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Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6411

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中 華 大 學

碩 士 論 文

新竹市府會關係之研究(1998-2008)

The Study of Executive and Legislative Relations: The

Case of Hsin-chu City (1998-2008)

系 所 別:行政管理學系研究所碩士班

學號姓名:M09517007 施乃銘

指導教授:葉嘉楠 副教授

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摘 要

本文試圖透過學理中關於分立與一政政府的討論,來解析新竹市自1998 到 2008 的府會關係。新竹市自 1998 年蔡仁堅執政時共經歷過兩次政黨輪替,其一 是民進黨籍的蔡仁堅贏得第五屆市長選舉,其二是國民黨籍的林政則為國民黨贏 回第六與第七屆市長選舉。前者在任時,新竹市為分立政府型態,後者則為一政 政府型態。 關於影響府會關係的因素,目前的研究成果主要從結構性(一致或分立政府 型態)、非結構性(派系與政治結盟)與執政者行政風格來探討。本文則透過蔡 仁堅與林政則人格特質與行政風格的對比,並徵引市政府預算審議(市政府年度 預算刪減幅度)、法案審議(市府、議員所提法案通過比例)數據,以及市議會 對市政報告質詢的文本分析,來說明府會關係的互動過程,以及執政者對府會關 係的影響。 簡言之,蔡仁堅主政時的府會關係是緊張的。雖然首次政黨輪替後的分立政 府型態帶來了影響,但筆者認為蔡仁堅剛烈與衝撞的行政風格對於緊張的府會關 係更有影響力。不僅是非同黨籍議員對他的行政風格感到不滿,即便是同黨籍的 民進黨議員也對他有所微詞,並在議會質詢中挑戰他的執政表現。在此時期,執 政者因素對於府會關係的影響超越了黨派間的區隔。 反觀林政則主政時的府會關係則是和諧的。和諧的表現雖受到一致政府型態 的影響,但林政則處事圓融的人格特質與行政風格,也為府會關係加分不少。最 明顯的轉化即是反對黨在議會質詢時立場的轉變。從第一任任期時受到民進黨議 員的諸多挑戰,到第二任連任後,多數民進黨議員公開讚揚或持中立立場問政, 期間的變化不僅展現了林政則的執政能力,府會關係的和諧也可見一般。 透過新竹市前後兩任政府的比較研究,本文認為執政者因素是解釋新竹市前 後任府會關係差異的重要因素,同時也是後續相關研究中不可忽視的條件之一。 關鍵詞:府會關係、分立政府、一致政府、新竹市

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Abstract

This study aims to explain the Hsin-Chu City's executive and legislative relations (1998-2008) in terms of the perspective of unified and divided governments. Since 1998, there were twice government turnovers in Hsin-Chu City. The first time is the year 1998 when ex-mayor RenJian Cai who represented the Democratic Progressive Party (DPP) won the fifth Mayor Election, and the second time is the year 2002 when mayor Junq-Tzer Lin who represented the Kuomintang (KMT) won the sixth Mayor Election. The former is a structure of divided government while the latter is a structure of unified government.

Previous studies have demonstrated that there are three aspects of factors affecting the executive and legislative relations in local governments which include the structure factors (unified or divided governments), non-structure factors (factions and political coalitions), and the factor of leaders’ traits and styles. The purpose of this study is to examine the interactions between city government and city council and how mayor’s leading style affecting the interactional process in terms of three aspects: budget reviews, bill reviews and content analysis of official documents.

In short, the executive and legislative relation was much intense when ex-mayor Cai leaded the local government. Although the structure of divided government cause part of intense relations, we have demonstrated that mayors’ trait and leading style is more persuasive factor to predict the government turnover. Not only the representatives of opposition party (KMT) cannot accept mayor Cai’s leading style, but also representatives from the same party (DDP) complained mayor Cai’s leading style and opposed his policies. Therefore, we concluded that the leaders’ trait and style is more convinced factor affecting executive and legislative relations than the barrier of the divided government.

Instead, the executive and legislative relation was harmonious when mayor Lin leaded the local government. Likewise, we have shown that the leaders’ trait and style is more convinced factor affecting executive and legislative relations although the existence of unified government in Lin’s terms. Using the content analysis of official documents, this study have shown that how the representatives of opposition party (DPP) eventually accept mayor Lin due to his good trait and leading style.

Through the comparison of the two mayors and three terms of governments, this study proves that the trait and leading style of the leader is a more important factor affecting executive and legislative relations than the structure of unified or divided government.

Key words: Executive and Legislative Relations, Unified Governments, Divided Governments, Hsin-Chu City

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錄

第一章 緒論……… 1 第一節 動機與目的……… 1 第二節 名詞解釋……… 5 第三節 研究方法與架構……… 8 第四節 研究範圍與研究限制……… 13 第二章 府會關係與分立政府之理論架構……… 15 第一節 府會關係的類型與論述……… 15 第二節 分立政府的形成與影響……… 20 第三節 文獻分析與探討……… 25 第三章 新竹市府會關係的形成與演變……… 34 第一節 新竹市政經結構與地方自治……… 34 第二節 新竹市地方選舉與政府型態的演變……… 41 第四章 新竹市分立與一致政府的府會關係……… 46 第一節 蔡仁堅主政時期(分立政府)的府會關係……… 46 第二節 林政則主政時期(一致政府)的府會關係……… 64 第三節 蔡仁堅與林政則時期府會關係的比較……… 75 第五章 結論……… 80 第一節 結論……… 80 第二節 研究建議……… 84 參考書目……… 96

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附錄一:新竹市歷屆市長與議會政黨分佈一覽表……… 95 附錄二:新竹市第五至第七屆議員一覽表……… 96 附錄三:第五屆第五次定期會市政總質詢內容摘要……… 99 附錄四:第五屆第六次定期會市政總質詢內容摘要……… 100 附錄五:新竹市市議會第五屆法案審議與決議情形彙整細目……… 101 附錄六:新竹市市議會第五屆各次大會法案遭否決、退回、擱置議決之 彙整細目……… 103 附錄七:第六屆第五次定期會市政總質詢內容摘要……… 107 附錄八:第七屆第二次定期會市政總質詢內容摘要……… 108 附錄九:新竹市市議會第六屆法案審議與決議情形彙整細目……… 109 附錄十:新竹市市議會第七屆法案審議與決議情形彙整細目……… 111 附錄十一:新竹市市議會第六屆各次大會法案遭否決、退回、擱置議決 之彙整細目……… 112 附錄十二:新竹市市議會第七屆(至 2008)各次大會法案遭否決、退回、擱 置議決之彙整細目……… 115 附錄十三:深度訪談題目……… 117 附錄十四:深度訪談記錄……… 118

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表目錄

表2-1:行政首長作為府會關係研究變數之一的研究彙整……… 32 表3-1:新竹市政府(縣轄市)1-9 屆市長沿革(1952-82 年)……… 36 表3-2:新竹市政府(省轄市及其後)1-7 屆市長沿革(1982 年至今)… 37 表3-3:新竹市第一、二屆各區區民代表會(民國 1946-50 年)……… 38 表3-4:新竹市第 1-9 屆市民代表會(1952-82)……… 38 表3-5:新竹市第 1-7 屆市議會(1982 年至今)……… 40 表3-6:新竹市近十年各項選舉政黨得票概況……… 44 表4-1:新竹市議會第五屆第五次定期會市政總質詢內容分析……… 56 表4-2:新竹市議會第五屆第六次定期會市政總質詢內容分析……… 56 表4-3:蔡仁堅施政滿意度……… 57 表4-4:蔡仁堅施政滿意度(年齡層分析)……… 57 表4-5:新竹市蔡仁堅市長執政時期的總預算審議表……… 58 表4-6:新竹市市議會第五屆法案審議與決議情形彙整表……… 60 表4-7:新竹市議會第六屆第五次定期會市政總質詢內容分析表………… 71 表4-8:新竹市議會第七屆第二次定期會市政總質詢內容分析表………… 71 表4-9:新竹市林政則市長執政時期的總預算審議表……… 73 表4-10:新竹市市議會第六、七屆法案審議與決議情形彙整表………… 74 表4-11:新竹市市議會第六屆各次大會法案遭否決、退回、擱置議決之 彙整表……… 75 表4-12:新竹市市議會第七屆(至 2008)各次大會法案遭否決、退回、擱 置議決之彙整表……… 75 表4-13:蔡仁堅與林政則執政期間歲出預算刪減比較 表……… 76 表4-14:蔡仁堅與林政則執政期間議案提案與覆議案數比較 表……… 77 表4-15:蔡仁堅與林政則執政期間市府提案通過比例比較 表……… 78 表5-1:新竹市市議會第五屆各次大會法案遭否決、退回、擱置議決之彙 整表……… 84

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圖目錄

圖1-1:人格與政治分析圖……… 8 圖1-2:研究架構圖………. 11

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第一章

緒論

第一節 動機與目的

一、研究動機

近十幾年來,因國內政經環境的鉅變、政治體制的設計,以及在分立政府現 象的推波助瀾下,府會之間的關係亦出現極大的變化。首先,因著修憲工程的推 動,我國已於1999 年 1 月 25 日公布施行「地方制度法」,並為此確立了精省及 縣市為地方自治團體公法人之核心地位,依據憲法及增修條文的規定,我國地方 自治制度係採取屬於首長與議會分別各自向選民負責的「權力分立制」。在如此 體制下,縣(市)議會是縣(市)的立法機構,是地方自治團體的意思機關。因 此,縣(市)長的理想或政策,必須要獲得議會的支持才能付諸實現,如果議會 不予配合,則必然增加縣(市)長施政的困難(紀俊臣,1999:頁 4-5,309)。 其次,地方快速發展與自主意識的普遍提高,使得地方各項事務常處於不斷 增加且變動的狀態。在如是複雜的問題網絡中,地方政府與議會的關係往往具有 重要且具影響力的力量。因為大部分地方事務的處理或是問題的解決,皆須透過 兩者的互動過程,方能產生最終或較明確的解決;換言之,地方政府與議會的關 係可能即代表地方運作的內涵(呂育誠,2000:417-437)。換言之,地方制度法 下的府會職權運作關係,幾乎已成為地方自治團體制度內權力運作的核心內容。 學者趙永茂等人即認為,當前我國地方自治的問題癥結,不僅存在於中央與 地方之間的權限劃分,地方政府內的府會關係運作,無疑也是一個重要而值得探 討的課題。由於府會的互動牽動了地方政治的樞紐,從府會關係的互動現象,一 方面得以瞭解地方的政經結構,洞察地方政經資源的分配,另一方面也可分析地 方資源分配和政治互動的過程,進而切實掌握地方政治衝突的焦點所在。因此, 地方府會關係的穩定與否,不僅影響地方政治的和諧及地方政治體系的順利運 作,同時也影響地方的有限資源能否公平合理而有效地分配到基層(趙永茂、黃 錦堂與陳立剛,1997:167-178)。基於此,府會關係研究在地方政治的脈絡中, 一直是個熱門的議題,同時也呈現出我國各地府會關係各有異同與複雜程度不一 的特色。 此外,1997 年後政黨壁壘分明的因素也使得地方的府會關係更加詭譎多變。 此因在於民進黨與無黨籍人士於1997 年 11 月底第五屆縣市長選舉中,首次取下

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了共15 名的縣市長席次(包含新竹市),使得當時獨大的國民黨執政縣市由原先 的16 席縮減為包含花蓮、台東、金門、馬祖等偏遠縣市及離島地區在內的 8 名 席次。然而國民黨卻又在隔(1998)年 1 月底的縣市議員選舉中,取得了縣市議 會的多數席次。如此形成地方行政首長與立法部門相異政黨的分立政府1現象, 也使得原本即不易處理的府會關係更形困難。 一般認為,在一致政府下,行政部門與立法部門皆由同一政黨控制,兩部門 或有嫌隙,仍可藉由政黨內部的溝通與協調,消弭彼此的衝突,增加行政效率。 在分立政府中,因府會兩者分屬不同政黨,難以藉由黨內協調機制來運作。同時 又因政黨本身在意識形態、政策主張、選民壓力差異下,造成彼此之間妥協不易 的現象,從而讓府會雙方在政策制定、法案審查與預算審議等各個方面產生較多 的摩擦(吳重禮、楊樹源,2001)。 基於前述之府會關係在地方政治運作中之重要性以及新竹市1998 年與 2002 年前後兩次的政黨輪替政治史實所帶來的分立政府現象,本論文即以新竹市政府 與新竹市議會之間的府會關係作為學理與實務討論的個案研究與立論對象。綜觀 而論,新竹市的地方政治完全貼合著國內政治轉變的脈動。在第五屆縣市長改選 後,國民黨於新竹市地方政權中長期執政的角色淪為在野監督者,當時由代表民 進黨參選的蔡仁堅取得了市長席位。然而,隔年的議員選舉競爭中,民進黨卻未 能延續市長選舉的氣勢,仍由國民黨持續掌握議會過半的多數。此舉讓新竹市地 方行政與地方議會首次分屬於不同政黨;當時29 名(100.0%)議會議員中,國 民黨佔有16 人(55.2%),民進黨佔有 5 人(17.2%),新黨佔有 1 人(3.4%), 無黨籍佔有7 人(24.2%)2。為此,由蔡仁堅領導執政的民進黨政府面臨國民黨 議員比例過半的議會結構,而為分立政府型態。然而有趣的是,在隔一屆的第六 屆市長改選競爭中,國民黨旋即取回了失去的政權,由林政則代表國民黨再度領 導新竹市市政至今,政府型態也再次回到一致政府型態。 概括而言,在蔡仁堅領導執政時期,暫且不論其因個人花邊新聞於地方與全 國政壇上所投下的震撼彈,當時的府會關係確實存在著較多的衝突,並時而引發 1 就學理而論,以行政首長與立法部門所屬之多數政黨來觀察府會結構,可區分為一致政府與分 立政府。在政府體制中,行政與立法部門皆由同一個政黨所控制,即為一致政府;反之,則為 分立政府。在採行「一院制」(unicameralism)議會型態的國家,分立政府則由不同政黨分別 握有行政部門與國會多數。請參考,吳重禮、王宏忠,2003,〈我國選民「分立政府」與「一 致政府」心理認知與投票穩定度:以 2000 年總統選舉與 2001 年立法委員選舉為例〉,《選舉研 究》,第十卷,第一期,頁 81-114。 2 可參見本文附錄十三「新竹市歷屆市長與議會政黨分佈一覽表」。

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新竹市民諸多的關注。例如,蔡仁堅市長為了一級主管請假問題不惜與議會槓上 (林家琛,2000b);因為「新竹市東門圓環新竹之心工程」與「聯電環評案」而 遭由議會組成的調查小組函送法辦(林家琛,2000c);緊張的府會關係情勢也讓 他執政期間的九十年度預算被大砍十一億,成為新竹市史上最高紀錄(黎慧琳, 2000)。更甚的是,日益惡化的府會關係也讓當時市府團隊的一級主管紛紛求去, 甚有起而宣布參選下一屆市長選舉而與蔡仁堅同台競爭者(黎慧琳,2001)。無 獨有偶的是,市長參選角逐名單中不僅只有市府團隊成員,尚包括同為民進黨同 袍的市議員在內(林家琛,2000)。對於僅有一屆任期的蔡仁堅市長,媒體輿論 多半認為其無法續任的敗選原因,除了強勢執政作風以外,持續不斷的負面新聞 與府會關係的失和,也是主要的敗選成因(林家琛,2001a)。 反觀林政則執政時期的府會關係,則顯示出府會關係的和諧互動。例如,副 議長謝文進曾公開肯定林政則的施政政績,認為府會和諧的關係有助於市府預算 的順利通過(李青霖,2006)。另國民黨市議會黨團書記宋金海也讚揚林政則政 通人和,其在任的那三年是他擔任黨團書記七年裡最輕鬆的日子(黃宏璣, 2004)。或許是府會關係平和的連帶效應,也或許是林政則的人格特徵使然,其 個人也時常公開地稱讚議會與議員,而這些舉動也助益於穩固府會之間的良性互 動。例如,在即將首次上任市長職位前,林政則發表對於有線電視費率調整案的 意見,以支持議長鄭成光的看法(林家琛,2001b);抑或直接將新竹市的府會和 諧,歸因於議會與議長的支持(李青霖,2005);抑或在市政總質詢時,稱讚市 議員鄭宏輝對於輕軌捷運的創意巧思(李青霖,2007b)。顯然地,林政則的政 治圓融3,不僅讓他贏得了連任的機會也獲得較多選民的支持4,同時也就像媒體 所說的:「在議會裡,有人稱他阿伯;然而他就是以阿伯的親切、儉樸和待人細 膩,低調地贏得了選戰。」(李青霖,2005)5 3 處事圓融的「形象」也是林政則當時獲得國民黨提名的一項主要因素。一般認為,廣結善緣、 圓融、溫和的處事作風,是林政則最大的本錢,使他在政治上樹敵甚少(林家琛,2001)。 4 在 2006 年聯合報民調中心公布的台灣地區縣市長施政滿意度調查中,新竹市長林政則獲得了 七成市民的肯定(李青霖,2006)。 5 雖然林政則執政期間獲有較多選民與議員的支持,但也非全然沒有批評。市政建設缺乏主軸與 願景,過度重視民意,以及過多的出國考察也都為林政則帶來一些批評。缺乏市政藍圖的批評 同如民進黨市議員鄭宏輝所言:林政則強調的施政目標——燈要亮、溝要通、路要平,其實交 給區長、里長做就可以。市長更應思考的是,究竟要把新竹市帶往何方?(林家琛,2002b)。 另,過度重視民意的評論則如泛藍陣營的市議員鍾淑英所言:林政則的「勤政」只能用「忙! 盲!茫!」三個字形容,讓人看得霧煞煞,不知市長在忙什麼?(林家琛,2002a)。而過多出 國考察所引來的批評時有所見,不過較嚴重的要屬缺席了第七屆第三次的定期會議。當時民進 黨黨團甚至以「藐視議會、逃避監督」來嚴正表達抗議,並揚言要杯葛林政則(李青霖, 2007)。

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雖然從分立政府與否的角度似乎得以說明新竹市府會之間的互動,不過本研 究進一步認為僅從結構上的一致與分立政府等制度角度,尚無法細膩地表達出這 兩個時期之間的差異。猶如相關的研究指出,除制度因素(分立或一致政府型態) 以外,非正式結構(informal structure)(如地方派系或議員間的結盟行為)與執 政者個人因素6(如地方首長的領導風格、行政才能與議會之間的互動等)也對 府會之間的關係有重要的影響效果。相似的看法,如學者亦指出過往關於府會關 係的研究,多數著重在透過量化數據或結構層次來指出府會關係好或壞的「結 果」,但對於「過程」本身的描述並不夠細膩。但事實上就府會「關係」的討論 而言,「過程」的意涵應要大於「結果」。(廖達琪、洪澄琳,2004:12-13) 因此,除了從一致與分立政府的結構來看府會關係外,本研究意欲透過府會 互動的過程來理解新竹市的府會關係。其中,筆者認為從行政首長行政風格差異 來著手,將會是釐清新竹市府會關係的重要切入點。而這個想法可輕易地從前述 有關蔡仁堅與林政則執政時的府會關係得到概括的輪廓;同時也似乎唯有如此, 才能說明何以蔡仁堅的幕僚團隊與同黨同志,不約而同於其參選下一屆的市長選 舉中,均站出來表達同台競爭的政治舉動7 總言之,本論文期能藉由實證的方式提供新竹市府會關係的個案研究,以茲 在學理與實證論辯過程中,提供影響府會關係的多元觀點與細膩的描述,以及後 續與其他地區或縣市之間進行比較研究的可能。

二、研究目的

基於上述之研究動機與體認,並透過相關文獻的探討、理論研究及政治運作 的觀察,本研究希冀能達到如下之目的: (一) 透過文獻與實證的資料收集,說明過往十年內新竹市府會關係的實質樣 貌。藉此探究學理上所言之分立政府較易於一致政府導致政策滯塞的可 能,以及造成議會僵局與缺乏議會效率的情形。 (二) 透過市政府年度預算遭刪減幅度、市政府提案的審議情形、市議會對市 府市政報告質詢情形、以及府會爭議與解決等面向,進一步分析蔡仁堅 6 例如李忠信(2005)比較彰化縣周清玉、阮剛猛、翁金珠等三任縣長之間的府會關係,黃幼中 (2005)的研究亦從陳水扁與馬英九的領導人行事風格來探討臺北市的府會關係。 7 由於蔡仁堅時期府會關係的緊張,許多市府團隊一級主管紛紛求去。曾任市府主任秘書李宏 生,也在離開市府後一年,宣布要角逐競選市長,當時有不分黨派的 17 位議員到場致意。另, 與蔡仁堅同黨籍的新竹市議員鄭正宗則指出:「市長蔡仁堅執政三年,在用人、府會關係及建 設方面嚴重失調,他不能再沈默,因此決定爭取黨內提名參選市長。」

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與林政則二任市長的施政表現與地方議會之間的互動關係與互動過 程。並藉此說明新竹市的府會關係的結構與內涵。 (三) 除去制度性的分立與一致政府因素外,本研究也希望能夠提供執政領導 者人格特質與行政風格對府會關係影響的分析比較。亦即,透過理解與 詮釋蔡仁堅和林政則兩位行政首長執政時期的府會關係異同,探究非結 構性的首長領導風格與人格特質對府會關係可能的影響。

第二節

名詞解釋

一、名詞解釋 (一)政黨政治與議會黨團 依據Ranney 和 Kendall 之定義,政黨是自主的有組織集團,是從事候選 人的提名與競選,以最後獲得對政府的人事與政策之控制。換言之,政黨的主要 功能在於候選人的提名助選以及組織政府(Ranney & Kendall, 1956:85;呂亞 力,1997:232-233)。Chambers 與 Burnham 則認為政黨乃是具有相當持久性 的社會集合體,其追求政府中的權利職位,顯現聯繫政府中心領袖的大批追隨者 的組織結構,已產生共同觀點或效忠的認同符號。學者Ranney Austin 綜合一般 觀點認為政黨至少有如下的特徵:政黨是一群人的集合他們共用一個名稱,如共 和黨、自由黨等,同時這個名稱也被他人所承認;政黨是有組織的一群人,有計 畫地行動以完成黨的目標;社會的觀點亦承認政黨有組織並推廣其主張的合法權 利,而推動主張的活動即為代議政府的主要機制;政黨的主要活動在於推選公職 候選人(Ranney Austin,林劍秋譯,1991:257)。而台灣因特殊的政黨政治環 境,議會黨團乃指地方議會內部議員之間,基於政治實力的展現與府會政治運作 的需要,相互結盟而組成的次級團體。其中「黨團」是議員依其所屬政黨而組成 的次級團體,每一黨團至少須有三人以上。而「政團」是指未能依規定人數組成 黨團之政黨議員或無黨籍之議員,或由議會議員總額五分之一以上之議員合組的 次級團體。但每一政團亦須有三人以上8 8 參考內政部令,修正增訂〈地方立法機關組織準則第三十四條之一〉,2003.8.21。

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(二)預算審議 依據我國地方制度法的設定精神,地方立法機關的職權包括有:立法權、財 政監督權、施政監督權與接受人民請願與其他依法賦予之職權(黃麗如,民1998: 17-24)。基於法治之要求,地方之財政收支,須依預算法之規定為之,即先由縣 政府依其施政計畫及其他法令規定,編列預算案,然後提出於議會,由後者審議 通過後方得實施。故現代議會控制政府最有利的手段便是財政監督權,利用預算 監督權的行使以達到監督行政機關施政的目的。就學理而言,政府預算實為一種 「政治產物」(political thing)。在預算審議過程中,行政部門與立法部門乃至 利益團體間競相爭奪有限資源,最終結果則是各方政治角力後的產物。此外,政 府預算亦反應出政府施政重點與優先次序,透過分析各年度的預算分配與編列情 形,可以一窺當權者之政治意向。因此,一部內容完整且具體的預算說明書,即 為指涉一個國家公共政策的基本藍圖(林鍾沂,2002:517)。 (三)施政監督與議員質詢 依據我國憲法和地方制度法第四十八條與四十九條的規定,各級議會均擁有 聽取各級政府施政報告,以及向各級政府提出質詢之權利。經過數十年的國會政 治和地方自治發展,「質詢」已經成為民眾印象最深刻的議會主要職權。透過質 詢權,議會得以監督、制衡行政部門,暴露政府施政缺失和弊端,使民眾了解地 方問題之所在,並反映基層民意之心聲(趙永茂,1998:165)。然而,質詢權 雖有其意義,但在實務運作上也常是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議 員常運用質詢機會,爭取媒體曝光機會,提昇個人知名度,或對於行政首長或業 務主管挾怨報復,抑或私下為特定人選安排人事,或對特定行政單位要求更高地 方建設補助經費,或試圖參與公營事業機構營運之情事。一旦地方行政部門無法 配合地方議員的要求,議員便可能會利用議會開議期間對於特定部門之業務主管 予以嚴厲的質詢,或在審查預算時特別刁難刪除該部門編列之部分預算,甚至於 公開場合直指其不適任,逼使地方首長予以撤換。上述濫用質詢權之情形屢見不 鮮,也往往易使地方府會關係陷入僵局(趙永茂,1998:165-167)。 (四)執政者人格特質與政治經驗 領導者的人格特質,決定他在團體中與部屬間所建立的人際關係,人格即是 個人對他人的反應,以及和他人互動方式之結果。依據Van Assendelft(1997)

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觀察行政首長的個人特質,指出首長個人的人格特質與政治經驗、政治情勢(選 舉結果、施政滿意度)與首長面對議會的關係處理手腕,對於政府立法的過程及 結果均有所影響。當面對立法部門監督時,如能尋找議員們合作,進行談判與溝 通,往往會形成行政首長的助力,反之亦將形成施政阻力。其的差別即來自首長 個人的行事風格、面對議會關係的處理手腕與經驗等(吳重禮,2000:75-101)。 以美國為例,Kellerman(1984)認為總統的領導能力包含三個必要的成分:議 案(agenda)、意志(will)、技巧(skill)。其透過研究Kennedy以至Reagan 歷任總統就職第一年內所推動其本身所認為最重要的內政法案,指出Johnson 及 Reagan的政治技巧遠勝其他總統。換言之,一位成功且有影響力的總統,不能 僅僅依靠法定職權,更重要的是運用非正式的溝通與協調技巧,說服與增強反對 和贊成的議員。特別是在引起爭執的法案,身為行政首長,必須妥善運用此等非 正式的權力,讓議員體認到行政與立法兩者利益一致,非單憑法定權威的壓迫, 單方面要求議員無條件配合以遂行總統個人意志(吳重禮,1998:83)。 (五)人格特質與政治 人格的結構具有其複雜性、獨特性、持續性及統合性是由個人先天的遺傳與 生長期間各種學習及經驗的因素影響下,所發展出個人所持有的思想態度、情緒 反應與行為模式(余昭,1989:45)。所謂特質(trait)是指個人人格中有別於 他人的特性,具有穩定及一致性,且能影響行為的行動傾向(action tendency), 他包括獨特性(idiographic approach)和特徵行為(characteristic behavior) (Zimbardo,1990:801-850)。關於政治人格的定義應以學者 Robert E. Lane 的說法最受中外學者引用,其認為:「政治人格是指一個人對政治刺激在習慣上 所掀起的一套持久的、有組織的、動態的反應組合」。透過這個定義,政治人格 可透過對於政治刺激的反應而得到觀察(觀察其人格)(楊碧玉,2009:3-6)。 在政治人格的在研究設計上,M. B. Smith 及 Fred I. Greenstein 都有不同研究的 政治人格的架構圖,其中應以Smith 的「人格與政治分析簡圖」最為簡明扼要, 如下圖一所示。Smith 認為當研究主體的行為在不同環境中,都有其行為規則 時,即能建構出一個分析架構。此架構可用來解釋主體的心理特性(第Ⅲ區), 包含其態度及態度為基礎的人格建立過程。這些過程包含認知的方式(目標評價) 使自己趨向社會的方法(人我關係的調節),及處理內在衝突的方法(自我防衛)。 如此,如再加上環境刺激的相關資料,即可用來解釋具體的政治行為。人格是政

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治行為的因,政治行為則是人格的果(朱堅章,1979:72)。 圖1-1 人格與政治分析圖 資料來源:朱堅章 譯,Fred I. Greenstein 著,1979,《政治與人格》,台北:幼獅出版社,頁 71。 (實線箭頭代表由因推果的途徑,虛線代表從果溯因的途徑)

第三節 研究架構與方法

一、研究架構 同如前述,探討近十年內的新竹市府會關係是本研究的研究目的。由於蔡仁 堅與林政則執政期間不同政府型態的史實,因此藉由一致政府與分立政府兩種不 同政府類型的比較研究,成為本研究的研究主軸。在細緻的操作上,除透過市長 人格特質與議會互動情形的分析以外,因府會互動過程中,議會依法有質詢縣府 官員、審議法案及審查預算之權,故本文乃將透過1)市政府預算審議(市政府年 度預算刪減幅度),2)法案審議(市府、議員所題法案通過比例),3)市議會對市 政報告質詢情形,以及4)府會爭議與解決等面向來著手,以作為檢視府會關係變 化的證據。簡言之,再分析架構上,本研究主要藉由以下四種分析面向來綜合理 解與論述。 其一,市政府年度預算刪減幅度將以實際的預算數字為根據,說明1998 至 2008 兩位首長執政期間各年度的差異性。 其二,法案的審議則將以歷次的定期會與臨時會為經,法案通過與結果之比 例為緯,以呈現兩時期之間各年數據與比例之差異。其中,法案的提出分就行政 首長或市府提出(一般提案與覆議案)與議會提出(議員提案、議會提案、臨時 較大的社會及 政治體系(Ⅰ) 形成人格(從幼 兒期始)的社會 與政治環境的 各個面向(Ⅱ) 人格結構: 目標評價 人我關係的調節 自我防衛 態度(Ⅲ) 政治行為(Ⅳ) 做為行為先行條件 的即刻環境(Ⅴ)

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動議)兩種;至於提案的決議情形,則分就「照案通過」、「附帶條件」、「修正通 過」、「再審」、「保留」、「擱置」、「不予同意」等實際情形來說明,除就數據本身 來解釋之外,也作為其他分析面向之間的佐證資料。 其三,有關市議會對市府市政報告質詢情形,本研究將以各屆議會集會期間 之議事錄作為文本依據來分析。由於質詢期間的議會情景已為過去所發生之史 實,研究者無能回歸過去之時空親自觀察,惟有藉助詳實的議會議事紀錄以為質 詢內容的分析。依據前述的說明,執政者個人的行事風格,面對議會關係的處理 手腕與經驗等均是影響府會關係的可能因素,除了依靠法定職權以外,更重要的 是要能運用非正式的溝通與協調技巧,以達到府會關係之間的增溫效果。本研究 認為透過議事錄的文本分析,足以呈現執政者與議會之間的互動情景,透過適時 地引述執政者與議員之間的發言內容,能助於研究者深化研究論述。 在文本分析操作上,本研究將透過議會議事錄,逐一比對重大市府議案或施 政爭議時,市長與議員之間的應答態度與答詢內容。透過重要的對話徵引,以綜 合說明不同執政者之行事風格以及其與議員互動之間所展現出來的市政報告與 議會質詢樣貌之異同。此外,為避免議事錄的分析過程,容易受到研究者於資料 收集過程時的主觀影響,關於議事錄中議員的質詢立場以及行政首長的回應態度 的解讀,因此本研究將以交叉比對的方式來進行。於分析過程中,基本上會由二 位研究者分別針對議事錄內容標記其所認定的議員立場與態度,隨後再相互比對 同一份議事錄的解讀紀錄,以此提高議事錄內容解讀上的客觀性。 其四,有關府會爭議的發生與爭議解決前因後果的陳述,本研究將實際針對 市府決策人員、市議會議員與議會相關主管等受訪對象的訪問資料,並輔以新聞 媒體的報導來綜合說明。本分析面向可作為與前述三種分析剖面的佐證與互補的 素材,並藉此以達到數據資料和對話論述並重的研究成果。 由於影響府會運作的因素包含三種可能:其一為制度因素,如分立或一致政 府型態;其二為非正式結構(informal structure)因素,如地方派系或議員之間 的結盟行為;其三為執政者個人因素,如地方首長的領導風格、行政才能與議會 之間的互動等。因此關於執政者的人格特質與領導風格風格的分析上,本研究將 採借並修正自廖達琪(2004a, 2004b)關於政治領導人的分類觀點。廖氏透過領 導人對於工作的認知、部屬的提拔以及與群眾的關係,主要將領導人分為「衝撞 型」與「穩健型」兩種 。廖達琪主要透過三個面向來說明政治領導人的領導風 格。第一是領導者對於工作的認知;可分為是力求迅速做出一、二項績效,或是

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先處理好日常持續性工作等兩種區隔。第二是提拔部屬條件,是忠誠度考量,還 是經驗與專業。第三是領導者與群眾的關係,是偏傳統的保護帶領關係,還是較 現代的利益代表關係。在廖氏的分類裡有兩種類型一為「衝撞型」,另一為「穩 健型」。前者的特質就是對自己工作要求為迅速在一、二項上做出績效,其他都 較不顧;而對屬下要求忠誠度遠大於專業,對群眾則較以利益代表者自居,為其 所認定的利益衝撞。後者的特質是工作上首先重視有延續性的事務,提拔屬下重 視專業經驗等,對群眾則比較有保護的心態。 由於本研究欲從比較的觀點來討論蔡仁堅與林政則兩位執政者的府會關 係,限於文獻取得以及實際訪問上的困難9,因此本文在借用學者廖達琪的分類 觀點時,將僅從領導者為對工作的認知以及與部屬之間的互動來討論,以合於所 欲探討的核心重點。為此,在領導人人格特質與行政風格的呈現上,本文透過以 下四個層次來加以詮釋。第一、執政領導人的行政風格與人格特徵,第二、市政 建設的認知與施政爭議,第三、執政領導人和議會與議員間的互動,第四、執政 領導人的市民印象。 綜言之,藉由上述四種運作機制、兩個時期與一個人格特質的比較架構,本 論文希望能逐步建構出新竹市府會關係的實際情形,並探究一致與分立政府之差 異以及執政者人格特質等影響府會關係之因素的作用效果。為求更清晰的說明, 茲將本論文之研究架構繪製如下圖所示。 9 因為時空的限制,研究者已無法透過實地訪問或是問卷的方式,訪問群眾對於蔡仁堅的觀感或 是討論期間的互動關係。

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【統計數據】 【統計數據】 【統計數據、對話論述】 【對話論述】 圖 1-2 研究架構圖(本研究繪製)

二、研究方法

本論文之研究方法採靜態及動態研究並行之方式,期能理解並詮釋問題本 質,以提高研究之實用與價值。靜態方面主要為文獻分析法,動態方面則採深度 訪談方式。茲將研究細則分述如下: (一)文獻分析法 本方法主要自圖書館、相關行政機關、立法機關、選舉委員會與政黨黨部等 機構,逐步蒐集地方政治領域中與地方制度理論與實務、地方府會關係、新竹市 政治生態、地方派系、政黨組織等相關的文獻,包含國內學者的著作、論述、期 預算審議 (市府年度總預算 刪減幅度) 市議會對市府市 政報告質詢情形 府會爭議 與解決 法案審議 (市府、議員所題法 案通過比例) 政府型態 分立政府 / 一致政府 市議會 市政府 施政領導人 人格特質、 政治經驗、 與議會互動情形 (林政則) 施政領導人 人格特質、 政治經驗、 與議會互動情形 (蔡仁堅) 新竹市府會關係

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刊專輯、學位論文、研究報告等資料。經由整理和歸納後,分析其研究結果與建 議,以作為本論文之研究基礎。其次亦將佐以官方文獻資料,法令規章、統計要 覽,府會組織架構、選舉實錄、議事錄及報章文件等素材,檢視目前府會關係的 議題發展與實務的政治運作狀態,以摘錄有助本實證研究的資料。 (二)深度訪談法 除文獻分析以外,本研究尚透過深度訪談所獲取之第一手材料,增加論文的 效度。在本方法應用上,主要依據研究主題透過文獻的整理後擬訂訪談大綱,並 於初訪過現任議員後再根據實際情形來修改訪問大綱,最後再由研究者親自選定 好的受訪對象逐一訪談。對象包括市政府決策主管人員、市議會議員及議事主管 人員等。透過受訪者的經驗、態度和願景,藉以取得與新竹市府會關係經營、運 作和爭議事件等有關之資訊與見解,以彌補文獻分析法之不足。基於保密的理 由,本研究僅就受訪者職務性質來說明,並規劃訪問包含市府決策者、市議會議 員與議會主管者等十五位對象。規劃訪問之人物與數量之緣由亦一併說明如下: 1.市府決策者:包含市府一級單位主管 5 名。透過訪問行政主管,可以理解 議事過程中的審議、質詢與議員應答過程等細部內容。而這 些內涵也將能為本研究提供更精確與生動的說明。 2.市議會議員:包含國民黨議員 3 名,民進黨議員 2 名,無黨籍議員 3 名。 由在議員的挑選上,主要就政黨輪替前後任均在位的議員為 優先挑選之目標,如此才能提供議事經驗上的對照。另鑑於 無黨籍議員在新竹市政治版圖上一直居有重要比例與地位, 因而在人數上亦與國民黨一致,藉此提供政黨之外的意見與 見解。 3.議會主管者:主要包含議長與議事組主管等角色之主管人員 2 名。議長為 議會秩序的維護者,對於議會議案的進行與維持均扮演相當 重要的角色。通常行政首長與議長之間關係的好壞,也在府 會關係的討論中佔有重要的關鍵因素。因而透過議會主管者 的觀點,更能平衡受訪者彼此之間的意見與事件的認知。

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第四節

研究範圍與研究限制

一、研究範圍 研究問題:以蔡仁堅與林政則兩任新竹市市長執政期間的新竹市府會關係為 主軸,並從市政府預算審議情形、法案通過情形、市議會對於市 府市政報告質詢情形、市政府提案之審議情形、府會爭議與解決 以及市長人格特質等多個面向來探討新竹市府會的關係與互動。 研究對象:因本論文為以新竹市府會關係為主軸所展開的個案研究,故研究 對象當包含以蔡仁堅及林政則兩任新竹市市長為核心所涉及的 府會政務、事務等公務人員、議員與議員助理以及相關的媒體輿 論者。藉助於筆者的家族網絡,本研究對於新竹市議會議員與新 竹市政府公務人員能有更多與更廣的接觸,因此在資料蒐集、深 度訪談與觀察上亦有地利之便,將能提供更深入與更完整的第一 手資訊。在研究結果與建議上,當能提供新竹市政府與新竹市議 會爾後府會關係與運作上的參考。 研究時間:以1997 年至 2008 年為研究範圍,時期之劃分主要如下。 第一時期:時間為1997 年 12 月 20 日至 2001 年 12 月 20 日。此 一階段的府會架構是:市政府由民進黨執政,市長為 蔡仁堅,市議會由國民黨掌握多數席次,為分立政府 型態。 第二時期:時間為2001 年 12 月 20 日至 2008 年 12 月 25 日。此 一階段的府會架構是:市政府由國民黨執政,市長為 林政則,市議會由國民黨掌握多數席次,為一致政府 型態。

二、研究限制

本研究存在下列幾項主要限制: (一)本研究主要就新竹市市政府提案審議情形、市政府年度預算刪減幅度及市 議會通過法案情形、府會爭議與解決以及市長人格特質等面向來比較研究 兩任市長期間的府會關係。為此,其餘仍可能影響府會關係的因素,礙於 時間限制與研究焦點之故,本論文中將不進行過於細膩的討論,但並不影

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響本研究的核心論述。 (二)研究方法上,除靜態面的文獻分析與動態面的實地訪談外,另可透過量化 的問卷調查,以獲取實證資訊。惟考量到本研究設計的架構應以文本分析 與深度訪談方式較能達到論證的效果,故在研究方法上不再採行問卷調 查,乃於論述必要之時直接引用現有之量化研究成果。 (三)深度訪談法是質化研究過程中,直接取得實務層面資訊的有效方式,同時 因非結構性問卷的設計,也往往能在訪問過程中發現其他與研究設計相關 的可能變數。然而受限於研究倫理與人際關係的互動,某些受訪者恐對於 部分的實務經驗有所保留,並無法正面回應,尤其是涉及高度政治敏感性 的問題可能更難以獲得。同時,限於研究時限的緣故,本研究的訪談僅能 選擇較具代表性的對象,因此在受訪人數上並無法達到全面性。針對此項 限制,本研究在選擇對象時,將以任期橫跨兩任市長任期的議員與議會公 務人員為對象,並求受訪對象在政黨屬性上的均衡,因此在受訪所得資料 的偏頗性降至最低。

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第二章

文獻回顧

第一節

府會關係的類型與論述

雖然不同的歷史背景與政治社會環境,使得各個國家的政治制度與地方自治 團體組織均有所不同,但如就地方政府行政機關與立法機關的互動關係而言,或 是就權力是否集中來說,約可概略將各國地方政府組織類型歸納為兩種不同型 態:其一為權力一元制(union of power),其二則是權力分立制(separation of power)(薄慶玖,2001:135-137)。茲從學理上探討這兩種不同類型的差異, 並說明我國的實務情形如下。 一、權力一元制(Union of power) 所謂權力一元制,指得是地方政府權力集中於地方議會的制度,所以又被稱 為議會集權制或權力集中制。這是依據權力集中(行政權與立法權合一)的原理, 把地方的統治權集中分配給地方議會行使。地方公民透過代議制度選出地方議員 並組成地方議會,再經由議會程序決定並執行地方事務,因此地方議會是地方團 體唯一的統治機關,地方議會即是地方政府。不過,因議會為合議制機關,故決 議案之執行,須另設行政機關為之。雖然是行政機關,最終決策權仍掌握於地方 議會之手,故而這種制度理念與內閣制較為接近。人民對自己的事務既然不可能 直接去處理,也就不得不選舉代表,並藉由組織機關代為處理,這種模式與中央 國會的產生基本一樣,兩者都是採用代議制度或間接民主制。 不同之處在於國會的形成是以國權為基礎,國會為立法機關,所制定的法律 雖然授權交由行政機關執行,但立法權力仍掌握在國會手上。至於地方議會,實 則建立於自治權的基礎上。自治權是由國家以憲法或法律授與,目的在使地方的 人民能按照自己的意思與需要,自行處理地方的事務,並完成國家法律的執行。 所以,權力一元制的特色在於,人民選出之代表不但可以自為議事,並得自為執 行,亦即立法權與行政權集中;其所設立的行政機關僅為議會機關的執行機關而 已。一般而言,權力一元制之下的地方政府又有以下兩種不同型態。 (一) 機關單一制 英國地方政府即是採取立法行政「一元化」的地方制度型態。此制度的 特徵是地方議會為地方團體唯一統治機關,不再另設行政機關,一切行

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政和立法的權限都由地方議會行使。換言之,地方議會就是地方政府, 立法和行政等權力皆集中於此一機關行使。另美國的市委員制 (Commission System)也屬於此一型態(李惠宗、張壯熙,1997: 55-56)。大體而言,此種地方政府體制是議會委員制,各地方議會為 各該地方之唯一統治機關,沒有與之相抗衡的地方行政機關存在。在縣 的統治機關為縣議會,縣議會乃由主席、副主席與縣議員所組成。 (二) 機關分立制 美國與加拿大若干地方政府或美國的市經理制(Manager system 又稱 議會經理制)即屬於此一型態。基本上,美國的市經理制是仿照工商企 業界的科學管理精神所設計,著重於行政的專門性,同時將全部行政責 任歸之於市經理。在採用經理制的地方,必有市議會之設置。市議會由 民選的市議員所組成,主要任務是決定政策、制定法規以及選任市經 理。市議會所決定的是政治性事務,也因此必須對選民負責。 在機關分立制的制度底下,地方議會是地方最高的統治機關,其所議決 的事項由專設的執行單位或首長執行,並對議會負責。地方議會掌握實 權,行政首長由議會任免。採行此制的國家認為,地方議會是地方的意 思機關,而執行需要集中責任與力量,因此設置獨立的機關與負責的首 長來主持。故行政權與立法權雖融合,但分屬二個不同機關,由居民選 出議員組織地方議會,再由地方議會同意且任命市政專才(即市經理), 率領事務官系統來處理地方事務(薄慶玖,2001:169-172)。 二、權力分立制(separation of powers) 所謂權力分立制,乃地方政府權力分屬於地方議會與地方行政機關。亦即設 置議會負責立法,另設置行政機關負責執行。在權力分立制底下,立法機關與行 政機關分別設置,獨立行使各自職權,故又稱為機關對立制。採行此制度的國家 認為,地方議會應以立法事務為限,不宜同時掌管行政事務,所以行政機關應脫 離議會而獨立行使職權,並由地方人民直接選舉之,並與議會立於平等的地位。 行政與立法各司其職,分別對選民負責,兩者分立可使雙方相互制衡。美國若干 市所實施的「市長議會制」(Mayor-Council System)以及我國目前縣市、鄉 鎮縣轄市所實施的自治制度皆屬於此一類型。如進一步類分,世界各國採權力分 立制的國家又可區隔有以下三類型態。

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(一) 行政機關與議會平等者

如美國市長議會制(Mayor and Council System),其行政與立法相互 分立,二者的地位平行。議會與行政機關各自有其獨立的權限,彼此相 互制衡。當市長認為議會通過的法案不妥時,可行使否決權;相對地, 若議會三分之二的出席議員仍維持原議案,則市長即應接受該議案。日 本的地方制度以及我國現行之地方制度均與此型態相類似。 (二) 議會權限超越行政機關者 在此型態中,議會的權限較行政機關為優,並握有真正的實權。行政機 關首長由議會任免,並秉承議會的意旨行事。最具代表性的就是美國的 市經理制(Council-manager System)。其雖設有市議會,但行政權 委由市經理行使,且市經理人選由議會選定。 (三) 行政機關權限超越議會者 在此型態中,行政機關之權限較議會為優,且掌握實權。議會無法對行 政機關發揮作用,充其量只是諮詢機構罷了。如二次大戰前的日本地方 自治制度以及法國的地方制度即屬於此種權力分立制型態。 三、我國地方管治下的府會關係 根據我國憲法第十一章、憲法增修條文第九條與地方制度法第三章的規定, 我國地方政府體制應屬權力分立制,其特色包含有以下幾點。 (一)地方政府的權力分屬於地方議會與地方行政機關,地方議會議員與地方 行政首長均由地方人民選舉產生,各有其正當性基礎,並分別向選民負 責。行政機關與立法機關立於平等地位,各自掌理行政權與立法權。 (二)地方行政首長除明確違法或失職,經彈劾或判決外,議會無法提出不信 任案,迫使地方行政首長去職;而地方行政首長亦無權解散議會,重行 改選。 (三)行政首長擁有覆議權提出的權力,以否決議會議決的法規案、預算案, 但議會得以出席議員三分之二的絕對多數維持原議。 除上述特質外,現行制度尚規定行政首長須列席議會接受質詢的內閣制慣 例,以及預算案審議不得增加的機制。因此我國地方政府體制雖形式上為權力分 立制,但實務運作上則傾向所謂「混合制」或傾向「首長制之混合制」(黃錦堂,

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1999b:189-191)。此外,亦有學者紀俊臣(1999:307-308)指出,因應民國八 十六年七月修憲與省政制度的變革,省縣自治法不但為精省條例所取代,且另創 制的「地方制度法」已將省縣自制法與直轄市自制法的主要規制合而為一。該法 在權力分立上所建構的行政機關與立法機關之間的政治關係即為「府會關係」, 該法的立法要旨在於以下三項原則。 (一)府會係制衡而非對立:當今民主政治就是議會政治,亦即是政黨政 治。議會政治強調議會決定政策,取得行政作為之正當性和合法性。 政黨政治著重多數政黨決定行政首長的產生,以及行政決策係由政黨 互動、妥協,乃至協商所作成。因議會政治往往受制於多數暴力,且 政黨政治有意識形態作祟的困境。為能使惡質化的地方政治生態轉理 性化,地方制度法對於府會關係的設計應堅持理性制衡,盡量排除非 理性之僵持和對立。依其基本機制設計原理,府會各有所司即能發揮 機制運作的功能。 (二)府會係分工復合作:政府係行使法定行政權的主體,議會係行使立法 權的主體,無論行政或立法,皆為權力分立之主要內容。因此,府會 間本當分工合作,以團隊展現績效,以合作激勵團隊,從而獲致設計 該機制之預期成效。鑑於地方政治生態互動時的行為偏差,地方制度 法爰由機制之整合,功能之重整,以實現分工合作的府會機制。 (三)府會間的合作建立在互信,互信建立在共識,共識則建立在平等。 至於府會爭議與衝突的解決模式,已有不少研究者提出原理原則性的看法, 以下僅就學者趙永茂與紀俊臣等人的建議予以代表說明。學者趙永茂(1998: 171-174)認為府會爭議的解決可從以下五個方面來著手進行。 (一)要能強化地方行政與立法效能:地方府會衝突的結果,往往會影響地 方議會法案和預算的審議進度,並要求行政官員列席議會以說明、備 詢或報告等方式表達立法部門的關切與不滿。解決府會爭端之目標, 即在化解地方行政機關與立法機關互相干擾,避免地方施政受到不當 阻礙而無法開展,建立有效可行的途徑,以解決府會衝突,提高行政 與立法效能。 (二)要能處理複雜的地方利益關係:應秉持公開原則,避免少數人私下運 作,同時要能夠處理複雜的地方利益關係。在仲裁、處分或協調府會

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爭議時,有權決定的機構或程序,應儘量排除地方政治勢力和相關政 治行為者的運作、干預和可能的影響。如此仲裁和調處結果才能獲得 各方的信服和接受。 (三)宜在現行體制下落實責任政治:現行地方政治體制的「首長-議會制」 結構,一方面具有長久之地方自治傳統,另一方面則反映出全國民眾 爭取地方政治民主化的具體成果,因而勢不可能在短期間內進行大規 模的變革。因此,當前地方府會衝突之解決途徑,只宜在架構上作修 正,而非大幅更動基本的地方政治體制設計,或另以其他結構安排取 代現行的「首長-議會制」。 (四)須建立制度化的解決途徑:釜底抽薪解決府會爭議的方式,不應再依 賴政治運作或財政分配的方式,而是必要建立一個具有公信力的、制 度化的府會爭議仲裁或解決途徑,才是可大可久、穩定而有效的處理 之道。 (五)應維持地方立法與行政分權與平權:我國現行地方自治體系規定,縣 市首長和議員分別由地方民眾選舉產生,其意即在建立行政與立法之 分權分立原則,由地方政府和地方議會相互制衡。然而,若干學者與 多年地方自治實務經驗者認為,地方制度法施行後之地方府會關係仍 趨惡化,主因在於民主轉型後,地方行政首長挾其選票實力和民意基 礎,擴張其行政權力,對於議會決議與意見並未予以尊重,甚而逆其 意而行。相對而言,地方制度法卻未提高地方議會之自治職權,以致 立法權相對式微,地方議員惟有採取不合作的激烈杯葛手段,阻撓議 事與預算審查之進行。未來建立府會爭議之解決途徑,不僅要維持立 法與行政部門之分權,也應重視地方政府與議會之平權,以形成雙方 大致相當的制衡監督力量。 而學者紀俊臣(2002:15)則認為府會關係發生爭議時,應循以下四個要點 理性解決。 (一)爭議時先法律再政治:府會所存在的問題,基本上已有地方制度法可 資依循。有關當事人如能打開心胸,尋求法律途徑解決爭議,避免以 政治手段引發媒體宣染,造成惡性循環。建立依法行政,依法參與的 原則,府會爭議自可相對減少。

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(二)爭議時先協商再解釋:如有重大個案性爭議,宜由同級或上級機關的 行政部門邀請相關府會首長及學者專家協商,以建立協商機制。相信 問題將因彼此諒解而取得共識,而行政解釋也將顯得不那麼重要。能 由協商避免對立,府會間之不協調自可減少。 (三)爭議時先行政再立法:府會間之爭議,應主動由同級或上級之行政部 門協調該地方行政與立法機關相關人員會商,以早日化解爭議。立法 機關之立法人員來自各行各業,在政黨政治及地方派系考量下,甚難 有比較理性的判斷。雖可透過修法解開法無明定的死結,但在學理上 應非屬爭議解決之客觀機制。 (四)爭議時先間接再直接:所謂「間接」是指替代性處理。例如從府會爭 執的個案中可以發現所爭的可能是面子而非裡子。既然多數屬於個案 而非通案,故其所形成的爭議多屬行政機關或立法機關之推波助瀾, 有些並非需要大動干戈,而只要一個過程即可化解。此時如要短兵相 接,還不如先透過第三者溝通或由高級首長出面談話,即可因為各有 所獲,而消除爭執。

第二節

分立政府的形成與影響

一、分立政府與一致政府的意涵 就學理而論,以行政首長和掌控立法部門所屬多數的政黨來觀察府會結構型 態,可將其區分為一致政府與分立政府兩種型態。一致政府是指在政府體制中, 行政與立法部門皆由同一個政黨所控制的狀態。反之,分立政府則指涉行政與立 法部門分屬不同政黨所掌控。在議會採行「一院制」(unicameralism)的國家, 分立政府是由不同政黨分別握有行政部門與國會多數。但對於採行「兩院制」 (bicameralism)且兩院皆擁有實質立法權的國家而言,僅要掌握其中任何一院 的多數席次政黨與行政部門所屬政黨不同,即可為學理上定義的分立政府形式 (吳重禮、王宏忠,2003)。 一致與分立政府概念的引進,對於台灣府會關係的研究,無論是中央或地方 政府,均提供了一個嶄新的思維模式,有異於過往著重於法制關係面向的研究視 角。研究者認為,在一致政府型態下,行政部門與立法部門皆由同一政黨控制,

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即便兩部門或有嫌隙,仍可藉由政黨內部的溝通與協調,消弭彼此衝突,增加行 政效率。反之,若是分立政府型態,府會兩者分屬不同政黨,便無法藉由黨內協 調機制來進行;復因政黨本身意識形態、政策主張、選民壓力的差異,易於造成 相互間妥協不易,使得雙方在政策制定、法案審查與預算審議等各方面產生摩擦 (吳重禮、楊樹源,2001)。以下就一致與分立政府的定義、成因與運作差異逐 一說明。 二、分立與一致政府的定義與類型 Sundquist(1988)認為民主政治首重政黨政府(party government)的體 制運作,一個民主國家的政府運作與政治責任更脫離不了政黨。藉由政黨不但可 以向社會中相爭的團體闡揚政治妥協,且能維繫政治體制的正當性與合法性。政 黨間相互競爭,執政黨掌握行政權力,在野黨扮演監督制衡角色並等待下次大選 取而代之,對執政黨可形成執政壓力,這種良善的循環得以使得民主體制運行不 墜(吳重禮,2002:274-275)。 就學理而言,以行政首長與立法部門多數議席所屬政黨來區別府會結構型 態,可將其分為「一致政府」與「分立政府」兩類。一致政府是指在國家的政府 型態中,行政與立法兩部門皆由同一政黨控制。相對地,分立政府是指行政首長 所隸屬政黨未能掌控立法部門的多數。依此定義,分立政府僅能發生在總統制或 雙首長制 (two-headedexecutive)的國家,因為這兩種制度具有行政與立法兩 權分立的「二元民主正當性」(dual democratic legitimacies)精神。反之,採 行責任內閣制的國家,因行政與立法兩權合而為一 ,人民僅能投票選舉議員, 由贏得過半國會議員之政黨籌組政府,並不可能發生行政首長與立法部門多數政 黨相異之情形(吳重禮,2001:2-5)。 若以政黨體系的角度來觀察,兩黨制之下的分立政府非常容易分辨。一黨以 選舉多數的方式取得總統職位,另一黨則以國會過半的席次獲得國會的控制權。 至於多黨制制度下,當行政首長所屬政黨無法贏得過半議席,也可稱為分立政 府。因此,廣義的分立政府可包括三黨或多黨不過半之情形,在無單一政黨掌控 國會過半席次,不管任何政黨握有行政首長一職,均稱為分立政府(陳敦源、黃 東益,1998)。 分立政府的意涵具有相當的重要性,近年來學者們也競相投入相關領域之研 究。從政府層級來看,可將其分為中央層級與地方層級的分立政府(劉從葦,

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2003:108)。例如我國總統、行政首長所屬政黨並未在立法院擁有過半席次, 此等情況即屬中央層級的分立政府,而縣市長與縣市議會多數之政黨相異,則為 地方層級的分立政府。 為裨益擴大分立政府之概念,並作為比較政治之研究,吳重禮(2000)將同 一層級「府會關係」之互動稱為「水平式分立政府」(horizontal divided government),而中央與地方政府行政首長分屬不同政黨則稱為「垂直式分立 政府」(vertical divided government),適用於「府際關係」(吳重禮,2000; 陳陸輝、游清鑫,2001)。另外,從行政與立法選舉是否同時舉行而言,可分為 同一時間舉行選舉所形成的分立政府,以及先後舉行選舉所形成的分立政府。例 如美國總統選舉和眾議院選舉同時舉行時可能形成分立政府,而總統任期未滿尚 不需改選時,期中選舉的結果亦可決定分立政府是否形成、結束或繼續。當中的 差別在於當總統選舉和眾議院選舉同時舉行時,選民並不知道行政部門將由哪一 個政黨掌控;但期中選舉時選民已知道哪一個政黨正在掌握行政部門(劉從葦, 2003:110)。 三、分立與一致政府形成的可能肇因 依據學者的研究,分立政府的形成並非是任何單一原因所造成。學者們曾經 提出諸多學說,用以解釋分立性政府形成的可能肇因,諸如憲政體制設計、政策 平衡理論、國會中在職者優勢、候選人議題、議員專職化趨勢、選舉週期差異、 分裂投票普遍等解釋(楊婉瑩,2003:51)。 諸多解釋當中,「分裂投票」(split-ticket voting)是一項值得注意的肇因。 所謂分裂投票,是指選民在同一次選舉中把不同公職的選票分別投給了不同政黨 的候選人。與此相對者,即為「一致投票」(straight-ticket voting),是指選 民在同一次選舉中把不同公職的選票都投給了同一個政黨的候選人。因為選民在 同一次選舉中,採取分裂或一致投票行為所呈現的集體性結果,就決定了府會結 構為分立政府或一致政府型態(許增如,1999;黃紀,2001;吳重禮,2001;吳 重禮、黃紀、張壹智,2003)。就另一層政治意義而言,選民分裂投票比例的增 加,也意味著行政首長「衣帶效應」(coattail effects)的減弱。換言之,擁有 高度聲望而角逐行政首長的候選人,憑藉競選活動帶動選戰風潮,庇蔭同黨議員 或其他候選人當選的效力將逐漸下降(吳重禮,2001:6)。 但若分立政府緣於選民的分裂投票,又將如何解釋分裂投票的行為。關於

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此,藉由選民的主觀意識與否,可分為兩種說法,其一為「意圖說」(intentional factor),其二為「非意圖說」(unintentional factor)。前者是指選民主觀上 希望透過分裂投票之手段,蓄意形塑分立政府的形成。如Culter(1988)與 Sundquist(1988)認為,美國憲政體制核心價值的「權力分立」即是分立政府 的主因。根據美國立憲原意,為避免政府大權獨攬,侵犯基本人權,故將政府權 力授予不同機關,讓彼此之間能保持平衡,以達「分權」(separation of powers) 與「制衡」(checks and balances)的理想。此外,另有學者如Fiorina(1992) 與Born(1994)以為,分裂投票模式實源自多數選民心中的「平衡理論」(balancing theory)。該心態反映在投票行為上,即是多數選民「意圖地」支持不同政黨的 行政首長與民意代表,期望藉由如此的投票行為,達到相互分立而制衡的政府, 以尋求政府決策過程中意識形態和政治利益的妥協平衡,避免任何政黨過度掌握 政治權力,制定出過於保守或激進的政策(吳重禮,2000:82)。 反之,持「非意圖說」之學者認為,選民可能並無足夠的資訊與知識去了解 各個不同政黨的政策主張,並據以推斷選舉結果,從而思考如何分裂投票。因此, 分立政府不是選民刻意塑造的結果,只是選民依據候選人特質或政策投票,將選 票分散於不同政黨所形成。除此之外,支持非意圖說的學者尚從不同的觀點來詮 釋選民非意圖分裂投票的行為,諸如「矛盾理論」從選民自我矛盾的政策偏好與 選民無所適從的投票行為出發,所以造成分裂投票(王國璋,1993;Jacobson, 1990)。簡言之,此派學者認為分裂投票所造成的分立政府並非選民意圖的投票 行為所造成。 四、分立與一致政府的差異與我國實務情形 美國自二次大戰之後,聯邦政府即經常處於分立政府狀態,影響所及乃促使 學者紛紛投入該領域的研究。特別是當府會呈現分立政府型態時,彼此間的互動 關係以及政府施政影響的議題將特別受到重視。不過分立政府是否造成政黨對 立,影響府會之間的良性互動,進而導致行政與立法的衝突,政策制定的滯塞 (policy gridlock)、停頓(deadlock)、與效率不彰(inefficiency)等等(Binder, 1999;Coleman, 1999),研究者之間存在著不同的看法。 有些學者認為議會扮演監督制衡行政部門的關鍵角色,因此行政首長一但與 議會分屬不同政黨時,反對黨便會透過議會阻礙行政首長的政策主張,容易形成 府會對立以及阻礙立法。更甚者,分立政府經常出現執政黨與在野黨界線不分,

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政策混淆和爭功諉過的現象,其中最為人詬病的當屬無法釐清政策制定和執行疏 失的責任歸屬。其次,亦有學者相信,美國經濟表現深受政府體制的影響。一致 政府時期,國家總體經濟表現較佳,而分立政府則導致政策偏失與預算赤字竄 生。該觀點認為,基於一貫的意識形態或是政治責任,如有一個政黨同時掌握行 政與立法部門,其執政成績較佳(Alesina & Rosenthal, 1995;McCubbins, 1991; 黃秀端,2003)。誠如Cutler(1988)所言:「如果由某一政黨負責所有三個權 力核心(眾議院、參議院、總統),並負責它們在執政時期所產生的財政赤字問 題,則得以明確地科以該黨及其公職人員政治責任與行政責任」。 反觀我國情形,依據現行地方制度法的規定,縣市政府所提出之預算或建設 計畫,均需經由縣市議會審議通過後,方能正式交付執行。實務上,縣市政府為 求推展整體施政,多與議員建立合作關係。以現前府會間的合作模式,約可區分 為四種途徑:政黨、派系、私人、利益。隨著府會結構和性質的差異,行政首長 所採取的途徑也會有所不同,如以下說明(蘇孔志,1999:23-28)。 (一)一致性政府:主要採取政黨和派系聯盟的合作途徑。 1、政黨:「政黨聯盟」為現今府會中最常見的合作關係。在聯盟關係 基礎下,政黨可藉由黨紀約束議員行為。特別是府會均由同一政黨 掌控的情形下,行政機關可藉由政黨力量,使議會支持其所提出的 議案。此時該政黨縣市黨部的組織便扮演著協調府會間的樞紐角 色。有許多府會間的衝突都在這類機制下被化解,以至於在正式運 作過程中難以發覺。 2、派系:除了政黨外,就目前地方政治生態來看,派系對於大多數議 員而言,更容易產生歸屬感,甚且派系所發揮的凝聚力,有時會比 政黨來的強。其主要原因在於派系內部常可藉著分配利益來吸收成 員的支持。依靠派系生存的議員,一旦脫離派系,其利益可能會有 相當大的連帶損失。因此在議案提出時,縣市首長可藉由派系內部 的協調,以派系大老的身分影響議員投票。若縣市議會中過半數之 議員均與縣市首長屬於同一派系,縣市首長所提出的議案或預算, 必然較少遭到議員的刁難。 (二)分立性政府:主要採取建立私人關係和利益關係的合作途徑。 1、私人關係:在分立政府型態裡,如無法依靠政黨的協調機制,又沒 有派系的約束力,則縣市首長必須依循其他途徑方能與議員建立合

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作關係。台灣地區地狹人稠,人與人之間的互動也相當頻繁,尤其 中國人強調「人情和面子」,因此血緣、親緣、同事、同學、師生、 宗親、社團等私人關係,便可能是人與人之間建立私人關係的憑藉。 同樣地,縣市首長與縣市議員間也存在著各類的私人關係,在私人 關係的建構下,雖然縣市首長與議員未必屬於同一派系或政黨,但 卻可能藉此產生聯盟關係。同時議員也可藉由維持與縣市首長之間 的私人關係,而在議員間發揮影響力。 2、利益關係:若縣市首長欲在議員中尋求多數支持,通常少不了交易 與協商行為;換言之,也就是藉由行政機關在平時或適時地給予議 員某些利益,以奠定日後合作互惠的基礎。往往縣市首長可藉著分 配預算,使議員取得所想要的資源。雖然現今地方自治權限並不夠 充分,但藉由縣市首長職位所能分配的政經資源仍屬可觀。因此, 即使是在分立政府型態中的縣市長,仍可利用資源的分配來建構與 議員間的聯盟關係。尤其當縣市政府預算有限,無法一一就議員所 提出的議案做出回應時,資源的掌握實成為縣市首長最大的籌碼。 綜上所述,雖然多數的學者對於影響一致與分立政府的看法及其運作的差異 仍有分歧,但得以推斷的是,行政首長的政治手腕與作為,對於行政立法的互動 與立法效能相當重要。一個能有效溝通國會議員的行政首長,即使面對反對黨多 數的國會,仍能有效主導立法的進程與產出;反之,一個拙於溝通的首長,即使 面對同黨佔多數的國會,在行政立法分權制衡的憲政設計下,也難以順利推動國 會立法(黃紀、吳重禮,2000;盛杏湲,2003)。換言之,除去結構性因素的解 釋以外,從行動者角色所出發的立論,也相當值得探究。此觀點同如本研究之原 始意圖,即期在於透過不同執政者(行動者)人格與政治經驗的角度,來觀察解 析府會之間的關係及其運作。

第三節

文獻分析與探討

臺灣因政治環境特殊之故,始至1994 年才制定「省縣自治法」及「直轄市 自治法」,並到1999 年因精省憲改政策之推動,才將前述雙軌制之自治二法予以

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整合,另行制定「地方制度法」以取代之。2000 年總統大選後,因中央政府政 黨輪替的結果,首次出現分立政府的型態,不僅開啟分立政府的研究風潮,也為 府會關係的研究增添不同的研究途徑。為能更清楚地理解過去有關府會關係研究 的成果與研究途徑(research approach)上的異同,本節從實證研究的角度出發, 彙整比較各研究成果的差異與脈絡,並藉以作為支持本研究的立論與分析觀點的 基礎。 大體而言,過去的研究有的從法制制度層面著手,有的從歷史比較觀點來分 析政治生態與府會關係,有的則從政黨政治的角度來解釋地方政治與府會關係, 有的從政治人物的性格與互動來著力,抑或從量化指標來著墨。在這些研究途徑 中,筆者發現早期的研究多半從法制層面來進行,故這方面的研究成果也較為豐 碩。而越發晚近的實證研究,除了法制關係以外,則越是輔以其他面向的研究視 角與解讀;如此也讓我們對府會關係的內涵有加更多元的體悟與了解。以下的文 獻整理主要以研究途徑的分類,來說明地方府會關係研究中,各時期的差異與其 延續性的脈絡關係。 一、第一時期 第一時期,省縣自治法及直轄市自治法實施前。本時期的研究主要從法制研 究途徑,以縣市府會法制關係為基礎,針對府會雙方的組織、職權進行結構功能 性的探討(董翔飛 1971,陳健治 1990,林嘉慧、楊靖儀 1992,林清華 1972, 張宏安 1975,顏明德 1976,許學士 1985)。研究分析大致著重於討論府會間的 衝突該如何溝通,以及強調加強府會互動中的制度化程度,以降低妨礙府會和諧 的「人性因素」。在此之中,蔡相廷(1990)著重以政治權力之概念說明台北市 府會間的權力關係,可說是本時期較為相異的研究成果。 二、第二時期 第二時期,省縣自治法及直轄市自治法實施後,地方制度法實施前。本時期 的研究,除了延續過去以府會法制關係為基礎的論述外,也添加了不同立論方式 的研究。延續性的研究如黃正雄(1996)著重以文獻分析的方式說明地方行政機 關與立法機關之互動主軸─總預算案及決算案之審議和覆議制度。黃氏認為法制 上府會平等對立的設計及省市長民選的實施,是導致府會衝突的重要因素。故建 立合理府會互動關係,除要在法制上明確化相關規範外,更重要的是府會要相互

數據

圖 1-1:人格與政治分析圖………………………………………………… 8  圖 1-2:研究架構圖…………………………………………………………. 11
表 2-1(續)  行政首長作為府會關係研究變數之一的研究彙整  李忠信 台灣地區縣市層級「一致政府」與「分立政府」之府會關係研究:以1990至2004 年彰化縣為例  使用「縣議員對於縣府質詢情形」、「縣府所提法案通過比例」、「縣府年度總預算刪減幅」三項變數,分析分立與一致政府之間的差異。並從「政 府型態」 , 「地方派系」與「縣 長人格特質、政治經驗與議會 互動情形」等角度來看解釋府 會關係 2005/碩士論文  王靜儀、 傅恆德 派系政治下之府會關 係:臺中縣的個案研究 (1951 至 2005)
表 3-2  新竹市政府(省轄市及其後)1-7 屆市長沿革(1982 年至今)  屆次   市長  就職時間 任滿時間 任期 備註 一 施性忠 1982.07.01  1984.07.02  1983.12.31 1985.07.10  2 年 5 月  改制後,施性忠轉任省轄市第一屆市長。其任期內因有案辭職,故有代理市長出任。張賢東代理市長,任期1983 年 12月 31 日至 1984 年 4 月 7 日             陳丕勣代理市長,任期1983 年 4 月 7 日至 1984 年 7 月
表 3-3  新竹市第一、二屆各區區民代表會(民國 1946-50 年)  屆次 區別 代表會 主席 代表人數 就職時間 任滿時間 任期 備註 第 一 屆 東區 鄭燦禮  31 人 1946 年 4 月  1948 年 4 月  2 年  遵照當時臺灣省政府電令,各區一律自1948 年 4月10 日至 30 日 改選。西區張傑 19 人 1946 年 4 月  1948 年 4 月  2 年 南區 蔡清標 23 人  1946 年 4 月1948 年 4 月  2 年 北區黃金水 35 人  1946 年
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參考文獻

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