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第一章 緒論

第二節 名詞解釋

一、名詞解釋

(一)政黨政治與議會黨團

依據Ranney 和 Kendall 之定義,政黨是自主的有組織集團,是從事候選 人的提名與競選,以最後獲得對政府的人事與政策之控制。換言之,政黨的主要 功能在於候選人的提名助選以及組織政府(Ranney & Kendall, 1956:85;呂亞 力,1997:232-233)。Chambers 與 Burnham 則認為政黨乃是具有相當持久性 的社會集合體,其追求政府中的權利職位,顯現聯繫政府中心領袖的大批追隨者 的組織結構,已產生共同觀點或效忠的認同符號。學者Ranney Austin 綜合一般 觀點認為政黨至少有如下的特徵:政黨是一群人的集合他們共用一個名稱,如共 和黨、自由黨等,同時這個名稱也被他人所承認;政黨是有組織的一群人,有計 畫地行動以完成黨的目標;社會的觀點亦承認政黨有組織並推廣其主張的合法權 利,而推動主張的活動即為代議政府的主要機制;政黨的主要活動在於推選公職 候選人(Ranney Austin,林劍秋譯,1991:257)。而台灣因特殊的政黨政治環 境,議會黨團乃指地方議會內部議員之間,基於政治實力的展現與府會政治運作 的需要,相互結盟而組成的次級團體。其中「黨團」是議員依其所屬政黨而組成 的次級團體,每一黨團至少須有三人以上。而「政團」是指未能依規定人數組成 黨團之政黨議員或無黨籍之議員,或由議會議員總額五分之一以上之議員合組的 次級團體。但每一政團亦須有三人以上8

8 參考內政部令,修正增訂〈地方立法機關組織準則第三十四條之一〉,2003.8.21。

(二)預算審議

依據我國地方制度法的設定精神,地方立法機關的職權包括有:立法權、財 政監督權、施政監督權與接受人民請願與其他依法賦予之職權(黃麗如,民1998:

17-24)。基於法治之要求,地方之財政收支,須依預算法之規定為之,即先由縣 政府依其施政計畫及其他法令規定,編列預算案,然後提出於議會,由後者審議 通過後方得實施。故現代議會控制政府最有利的手段便是財政監督權,利用預算 監督權的行使以達到監督行政機關施政的目的。就學理而言,政府預算實為一種

「政治產物」(political thing)。在預算審議過程中,行政部門與立法部門乃至 利益團體間競相爭奪有限資源,最終結果則是各方政治角力後的產物。此外,政 府預算亦反應出政府施政重點與優先次序,透過分析各年度的預算分配與編列情 形,可以一窺當權者之政治意向。因此,一部內容完整且具體的預算說明書,即 為指涉一個國家公共政策的基本藍圖(林鍾沂,2002:517)。

(三)施政監督與議員質詢

依據我國憲法和地方制度法第四十八條與四十九條的規定,各級議會均擁有 聽取各級政府施政報告,以及向各級政府提出質詢之權利。經過數十年的國會政 治和地方自治發展,「質詢」已經成為民眾印象最深刻的議會主要職權。透過質 詢權,議會得以監督、制衡行政部門,暴露政府施政缺失和弊端,使民眾了解地 方問題之所在,並反映基層民意之心聲(趙永茂,1998:165)。然而,質詢權 雖有其意義,但在實務運作上也常是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議 員常運用質詢機會,爭取媒體曝光機會,提昇個人知名度,或對於行政首長或業 務主管挾怨報復,抑或私下為特定人選安排人事,或對特定行政單位要求更高地 方建設補助經費,或試圖參與公營事業機構營運之情事。一旦地方行政部門無法 配合地方議員的要求,議員便可能會利用議會開議期間對於特定部門之業務主管 予以嚴厲的質詢,或在審查預算時特別刁難刪除該部門編列之部分預算,甚至於 公開場合直指其不適任,逼使地方首長予以撤換。上述濫用質詢權之情形屢見不 鮮,也往往易使地方府會關係陷入僵局(趙永茂,1998:165-167)。

(四)執政者人格特質與政治經驗

領導者的人格特質,決定他在團體中與部屬間所建立的人際關係,人格即是 個人對他人的反應,以及和他人互動方式之結果。依據Van Assendelft(1997)

觀察行政首長的個人特質,指出首長個人的人格特質與政治經驗、政治情勢(選 舉結果、施政滿意度)與首長面對議會的關係處理手腕,對於政府立法的過程及 結果均有所影響。當面對立法部門監督時,如能尋找議員們合作,進行談判與溝 通,往往會形成行政首長的助力,反之亦將形成施政阻力。其的差別即來自首長 個人的行事風格、面對議會關係的處理手腕與經驗等(吳重禮,2000:75-101)。

以美國為例,Kellerman(1984)認為總統的領導能力包含三個必要的成分:議 案(agenda)、意志(will)、技巧(skill)。其透過研究Kennedy以至Reagan 歷任總統就職第一年內所推動其本身所認為最重要的內政法案,指出Johnson 及 Reagan的政治技巧遠勝其他總統。換言之,一位成功且有影響力的總統,不能 僅僅依靠法定職權,更重要的是運用非正式的溝通與協調技巧,說服與增強反對 和贊成的議員。特別是在引起爭執的法案,身為行政首長,必須妥善運用此等非 正式的權力,讓議員體認到行政與立法兩者利益一致,非單憑法定權威的壓迫,

單方面要求議員無條件配合以遂行總統個人意志(吳重禮,1998:83)。

(五)人格特質與政治

人格的結構具有其複雜性、獨特性、持續性及統合性是由個人先天的遺傳與 生長期間各種學習及經驗的因素影響下,所發展出個人所持有的思想態度、情緒 反應與行為模式(余昭,1989:45)。所謂特質(trait)是指個人人格中有別於 他人的特性,具有穩定及一致性,且能影響行為的行動傾向(action tendency),

他包括獨特性(idiographic approach)和特徵行為(characteristic behavior)

(Zimbardo,1990:801-850)。關於政治人格的定義應以學者 Robert E. Lane 的說法最受中外學者引用,其認為:「政治人格是指一個人對政治刺激在習慣上 所掀起的一套持久的、有組織的、動態的反應組合」。透過這個定義,政治人格 可透過對於政治刺激的反應而得到觀察(觀察其人格)(楊碧玉,2009:3-6)。

在政治人格的在研究設計上,M. B. Smith 及 Fred I. Greenstein 都有不同研究的 政治人格的架構圖,其中應以Smith 的「人格與政治分析簡圖」最為簡明扼要,

如下圖一所示。Smith 認為當研究主體的行為在不同環境中,都有其行為規則 時,即能建構出一個分析架構。此架構可用來解釋主體的心理特性(第Ⅲ區), 包含其態度及態度為基礎的人格建立過程。這些過程包含認知的方式(目標評價)

使自己趨向社會的方法(人我關係的調節),及處理內在衝突的方法(自我防衛)。 如此,如再加上環境刺激的相關資料,即可用來解釋具體的政治行為。人格是政

治行為的因,政治行為則是人格的果(朱堅章,1979:72)。

圖1-1 人格與政治分析圖

資料來源:朱堅章 譯,Fred I. Greenstein 著,1979,《政治與人格》,台北:幼獅出版社,頁 71。

(實線箭頭代表由因推果的途徑,虛線代表從果溯因的途徑)

第三節 研究架構與方法

一、研究架構

同如前述,探討近十年內的新竹市府會關係是本研究的研究目的。由於蔡仁 堅與林政則執政期間不同政府型態的史實,因此藉由一致政府與分立政府兩種不 同政府類型的比較研究,成為本研究的研究主軸。在細緻的操作上,除透過市長 人格特質與議會互動情形的分析以外,因府會互動過程中,議會依法有質詢縣府 官員、審議法案及審查預算之權,故本文乃將透過1)市政府預算審議(市政府年 度預算刪減幅度),2)法案審議(市府、議員所題法案通過比例),3)市議會對市 政報告質詢情形,以及4)府會爭議與解決等面向來著手,以作為檢視府會關係變 化的證據。簡言之,再分析架構上,本研究主要藉由以下四種分析面向來綜合理 解與論述。

其一,市政府年度預算刪減幅度將以實際的預算數字為根據,說明1998 至 2008 兩位首長執政期間各年度的差異性。

其二,法案的審議則將以歷次的定期會與臨時會為經,法案通過與結果之比 例為緯,以呈現兩時期之間各年數據與比例之差異。其中,法案的提出分就行政 首長或市府提出(一般提案與覆議案)與議會提出(議員提案、議會提案、臨時

較大的社會及 政治體系(Ⅰ)

形成人格(從幼 兒期始)的社會 與政治環境的 各個面向(Ⅱ)

人格結構:

目標評價 人我關係的調節 自我防衛 態度(Ⅲ)

政治行為(Ⅳ) 做為行為先行條件 的即刻環境(Ⅴ)

動議)兩種;至於提案的決議情形,則分就「照案通過」、「附帶條件」、「修正通 過」、「再審」、「保留」、「擱置」、「不予同意」等實際情形來說明,除就數據本身 來解釋之外,也作為其他分析面向之間的佐證資料。

其三,有關市議會對市府市政報告質詢情形,本研究將以各屆議會集會期間 之議事錄作為文本依據來分析。由於質詢期間的議會情景已為過去所發生之史 實,研究者無能回歸過去之時空親自觀察,惟有藉助詳實的議會議事紀錄以為質 詢內容的分析。依據前述的說明,執政者個人的行事風格,面對議會關係的處理 手腕與經驗等均是影響府會關係的可能因素,除了依靠法定職權以外,更重要的 是要能運用非正式的溝通與協調技巧,以達到府會關係之間的增溫效果。本研究 認為透過議事錄的文本分析,足以呈現執政者與議會之間的互動情景,透過適時 地引述執政者與議員之間的發言內容,能助於研究者深化研究論述。

在文本分析操作上,本研究將透過議會議事錄,逐一比對重大市府議案或施

在文本分析操作上,本研究將透過議會議事錄,逐一比對重大市府議案或施