為何信任如此重要：政治信任的下滑與美國自由主義的隕落

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(1)‧公共行政學報‧ 第三十期〈專書評論〉民98年3月頁149-153 國立政治大學公共行政學系. 為何信任如此重要：政治信任的下滑與美國自由主義的隕落. Why Trust Matters: Declining Political Trust and the Demise of American Liberalism 陳欽春. *. （Chin-Chun Chen）. 書. 名：Why Trust Matters: Declining Political Trust and the Demise of American Liberalism. 作. 者：Marc J. Hetherington. 出版年：2005 出版社：Princeton University Press 頁. 數：176 頁. 特約論文 * 銘傳大學公共事務學系助理教授，e-mail: [email protected]。 ‧149‧.

(2) 公共行政學報‧. 第三十期. 民98年3月. 近十餘年來，信任（trust）從哲學、倫理的概念，成為社會、經濟與政治等領域的重要修辭（rhetoric）；這種「語言轉向」（linguistic turn），帶動實踐意涵的「文化轉折」（cultural turn），也使得「信任」議題成為學術的新貴與主流。本書作者 Marc J. Hetherington 任教於 Vanderbilt University，因致力選舉、投票行為與民意研究，獲選二○○四年美國政治學會新秀學人獎。本書在記錄這項政治信任與民眾偏好的變化與轉折過程，即以其民意調查與統計分析的觀點，有效詮釋了政治信任在當代政治的關鍵角色。不容否認，各界關注政治信任（political trust）的議題，最早的論述焦點在於民眾對政府之信任度（trust in government）下降，造成所謂「治理危機」。以美國為例，過去四十多年來美國人民對其政府的信任度急遽下降，調查數據顯示在六 ○年代有四分之三的美國民眾信任「聯邦政府總是做正確的事情？」（How much can you trust the government in Washington to do what is right?）；然而，至九○年代初期，這項數據卻急遽下降僅剩四分之一。1 然而，這項結果也顯示，政治信任度的變化並未能藉由政治人物瓜代或政黨輪替所能全然釋疑，這也使得政治學者與民調專家將研究焦點，從「滿意度」轉而至「信任度」，而信任的標的也由政府擴散至意識型態、政治體制與政策偏好等，希冀找出政治信任下滑的主因及其效應（Nye et al., 1997; Cooper, 1999）。 Hetherington 指出，傳統對政治信任基本上單純從工具性（如滿意度）或規範. 1. 請參見：The American National Election Studies 網站，（http://www.electionstudies.org/ nesguide/toptable/tab5a_1.htm, 2009/03/25）。. ‧150‧.

(3) 為何信任如此重要：政治信任的下滑與美國自由主義的隕落. 面（如道德觀）視之，但這兩方面都對當代政治信任的意涵，存有低度或過度性的詮釋。他認為政治信任應該是民眾對政府產出符合他們預期結果的認知程度；因此，政治信任實際上與政府的作為以及其所推出的公共政策之間，有著密切的關連。事實上，Hetherington 分析歷年民調資料發現，美國政府的政策意向與政治信任有著微妙的互動關係。例如，在六○年代甘乃迪與詹森政府分別推動的「新境界」（New Frontier）與「大社會」（Great Society）等大型方案，都是在美國政治信任度最高的時候推出；換言之，在高度政治信任的支持下，政治領導者傾向提出規模較大的社會改革的計畫。而就政策背後的意識型態而言，通常政治信任度愈高，政府相對提出各種改革方案，而回應的是更自由主義色彩的公共政策；反之，當政治信任度愈趨下滑時，政府通常採取的是相對保守性的作為。事實上，面對近半個世紀政府信任滑降的態勢，許多人認為應將意識型態朝「右」移轉，也掀起了八○年代起全球性市場導向的政策風潮。然而，為何在政治信任出現危機時，包括學界也都建議政府採取這種偏右自由主義的施政立場？當然，這和政治信任與自由主義之間長久以來的密切互動有著直接的關係。為了瞭解兩者的關連，Hetherington 將政治信任的高低與美國政府推出自由主義政策的多寡進行時間序列的交叉分析，結果發現兩者的相關係數高達 0.81；也就是說，美國政治信任程度的波動，牽引著自由主義政策的推出時機與數量。這項數據證實，當政治信任度走高時，自由主義政策便紛紛出籠，甚至如前述一些大型進步主義的改革方案，也會在此時順勢推上檯面；只不過，反之卻非如此。因為，政治信任與政策自由主義高度相關結果，反而會在政治信任低迷時，壓縮自由主義的出現的時間與空間，導致保守性的政策取而代之。這項發現強調，政治信任下滑時，許多人建議採取右派自由主義的改革路線之作法似乎並不正確。畢竟，信任一詞在日常生活中常常伴隨著「風險」（risk）概念的出現，Hetherington 幽默地舉例說明為何我們慎選股票經紀人，甚至需要其為我們高度信任的對象，乃是希望這個經紀人能幫我們避免投資的風險。易言之，當風險較低或是為零時，民眾感受不到信任的必要性；反倒是，當風險出現時（如目前的金融海嘯或失業風潮），民眾莫不企盼政府的積極介入，以有效的政策作為降低或消除民眾的風險。這項推論也意味著，政府不可將右派自由主義視為萬靈丹，仍須視當時政治環境的氛圍有所調整，而此時政治信任便是政府施政參考相當實用的先行指標。在書中 Hetherington 指出，民眾的政策偏好並不全然隨著政治意識型態的變遷. ‧151‧.

(4) 公共行政學報‧. 第三十期. 民98年3月. 而有所改變；也就是說，雖然八○年代出現這股全球化市場管理主義的浪潮，但其並不意味著民眾的價值偏好便會因此有所轉變。他針對政治信任與政策類型的關係進一步剖析發現，政治信任會受到重分配（redistributive）政策所影響，而分配性（distributive）政策對政治信任卻只是一個不太變動的常數。例如，政府推出食物券、弱勢救濟等重分配政策時，往往影響政治信任的起伏；而在公共建設、社會安全、犯罪預防等普及性的分配性政策，並不會造成政治信任的影響，甚至兩者的相關係數僅有 0.02。Hetherington 強調，民眾不會拒絕政府推出各項改善生活福祉的措施，除非該項措施是建立在需要犧牲多數民眾的前提；畢竟，各項政策的出現，還是需要獲得多數民眾的支持，這也是政治信任背後的主導動力。 Hetherington 強調，此書重要的意義，在於描述政治信任與美國自由主義的密切關連，以及解釋其背後隱藏著民眾的政策偏好影響政治信任的事實；這也表示民眾的政策偏好比政治意識型態的趨向，對政治信任度的高低而言，更具直接、有效的解釋能力。因此，當政府亟欲提高自身的政治信任度時，針對民眾的政治意向與態度加以揣度與溝通，顯然比一昧地追逐時代的風潮或是意識型態的轉向，更具有實質性的意涵。當然，此也傳達著當民眾不相信政府會有效且公平地推動政策時，民眾寧可希望政府不要採取這些政策措施；當然，這也是政治信任成為解釋民眾政策偏好的真正原因，特別在一些影響民眾權益或具有風險的政策進行規劃時，必須掌握政治信任此項重要的參考指標。事實上，當政治信任低迷不振時，美國政府通常會捨棄自由主義的政策措施，採取相對趨向保守主義的施政設計，其中的關鍵仍是著眼於民眾的政策偏好。因此， Hetherington 認為，過去在自由主義盛行時，「大政府」（ big government）的理念，被視為阻礙政府改革的絆腳石，這項認知或刻版印象需要重新省思。他根據實證資料指出，只要民眾對政府團隊具有良好印象，或是認為施政理念對民眾是友善的，抑或是與民眾溝通也無所阻礙，自然政治信任便會提升，此時不管政府採取偏右、或偏左的政策設計，都會獲取民眾的支持；反之，當民眾對政府施政失去信心，即便是政府畫了一個大同世界或是桃花源社會似的社會福利大餅（如重分配政策），此時民眾寧願希望政府把其辛苦納稅錢，花在他們看得到的公共建設、犯罪預防或醫療提升等項目上。對照我國政府積極推動兩岸和解政策，依然無法挽回民眾信心不振的劣勢，反而在消費券捨棄排富條款，通通有獎的設計更能獲取民眾認同，相信此書已有一番獨特的論述與見解。馬英九政府上任後，行政團隊沒有重大錯誤，也不斷提出各種因應社會變動的政. ‧152‧.

(5) 為何信任如此重要：政治信任的下滑與美國自由主義的隕落. 策方案，而民調指標及民眾反應卻一直未有明顯起色，整個政府團隊似乎陷入政策失靈（ policy failure ）或政策窘況（policy predicament ）的情況中；或許， Hetherington 此書的觀點，可以提供我國政府思考當前處境的一帖良方。檢視 Hetherington 研究與論點，主要在界定信任在當代政治的關鍵意涵，尤其政治信任逐漸成為評估政府整體表現的新興指標。但是，將政治信任作為政治決策的參考與依據之前，釐清政治信任「不是什麼？」以及究竟「是什麼？」，此二者一樣重要。Hetherington 透過此書，抽絲剝繭掀開政治信任與自由主義的錯綜關係，更直指民眾政策偏好與政治信任直接關連，的確對當前學術界投入信任的研究與調查，有著相當的指引作用。然而，畢竟此書分析的基礎乃是美國的實證數據，其從民調角度傳達了民眾意向與政府作為的不可分割性，也某種程度解釋了政策偏好對政治信任的影響。但是，究竟是哪些因素決定了政治信任？而政治信任與社會信任之間的關係為何？（Hardin, 2006）以及自由主義與政治信任的關連，其外部效度是否可以推論至其他不同政治意識型態的區域或國家（如北歐社會民主下的高度政治信任與社會信任）？相信這也是 Hetherington 和學界下一步探索政治信任的研究議題。. 參考文獻 Cooper, J. (Ed.). (1999). Congress and the Decline of Public Trust. Colorado: Westview Press. Hardin, R. (2006). Trust. Malden, MA: Polity Press. Hetherington, Marc J. (2005). Why Trust Matters: Declining Political Trust and the Demise of American Liberalism. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Nye, J. S. Jr., P. D. Zelokow, & D. C. King (Eds.). (1997). Why People Don’t Trust Government. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.. ‧153‧.

(6) 公共行政學報‧. ‧154‧. 第三十期. 民98年3月.

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