的申請時間則縮短為 10 天前（石開明，1996 年 12 月 2 日；蕭真美，2000，頁 108）。在臺灣與大陸新聞媒體交流合作的互動關係上，臺灣有意加強與大陸新聞媒體的交流合作，中共亦願意派遣重要媒體來臺，以營造交流合作熱絡的氣氛。. 16.

(26) 九、穩定成長期（1997 年 4 月至 1999 年 12 月） 1997 年 2 月 19 日鄧小平逝世，正式結束元老統治，邁入集體領導時代；香港於這一年回歸，大陸首重內部安定，與臺灣無太多交手。這段時期大陸訪臺的大眾傳播人士數量穩定成長中（王毓莉，2002，頁 94、95）。. 十、減退期（2000 年 1 月至 2000 年 7 月） 2000 年臺灣總統大選期間，臺灣與大陸新聞媒體交流合作呈現中共對臺灣採取觀望狀態，來臺的新聞界人士變少（王毓莉，2002，頁 95）。. 十一、持續發展期（2000 年 8 月至 2005 年 4 月 10 日）此一時期臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度更加放寬。2000 年 11 月，新聞局發布《大陸地區新聞人員進入臺灣地區採訪注意事項》，正式開放新華社、《人民日報》、中央電視臺、中央人民廣播電臺等大陸中央級媒體駐臺採訪，使中國大陸記者有機會來臺灣，做更近距離、長時間的觀察與報導（徐瑞希，2005，頁 35-36）。 2001 年 2 月 8 日，臺灣正式開放大陸駐點記者來臺，由新華社截足先登，范麗青、陳斌華成為大陸首批赴臺駐點的記者（仇佩芬，2001 年 2 月 9 日）。開放初期以核准大陸記者在臺停留一個月為限，單一媒體得以在臺輪流持續駐點的方式派遣記者（王銘義、林淑玲，2000 年 11 月 10 日；王毓莉，2005，頁 1；張彬，2010，頁 40）。 2004 年 7 月臺灣政府又批准中國新聞社記者赴臺採訪，獲准赴臺駐點的大陸新聞單位增為五家。2005 年 3 月，時任國民黨副主席江丙坤與中共中央臺辦主任陳雲林達成 10 點共識，其中包括早日實現臺灣與大陸媒體互派記者常駐，以求促進臺灣與大陸新聞媒體交流合作（中國國民黨政策委員會，2012，頁 1-4）。 17.

(27) 十二、檢討期（2005 年 4 月 11 日至 2008 年 11 月 12 日）適逢中共制定《反分裂國家法》，大陸駐臺媒體報導偏頗，加以封鎖臺灣電子報、新聞網，致使陸委會於 2005 年 4 月 11 日發表聲明，臺灣政府多年來持續推動與大陸的新聞交流合作，是要增進訊息流通，讓臺灣自由、多元的資訊傳入大陸地區，並提供大陸媒體與民眾瞭解臺灣的管道。然大陸媒體多以政治正確的報導來迎合中共政權的要求。臺灣政府認為，這已喪失新聞客觀中立之專業立場，因此應重新檢討相關措施（行政院大陸委員會，2005 年 4 月 11 日）。在呼籲中國大陸至少解除對「中時電子報」和「聯合新聞網」封鎖的同時，陸委會暫緩許可新華社與《人民日報》來臺駐點，4但不排除開放其他媒體來臺（行政院大陸委員會，2005 年 4 月 11 日）。對此，中共國臺辦發言人李維一避重就輕，不願回應大陸封鎖「中時電子報」及「聯合新聞網」之問題，僅指稱希望臺灣當局取消不合理的障礙。雖然臺灣政府於 2005 年 8 月正式宣布增加開放大陸地區《南方都市報》及《新民晚報》等地方新聞媒體來臺駐點，亦歡迎大陸地方新聞媒體組團來臺參訪（行政院大陸委員會，2005 年 9 月 28 日）。然而大陸除了於 2005 年 9 月國臺辦宣布延長臺灣記者赴大陸採訪時限至三個月且不限地點外，並未允許地方性媒體駐臺，亦未解除對臺灣新聞網站的封鎖。 2007 年 1 月 31 日，距離陸委會暫緩新華社與《人民日報》來臺駐點已近二年，陸委會再度呼籲大陸尊重新聞自由，解除對網路新聞的箝制，也應促成地方性報業集團來臺駐點（行政院大陸委員會，2007 年 1 月 31 日）。. 4 新華社成立於 1932 年 1 月，主要工作是發布由政府授權公布的公告新聞和外交新聞，並負責提供國內和國際新聞給全國報紙、廣播電臺、電視臺等新聞機構，同時向國外新聞機構發稿。《人民日報》創刊於 1948 年 6 月 15 日，每日向國內與國外傳播中國大陸的政策方針與主張，《人民日報》的言論代表著大陸黨中央和國務院的立場，亦為各級報紙的輿論塑造者。總體來說，新華社和《人民日報》都是中國大陸中央級媒體（王毓莉，2005，頁 18）。 18.

(28) 2008 年 6 月 30 日新聞局恢復新華社與《人民日報》來臺，並放寬大陸媒體駐點記者在臺停留時間，由一個月延長至三個月，一次核發三個月的停留期間，遇特殊需求，經主管機關批准可延長一次三個月（張彬，2010，頁 42）。中國大陸則在 2008 年 11 月 1 日新頒《臺灣記者在祖國大陸採訪辦法》，放寬臺灣記者在大陸駐點採訪的若干規定，諸如：駐點期限增長為半年、駐點期間可多次往返、採訪新聞時僅需受訪單位與個人同意、臺灣記者可聘用大陸居民從事輔助工作、取消臺灣記者赴大陸採訪需於 10 天前提出申請的限制、取消各地方機構需於臺灣記者採訪時「接待」的規定。總體而言，此一階段的臺灣與大陸新聞媒體交流合作，法規上是逐步放寬並簡化手續，然大陸地區依法管理互聯網而封鎖臺灣新聞網站、限制來臺媒體等，顯示雙方新聞交流合作仍有相當限制。. 十三、訴求多元期（2008 年 11 月 13 日至今）自 2005 年 4 月以來，臺灣便積極推動大陸地方性媒體來臺，期望陸媒客觀報導，讓大陸民眾有機會透過不同角度認識臺灣。歷時逾三年半，2008 年 11 月 13 日內政部移民署跨部會議聯審會正式同意東南衛視及《福建日報》社（包括旗下《福建日報》、《海峽都市報》及《海峽導報》）以輪替方式來臺駐點採訪（行政院大陸委員會，2008 年 11 月 13 日）。截至 2010 年，共有《人民日報》、新華社、中央人民廣播電臺、中央電視臺、中新社等五家中央媒體及福建廣電集團、《福建日報》報業集團、廈門衛視、湖南衛視、深圳報業集團等五家地方媒體在臺駐點採訪。人次方面共有新聞交流團組 1,235 人次；大陸新聞媒體來臺採訪 112 人次；來臺駐點採訪記者 102 人次。而部份大陸地區地方媒體已與臺灣中南部廣播公司、大眾廣播公司、《民眾日報》、高雄記者公會等多家廣播、報業建立合作關係，提供大陸資訊（臺灣工作年鑑編 19.

(29) 委會，2011，頁 11）。臺灣獲准赴北京、上海、福州、成都、廣州、昆明等地駐點採訪的有《中國時報》、《聯合報》、中央通訊社（簡稱中央社）、中國電視公司、無線衛星電視臺、中天電視臺（簡稱中天）、東森電視臺（簡稱東森）、年代電視臺（簡稱年代）、三立等二十多家主流媒體（臺灣工作年鑑編委會，2011，頁 12）。至 2012 年已有 10 家大陸媒體駐臺、13 家臺灣媒體駐陸採訪（辛文萍、陳小願，2012 年 6 月 3 日）。此外，2004 年起，國臺辦與中國記協、臺灣中國新聞學會共同組織海峽兩岸大學生新聞營，初期只有世新大學參加，至 2010 年已有約 16 所新聞院校、200 多名學生參與活動（臺灣工作年鑑編委會，2011，頁 12）。 2011 年 11 月 21 日海峽兩岸第一個人才交流與培訓中心在廈門揭牌，期望架設臺灣與大陸新聞界交流的橋梁、合作的平臺（陳旺，2011 年 11 月 21 日）。 2012 年 10 月 15 日國臺辦批准《旺報》在湖南設置駐點採訪站，湖南成為中部地區首個與臺灣互設駐點採訪的省份。同年 11 月 9 日，《福建日報》報業集團和旺旺中時文化傳媒聯合發行《兩岸傳媒》新聞雜誌，是臺灣與大陸合辦的第一份新聞刊物（世界華文傳媒年鑑社，2013，頁 773）。截至 2012 年 5 月，臺灣前往大陸的記者人次己突破萬人。各地臺辦也頻繁組織新聞交流合作活動。儘管重大歷史事件的發生會影響臺灣與大陸新聞媒體交流合作時而管制、時而開放，然制度漸進開放已為不可擋的趨勢，尤其到了多元交流期，在形式與人次等「量」的表現上，是不斷創新紀錄。臺灣與大陸新聞媒體交流合作之形式日漸多元、人數繁多，可謂盛況空前。. 20.

(30) 第二節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之類型. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作不僅人數屢創新高，形式亦相當多元。多位學者（蕭真美，2000，頁 111；王天濱，2002，頁 622；王毓莉，2002，頁 96、97；徐瑞希，2005，頁 58-67；祝仲康，2009，頁 127-138；曹晶，2009，頁 455）皆曾對臺灣與大陸新聞媒體交流合作活動進行過歸納與分類。其中，蕭真美（2000，頁 111）、王毓莉（2002，頁 96、97）從記者互訪、業務合作、新聞學術界合作等面向，各提出六種臺灣與大陸新聞媒體交流合作的主要形式。曹晶（2009，頁 455）則將臺灣與大陸新聞媒體的交流合作活動分為四類。王天濱（2002，頁 622）、祝仲康（2009，頁 127-138）從電視新聞媒體的經驗，提出臺灣與大陸新聞媒體交流合作的方式。徐瑞希（2005，頁 58-67）則簡分為「新聞合作」與「駐點採訪」兩大新聞交流合作面向。臺灣與大陸新聞媒體交流合作類型詳如表一。. 表一：臺灣與大陸新聞媒體交流合作類型歸納者. 主要類型. 蕭真美（2000， 1.. 臺灣與大陸新聞媒體互相開闢專版，報導對岸事務。. 頁 111）. 2.. 臺灣與大陸記者相互駐點。. 3.. 簽訂新聞交流協議，進行互換稿件、協助查證或彼此提供傳送機具等業務合作。. 4.. 提供部份報紙予境內外商訂閱。. 5.. 臺灣與大陸新聞媒體互相參觀訪問。. 6.. 臺灣與大陸互相辦理新聞學術或實務研討會。. 21.

(31) 表一：臺灣與大陸新聞媒體交流合作類型（續）歸納者. 主要類型. 王天濱（2002， 1.. 簽訂策略聯盟協議書，以利交換各類市場訊息。. 頁 622）. 以其他名義成立辦事處或聯絡站。. 2.. 王毓莉（2002， 1.. 臺灣與大陸新聞記者互訪。. 頁 96、97）. 2.. 互相開闢報導對岸事務的版面。. 3.. 臺灣與大陸媒體的新聞或其他業務合作。. 4.. 臺灣與大陸新聞學術研討會。. 5.. 訂定臺灣與大陸新聞媒體交流合作相關法規。. 6.. 網路新聞資訊交流。. 徐瑞希（2005， 1.. 新聞合作。. 頁 58-67）. 駐點採訪。. 2.. 祝仲康（2009， 1.. 器材租用與新聞購買等付費之商業機制。. 頁 137-138）. 2.. 駐點採訪、合作支援、人員交流等免付費之非商業機制。. 3.. 主播至對岸客串播報新聞等跨領域合作的溢出方式。. 曹晶（2009，頁 1.. 臺灣與大陸新聞記者到對岸採訪。. 455）. 2.. 臺灣與大陸新聞媒體開闢報導對岸的版面、時段。. 3.. 臺灣與大陸媒體的新聞業務合作。. 4.. 臺灣與大陸制定有關新聞交流法規和政策。. 包括中國電視公司（簡稱中視）、年代、東森、三立等臺灣電視媒體，皆已在大陸設立新聞據點，採取聯盟方式交換新聞內容。例如：東森媒體科技集團旗下的東森華榮傳播，2001 年 11 月 9 日與由大陸國家統計局投資成立、獨家代理 22.

(32) 國家統計數據資料庫的北京華通人訊息公司簽訂策略聯盟協議書，以利雙方交換各類訊息；中視以「中視科技資訊公司」名義，在北京成立辦事處；三立則在北京設有聯絡站（王天濱，2002，頁 622）。 1990 年代後期以來，臺灣新聞媒體除了在大陸採訪與發稿，亦關注與大陸新聞單位的人員及機構之合作。臺灣與大陸媒體機構積極展開更為廣泛的交流合作活動，例如：中新社與《中國時報》攜手在上海和臺北舉辦兩岸經貿關係研討會，搭建臺灣與大陸經貿與文化等領域對話的平臺（史冬冬，2012 年 10 月）。此外，大陸雖嚴禁境外媒體在境內發行及印刷，然而《聯合報》與《經濟日報》卻在 2006 年 4 月 1 日起，獲得國臺辦特批，委由《南方日報》於東莞印刷廠代印，可由臺北製版，電腦輸到東莞印出後，在大陸發行（聯合報享特權. 大. 陸特批代印，2012 年 11 月 17 日）。另有旺旺中時媒體集團與《福建日報》社合作創辦《兩岸傳媒》月刊。臺灣與大陸新聞媒體合作的先例是 1992 年 7 月《中時晚報》與大陸《新民晚報》在新聞業務與報業管理等多方面交流合作（王毓莉，2002，頁 93），此後臺灣與大陸新聞媒體交流合作的類型日益多元。綜合學界論述，本研究歸納出七項臺灣與大陸新聞媒體交流合作的類型，分述如下：. 一、臺灣與大陸新聞媒體互相報導對岸事務。二、臺灣與大陸新聞媒體相互簽訂新聞交流合作協議，進行資訊互換、協助查證、聯合採訪或技術支援、器材設備租用等業務合作。三、臺灣與大陸新聞媒體記者相互駐點。四、臺灣與大陸新聞媒體互相參觀訪問。五、臺灣與大陸新聞學術界合作。 23.

(33) 六、分別制定新聞交流合作相關辦法，以利臺灣與大陸新聞媒體交流合作的推展。七、臺灣與大陸新聞媒體相互合作，提供落地印刷或合辦刊物。在交流合作的過程中，臺灣媒體企業考量中國大陸龐大的市場，即便受限於法規與意識形態，仍以各種名義進軍中國大陸，與大陸媒體展開多方合作（陳炳宏，2006，頁 39-42）。臺灣與大陸新聞媒體交流合作受經濟因素誘發，又深受政治力量箝制；而政治與經濟是新制度理論之制度母體中最重要的兩個面向，如此將臺灣與大陸新聞媒體交流合作及新制度理論相扣連，下節將說明以新制度論研究途徑分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作的適用性。. 第三節. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作與新制度理論. 新制度論是由美國經濟史學家道格拉斯‧諾斯等人於 1970 年代提出，是針對新古典經濟學理性抉擇的主張提出修正與辯證。新古典經濟學認為，市場是控制生產、分配及交換的主要力量。新制度論轉而提出精細分析制度中各種約束變項的工具，主張制度中的約束變項包含組成制度的法規、意識形態及執行方式（North, 1992b, p.477）。這些變項取代新古典經濟學關於市場及價格的分析，也因此得以細微與通盤的剖析歷史、政治、文化等因素對制度的影響。 March 與 Olsen（1984, p.734-749）在「美國政治學評論」（American Political Science Review）發表了以新制度論為名的文章後，帶動新制度論研究的熱潮。尤其 1990 年代以後，以新制度論為題的研究大增，約有六成的研究是在 2000 年後發表。5. 5 在 EBSCOhost 系統資料庫中鍵入「New Institutionalism」為題，共可搜尋到 136 筆學術刊物與 61 筆期刊，其中有 127 筆學術刊物和 61 筆期刊在 1990 年之後發表，而 2000 年後發表的有 82 筆學術刊物及 36 筆期刊，約占六成。 24.

(34) 而政治行動者的受限理性、制度的路徑依賴和制度創新、制度變遷、制度安排等關鍵概念的作用，已逐漸成為新制度學派共同的理論假設。隨著制度研究的領域拓展，新制度主義在社會科學各領域研究中廣受運用。美國學者蒂莫西‧庫克（Timothy E. Cook）與拜特‧斯派羅（Bartholomew H. Sparrow）則於 1990 年代末期首先把制度分析引入新聞學研究領域（唐次妹，2012 年 10 月）。新制度論之研究途徑最廣為接受的分類有「理性選擇制度論」（Rational Choice Institutionalism）、「社會學制度論」（Sociological Institutionalism）和「歷史制度論」（Historical Institutionalism）三類。理性選擇制度論採取「計算途徑」（calculus approach），理論的核心內涵主張人會極大化自己的利益並與他人策略性互動。社會學制度論採「文化途徑」（culture approach）觀點，是一種組織理論，認為人會盡量符合社會的要求以獲取認同。歷史制度論則為折衷立場，強調制度和權力的關係（林奎燮，2003，頁 100；黃宗昊，2010，頁 147-149）。歷史制度論最主要的特色，就是在出自真實歷史的問題意識引導下，從事理論建構，其問題意識、方法立場和理論建構三者緊密結合，如圖一。. 圖一：歷史制度論的問題意識、理論與方法問題：真實世界難題問題意識. 引導方法立場. 引導 ←相輔相成→. 理論建構. 有限樣本／質化研究. 處理複雜歷史過程. 系統性、脈絡性比較. 制度理論. 資料來源：黃宗昊（2010）。〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉，《問題與研究》， 49（3）：150。 25.

(35) 歷史制度論研究的問題意識多來自真實的歷史經驗，致力於解答真實世界的難題，關注如何解析宏觀的歷史過程。而真實世界的樣本具有複雜性與動態性，要有效地從歷史脈絡中歸納出理論，並解釋事件的演變，需要通盤地理解事件發生的歷史脈絡，將理論建構的重心聚焦於制度上（黃宗昊，2010，頁 149-150）。在辨析媒體制度變革的相關研究中，歷時性地考察制度演變者不在少數。例如陳懷林（2000，頁 97-118）探究大陸特殊的政治與經濟環境下媒體制度變遷的漸進過程，發現中國大陸媒體的制度創新是從全國經濟中心的媒體擴展到沿海地區，再蔓延至內陸；並且依照成本最小化定律，由財經制度層面帶動編採制度的變革，最後觸及宏觀的管理制度。張裕亮（2002，頁 23-48）與王守國（2004，頁 115-118）則探悉大陸自改革開放以來，報業經營的制度隨時間進展經歷恢復廣告、自辦發行、增張擴版、兼辦都市報、組建報業集團、國內報業資本運營等六個階段。新制度論研究途徑強調歷史的條件與集體的決策（林奎燮，2003，頁 101），臺灣與大陸新聞媒體交流合作正是隨歷史發展動態變遷與集體決策加總的歷程。由於臺灣與大陸新聞媒體交流合作為獨一無二的歷史事件之樣本，本文以制度論作為分析途徑，得以細緻地回顧臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度變革，有助於達成本研究目的。新制度論通常將制度定義為人類設計出的「限制因素」（constraints），用以框架政治、經濟與社會互動，包含法律架構等正式制度、人情世故和成規等非正式制度及制度的執行。正式制度諸如：政治規則、經濟規則及契約等，是由人制定的各項成文規範；非正式制度則是社會發展和人際互動形成的道德觀念與行為規範，其中尤具影響力的是意識形態（North, 1990, p.36, 46, 1991, p.97, 1994, p.360）。以諾斯為代表人物的新制度理論，對影響制度的變因提出制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境及受限理性等重要觀念，以下先行分述觀念內涵，至於 26.

(36) 如何運用新制度論的關鍵概念分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度，則於研究方法章節再做說明：. 一、制度創新制度是一個社會的遊戲規則（North, 1992a, p.3），具有聲明、正式程序及可長期穩定的特徵，對決策者通常在必須支付交易成本及訊息不對稱的環境下做出選擇來說，非常重要（Moe & Syvertsen, 2007, p.149.）。雖然任何特定的意識形態都不會脫離來自過去累積學習的集體脈絡，但長期累積的意識形態並不一定能處理新的問題（North, 1991, p.97）。意識形態是人們對於世界的信念，是非正式制度中最重要的約束因素（王躍生，2000，頁 46）。具體來說，意識形態是人類社會的價值觀，包含個人生活的價值與意義、個人的社會地位與職責、民族與國家認同等。這些層面相互作用，構成了個人、社會、民族乃至國家的價值體系（劉康，1999，頁 12）。不斷演變的意識形態，導致行動者對自身地位的公平性產生與以往截然不同的想法，因而促成制度創新。換言之，在過去意識形態基礎下可行的制度，而今可能隨著各種不同意識形態的出現而不見得適用，進而推動制度的改變。倘若在既有制度下存在明顯的外部利潤，改變既有制度安排就可能獲得外部利潤，則新制度的發明和實施便會產生，此即制度創新（陳懷林，2000，頁 99）。制度創新主要有三個命題：遵循利益最大化原則，即集團、組織或個人會在有限的條件下謀求最大利益；政策不平衡將導致制度創新加快；制度變革是持續漸進的過程（劉立行，2009，頁 52）。此指，若組織在既有制度下未能充分獲利，制度就會面臨改變的壓力；如果制度創新的預期收入高過預期成本，制度創新就會發生，可預見的收益愈大，創新速度愈快；且制度創新是逐步的發生。沈遠新（1997，頁 11-12）歸納制度創新有三個階段：首先是制度創新集團 27.

(37) 引導了制度創新的開始；接著進入制度確立階段，獲得政府法規形式的認可，或是發展不成文規範；最後達到倫理創新階段，成為社會成員中不喻自明的文化習俗，是適應新時代的倫理觀念。制度創新若達成倫理創新，就被視為是制度成熟的象徵。. 二、制度變遷制度是有生命的，會成長、發展和變遷的（劉國深，2014，頁 9）。制度變遷決定了人類歷史的演化方向，因而是理解歷史變遷的關鍵。制度變遷簡單的說，是經濟制度的設立和稀缺的競爭，遵循不可抗的循序漸進和路徑依賴（North, 1992a, p.5）。路經依賴乃是借用物理學中慣性的說法，主張非正式制度，尤其意識形態對政經制度的影響有著指導作用，進而構成正式制度的變遷，使制度在演變過程中不斷的自我強化，並從阻力最小的那一點開始進行連串的邊際調整（North, 1992a, p.5）。也就是說，除非發生重大突發性事件，否則一個社會要脫離原先已經選擇的既定制度是不容易的。. 28.

(38) 制度變遷又分為由政府主導的「強制性制度變遷」（induced institutional change）及由民間推動變革的「誘致性制度變遷」（imposed institutional change）（王躍生，2000，頁 83、88）。其差異詳如表二。. 表二：強制性制度變遷與誘致性制度變遷之差異差異要項. 強制性制度變遷. 誘致性制度變遷. 內涵. 由政府行政命令或法律強行推現行制度安排的變更或提倡，是進和實施的制度變遷。. 由個人或一群人為響應獲利機會而自發倡導、組織和實行。. 推動者. 國家。. 組織、團體或個人。. 資料來源：王躍生（2000）。《新制度主義》。臺北：揚智。頁 82-89。. 三、制度安排制度安排是指特定領域內約束人們行為的一組規則，是支配經濟單位間可能合作或競爭的安排，是根本制度的具體化與細節化（王躍生，2000，頁 13）。制度安排能框限一個社會之人們的互動、約束選擇範疇，引導人們的行為朝特定目標前進，可以提供政治穩定的基礎（道格拉斯‧諾斯，1996，頁 211）。在新制度理論架構中，國家政府及企業組織被認為是制度安排的主體。若將國家視為制度安排的主體，即可見執政當局透過制度安排來形塑與規範人民行為，進而維持政治系統與區域安全，有助於強化政權的合理性，或提供個人及團體依法競爭的基礎。. 四、制度環境制度環境為一系列用來建立生產、交換與分配的政治、社會與法律基礎，需 29.

(39) 要經過正式程序建立，一經確立就相當穩定，較少變動（王躍生，2000，頁 13）。制度環境的要素有政治制度、經濟制度與文化、意識形態，影響著具體制度的生成與變遷（唐次妹，2012 年 10 月）。. 五、受限理性新古典經濟學忽略人們通常以經驗法則或直覺等有限的理性作為行為的準則。因此諾斯認為，新古典經濟學的理性抉擇應修正為受限理性。也就是說，在高度複雜的市場中，人們在獲取知識的過程中取得的是不完整的資訊，因而有其認知限制，行為模式往往以有限的資訊做出判斷，而在接收或制定政策上時常發生「認知偏誤」（cognitive biases），導致「判斷偏差」（biases of judgment）（North, 1992a, p.3, 1994, p.362）。新制度理論的重要性在於賦予制度主體性，質疑理性抉擇，主張行為不能單從個人動機和理性思考來解釋，尚應考慮影響個人理性的環境因素（Fioretos, 2011, p.392）。也就是說，新古典經濟學主張人們會透過理性抉擇，選擇獲益最大的方案；然而事實上，人們的行為深受非正式制度影響，最終做出的決定並非會帶來獲益最豐的結果。此一論點正好可以用來考證臺灣與大陸新聞媒體交流合作儘管利基可觀，政策制定卻呈現受限理性的現況。意即，臺灣與大陸若依據新古典經濟學的理性抉擇來互動，則全面開放新聞媒體交流合作，對媒體業者來說，得以擴增採訪的領域、拓展市場；對國家來說，則能提升經濟收益。然現勢卻為臺灣與大陸主事者除了經濟獲益的考量，更強調維護統治的正當性與憲政的合理性，因而對新聞媒體交流合作各行限制。6可以說，相較於僅評估獲益的理性抉擇，臺灣與大陸新聞媒體交流合作的發展是一種受限的理性。. 6 臺灣官方對新聞媒體交流合作的限制是，儘管不斷強調雙方資訊應自由流通，卻限制互設常駐機構；大陸則雖一再呼籲互設辦事機構，封鎖資訊卻是常態。 30.

(40) 本研究運用這些觀念作為臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度分析工具，考察臺灣與大陸新聞媒體交流合作此一真實世界的難題；在方法立場以質性研究取向之解釋性內容分析法系統化與脈絡化地進行研究；為有效處理複雜的歷史問題，將關注制度的理論建構。. 第四節. 以新制度理論分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作之文獻. 韋奇宏（2003，頁 123-146）與唐次妹（2012 年 10 月）曾採用新制度理論探究臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度，並對本文的分析視角有所導引與啟發。韋奇宏（2003，頁 123-146）探討 1979 年至 2001 年臺灣與大陸新聞採訪交流的發展與變遷，指陳兩岸關係、政治結構的民主化因素、媒體的競爭市場構成臺灣與大陸新聞採訪交流的三個環境因素，而此三項因素進一步影響政媒互動關係，使得臺灣與大陸新聞媒體交流合作時而開放、時而管制。韋奇宏（2003，頁 123-146）將新聞媒體交流合作分為「一個中國時期」與「後一個中國時期」，以臺灣與大陸互爭「一個中國」代表權的兩岸關係作為「重大轉折點」，7用來釐清臺灣與大陸新聞媒體交流合作的歷史發展及其間之兩岸關係、政治結構與媒體市場對雙方交流的影響。而本文同樣採用歷時性之時間軸觀點，關注歷史事件發生的重大轉折，並參照新制度理論的關鍵概念區分交流合作的階段發展，並解構臺灣與大陸新聞媒體之制度創新、制度變遷與制度安排。唐次妹（2012 年 10 月）解析臺灣與大陸新聞媒體交流合作的政治與經濟制度、文化、意識形態、兩岸關係等制度環境，指出臺灣與大陸新聞媒體交流合作. 7 林文斌（2004，頁 423）指出，歷史制度論主張制度變遷肇因於歷史的「重大轉折點」。 31.

(41) 的困境。唐次妹（2012 年 10 月）對制度環境投入較多觀察，指陳制度環境是構成臺灣與大陸新聞交流的基礎，並分析臺灣與大陸之正式制度環境與非正式制度環境。進一步提出：中國大陸是共產黨領導的集權制，媒體屬公營媒體，新聞思想是喉舌論、工具論；臺灣則是自由民主的政黨政治，媒體私有化，報導實務上雖有政治化、娛樂化的傾向，惟整體來說媒介文化乃是自由主義。唐次妹的分析啟發本研究對制度環境的關切，並進一步比較臺灣與大陸政治體制、傳媒遵循的傳播義理與法律規範等之差異。. 第五節. 小結. 臺灣與大陸新聞媒體交流合作自初期互相報導對岸事務與新聞媒體記者互訪等合作類型，發展至今已有少數媒體至對岸落地印刷或合辦刊物，各種形式的交流合作關係都在臺灣與大陸媒體事業間積極進行。儘管在交流合作的制度變遷歷程中曾歷經階段性低盪，然總體而言，是朝向日益開放的道路邁進。而臺灣與大陸新聞媒體之制度環境各異，加以特殊的歷史情結與意識形態作用，致使在新聞媒體交流合作的政策制定中，雙方執政者往往以受限理性做出決策，交流合作實務更是存在碰撞。值此臺灣與大陸新聞媒體交流合作日益頻繁之際，本研究以新制度論分析框架同時性與歷時性考察制度變遷與制度安排；並釐清制度環境的差異；接續檢視受限理性的表現；最後歸結臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度特徵。在蒐集與分析期刊文獻、書籍、官方統計資料、新聞報導、法律規章、政策宣示等各類文本後，除提出後續研究方向外，也嘗試依據臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度 32.

(42) 特徵提出初探性的倫理創新實務建議。本研究之分析工具與蒐集之文件類型等研究方法操作步驟將於下章說明。. 33.

(43) 第參章. 研究方法. 為達成「歷時性考察制度創新」、「同時性探究臺灣與大陸對新聞媒體交流合作之制度變遷與制度安排」、「比較臺灣與大陸新聞媒體遵循之制度環境」、「探析臺灣與大陸新聞媒體交流合作政策制定之受限理性」等研究目的，本章首先概念化制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境與受限理性等新制度理論的重要內涵；接續說明本研究採用之研究方法與文件類型；再提出研究流程及研究架構。本章共分五節，第一節為「新制度理論關鍵概念」；第二節「研究方法」；第三節「文件類型」；第四節「研究流程」；第五節為「研究架構」。. 第一節. 新制度理論關鍵概念. 新制度論研究途徑強調歷史的條件與集體的決策（林奎燮，2003，頁 101），臺灣與大陸新聞媒體交流合作正是隨歷史發展動態變遷與集體決策加總的歷程。以諾斯為代表人物的新制度理論，對影響制度的變因提出諸多重要觀念。本研究運用這些觀念作為臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度分析工具，並歷時性地呈現時間脈絡的剖析。本節首先闡明制度創新、制度變遷、制度安排、制度環境及受限理性等新制度論的關鍵概念之操作性定義，並說明本研究對時間與歷史觀的掌握。. 一、制度創新制度創新是由利潤所策動，並遵循利益最大化原則，若可預見的利潤愈大，創新的速度愈快，且是漸進完成的過程。常由制度創新集團引導制度創新的展開；再確立制度，獲得政府正式制度的認可或非正式制度的默許；最後達到倫理創新階段，發展出適應新時代的倫理觀念。. 34.

(44) 依據本研究之目的，制度創新可以用來考察臺灣與大陸新聞媒體交流合作之法律規章隨時間演進而制定與修正的進程。本文也將觀察臺灣與大陸新聞媒體交流合作制度創新的階段性發展。而倫理創新實指一個社會已凝聚符合道德觀念的共識，正如市場經濟下，供給與需求方都被要求實踐誠實信用、公平競爭（沈遠新，1997，頁 11-12）。以此觀點重構臺灣與大陸的新聞媒體交流合作，或可將雙方是否已能在存異的環境下，另商可共同遵循的交流合作規約，作為達成倫理創新階段的判準。. 二、制度變遷制度變遷決定了社會隨時間演進的歷程，因此，研究制度變遷可以獲知歷史演變的關鍵。本研究引用新制度理論對重大事件的關注之「歷經時間演變」的分析框架，聚焦時間脈絡的趨勢變化，即考察制度隨著時間變化而被創立、變更和破壞等制度變遷的歷程，以理解臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度。制度創新與制度變遷是緊密扣連的概念。本文在辨析制度創新的同時，也將理解制度隨著時間變化而被創立、變更和破壞等制度變遷歷程，並闡述臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度安排。. 三、制度安排制度安排是根本制度的具體化與細節化，能框限人的互動，引導人們行為朝特定目標前進，營造政治穩定的環境（道格拉斯‧諾斯，1996，頁 211）。國家政府及企業組織常被視為制度安排的主體，執政者可透過正式制度、非正式制度和執行制度的手段來形塑系統性地制度安排，以規範人民行為，維持自身統治的合理性，或提供個人及團體依法互動的基礎。基此立論，本文在制度安排方面，關注法規等正式制度，以及意識形態等非 35.