從國家、學術專業與市場互動模式
探討我國高等教育現況
朱麗文 臺中市立福科國民中學專任教師一、前言
高等教育市場化是以市場力量取 代政府干預，讓高等教育在面對變遷 和競爭時能更積極地即時回應，如： 放鬆或取消有關收費標準、招生人數 等規定，並促進公立和私立大專校院 能在公平基礎上，爭取政府的競爭型 補助費用、增加非國家（市場、私人） 投入高等教育經費的比例以及強化高 等教育與私有經濟部門的聯繫，並且 強化私立高等教育機構扮演的角色和 份量。Clark 的協調三角模式說明每一 個國家的高等教育都存在政府、學術 寡頭和市場三股力量，可以從中探討 每一個國家的高等教育偏重在哪一股 力量。而 Williams 更進一步以 6 種模 式說明政府、市場與學術圈之關係的 動態改變。 隨著少子女化的來臨，我國政府 於 90 年開始進行招生名額總量控管， 因為大專校院的快速擴充使得高等教 育供需產生失衡問題，而私校轉型發 展機制是希望提升經營管理以及教學 品質，以建立完善自我評鑑機制，至 於開發高教生源，擴大招收境外學生 以 期 能促 使大 專校 院 邁向 國際 化 等 等，政府實施這些策略是期望高等教 育在因應市場化下能將負面的衝擊降 低，並且能帶來正面的影響，例如高 教品質提升、增加國際競爭力等等。 所以本文的研究目的是以 Williams 的 政府、市場與高等教育之關係模式探 討我國目前高等教育的現況以及發二、國家、學術專業與市場互動
模式
(一) 高等教育市場化 經濟合作與發展組織（OECD）對 高等教育市場化定義：把市場機制引 入高等教育中，使高等教育營運至少 具有競爭、選擇、價格、分散決策、 金錢刺激等顯著的市場特徵，且排除 絕對的 公有化和絕 對 的私有 化 （高 卿、吳遠遠，2008）。隨著 80 年代全 球經濟成長幅度趨緩，歐美各國為了 減輕因高等教育的快速擴張所造成財 政沉重的負擔，以及提供公共資源的 使用效率，在高等教育的政策面逐漸 解除管制，並導入經濟學上的市場機 制於高等教育的運作，而政府主導的 角色則逐漸降低（Bok, 2003；Mishra, 1999）。 (二) 高等教育的協調之三角模式以及 關係模式 80 年代後隨著經濟復甦，引進經 濟學的市場機制於教育中，政府、高 等教育和人民之間的關係和比重也隨 之改變。Clark 提出（1983）高等教育 ｢ 協 調 之 三 角 」（ the triangle of coordination）模式（參考圖 1），認為每一個高等教育體系內都有政府權力 （state authority）、學術寡頭（academic oligarchy）、和市場（market）三股影 響的力量。政府權力所代表的是社會 層面的集體意志；學術寡頭的力量主 張知識和專業的權威不容撼動；市場 則是提供教育的機構和消費者的選擇 意願所組成的供需原則。從 Clark 的協 調三角模式可以得知政府、學術寡頭 和市場三股力量同時存並影響高等教 育的發展，例如：中華人民共和國、 法國、蘇聯是偏向政府權力，義大利 和英國是偏向學術寡頭，美國則是偏 向市場。但是若要進一步探討這三股 勢力之間的動態消長關係卻是無法獲 知，因此 Williams（1995）提出政府、 學術圈（academic circle）（將學術寡頭 改為學術圈）、市場動態模式，再依據 其推衍出六種動態關係模式以說明政 府、市場和學術圈之間的互動關係。 圖 1 Clark 的（1983）高等教育協調三角模式 依據 Williams 的假設，當高等人 才的需求大於供應或政策有利於學術 圈時，學術圈的勢力就會擴大，可看 出學術圈亦即高等教育機構的擴張或 縮減是受政府和市場影響，其中政府 干預的力量尤其明顯，主要是因為高 等教育不同於一般商品，政府不能任 由市場 力量讓其走 向 完全私 有化。 Williams 的政府、市場與學術圈之關係 模式中，政府在學術圈供應者與消費 者之間，依照人力的需求以及政策的 導向扮演三種不同的角色，共可分成 6 種模式，分別是三足鼎立模式、政府 作為仲裁者模式、政府作為促進者模 式、政府作為供應者模式、政府支持 消費者模式、政府作為消費者模式， 如下所列（戴曉霞，2000；王瑞琦， 2006）：第一、政府和市場以及學術圈 是三足鼎立，互相制衡（模式一）。第 二、政府可以扮演仲裁者的角色，以 保障學術圈供應和消費之間的公平性 （模式二）。第三、政府扮演促進者的 角色， 以強化學術 圈 的供應 （模式 三）。第四、政府直接扮演供應者的角 色，以確保人力的充分供應和社會結 構的穩定（模式四）。第五、政府扮演 支持消費者的角色（模式五）。第六、 政府直接扮演消費者或消費者之代理 角色（模式六） 若以 Williams 的政府、市場與學 術圈之關係模式分析我國的高等教育 發展，在 80 年代前是屬於模式四，政 府扮演 供應者角色 ， 亦即不 論在考 試、經費、課程、行政任命等方面都 加以管制，而 80 年代後開放私人興 學，政府轉變成模式三，亦即促進者 的角色，強化高等教育在數量上的供 應，同時也增加大學的自主性，到了 90 年代，則是屬於模式五和六，亦即 政府是支持消費者也是消費者之代理 角色，對高等教育經費的補助一部分 轉變成 助學貸款， 以 強化學 生購買 力，同時實施大學評鑑，檢視高等教 市 場 政 府 學 術 寡頭
育機構的品質和效能以提供給消費者 更多選擇。所以在社會、經濟走向多 元化的現代，我國高等教育作法不再 只是單一模式，而是結合數種的多元 化動態模式，而運作的模式也會隨著 高等教育的發展、社會發展的需求以 及當代的思潮而進行調整，以目前我 國高等教育的市場面而言是供過於求 的情形，此時我國政府在模式五下， 是站在支持消費者的角色，所以會要 求高等教育機構創新、轉型、產學合 作等等，若是在模式六，政府會擔任 消費者代理角色，對於評鑑表現不佳 的的高等教育機構進行輔導改善，若 是成效效不佳就可能需要進行整併或 退場，以達到新的供需平衡。
三、以 William 的政府、市場與
高等教育之關係模式分析我
國高等教育的現況
(一) 學術圈─我國高等教育的發展現 況 83 年大學法修正，強調學術自由 學校自治；86 年開放私立學校承租國 營事業土地作為建校之用，此時我國 高 等 教 育 的 在 學 率 從 27.8% 劇 增 為 57.4%（馬湘萍，2013），我國高等教 育從菁英化邁向大眾化，政府在此階 段高等教育的擴充過程中，主要是以 現有的教育資源轉型或利用民間資源 發展，亦即新設私立大學以及原有私 立專科學校升格成技專校院，到 95 年 我國高等教育的在學率 83.4%已從大 眾化朝向普及化，截至 102 學年度， 我國總計大專校院 162 所，其中大學 校院 148 所、專科校院 14 所，私立校 數近乎公立校數的 2 倍。整體而言， 近年大專校院系所持續擴充，102 學年 度科系所數共 1,339 種，擴充的系所以 觀光和餐飲類科增加最多。碩士班與 在職專班普遍增設、博士班則以教育 類科人數增加最多。大專校院境外學 生（含在臺留學或研習）人數逐年上 揚，至 102 年達 78,261 人新高（教育 部，2014a）。 由上述可知，增加的科系以觀光 和餐飲最多，主要是呼應產業結構的 變化，亦即從市場面的需求調整學術 圈的供給，而碩士班與在職專班的增 設也是呼應市場面對於回流教育的需 求， 教育類 科 的博士 班人數增加最 多，與教師或學界人士積極充實研究 能量有關，至於境外學生的增加是反 映國內高教市場生源的不足，政府積 極推動高教輸出、補助大專校院赴海 外宣傳等政策、另闢生源以達新的供 需平衡。而私立學校對學雜費依賴過 重（占收入 6 成以上），高教生源的改 變教易影響其財務穩健度，所以高等 教育市場供需失衡時，私立學校成為 首當其衝的影響的對象。 (二) 市場面─我國目前大專校院的招 生困境 依據內政部資料（2015）顯示， 87 年我國出生人數 271,450 人，首次 出現 30 萬人以下，少子女化時代來 臨，102 年我國出生數 199,113 人，我 國人口出現負成長現象，少子女化情 形在近年日益嚴重。若是以招生人數 和新生註冊率之間的關係分析（教育 部，2014b），近 8 年新生註冊人數少了 14.6%，每年的招生名額在教育部的 總量控管下，每年平均招生缺額還是 達 58,966 人！進一步仔細分析註冊率 偏 低 的大 專校 院， 幾 乎都 是私 立 學 校，所以在生源減少下，招生不足首 先衝擊私立大專校院，且以新設立和 改制的為優先對象。若大專院校學生 數低於 3 千，且連續 2 年新生註冊率 不到 60%、教務評鑑未通過、積欠教 職員工薪水，就會列入教育部觀察輔 導 名 單 中 （ 行 政 院 公 報 資 訊 網 ， 2013），103 學年度已有 6 所私立大專 院校被列入「退場輔導名單」（臺灣醒 報，2014），如果招生情況沒有改善， 會加速更多學校步上高鳳數位內容學 院和永達技術學院於的後塵。 私立大專校院的學雜費收入占 6 成以上（教育部，2014c），所以新生 註冊率低會使私立學校的收入結構不 穩定，甚至導致學校發生財務困難甚 至危機。整體而言，近 5 年私立大專 校院的新生註冊率平均只有 7 成 8 左 右，招生缺額卻持續在 5 萬人以上， 其中技專院校的招生缺額占 4 萬人以 上，而休學率和退學率也持續增加， 每年兩者人數合計超過 15 萬人以上。 所以不論是以新生註冊率、休退學率 以及收入結構率來看，我國大專校院 尤其是私立大專校院面臨退場危機已 迫在眉睫。政府啟動新生總量控管、 私校轉型、開發高教生源等諸多干預 政策，以避免市場化作造成的負面衝 擊。 (三) 政府面─教育部因應少子女化的 輔導策略及轉型方案 教育部於 103 年提出因應少子女 化 的 策 略 與 輔 導 措 施 （ 教 育 部 ， 2013），分別是持續控管總量暫緩新設 學校以及整合教育資源；完善私校轉 型發展機制以提供學校法人及私立學 校轉型發展之依據；提升經營管理以 及教學 品質，建立 完 善自我 評鑑機 制；開發高教生源，擴大招收境外學 生並促使學校國際化。104 年發布｢高 等教育創新轉型方案｣（教育部電子 報，2015），主要具體幫助各大專校院 發展轉型，強調高等教育資源重新整 合規劃等方案。所以目前在進行的招 生總量控制只能算是少子女化下消極 的做法，而吸引東南亞或大陸學生來 臺就讀，與高等教育創新轉型才是積 極的作為。 雖然我國目前的大專校院數量供 過於求，但是政府不能任由其因市場 化而倒閉，因為這樣會影響學生的受 教權以及學校教職員工的工作權，所 以政府近年來積極推動大學轉型或國 際合作就是希望高等教育能積極面對 市場化進行自我調節，例如大學的整 併校是在學校規模做調整，而私校的 退場機制就是希望在市場化的結果， 亦即被 淘汰後相關 的 學習權 、受教 權、工作權等等能獲得保障。
四、結論和建議
高等教育本質是提高個體的知識 生產力以及促進社會階級流動，而市 場化的運作本質是公平、效率、品質 和提升競爭力，而高等教育是｢準市 場」的機制，我國政府會以直接或間 接方式干預市場或減緩市場所造成的衝 擊 ，直 接方 式讓 供 需市 場達 到 平 衡，且淘汰品質不良或整併未達經濟 規模的學校，例如：新生總量控管政 策、放寬境外學生就讀條件、辦學不 佳列為觀察輔導名單、私立大專院校 改善及停辦策、國立大學整併辦法等 等；而間接方式是協助高等教育提升 品質以及轉型以因應社會趨勢潮流， 例如：大學評鑑、高等教育產學合作、 創新轉型方案、國際合作辦學等等。 市場化的引進改變了政府和高等 教育的關係，隨著現代社會和經濟快 速改變，也使得三者之間產生快速互 動的模式，本來市場化的機制卻產生 了背道而馳的結果，如：高學費問題、 學歷貶值問題、階級複製問題等等。 所以建議在高等教育擴張階段時，政 府擔任消費者代理人的角色與高等教 育的聯盟，以提升學術生產力亦即模 式六；但是在高等教育縮減階段，政 府應擔任高等教育供應者角色亦即模 式四，為消費者把關，檢視大專校院 的品質，保障辦學能力佳或有存續價 值的學校，避免因市場潮流使得其為 迎合潮流而品質下降或被整併，畢竟 高等教育是厚植國家人力資本，不可 以任其市場化，應該重新省思政府和 大專院校的角色，讓市場化變成大專 校院品質提升的動力。 參考文獻 內政部（2015）。歷年人口統計 資 料 。 取 自 http://www.ris.gov.tw/zh_TW/346 王瑞琦（2006）。論中國大陸高 等教育研究的新途徑－國家、學術專 業與市場的三角協調。中國大陸研究， 49（3），23-50。 行政院公報資訊網（2013）。教 育部輔導私立大專院校改善及停辦實 施 原 則 。 取 自 http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/ eguploadpub/eg019174/ch05/type2/gov40/ num12/Eg.htm 高卿、吳遠遠（2008）。淺析美 國高等教育市場化及其對我國高等教 育改革的啟示。邢臺學院學報，23（1）， 13-15。 馬湘萍（2013）。高等教育制度鬆 綁。國立政治大學社科院綠素能源財 經 研 究 中 心 。 取 自 http://green.nccu.edu.tw/green/asset/sour ce/Deregulation_ppt.pdf 教育部（2013）。教育部因應少子 女 化 策 略 及 輔 導 措 施 。 取 自 http://www.edu.tw/news1/detail.aspx?N ode=1088&Page=20875&Index=1&WI D=560d2ade-378e-4cb6-8cb4-c2ce2b22 7759 教育部（2014a）。中華民國教育 統 計 (103 年 版 ) 。 取 自 https://stats.moe.gov.tw/files/ebook/Edu cation_Statistics/103/103edu.pdf
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