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與大陸新聞媒體交流合作之倫理創新實務建議。
第肆章 研究發現與討論
為回應研究問題，本章共分四節，第一節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作之 制度創新」釐清臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度創新，並關注制度變遷與制 度安排；第二節「臺灣與大陸媒體依循之制度環境」比較臺灣與大陸體制上根本 性的差異；第三節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作政策制定之受限理性」探究臺 灣與大陸新聞媒體交流合作實務上面臨的困境；第四節提出本章「小結」。
第一節 臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新
本節以新制度理論分析臺灣與大陸新聞媒體交流合作，關注制度隨時間推移 而制訂與修正等制度創新與制度變遷的歷程；並探析正式制度規範與非正式制度 等意識形態氛圍，以闡明臺灣與大陸新聞媒體交流合作的制度安排。
一、臺灣與大陸新聞媒體交流合作之五個制度創新階段
關於臺灣與大陸新聞媒體交流合作之制度創新歷程，本文以歷時性觀點，參 照本研究第貳章第一節「臺灣與大陸新聞媒體交流合作之發展脈絡」及第二節「臺 灣與大陸新聞媒體交流合作之類型」，再以新制度理論的關鍵變項重新解構，劃 分出：「孕育期：由誘致性制度變遷促成」、「合法期：臺灣政府首立正式制度」、
「懦夫對局（chicken game）13期：管制與開放交替」、「受限理性期：臺灣與大陸 訴求各有不同」、「多元交流期：形式與人次創新高」五個階段。
各階段的分析論述主要分為三部份，其一為指摘「制度創新的演進」，關注 正式制度與非正式制度的演變，以及制度安排的主要手段；其二為「新聞媒體交
13 懦夫對局的案例是：兩名車手相互驅車而行，先讓開的一方被恥笑為「懦夫」，並由另一方勝 出；但如果兩人互不退讓，任由兩車相撞，雙方都無法受益。在國際情勢上，英國哲學家伯 特蘭‧羅素（Bertrand Arthur William Russell）曾將美蘇核武競賽比喻為懦夫對局（中野明，
2012，頁 86-88）。
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流合作的實務表現」，說明新聞媒體在交流合作事務上的進展；歷史制度論主張 重大轉折點會影響制度的變遷，因此第三部份將陳述「重大轉折點對制度創新的 影響」。
（一）孕育期：由誘致性制度變遷促成（1987 年 9 月 11 日至 1989 年 4 月 18 日）
1 制度創新的演進
回顧臺灣與大陸新聞媒體交流合作歷程可知，在臺灣與大陸新聞媒體交流合 作之初，臺灣與大陸政府並無確立與發布法令規章等正式制度，而是由臺灣媒體 業者私自帶動發展的誘致性制度變遷。
1987 年 9 月 11 日《自立晚報》記者徐璐與李永得突破禁令赴大陸採訪，返 臺後，新聞局依偽造文書罪，移送《自立晚報》社長吳豐山、記者李永得與徐璐 三人。臺北地方法院宣布三人明知政府未開放新聞從業人員赴大陸採訪，卻藉申 請往日本採訪而轉往大陸，行為屬不當，但因現行法律並無處罰規定，難加刑責
（王天濱，2002，頁 403-404）。
此事件顯現制度的「時滯」（time-lag）。也就是說，雖然民間已意識到臺灣與 大陸新聞媒體交流合作有其外部利潤存在，嘗試突破關卡，但現行法規卻不足以 規範或開放，是一種制度失衡的狀態。
制度創新是漸進完成的過程，從制度失衡到新制度發揮效用必然經歷一段時 期（North, 1992a, p.3-5）。借用沈遠新（1997，頁 11-12）制度創新的三階段觀點 可知，臺灣與大陸新聞媒體交流合作初期，是由《自立晚報》等媒體業者追求自 身獲利，扮演制度創新集團之角色，引導交流合作的展開。
陳懷林（2000，頁 106）說明，在制度創新的初始階段，執政者通常有二種
表現，其一是不直接提供制度，而以默許方式促成新制度的發展；或以限制方式 阻滯新制度的產生。而由臺灣記者突破禁令赴大陸採訪的歷史經驗可知，臺灣政 府是以默許方式接受臺灣與大陸新聞媒體交流合作事項的進行，並在志願團體的 不斷遊說下，於下一階段之合法期促成新制度的生成。
2 新聞媒體交流合作的實務表現
此時期由於解除報禁，致使臺灣媒體進入市場競爭機制，民眾對資訊的需求 大增，媒體為滿足閱聽眾需求，除大幅採用外電與外媒消息，也希望政府能夠開 放媒體至大陸採訪。因應情勢，新聞局宣告，記者到大陸採訪，只要內容不為大 陸宣傳或違法出版，就不會遭致處分。此舉雖未發布正式制度，但象徵著臺灣與 大陸新聞媒體交流合作已邁入有不成文規範的階段。
3 重大轉折點對制度創新的影響
總體來說，臺灣與大陸新聞媒體交流合作的初始階段是由志願團體由下而上 自發性的帶動制度創新，是以即時獲利為目的的違規行為。此一時期臺灣與大陸 新聞媒體交流合作歷史事件之重大轉折點與相應合之新制度論關鍵概念內涵，如 表三所示。
表三：孕育期之重大轉折點與制度內涵
重大轉折點 制度內涵 制度主體
1987 年 9 月 11 日 徐璐與李永得私自赴陸採訪，顯示臺灣與大 陸新聞媒體交流合作的開端是由制度創新集 團引導展開的誘致性制度變遷。
臺灣
（組織或 個人）
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表三：孕育期之重大轉折點與制度內涵（續）
重大轉折點 制度內涵 制度主體
1988 年 11 月 新聞局宣布，臺灣記者到大陸採訪，只要內容 不為大陸宣傳或違法，新聞局就不會處分，可 見制度安排上默許臺灣與大陸新聞交流合作 事項的進行。
臺灣
（國家）
（二）合法期：臺灣政府首立正式制度（1989 年 4 月 19 日至 1989 年 6 月 3 日）
1 制度創新的演進
此一時期發生的許多事件都促使臺灣媒體呼籲政府開放記者赴大陸採訪，並 促成臺灣與大陸新聞媒體交流合作之正式制度的建立，臺灣方面頒布了《現階段 大眾傳播事業赴大陸地區採訪、拍片、製作節目報備作業規定》，正式允許記者 赴大陸採訪。臺灣政府與大陸媒體間則依據《動員戡亂時期國家安全法》禁止共 產黨員來臺，由於大陸記者多為黨員，因此未有來臺採訪者（韋奇宏，2003，頁 135）。
2 新聞媒體交流合作的實務表現
臺灣政府開放媒體與大陸交流合作後，臺灣媒體將觸角伸向大陸，積極赴大 陸採訪。但僅能接受大陸技術支援或雇用臨時人員，不得接受中共資金或共同採 訪、製作、出版和發行。
3 重大轉折點對制度創新的影響
新聞媒體具有上層結構的特性（Guo, 2001, p.26），在這一階段的臺灣與大陸 新聞媒體交流合作，可以說是政府以制度供給者的身分，發布行政命令和法律，
是一種強制性制度變遷的路向。合法期之臺灣與大陸新聞媒體交流合作重大轉折 點與制度內涵如表四所列。
表四：合法期之重大轉折點與制度內涵
重大轉折點 制度內涵 制度主體
1989 年 4 月 19 日 頒布《現階段大眾傳播事業赴大陸地區採訪、
拍片、製作節目報備作業規定》，是臺灣與大 陸新聞媒體交流合作第一個准允境內記者至 對岸採訪的正式制度創新，制度安排上已許 可記者赴陸採訪。
臺灣
（國家）
（三）懦夫對局期：管制與開放交替（1989 年 6 月 4 日至 1996 年 12 月）
1 制度創新的演進
（1）管制
六四事件發生，使大陸官方在臺灣與大陸新聞媒體交流合作的非正式制度上 採取較為閉鎖的態度，如：公開指責境外媒體不實報導、暫緩臺灣記者赴陸採訪 的申請、逮捕臺灣記者。接續以《關於臺灣記者來大陸採訪的管理辦法》與《關 於臺灣記者來大陸採訪注意事項》等正式制度規定臺灣記者赴大陸採訪必須遵守
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多項管制，亦禁止陸媒私自赴臺。
在此一階段的制度安排可見：制度為了塑造與引導人們的行為朝同一目標前 進，框限人們的選擇是必要的手段。在六四事件發生的敏感時期，中國大陸限制 境外媒體的舉措，可以說是提供一種政治穩定的制度。
（2）開放
制度變遷是制度稀缺和確立的競爭（North, 1992a, p.4）。六四事件臺灣與大 陸媒體交流停滯後，北京亞運等事件帶動民間對資訊的需求，促使臺灣與大陸重 啟交流。雙方政府面臨交流合作的制度稀缺，必須確立新的制度。影響所及，臺 灣政府在 1990 年 7 月 12 日宣布《現階段大陸人士來臺參觀訪問申請作業要點》， 開放文化、體育、大眾傳播人士等來臺參訪（張多馬，1995，頁 299-300）。原由 臺灣民間團體代為申請，其後並簡化申請手續，允許陸媒直接向新聞局申請（韋 奇宏，2003，頁 136）。
翌年臺灣成立陸委會與海基會、大陸成立海協會，司職兩岸事務。此後臺灣 與大陸新聞媒體交流合作之相關法規逐步修正與開放，漸次簡化手續與放寬申請 期限，體現制度創新的漸進性。
而大陸政府與大陸媒體間的正式制度有：中共中央臺辦在 1992 年 3 月 15 日 發布《關於新聞工作人員赴臺採訪的規定》。其中指出：「新聞工作人員赴臺採訪，
是一項政治性、或政策性很強的工作，必須本著以我為主、於我有利……有組織、
有領導、有計畫地進行。」這表明中國大陸媒體肩負著強化政策宣傳的使命。此 類與統治者利益相符的制度很容易推動，也較為常見（王躍生，2000，頁 92）。
隨著臺灣記者赴大陸採訪數愈來愈多，申請件數已無法僅由北京國臺辦審批，
因此大陸政府放寬臺灣媒體赴陸採訪的申請手續。具體的作為有：1993 年 4 月，
國臺辦授權福建、上海、廣東、海南四省市受理審批臺灣記者的採訪申請。然而
經過國臺辦批准後，臺灣記者還必須向國臺辦報備採訪的題目、採訪對象以及在 大陸的居住情況（張銘清，2014 年 7 月 9 日）。
另外，1994 年大陸雖同意臺灣媒體不間斷派記者到大陸採訪，同年 3 月 10 日《聯合報》記者賴錦宏赴北京人民大學丁子霖教授家中訪問，卻在出門後遭中 共公安局強行審訊四小時後放行（張多馬，1995，頁 314、315）。並有主管當局 叮囑承辦臺灣記者赴陸採訪申請業務的人員：「臺灣記者的背景是很複雜的」、「如 果讓他進來出現問題你是要負責的」（張銘清，2014 年 7 月 9 日）。可見形式雖 放寬申請手續，實則此一時期的社會氛圍與意識形態等非正式制度以及制度執行
另外，1994 年大陸雖同意臺灣媒體不間斷派記者到大陸採訪，同年 3 月 10 日《聯合報》記者賴錦宏赴北京人民大學丁子霖教授家中訪問，卻在出門後遭中 共公安局強行審訊四小時後放行（張多馬，1995，頁 314、315）。並有主管當局 叮囑承辦臺灣記者赴陸採訪申請業務的人員：「臺灣記者的背景是很複雜的」、「如 果讓他進來出現問題你是要負責的」（張銘清，2014 年 7 月 9 日）。可見形式雖 放寬申請手續，實則此一時期的社會氛圍與意識形態等非正式制度以及制度執行