我國私校公益化之我見
江惠真 臺北市立南港高工校長 臺北市立大學教育行政與評鑑研究所博士生一、前言
以 104 學年度統計，我國高級中 等學校屬私立學校者達 42 %，比率不 小，學生人數亦高達 46%，而在高等 教育方面，私立學校者達 68 %，為數 更多，學生人數亦達 67%（教育部， 2016），足見我國教育仰賴私人辦學程 度 。 私校 辦學 一 直 是 社會關注的焦 點，議題包括董事會掏空校產、學校 不按規定收費、教師薪資結構不合規 定等，隨著十二年國教及少子女化的 趨 勢 ，這 些議 題 於 外 在 環境 變 化之 際，一件又一件地被揭露或是爆發出 來，一波又一波的聲浪高喊著私校公 益化 ， 現行私校 沒 有 公 益 化 的機制 嗎？是規範不週或落實不夠？還是因 為私校有著道高一尺的本事?又或是 私校監督機制本來就是君子條款？ 以臺灣內在環境而言，現今在高 等教育方面，面對全球化趨勢需要更 多彈性作法；在中等教育方面，隨著 國民教育年限延長，政府實施高中職 公私立學校學費齊一及高職免學費政 策，實有必要再次檢視私校公益化機 制的有效性與改進作法，以使放寬彈 性也不害教育之健全，政府經費挹注 的成效能提升，為家長學校選擇權把 關，對於私校來說，也是還給私校辦 學一個公允的機制。二、我國私校辦學限制多，確保
公益化，限縮自主性
我國在教育法領域中有關私人興 學之依據及限制皆有明確規範，但其 實施效用恐與社會大眾及私校期待皆 有所落差，社會大眾普遍認為政府對 於 私校監督 不佳， 無 法落實其公 益 化，私校則認為政府限制太多，無法 獲得私人興學自由的保障。原因在於 私人興學究竟是憲法保障的自由權或 為由法律在特定範圍內授予行使公權 力之教育機構？也就是國家對於私人 興學之監督權、教育高權及私人興學 自由權應的調和問題。 當我們談到私校之公共性或公有 化議題時，我們多以社會觀點及感受 來提出討論，可是，若就落實之可能 性而言，則應探討究自然人、法人經 主管機關許可捐助成立學校法人的相 關 規定，是 立法者 基 於立法政策 考 量，還是純粹確認私人興學自由之憲 法所保障之基本權利，並加以制度化 規範？ 我們從私校辦學的依據來看，若 以憲法第 11 條、第 162 條、第 167 條 以及第 22 條來分析，興學自由似可視 為是憲法上所保障之基本權利的制度 性保障，也就是在防止立法者侵害憲 法對人民興學自由之基本權利保障。 又依私立學校法第 2 條規定，各 級、各類私立學校之設立，除法律另 有 規定外， 應由學 校 財團法人申 請 之。而依同法第 9 條以下規定，自然人、法人得經主管機關許可，捐助成 立學校法人等，私校法人化的目的即 是 落 實憲 法上學 校 自 治的制度性保 障，除了可以作為人民主張權利的依 據之外，在客觀上，形成一種憲法價 值和社會法秩序，一方面消極地劃分 出基本權保護的領域，使國家不得侵 害，另一方面，也課予國家去積極維 護的義務。具體而言，國家應建構使 人民可以自由從事研究、發展學術的 制度，使人民學術自由的基本權進一 步獲得具體的實現（周志宏，2001； 許育典，2008）。 另從大法官釋字第 382 號解釋私 校之法律地位來看，私立學校在實施 教育之範圍內，有錄取學生、確定學 籍、獎懲學生、核發畢業證書或學位 證書等權限，係屬由法律在特定範圍 內授予行使公權力之教育機構，於處 理 上 述事 項時 具有 與 機關 相當 之 地 位，依此則是將私立學校視為國家機 關之一部份，與私人興學自由權之保 障有所矛盾。再加上我國憲法第 162 條明文國家對於公私立教育事務有監 督權，已被視為國家享有教育高權之 憲法依據。 基於上述探討，了解我國憲法上 並未明文私人興學自由權之保障，但 是基於多元教育之理念，私人興學自 由權應受憲法位階之保障，簡言之， 即私人有設立、經營私立學校之自由 及私校本身之自由權，而該權利之具 體內涵以及與其他基本權利之間的關 係，亦須受到相關規範，換言之即為 私校之辦學依據與限制，如私立學校 法等，這些限制使得私校辦學自主性 不高，但也確保了私校的公益化，大 致如下： (一) 課程與教學 高級中等以下私立學校無論在課 程或是教學面向，與公立學校在原則 上 並無二致 ，悉 須依 據課程綱 要實 施，至於大專校院，本已有其課程自 主機制，私立學校亦然。 (二) 行政與財務 在行政上，私立學校一般行政或 文書往來皆與公校一樣，有一致性的 規範，唯其內部行政作業或有不同於 公校的程序，但須自訂內部控制作業 及組織職掌表，以作為依循。在財務 上，私立學校乃以學生收費為主要來 源，且受主管機關所訂定之相關規定 所約束，只有評鑑成績優異學校可申 請私校放寬規定。 (三) 設科與招生 一般私校除設有實驗教育法通過 之專班以外，其餘有關設立科系與招 生之對象資格皆須依據主管機關的各 項規定，甚至在高級中等學校免學費 政策規定，辦理獨招之私校，學生不 能享有免學費補助。 (四) 教職員聘用與資格 以法規而論，私校教師之聘用資 格一樣須依據教師法及教育人員任用 條例等規定，程序上亦經過公開甄選 及教評會審議之程序，職員工則不需
具有公務人員任用資格，是私校限制 最小的部份，但是教職員工員額編制 亦須經由主管機關之核定，依據預算 員額進行聘用。
三、我國私校公益化關鍵在於經
營主權及成本承擔
私校公益化無法落實之理由大致 是 經 營主 體權 及營 運 成本 承擔 之 矛 盾，其中包括： (一) 私人捐資與私人投資目的有別 「捐資興學」意指私校董事會應 本於落實監督之責，授權校長主持校 務，不以營利考量，學校在效能管理 方面可以效法企業經營，運用「投資」 的概念講求財政績效，但無出資者獲 利營收的許可，學校教育不是營利的 事業項目，捐資者不能以投資者將本 求利的心態運用政治和資本利益掌控 學校營運的權力。私校法第 30 條規定 董事長、董事、監察人為無給職者， 得酌支出席費及交通費。但依捐助章 程規定得支領報酬者應專任，且不另 支給出席費及交通費。同法第 46 條規 定私立學校之收入，應悉數用於當年 度預算項目之支出；其有賸餘款者， 應保留於該校基金運用，由上述皆明 文規範學校法人的董事人員皆應為公 益性質。 (二) 創辦人、學校法人、校長三者權 責不同 依據私立學校法規定，各級、各 類私立學校之設立，除法律另有規定 外，應由學校財團法人申請設立，而 自然人、法人為設立私立學校，得依 私 校法規定 ，申請 法 人主管機關 許 可，捐資成立學校法人。創辦人應於 法人主管機關核定第一屆董事後三個 月內，將籌設學校法人之一切事項移 交第一屆董事，並將捐助之所有財產 移 轉為學校 法人所 有 ，至於校務 行 政 ，校長依 法令及 學 校章則綜理 校 務，執行學校法人董事會之決議，受 其監督、考核，並於職務範圍內，對 外代表學校。 由 上 述 可 知 ， 創 辦 人 為 發 起 捐 助、籌設學校法人等之角色，有其階 段性任務，另在私校法亦規定創辦人 為當然董事，不經選舉而連任。唯其 若為自然人者，擔任當然董事期間， 因辭職、死亡或依本法有關規定解職 或解聘時，喪失其當然董事資格。易 言之，創辦人有學校法人經營的參與 權，但不應執行個別監管行為，更無 世襲之保障，學校法人依法對其所設 私立學校校產、基金之管理使用，進 行監督，但學校營運之主體仍以學校 校長主持校務行政為主。 (三) 私校營運資金來源與公校營運資 金來源有異 私校營運資金來源以學生之學雜 費收入為主，雖然各級私校皆能獲得 政府獎補助的資源，但就學校運作而 言，最龐大的人事費用，無法像公立 學校有穩定預算，對於私校，補助與 獎助的經費大多是在基礎營運所需之 外的補充，且多數是競爭型計畫。公 校的營運資源則大不相同，基礎營運經費來源仍來自公家。另外，私校法 也明文規定學校主管機關之獎勵、補 助總額達學校法人前一年度歲入總額 百分之二十五以上或總額達新臺幣一 億元以上者，法人主管機關得加派社 會公正人士一人充任該學校法人公益 監察人加強監督。 (四) 私校營運產生之外部效果與公校 營運產生之外部效果相同 學校無分公私，其主要辦學目標 及辦學方針皆須符應其對應學校層級 之人才培育目標，因此，公私立學校 營運所產生之外部效果都是教育的成 效。簡言之，教育無分公私，皆為培 養社會人才。 綜合上述，學校法人申請設立私 立學校之後，校務行政運作為校長職 責，且學校法人亦非指個人。校務行 政運作須符合教育目標以及學校教育 非營利型態的營運目的，才能符合設 校的初衷及核准的法規依據。 另就學校營運來看，私校必須自 負盈虧，但為避免教育商品化，學費 限制長期受到限制，而教育的品質改 善及教師薪資的經費所需不貲，不得 不使私校提出更多的辦學自主需求， 對於私校而言，自主性與競爭力是有 因與果關係，政府不能一味強調教育 公益性質而未考量私校營運困境及多 元教育內涵的價值。 私校辦學另有其公共化的挑戰， 在 此 民主 法治 的社 會 ，無 論是 大 學 法、教師法及高級中等學校法等皆賦 予教師參與校務運作的權利及義務， 因此，私校校務行政運作也必須合乎 公共的定位，公共化包含了基於學校 共同利益合理分享及完善化的前提， 私校法人及校方各方人員能有平等的 公共討論，在運作上則應對於資源分 配及校務管理進行必需的公共監督及 自主管理機制。同時，隨著政府對於 私立高級中等學校的家長學費補助以 及高教體系的公私失衡衝擊，教育部 應 儘速落實 私校公共 監督、自主管 理，監督層面還應擴充於社會外部， 如主管機關及專業公正人士，如此一 來 始有立場 要求更 多 辦學的自主 彈 性。 雖說私校公共化符合民主歷程， 可以確保私校體制健全，但對於私校 辦學成本承擔而言，卻未有符合公共 化的處理，私校的教育成果由社會所 分享，私校運作的主要經費卻非由整 體社會來承擔，皆須仰賴學費來源， 有賸餘款者應保留於該校基金運用， 有不足時則須由董事會捐資。私校公 益化無法落實之理由根本問題在於經 營主體權及營運成本承擔之矛盾，這 個矛盾不解，私校公益化將永遠是個 議題，私校監督機制也將保留於君子 條款狀態。
四、結語
私立學校之存在豐富了教育體制 的多元型態，體現民主時代的多元文 化價值，也確保家長的教育選擇權。 且就學生發展之需而言，國家應確保 私立學校制度之存在及私立學校之自 主發展，以呼應不同個體學習需求。私校公益化有健全私校之作用， 私校須體認在財務及校務實際運作上 能做到公共監督、公共參與及公共自 主 管 理之 公共 化， 學 校才 能永 續 發 展，但是過多的限制，抑制了私校的 競爭力，少子化之後果，私校退場與 公校退場皆是教育部須面對的問題， 也是社會的負擔，私校公益機制越健 全，對於私校及社會越有良善發展， 期許教育部能在合於憲法制度精神之 下辨明國家權力與私人興學的權利分 際，以作為落實我國私校公益化機制 之改進依據。 參考文獻 周志宏（2001）。私人興學自由與 私立學校法制之研究。台北市：學林。 教育部（2016）。各級學校概況 表 。 取 自 http://depart.moe.edu.tw/ED4500/cp.asp x?n=1B58E0B736635285&s=D04C745 53DB60CAD 許育典（2008）。憲法。臺北市： 元照。
