民進黨成立「中國事務委員會」評析 時 評 1 「有限理性」是新制度主義政治學修正古典經濟學與行為科學主要的觀點， 認為行動者的理性抉擇除了受到結構環境制約外，既予的制度條件也成為其進行 策略評估與計算收益的基礎。本文試圖從上述的基本假設，分析民主進步黨近期 成立「中國事務委員會」的意義與影響。 對於民進黨而言，影響其「中國政策」調整的「結構層次」，應該包含「國 際體系」、「兩岸關係」、「中國政經」、「臺灣政經」、「民進黨內部」5 個主要的自 變數。換言之，民進黨成立「中國事務委員會」的作為是鑲嵌在整體的結構條件 下，而非一個獨立、偶發性的事件。 就國際體系而言，主要涉及美國的全球戰略的調整、亞太安全的布局以及 美「中」關係的互動；美國近期「重返亞洲」的政策，就牽動前項幾組關係的內 容。由於臺灣擁有特殊的戰略地位並實行民主自由的政經制度，臺、美之間的民 主戰略同盟儼然成形，這使得臺灣追求自身國家安全利益時，如何讓華府理解臺 灣的各項外交與「中國政策」的主張，建立彼此的互信基礎，應該是民進黨對美 工作的重點。 就 兩 岸 關 係 而 言， 在 兩 岸 簽 署 包 含 ECFA 各項協議之後，已經使得兩岸經 貿關係進入到緊密的互賴架構之中。這意味兩岸的經濟互動已從「三通四流」與 「交通便捷化」的傳統思維，進入「生產要素自由移動」的新層次。在兩岸經 貿關係的新架構下，臺灣如何在全球生產分工鏈中尋求一個較佳的位置（如產
An Analysis of the Establishment of China Affairs Committee in DPP
張宇韶（Chang, Yu-Shau）
國立政 治 大學 東 亞 研 究所 博士、民進黨中國事務部 前 副主任
第 10 卷 第 12 期 中華民國 101 年 12 月 PROSPECT ＆ EXPLORATION 2 業對接）？如何在未來的兩岸協商之中爭取有利的條件（如兩岸航權或延遠權談 判）？如何有效管理兩岸經濟社會交流所衍生的外部性問題（如陸客來臺）？處 理好兩岸經貿關係與社會文化交流，自然是民進黨無法迴避的議題。 就 中 國 大 陸 政 經 勢 而 言，「 中 國 崛 起 」 已 經 是 不 能 忽 視 的 客 觀 事 實， 即 便 兩 岸 的 經 濟 與 社 會 文 化 交 流 更 加 緊 密 與 頻 繁， 然 而 北 京 對 臺 的 政 治 壓 力 卻 也 與 日 俱 增。 除 了 本 質 性 的「 武 力 犯 臺、 中 華 民 國 存 在、 國 際 空 間 」3 大 障 礙 難 以 解 決 外， 中 共「 十 八 大 」 後 臺 灣 又 將 面 對 新 的 政 治 協 商 談 判 與 文 化 統 戰 的 挑 戰。 因 此， 如 何 穩 定 兩 岸 關 係 的 和 平 發 展， 又 不 失 臺 灣 的 國 家 利 益 與 主 權 地 位， 也 是 民 進 黨 當 下 面 對 的 挑戰。 對臺灣政情勢而言，民主化與自由化雖已成為政黨互動的共識，但是在國家 認同、兩岸政治定位以及大陸政策等議題中容存在不少歧見。而民進黨於 2012 年 總統選舉的失利，也意味著臺灣民眾對於民進黨處理這些議題能力仍存在疑慮。 如何與國民黨進行「議題區隔」，在兩岸關係中處理好「臺灣與世界」、「臺灣與中 國」、「臺灣與中華民國」這3 組關係的論述能力與政策規劃的方向，也是民進黨 在未來重返執政必須面對的問題。 對民進黨內部而言，在2012 年總統大選失利後，民進黨黨內對於檢討「中 國政策」存在共同的大方向，但是在調整的作法上，舉凡兩岸的政治定位、與大 陸交流的形式等議題顯然有許多不同的聲音，特別是在謝長廷出訪大陸後所引起 的政治漣漪尤為明顯。面對黨內要求進行「中國政策」的檢討，甚至舉行「中國 政策」辯論的呼聲下，如何凝聚黨內的共識，進而維繫民進黨傳統派系共治的精 神，也是民進黨眼前的課題。 著名政治哲學家卡爾 • 巴伯（Karl R Popper）強調「政治制度」在社會改革
中所扮演的核心角色，強調「細工程學部社會」（Piecemeal social engineeering）主 張採取溫和步驟，以漸進方式逐步改革社會制度的缺陷。畢竟「最大多數的最大幸 福」只是一個虛擬的理想，社會所當積極進行的「將災禍化減到最小」（minimize suffering）是較為務實可行的方案。換言之，一次性或整體性的變革除否定現行制 度累積性的成果，也可能付出相當的社會成本。 若從巴伯的觀點思考，前述結構因素似乎制約了蘇貞昌擔任民進黨主席的 行動自主性與政策創造力：但若分析這些結構的深層意義，就可發現存在極為複
民進黨成立「中國事務委員會」評析 時 評 3 雜又彼此牽動的政經內涵與歷史軌跡；這就意味採取過於劇烈的改革手段，不僅 短時間難以奏效，更可能引發更多的問題。因此，如何謹慎去面對既有的結構因 素，並將其視為政治行動的參數與評估指標，將盤根複雜的環節梳理後，置於合 理的規範理念與制度架構下，反而是積極自信的作為。 簡言之，「中國政策」的調整，必然牽動美國的神經末稍，臺灣的作為勢必 改變亞太地區的戰略平衡，從而影響美國的國家利益；「中國政策」的變動，除了 影響兩岸經貿關係的方向與社會交流的意義外，更直接影響北京對臺政策的策略 手段、臺灣政治的板塊位移以及民進黨的轉型。因此，穩健以及溫和的改革可能 是較為可行的方案。如何說明蘇貞昌與近期民進黨的作為具備了這樣的內容呢？ 從臺、美關係而言，民進黨恢復了駐美代表處，由政策會執行長吳釗燮擔任 駐美代表，其目的是為了建立與美國暢通的政策溝通管道，以期降低臺、美之間 因為訊息不對稱所引發的交易成本，使其理解民進黨未來對中國大陸與外交政策 的調整方向與政治邏輯。即便這是種「制度的沿襲」，但卻是建立政治互信基礎的 態度。 就面對大陸而言，恢復「中國事務部」以及設置「中國事務委員會」，為蘇 貞昌在參選民進黨黨主席的政見；擔任黨主席之後表明訪問大陸之意願，並強調 關注「中國庶民社會」；為了強化對於大陸政經發展的理解，舉辦一系列「認識中 國」座談；並在「中國事務委員會」的章程中多次提到「兩岸」一詞。這些作為 即便是「組織的調整」，但卻是釋放政治善意的表現。 就面對黨內而言，蘇貞昌肯定謝長廷訪問大陸。而自身接下「中國事務委員 會」總召的角色、強調臺灣前途決議文是民進黨黨內面對「中國問題」的基礎共 識，這些動作或許是一種「理念規範的再現」，但卻也是表達政治責任的動作。 民進黨近期「中國政策」的制度、組織與規範的調整，本質上都不是制度創 新或再造，反而類似歷史制度主義所強調的「初始條件/ 鎖入 / 路徑依賴」的制度 變遷模式，外界自然會冠上保守主義的色彩從 而批評。但從現實的角度思考，在 兩岸關係多方博奕的互動下（包含了臺、美、「中」、紅藍綠等大小結構），臺灣與 民進黨始終是資源、訊息較弱的一方，除了承載較多層次的制約因素外，更必須 承擔較高變革風險與社會成本。 因此，蘇貞昌在「中國政策」上的政治行動，除了必須將其理性鑲嵌在不同 層次的結構條件中，基於風險的評估與資源的運作，更必須選擇「審時度勢，後
第 10 卷 第 12 期 中華民國 101 年 12 月 PROSPECT ＆ EXPLORATION 4 發制人」操作。在處理好「美國的互信溝通機制」、「中國的政治善意」、「黨內意 見」基礎上，再來進一步面對臺灣內部與兩岸關係等複雜問題，恐將是試錯成本 與交易成本降低的作法。 當然，蘇貞昌的漸進式改革也存在甚多挑戰。首先，蘇貞昌自己兼任「中國 事務委員會」的總召，意味將其定位「中國事務委員會」為整合意見的平臺，而 非民共交流的平臺，這固然是一種「主席責任制」的表現，但在面對未來緊密、 頻繁的兩岸交流中可能就失去「代理人制」的靈活與彈性的操作模式。 其次，在游錫堃、謝長廷 2 人表明不參與「中國事務委員會」的運作之後， 蘇貞昌如何展現其整合、協調與溝通能力甚為重要，特別是如何維繫與蔡英文與 黨內其他派系的互動，也考驗著蘇貞昌的政治智慧。 再者，面對兩岸經貿關係與現階段執政黨的大陸政策，民進黨除了必須扮演 好在野黨的監督角色外，更必須提出各項以「建設性批評」為主軸的政策，未來 「中國事務委員會」諮詢委員的成員，以及「中國事務部」的幕僚作業都扮演關 鍵的角色。 最後，即便民進黨在 2014 年七合一選舉獲得勝利，邁向 2016 年重返執政之 路中，民進黨可能面臨與時間賽跑的問題，如何在不到2 年的時間，在「建立與 美國的政治互信、取得與中國的政治善意以期臺灣民眾的信任」的基礎上，規劃 一個完整的「中國政策」的方向與內容，也是一個龐大複雜的政治工程。
