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第二章 府會關係與分立政府之理論架構

第三節 文獻分析與探討

臺灣因政治環境特殊之故,始至1994 年才制定「省縣自治法」及「直轄市 自治法」,並到1999 年因精省憲改政策之推動,才將前述雙軌制之自治二法予以

整合,另行制定「地方制度法」以取代之。2000 年總統大選後,因中央政府政 黨輪替的結果,首次出現分立政府的型態,不僅開啟分立政府的研究風潮,也為 府會關係的研究增添不同的研究途徑。為能更清楚地理解過去有關府會關係研究 的成果與研究途徑(research approach)上的異同,本節從實證研究的角度出發,

彙整比較各研究成果的差異與脈絡,並藉以作為支持本研究的立論與分析觀點的 基礎。

大體而言,過去的研究有的從法制制度層面著手,有的從歷史比較觀點來分 析政治生態與府會關係,有的則從政黨政治的角度來解釋地方政治與府會關係,

有的從政治人物的性格與互動來著力,抑或從量化指標來著墨。在這些研究途徑 中,筆者發現早期的研究多半從法制層面來進行,故這方面的研究成果也較為豐 碩。而越發晚近的實證研究,除了法制關係以外,則越是輔以其他面向的研究視 角與解讀;如此也讓我們對府會關係的內涵有加更多元的體悟與了解。以下的文 獻整理主要以研究途徑的分類,來說明地方府會關係研究中,各時期的差異與其 延續性的脈絡關係。

一、第一時期

第一時期,省縣自治法及直轄市自治法實施前。本時期的研究主要從法制研 究途徑,以縣市府會法制關係為基礎,針對府會雙方的組織、職權進行結構功能 性的探討(董翔飛 1971,陳健治 1990,林嘉慧、楊靖儀 1992,林清華 1972,

張宏安 1975,顏明德 1976,許學士 1985)。研究分析大致著重於討論府會間的 衝突該如何溝通,以及強調加強府會互動中的制度化程度,以降低妨礙府會和諧 的「人性因素」。在此之中,蔡相廷(1990)著重以政治權力之概念說明台北市 府會間的權力關係,可說是本時期較為相異的研究成果。

二、第二時期

第二時期,省縣自治法及直轄市自治法實施後,地方制度法實施前。本時期 的研究,除了延續過去以府會法制關係為基礎的論述外,也添加了不同立論方式 的研究。延續性的研究如黃正雄(1996)著重以文獻分析的方式說明地方行政機 關與立法機關之互動主軸─總預算案及決算案之審議和覆議制度。黃氏認為法制 上府會平等對立的設計及省市長民選的實施,是導致府會衝突的重要因素。故建 立合理府會互動關係,除要在法制上明確化相關規範外,更重要的是府會要相互

尊重職權,並尋求一套相互溝通協調的模式,才是順遂推動地方自治之道。另,

林哲藝(1998)亦從法制面研究著手,並以擔任桃園縣議員之實地觀察案例來敘 述桃園縣府會之間的互動。其認為應促使中央制定一套完善的制度來架構府會的 互動,並呼籲府會雙方應相互尊重。

趙永茂、黃錦堂與陳立剛(1997)等人認為探討地方府會關係,首先必須先 從地方相關法令來分析現行體制上的問題,了解現行體制中不利府會關係和諧運 作的因素,尤其是地方自治體系的動態運作關係。該研究雖透過案例檢討問題,

惟發覺影響地方府會失衡的因素相當多,除結構性法制問題外,亦有非結構性的 政治生態與黨派理由。在法律制度層面上要能維持地方府會和諧,仍有許多自治 法規以及解決機制有待補充與建立,才能益於解決地方府會的衝突。該研究結論 針對制度結構面提出了獨到的修法建議,以作為相關決策與修法的參考。

紀俊臣(1999)的研究亦以法制分析來探討地方制度法所建構的府會關係。

其強調府會是制衡而非對立、是分工復合作。其認為當前的地方政治課題是政治 對立而非政黨對立,是利益取向而非公共利益取向,是派系主導而非政團派系主 導。限於台灣地方政治生態的惡質化,地方制度法對於府會關系的建造與經營,

應依循民主法制的基本原則予以設計法制,形成具有生命力的地方機制。同時強 調新機制需要運作檢驗,務求依法行政。

黃錦堂(1999)的研究也從法制研究法切入,並部分輔以比較法的實務依據。

該研究分由地方議會之職權與爭議問題、預算審議權有關之爭議、質詢權、議員 之提案、縣市政府之單純提案、人事權、議決地方政府之組織、議決財產之處分、

調閱權,以及地方議會之配備等議題予以說明。除闡述地方制度法下的府會制 度,也對實際案例及其組織職權之相關法條做了詮釋比較,最後從宏觀的角度探 討此類政治體制之得失。此外,該研究尚對府會關係的實務運作提出了幾項建 議,如議會內之組織不健全,議事不合專業;議員問政以派系和利益為主要考量;

齊一化的地方政府體制規定有必要加以檢討;雙元分立制度雖無不妥,但應對議 員選舉制度與議會內部軟硬體進行改革。

黃麗如(1998)的研究雖也從制度面切入,就憲法及自治法規討論地方議會 的職權淵源與府會體制內的互動關係。但該研究尚從實務觀點出發,分析了縣市 議會各項職權和界限,以及地方政府與議會體制內外之互動關係。該研究建議認 為,如要解決地方府會互動關係,應釐清法制觀念落差,杜絕關說,並將遊說法 法制化,讓人民參與及監督行政的能力提昇,以實踐憲法理想之自治目標。

此外,有別於法制基礎的研究亦有如連哲偉(1994)及張建弘(1997)著重 在人與關係層次上的研究。其中連哲偉以「政治聯盟」作為分析架構,探討民進 黨執政之新竹縣、彰化縣及高雄縣的府會關係。其從政黨關係、派系關係、利益 關係與私人關係等四個面向來討論府會關係,以藉此辨別府會間是否建立起政治 聯盟。連氏認為府會之間若有良好的政治聯盟,則議會在審預算、特定議案及質 詢等方面,比較不會為難縣政府,甚至還會讓縣政府順利過關。如此的分析架構,

有別過去多偏向靜態論證或解釋的研究,而僅從法制層面來界定府會關係。

張建弘(1997)的研究也有別於僅從府會體制與自治法規的結構來分析,其 加入政黨與人的因素,針對府會雙方之體制結構、法規職權、政黨意識型態對立 及政治人物之間的互動關係來討論。張氏認為過往府會關係的研究,多半忽略了 中國社會中「人情」、「關係」與「面子」的文化因素對中國人行為決策的影響。

故該研究凸顯了人情、關係與面子的作用因素,並從此構面呈現政治人物與府會 互動的動態過程。

三、第三時期

第三時期,地方制度法實施後。因地方制度法實施之故,此時期的研究似乎 又有從法制層面探討各地方政府的府會關係的趨向。不過除了法制以外,本時期 的研究亦試圖從其他層次尋求影響府會關係的成因,多數並對各地區縣市政府提 出了改善的建議。如孫惠生(2002)從政治體制結構、自治法規制定、財政預算 審議、施政報告質詢及府會爭議解決等五個影響縣市府會關係的重點因素出發,

分從理論、法規與實務三個層次來探討地方制度法施行後,府會之間的互動關係 與變革情形。該研究發現與府會關係之建議包含:引進不信任案―解散議會之制 度;建立專業的委員審查制度與幕僚支援體系;比照「立法委員行為法」制定「地 方民意代表行為法」規範,建立制度化且具公信力的府會爭議仲裁機構等。

李文龍(2002)的研究也從地方制度法所建構府會關係切入,探索彰化縣政 黨輪替後府會關係之演變。不過該研究在方法上兼採深度訪談與自然觀察法。研 究結果指出彰化縣當前府會之間的互動受到派系或政治利益很大的影響,故其強 調應強化議會黨團或政團的法制規範,府會關係的理性運作應先法律再政治,先 協商再解釋,先行政再立法,先間接再直接,並應強化議事公開制度以改善府會 爭議。

陳勵志(2003)關於金門縣的個案研究,雖也著重在法制層面的分析,但亦

輔以文獻分析、比較分析與實地觀察等方式的印證。該研究透過權力分立、平行 對等、相互制衡、分工合作等四大機制,釐清了金門縣府會之間的法制設計關係。

研究發現與建議認為,可從彈性規定定期會與臨時會之會次召開天數,強化議員 行為規範,充實議會立法能力,修正覆議制度,明確規定預算審議範圍,以及調 解府會爭議機制等方式,以解決府會關係之間的緊張。

四、第四時期

第四時期,為2000 年總統大選政黨輪替後,中央形成分立政府至今。因政 治生態鉅變,吸引了相當多的研究者投入分立政府與其對府會關係影響的研究。

有關分立政府的研究著作,主要在於探討分立政府的肇因、影響與改革,並比較 分立政府與一致政府的不同。相似的實證研究大都透過統計分析與深度訪談,以 探討分立政府在不同縣市地區的影響。雖然目前的研究結果仍有分歧看法,但似 乎有較多的研究認為,分立政府對於府會關係具有負面的影響效果。

如楊樹源(2001)以新竹縣市、嘉義縣市為分析對象,從「縣(市)政府年 度預算刪減之幅度」、「縣(市)政府所提法案之通過比例與結果」與「縣(市)

如楊樹源(2001)以新竹縣市、嘉義縣市為分析對象,從「縣(市)政府年 度預算刪減之幅度」、「縣(市)政府所提法案之通過比例與結果」與「縣(市)