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第二章 府會關係與分立政府之理論架構

第一節 府會關係的類型與論述

雖然不同的歷史背景與政治社會環境,使得各個國家的政治制度與地方自治 團體組織均有所不同,但如就地方政府行政機關與立法機關的互動關係而言,或 是就權力是否集中來說,約可概略將各國地方政府組織類型歸納為兩種不同型 態:其一為權力一元制(union of power),其二則是權力分立制(separation of power)(薄慶玖,2001:135-137)。茲從學理上探討這兩種不同類型的差異,

並說明我國的實務情形如下。

一、權力一元制(

Union of power)

所謂權力一元制,指得是地方政府權力集中於地方議會的制度,所以又被稱 為議會集權制或權力集中制。這是依據權力集中(行政權與立法權合一)的原理,

把地方的統治權集中分配給地方議會行使。地方公民透過代議制度選出地方議員 並組成地方議會,再經由議會程序決定並執行地方事務,因此地方議會是地方團 體唯一的統治機關,地方議會即是地方政府。不過,因議會為合議制機關,故決 議案之執行,須另設行政機關為之。雖然是行政機關,最終決策權仍掌握於地方 議會之手,故而這種制度理念與內閣制較為接近。人民對自己的事務既然不可能 直接去處理,也就不得不選舉代表,並藉由組織機關代為處理,這種模式與中央 國會的產生基本一樣,兩者都是採用代議制度或間接民主制。

不同之處在於國會的形成是以國權為基礎,國會為立法機關,所制定的法律 雖然授權交由行政機關執行,但立法權力仍掌握在國會手上。至於地方議會,實 則建立於自治權的基礎上。自治權是由國家以憲法或法律授與,目的在使地方的 人民能按照自己的意思與需要,自行處理地方的事務,並完成國家法律的執行。

所以,權力一元制的特色在於,人民選出之代表不但可以自為議事,並得自為執 行,亦即立法權與行政權集中;其所設立的行政機關僅為議會機關的執行機關而 已。一般而言,權力一元制之下的地方政府又有以下兩種不同型態。

(一) 機關單一制

英國地方政府即是採取立法行政「一元化」的地方制度型態。此制度的 特徵是地方議會為地方團體唯一統治機關,不再另設行政機關,一切行

政和立法的權限都由地方議會行使。換言之,地方議會就是地方政府,

立法和行政等權力皆集中於此一機關行使。另美國的市委員制

(Commission System)也屬於此一型態(李惠宗、張壯熙,1997:

55-56)。大體而言,此種地方政府體制是議會委員制,各地方議會為 各該地方之唯一統治機關,沒有與之相抗衡的地方行政機關存在。在縣 的統治機關為縣議會,縣議會乃由主席、副主席與縣議員所組成。

(二) 機關分立制

美國與加拿大若干地方政府或美國的市經理制(Manager system 又稱 議會經理制)即屬於此一型態。基本上,美國的市經理制是仿照工商企 業界的科學管理精神所設計,著重於行政的專門性,同時將全部行政責 任歸之於市經理。在採用經理制的地方,必有市議會之設置。市議會由 民選的市議員所組成,主要任務是決定政策、制定法規以及選任市經 理。市議會所決定的是政治性事務,也因此必須對選民負責。

在機關分立制的制度底下,地方議會是地方最高的統治機關,其所議決 的事項由專設的執行單位或首長執行,並對議會負責。地方議會掌握實 權,行政首長由議會任免。採行此制的國家認為,地方議會是地方的意 思機關,而執行需要集中責任與力量,因此設置獨立的機關與負責的首 長來主持。故行政權與立法權雖融合,但分屬二個不同機關,由居民選 出議員組織地方議會,再由地方議會同意且任命市政專才(即市經理),

率領事務官系統來處理地方事務(薄慶玖,2001:169-172)。

二、權力分立制

(separation of powers)

所謂權力分立制,乃地方政府權力分屬於地方議會與地方行政機關。亦即設 置議會負責立法,另設置行政機關負責執行。在權力分立制底下,立法機關與行 政機關分別設置,獨立行使各自職權,故又稱為機關對立制。採行此制度的國家 認為,地方議會應以立法事務為限,不宜同時掌管行政事務,所以行政機關應脫 離議會而獨立行使職權,並由地方人民直接選舉之,並與議會立於平等的地位。

行政與立法各司其職,分別對選民負責,兩者分立可使雙方相互制衡。美國若干 市所實施的「市長議會制」(Mayor-Council System)以及我國目前縣市、鄉 鎮縣轄市所實施的自治制度皆屬於此一類型。如進一步類分,世界各國採權力分 立制的國家又可區隔有以下三類型態。

(一) 行政機關與議會平等者

如美國市長議會制(Mayor and Council System),其行政與立法相互 分立,二者的地位平行。議會與行政機關各自有其獨立的權限,彼此相 互制衡。當市長認為議會通過的法案不妥時,可行使否決權;相對地,

若議會三分之二的出席議員仍維持原議案,則市長即應接受該議案。日 本的地方制度以及我國現行之地方制度均與此型態相類似。

(二) 議會權限超越行政機關者

在此型態中,議會的權限較行政機關為優,並握有真正的實權。行政機 關首長由議會任免,並秉承議會的意旨行事。最具代表性的就是美國的 市經理制(Council-manager System)。其雖設有市議會,但行政權 委由市經理行使,且市經理人選由議會選定。

(三) 行政機關權限超越議會者

在此型態中,行政機關之權限較議會為優,且掌握實權。議會無法對行 政機關發揮作用,充其量只是諮詢機構罷了。如二次大戰前的日本地方 自治制度以及法國的地方制度即屬於此種權力分立制型態。

三、我國地方管治下的府會關係

根據我國憲法第十一章、憲法增修條文第九條與地方制度法第三章的規定,

我國地方政府體制應屬權力分立制,其特色包含有以下幾點。

(一)地方政府的權力分屬於地方議會與地方行政機關,地方議會議員與地方 行政首長均由地方人民選舉產生,各有其正當性基礎,並分別向選民負 責。行政機關與立法機關立於平等地位,各自掌理行政權與立法權。

(二)地方行政首長除明確違法或失職,經彈劾或判決外,議會無法提出不信 任案,迫使地方行政首長去職;而地方行政首長亦無權解散議會,重行 改選。

(三)行政首長擁有覆議權提出的權力,以否決議會議決的法規案、預算案,

但議會得以出席議員三分之二的絕對多數維持原議。

除上述特質外,現行制度尚規定行政首長須列席議會接受質詢的內閣制慣 例,以及預算案審議不得增加的機制。因此我國地方政府體制雖形式上為權力分 立制,但實務運作上則傾向所謂「混合制」或傾向「首長制之混合制」(黃錦堂,

1999b:189-191)。此外,亦有學者紀俊臣(1999:307-308)指出,因應民國八 十六年七月修憲與省政制度的變革,省縣自治法不但為精省條例所取代,且另創 制的「地方制度法」已將省縣自制法與直轄市自制法的主要規制合而為一。該法 在權力分立上所建構的行政機關與立法機關之間的政治關係即為「府會關係」,

該法的立法要旨在於以下三項原則。

(一)府會係制衡而非對立:當今民主政治就是議會政治,亦即是政黨政 治。議會政治強調議會決定政策,取得行政作為之正當性和合法性。

政黨政治著重多數政黨決定行政首長的產生,以及行政決策係由政黨 互動、妥協,乃至協商所作成。因議會政治往往受制於多數暴力,且 政黨政治有意識形態作祟的困境。為能使惡質化的地方政治生態轉理 性化,地方制度法對於府會關係的設計應堅持理性制衡,盡量排除非 理性之僵持和對立。依其基本機制設計原理,府會各有所司即能發揮 機制運作的功能。

(二)府會係分工復合作:政府係行使法定行政權的主體,議會係行使立法 權的主體,無論行政或立法,皆為權力分立之主要內容。因此,府會 間本當分工合作,以團隊展現績效,以合作激勵團隊,從而獲致設計 該機制之預期成效。鑑於地方政治生態互動時的行為偏差,地方制度 法爰由機制之整合,功能之重整,以實現分工合作的府會機制。

(三)府會間的合作建立在互信,互信建立在共識,共識則建立在平等。

至於府會爭議與衝突的解決模式,已有不少研究者提出原理原則性的看法,

以下僅就學者趙永茂與紀俊臣等人的建議予以代表說明。學者趙永茂(1998:

171-174)認為府會爭議的解決可從以下五個方面來著手進行。

(一)要能強化地方行政與立法效能:地方府會衝突的結果,往往會影響地 方議會法案和預算的審議進度,並要求行政官員列席議會以說明、備 詢或報告等方式表達立法部門的關切與不滿。解決府會爭端之目標,

即在化解地方行政機關與立法機關互相干擾,避免地方施政受到不當 阻礙而無法開展,建立有效可行的途徑,以解決府會衝突,提高行政 與立法效能。

(二)要能處理複雜的地方利益關係:應秉持公開原則,避免少數人私下運 作,同時要能夠處理複雜的地方利益關係。在仲裁、處分或協調府會

爭議時,有權決定的機構或程序,應儘量排除地方政治勢力和相關政 治行為者的運作、干預和可能的影響。如此仲裁和調處結果才能獲得

爭議時,有權決定的機構或程序,應儘量排除地方政治勢力和相關政 治行為者的運作、干預和可能的影響。如此仲裁和調處結果才能獲得