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第二章 府會關係與分立政府之理論架構

第二節 分立政府的形成與影響

一、分立政府與一致政府的意涵

就學理而論,以行政首長和掌控立法部門所屬多數的政黨來觀察府會結構型 態,可將其區分為一致政府與分立政府兩種型態。一致政府是指在政府體制中,

行政與立法部門皆由同一個政黨所控制的狀態。反之,分立政府則指涉行政與立 法部門分屬不同政黨所掌控。在議會採行「一院制」(unicameralism)的國家,

分立政府是由不同政黨分別握有行政部門與國會多數。但對於採行「兩院制」

(bicameralism)且兩院皆擁有實質立法權的國家而言,僅要掌握其中任何一院 的多數席次政黨與行政部門所屬政黨不同,即可為學理上定義的分立政府形式

(吳重禮、王宏忠,2003)。

一致與分立政府概念的引進,對於台灣府會關係的研究,無論是中央或地方 政府,均提供了一個嶄新的思維模式,有異於過往著重於法制關係面向的研究視 角。研究者認為,在一致政府型態下,行政部門與立法部門皆由同一政黨控制,

即便兩部門或有嫌隙,仍可藉由政黨內部的溝通與協調,消弭彼此衝突,增加行 政效率。反之,若是分立政府型態,府會兩者分屬不同政黨,便無法藉由黨內協 調機制來進行;復因政黨本身意識形態、政策主張、選民壓力的差異,易於造成 相互間妥協不易,使得雙方在政策制定、法案審查與預算審議等各方面產生摩擦

(吳重禮、楊樹源,2001)。以下就一致與分立政府的定義、成因與運作差異逐 一說明。

二、分立與一致政府的定義與類型

Sundquist(1988)認為民主政治首重政黨政府(party government)的體 制運作,一個民主國家的政府運作與政治責任更脫離不了政黨。藉由政黨不但可 以向社會中相爭的團體闡揚政治妥協,且能維繫政治體制的正當性與合法性。政 黨間相互競爭,執政黨掌握行政權力,在野黨扮演監督制衡角色並等待下次大選 取而代之,對執政黨可形成執政壓力,這種良善的循環得以使得民主體制運行不 墜(吳重禮,2002:274-275)。

就學理而言,以行政首長與立法部門多數議席所屬政黨來區別府會結構型 態,可將其分為「一致政府」與「分立政府」兩類。一致政府是指在國家的政府 型態中,行政與立法兩部門皆由同一政黨控制。相對地,分立政府是指行政首長 所隸屬政黨未能掌控立法部門的多數。依此定義,分立政府僅能發生在總統制或 雙首長制 (two-headedexecutive)的國家,因為這兩種制度具有行政與立法兩 權分立的「二元民主正當性」(dual democratic legitimacies)精神。反之,採 行責任內閣制的國家,因行政與立法兩權合而為一 ,人民僅能投票選舉議員,

由贏得過半國會議員之政黨籌組政府,並不可能發生行政首長與立法部門多數政 黨相異之情形(吳重禮,2001:2-5)。

若以政黨體系的角度來觀察,兩黨制之下的分立政府非常容易分辨。一黨以 選舉多數的方式取得總統職位,另一黨則以國會過半的席次獲得國會的控制權。

至於多黨制制度下,當行政首長所屬政黨無法贏得過半議席,也可稱為分立政 府。因此,廣義的分立政府可包括三黨或多黨不過半之情形,在無單一政黨掌控 國會過半席次,不管任何政黨握有行政首長一職,均稱為分立政府(陳敦源、黃 東益,1998)。

分立政府的意涵具有相當的重要性,近年來學者們也競相投入相關領域之研 究。從政府層級來看,可將其分為中央層級與地方層級的分立政府(劉從葦,

2003:108)。例如我國總統、行政首長所屬政黨並未在立法院擁有過半席次,

此等情況即屬中央層級的分立政府,而縣市長與縣市議會多數之政黨相異,則為 地方層級的分立政府。

為裨益擴大分立政府之概念,並作為比較政治之研究,吳重禮(2000)將同 一層級「府會關係」之互動稱為「水平式分立政府」(horizontal divided government),而中央與地方政府行政首長分屬不同政黨則稱為「垂直式分立 政府」(vertical divided government),適用於「府際關係」(吳重禮,2000;

陳陸輝、游清鑫,2001)。另外,從行政與立法選舉是否同時舉行而言,可分為 同一時間舉行選舉所形成的分立政府,以及先後舉行選舉所形成的分立政府。例 如美國總統選舉和眾議院選舉同時舉行時可能形成分立政府,而總統任期未滿尚 不需改選時,期中選舉的結果亦可決定分立政府是否形成、結束或繼續。當中的 差別在於當總統選舉和眾議院選舉同時舉行時,選民並不知道行政部門將由哪一 個政黨掌控;但期中選舉時選民已知道哪一個政黨正在掌握行政部門(劉從葦,

2003:110)。

三、分立與一致政府形成的可能肇因

依據學者的研究,分立政府的形成並非是任何單一原因所造成。學者們曾經 提出諸多學說,用以解釋分立性政府形成的可能肇因,諸如憲政體制設計、政策 平衡理論、國會中在職者優勢、候選人議題、議員專職化趨勢、選舉週期差異、

分裂投票普遍等解釋(楊婉瑩,2003:51)。

諸多解釋當中,「分裂投票」(split-ticket voting)是一項值得注意的肇因。

所謂分裂投票,是指選民在同一次選舉中把不同公職的選票分別投給了不同政黨 的候選人。與此相對者,即為「一致投票」(straight-ticket voting),是指選 民在同一次選舉中把不同公職的選票都投給了同一個政黨的候選人。因為選民在 同一次選舉中,採取分裂或一致投票行為所呈現的集體性結果,就決定了府會結 構為分立政府或一致政府型態(許增如,1999;黃紀,2001;吳重禮,2001;吳 重禮、黃紀、張壹智,2003)。就另一層政治意義而言,選民分裂投票比例的增 加,也意味著行政首長「衣帶效應」(coattail effects)的減弱。換言之,擁有 高度聲望而角逐行政首長的候選人,憑藉競選活動帶動選戰風潮,庇蔭同黨議員 或其他候選人當選的效力將逐漸下降(吳重禮,2001:6)。

但若分立政府緣於選民的分裂投票,又將如何解釋分裂投票的行為。關於

此,藉由選民的主觀意識與否,可分為兩種說法,其一為「意圖說」(intentional factor),其二為「非意圖說」(unintentional factor)。前者是指選民主觀上 希望透過分裂投票之手段,蓄意形塑分立政府的形成。如Culter(1988)與 Sundquist(1988)認為,美國憲政體制核心價值的「權力分立」即是分立政府 的主因。根據美國立憲原意,為避免政府大權獨攬,侵犯基本人權,故將政府權 力授予不同機關,讓彼此之間能保持平衡,以達「分權」(separation of powers)

與「制衡」(checks and balances)的理想。此外,另有學者如Fiorina(1992)

與Born(1994)以為,分裂投票模式實源自多數選民心中的「平衡理論」(balancing theory)。該心態反映在投票行為上,即是多數選民「意圖地」支持不同政黨的 行政首長與民意代表,期望藉由如此的投票行為,達到相互分立而制衡的政府,

以尋求政府決策過程中意識形態和政治利益的妥協平衡,避免任何政黨過度掌握 政治權力,制定出過於保守或激進的政策(吳重禮,2000:82)。

反之,持「非意圖說」之學者認為,選民可能並無足夠的資訊與知識去了解 各個不同政黨的政策主張,並據以推斷選舉結果,從而思考如何分裂投票。因此,

分立政府不是選民刻意塑造的結果,只是選民依據候選人特質或政策投票,將選 票分散於不同政黨所形成。除此之外,支持非意圖說的學者尚從不同的觀點來詮 釋選民非意圖分裂投票的行為,諸如「矛盾理論」從選民自我矛盾的政策偏好與 選民無所適從的投票行為出發,所以造成分裂投票(王國璋,1993;Jacobson, 1990)。簡言之,此派學者認為分裂投票所造成的分立政府並非選民意圖的投票 行為所造成。

四、分立與一致政府的差異與我國實務情形

美國自二次大戰之後,聯邦政府即經常處於分立政府狀態,影響所及乃促使 學者紛紛投入該領域的研究。特別是當府會呈現分立政府型態時,彼此間的互動 關係以及政府施政影響的議題將特別受到重視。不過分立政府是否造成政黨對 立,影響府會之間的良性互動,進而導致行政與立法的衝突,政策制定的滯塞

(policy gridlock)、停頓(deadlock)、與效率不彰(inefficiency)等等(Binder, 1999;Coleman, 1999),研究者之間存在著不同的看法。

有些學者認為議會扮演監督制衡行政部門的關鍵角色,因此行政首長一但與 議會分屬不同政黨時,反對黨便會透過議會阻礙行政首長的政策主張,容易形成 府會對立以及阻礙立法。更甚者,分立政府經常出現執政黨與在野黨界線不分,

政策混淆和爭功諉過的現象,其中最為人詬病的當屬無法釐清政策制定和執行疏 失的責任歸屬。其次,亦有學者相信,美國經濟表現深受政府體制的影響。一致 政府時期,國家總體經濟表現較佳,而分立政府則導致政策偏失與預算赤字竄 生。該觀點認為,基於一貫的意識形態或是政治責任,如有一個政黨同時掌握行 政與立法部門,其執政成績較佳(Alesina & Rosenthal, 1995;McCubbins, 1991;

黃秀端,2003)。誠如Cutler(1988)所言:「如果由某一政黨負責所有三個權 力核心(眾議院、參議院、總統),並負責它們在執政時期所產生的財政赤字問 題,則得以明確地科以該黨及其公職人員政治責任與行政責任」。

反觀我國情形,依據現行地方制度法的規定,縣市政府所提出之預算或建設 計畫,均需經由縣市議會審議通過後,方能正式交付執行。實務上,縣市政府為 求推展整體施政,多與議員建立合作關係。以現前府會間的合作模式,約可區分 為四種途徑:政黨、派系、私人、利益。隨著府會結構和性質的差異,行政首長

反觀我國情形,依據現行地方制度法的規定,縣市政府所提出之預算或建設 計畫,均需經由縣市議會審議通過後,方能正式交付執行。實務上,縣市政府為 求推展整體施政,多與議員建立合作關係。以現前府會間的合作模式,約可區分 為四種途徑:政黨、派系、私人、利益。隨著府會結構和性質的差異,行政首長