當前朝鮮半島的安全困境
－－以 2010 年天安艦事件以來為例
盧業中
（政治大學外交學系副教授）摘
要
安全困境意指由於各國之間對彼此意圖的不確定，使得各國之間 的不安全感持續存在，並具體反映於各自的外交政策。本文以近期朝 鮮半島之安全困境為例，討論北韓核武問題及南北韓統一問題，並探 究緩和此一困境之倡議的可行性。本文認為，安全困境或可透過管理 來緩解；然現階段東北亞安全困境的管理仍必須透過強權國家的主導 與維繫方可能達成，強權政治仍是我們後續關注東北亞區域情勢的重 要參照。 關鍵詞：安全困境、朝鮮半島統一、信任政治、戰略再保證、美中關 係壹、前言
安全困境(security dilemma)是國際關係研究中相當重要的概念， 主要討論一個在國際政治中常見的現象：在國際體系無政府狀態(Anar-chy)下，一國為了保障自身安全與存亡而採取的措施，增加了其他國家 的不安全感而採取反制措施，而這些反制措施，反而導致該國自身更 加的不安全。換言之，國家之間對彼此意圖的不確定感，使得此種困境更加難以解決，而情況若持續惡化，最終將導致彼此之間的戰爭。 當前東北亞的局勢，由於各國之間對彼此意圖的不確定，使得安 全困境持續存在，並具體反映在相關國家對領土紛爭及歷史問題等議 題上；其中，朝鮮半島局勢構成東北亞區域內明顯而立即的危險之 一。本研究試圖回應兩項主要研究問題：第一，朝鮮半島的安全困境 為何？第二，有無緩和此一安全困境之策略？在時序上，本研究主要 以兩韓新任領導人上任後為討論重點。本論文除第一部分前言外，正 文第二部分回顧國際關係理論對於安全困境的討論。第三部分描述並 分析當前朝鮮半島的緊張情勢，短期而言，北韓核武問題相當重要， 但若以中、長期而言，朝鮮半島如何統一的問題，對緩和東北亞區域 之安全困境也至為關鍵。第四部分將接續分析朴槿惠(Park Geun-hye) 政府對於如何解決此一困境的各項倡議，包括信任政治(Trustpolitik)及 統一倡議等，以及該倡議所面臨之困難。本文認為，由於國際體系的 無政府狀態，安全困境是難以得到全面解決的，但可以透過國家間的 合作來緩和(ameliorate)或管理之。而要緩和本區域的安全困境，雖然 以建立多邊安全機制最為理想，但現階段仍必須透過強權國家的主導 與維繫方可能達成。易言之，強權政治仍是我們後續關注東北亞區域 情勢的重要切入點。
貳、國際關係理論之安全困境
一、安全困境的產生
國際關係自從成為一門獨立的學科以來，國際安全即環繞著戰爭 與和平等議題。其中，由於國際無政府狀態所引發之安全困境，被認 為是導致國家間發生戰爭的主要原因之一。此一詞彙係由赫茲(John H. Herz)所提出，其主要論點為：由於國際之間缺乏一統合性的權威來保 障國家安全，故一國會以追求權力來保障自身安全。然而，由於該國 與周邊國家欠缺互信，故其追求權力以保障安全之作為將被周邊國家 視為安全威脅。周邊國家也將因此而追求權力以保障自身安全，反而使得該國由於情勢發展的不確定性，陷入更深的不安全感，又再次尋 求擴張權力，使得該國與周邊國家的不安全感與權力競逐形成自我強 化的惡性循環。1換言之，國家之間對彼此意圖的不確定感，使得此種 困境更加難以解決，而情況若持續惡化，最終將導致彼此之間的戰 爭。 赫茲於 2003 年指出，他是基於對二次大戰的多年觀察，於 1950 年 代提出安全困境的概念，而當時雖有包括摩根索(Hans J. Morgenthau) 也有相同的關切，但摩根索傾向於透過人性來解釋戰爭的發生，而赫 茲則希望透過國家之間的互動（當時國際關係學界尚未正式有國際體 系的說法）來解釋安全困境的成因。2 對於安全困境的研究，目前普遍被引用地是傑維斯(Robert Jervis) 的定義。傑維斯正式將國際體系的概念與安全困境相結合，強調安全 困境描述為非刻意造成，而是國際體系無政府狀態所導致的結果， 「一個國家增強其安全，將導致其他國家的安全感降低；……即便這 些國家可以確定彼此間當下都懷抱著良善的意圖，但也無法忽視未來 其他國家轉而具有侵略性、甚至也無法保證自己一定會永遠抱持和平 的意圖」。3中國大陸復旦大學學者唐世平將傑維斯有關安全困境的定 義歸納如下： 安全困境一定是結構所造成； 國家之間對於彼此當 John H. Herz, “Idealist Internationalism and the Security Dilemma,” World
Politics, Vol. 2, No. 2, January 1950, p. 157; John H. Herz, Political Realism and Political Idealism: A Study in Theories and Realities (Chicago:
University of Chicago Press, 1951), pp. 14-15.
John H. Herz, “The Security Dilemma in International Relations: Background and Present Problems,” International Relations, Vol. 17, No. 4, December 2003, pp. 411-416。同一時期，另一位同樣以人性作為分析層次並點出國家 間存在安全困境的學者是巴特菲爾德(Herbert Butterfield)，其著有 History
and Human Relations 一書。
Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1976), pp. 62, 76.
前及未來意圖的不確定與恐懼，是造成並使安全困境持續存在的關鍵 因素； 安全困境的起因是防禦性的，也因此並非刻意造成的； 安 全困境最終可能造成始料未及卻自我毀滅的結果，也就是減少自身的 安全； 安全困境可能造成始料未及且悲劇性的後果，也就是戰爭； 安全困境可能導致戰爭，但並非所有戰爭皆肇因於安全困境； 安 全困境的動態過程是自我強化的，如同形成一種漩渦。4 由以上論述可以看出，安全困境的概念源自於國際關係之現實主 義，尤其是國際體系無政府狀態，將迫使國家尋求權力以確保安全。 然而，其針對國家意圖的討論，凸顯出國家追求權力或能力極大化之 外，更重要地是如何探知對方的意圖或展現本身的意圖，來避免安全 困境可能造成之始料未及的結果；這樣的論述，也成為防禦型現實主 義(Defensive Realism)的理論基礎。葛雷瑟(Charles L. Glaser)認為， 國際體系的主要行為者，也就是國家，可以分為兩類，一類為安全尋 求者(security seekers)，另一類為貪婪型國家(greedy states)；前者擴
充權力以保障安全，後者將權力本身視為目的，持續追求擴張。5葛雷 瑟也進一步指出，除了傳統的軍備競賽之外，軍事聯盟、核武嚇阻、 軍事準則的變更、帝國擴張、革命，乃至於族群衝突等，均可能導致 行為者之間出現安全困境。換言之，在國際體系無政府狀態下，國家 意圖的不確定、國家間物質力量對比的改變及國家之間訊息的不透 明，是造成安全困境的主因。6 歸納前述之討論，本文認為安全困境之核心命題為： 由於國際 體系之影響，國家必須採取自助原則以保障安全； 甲國為了保障自 Shiping Tang, “The Security Dilemma: A Conceptual Analysis,” Security
Studies, Vol. 18, No. 4, September 2009, pp. 587-623.
Charles L. Glaser, “The Security Dilemma Revisited,” World Politics, Vol. 50, No. 1, October 1997, pp. 178-179; Charles L. Glaser, Rational Theory
of International Politics: The Logic of Competition and Cooperation
身安全而採取的措施，反而會降低其他國家（如乙國）的安全感； 乙國因此採取反制措施，從而降低甲國的安全感； 於是，不安全感 與權力競爭之間構成一種惡性循環，導致國家之間陷入始料未及的困 境。
二、安全困境的緩和
探究安全困境的成因後，國際關係理論學者也紛紛試圖探討如何 緩和、甚至消弭國家之間普遍存在的安全困境。依據赫茲的看法，當 國際體系以多極為特徵時，若有大國的領導與自制，則安全困境最容 易避免。據此，蘇聯瓦解、冷戰結束，是國際政治的轉捩點，使得兩 極體系重新回到多極體系，國力最強的單位—美國，也感覺自身安全 可以獲得保障。這樣的發展，開啟了國家之間合作以減低安全困境可 能帶來的負面影響。7由赫茲的觀點而言，霸權國家(hegemony)的自制 有助於降低其他國家的不安全感，可以促使各國進一步合作來避免安 全困境。 傑維斯則認為，國家之間的攻守平衡及攻守之能力對比，有助於 促成國家之間合作來緩和安全困境。其中，若國家之間攻守能力易於 分辨，而守勢能力占優勢，則國家將以尋求本身安全之確保為主，不 至於過度追求權力，也因此可以緩和甚至解決安全困境。8當葛雷瑟提 出安全困境可以透過國家意圖的再保證，以及促進國家之間訊息透明 Charles L. Glaser, Rational Theory of International Politics: The Logic ofCompetition and Cooperation, pp. 23-126.
John H. Herz, “The Security Dilemma in International Relations: Background and Present Problems,” pp. 413-414.
傑維斯指出，若攻守能力易於分辨，而守勢能力占優勢，則安全困境將不會 發生；惟此等情況幾乎不可能發生，而守勢能力與攻勢能力有時也難以分 辨，故關鍵在於守勢能力是否占有優勢，若守勢能力占有優勢，則安全困境 可以減緩或形成某種安排以管理之。請見 Robert Jervis, “Cooperation under
化來緩和時，傑維斯進一步認為，要特別注意訊息來源，以及再保證 是否可以為對方所正確接收等問題。9換言之，傑維斯延續其注意認知 (perceptions)在國際關係中之角色的關切，強調國內政治及訊息溝通的 重要性。這也是防禦型現實主義與攻擊型現實主義或結構現實主義不 同之處。10 此外，傑維斯也指出，若國際體系出現大國協調(concert)來取代權 力平衡(balance of power)，則安全困境可以得到緩和。依據傑維斯的 看法，國際體系中的權力平衡若要得以運作有四項條件： 國際體系 具有實力相當的多個行為者； 所有國家都以生存為目標； 所有成 員都可出於短期利益的考量來進行結盟； 戰爭對國家而言必須是合 法的求生手段。11然而，在各國對彼此意圖無法確定的情況下，各主要 國家可能訴諸戰爭以制裁破壞平衡者，而大國協調最容易出現在重大 戰爭之後，其原因即在於共同打擊破壞權力平衡的國家使得參戰各國 形成一種特殊的聯繫關係。若此一破壞權力平衡而導致戰爭的國家是 大國，將更容易促使戰後協調體制的出現，如拿破崙戰後的歐洲協調 (Concert of Europe)制度。換言之，戰爭是促成國際體系由權力平衡轉 向大國協商的關鍵。12如前所述，依照傑維斯的想法，若可以改變各國 對於利得的想法而願意合作，則緩和安全困境是可能的，而大國協調 正是此一改變各國對利得想法的重要機制。他以囚徒困境(Prisoners’ the Security Dilemma,” World Politics, Vol. 30, No. 2, January 1978, pp. 167-214。 Robert Jervis, “Dilemmas about Security Dilemmas,” Security Studies, Vol. 20, No. 3, August 2011, pp. 416-423.
Robert Jervis, “Realism, Neoliberalism, and Cooperation: Understanding the Debate,” International Security, Vol. 24, No. 1, Summer 1999, pp. 42-63. Robert Jervis, “From Balance to Concert: A Study of International Security Cooperation,” World Politics, Vol. 38, No. 1, October 1985, p. 60.
Robert Jervis, “From Balance to Concert: A Study of International Security Cooperation,” pp. 60-61.
Dilemma)來說明各國之間在互動重複發生的情況下合作與背叛的利得 與損失，將如何影響國家行為，並說明大國協調制度為何有利於緩和 安全困境。首先，以攻守平衡而論，在大國協調之下，由於一國基於 短期利益而採取背叛可能遭致各國長期的抵制，對該國而言終將致使 成本過高而不合算。因此，大國協調有利於守勢能力的發展而有助和 平。第二，大國協調下，除背叛的成本增加外，各國的共同目標即是 為了防範先前破壞權力平衡的國家再度興起，也可以降低體系中的小 國被單一大國剝削的可能，使得各國合作的利得與意願都有所增加。 第三，大國協調機制可以增加成員間互動的透明度與及時的警告，增 加了成員背叛的難度並減少背叛所能帶來的利得。最後，在大國協調 下，前述因素使得各國合作的意願得以提升，也將改變對彼此的看法 與期望，有助於各成員間的互動形成良性循環，最終有助於緩和安全 困境。13傑維斯有關大國協調的論證相當嚴謹，然而本文必須指出，此 一大國協調出現於大戰之後，加上他文中所舉的歐洲協調，乃至兩次 世界大戰後短期出現的大國協調之案例，都是發生於核武尚未出現之 前，使得此一大國協調對於當前國際安全情勢，尤其是北韓核武危機 的解釋力受到了限制。 同樣藉由囚徒困境等模式分析如何促進國家間合作，以消解國際 體系無政府狀態所帶來的不確定感等負面效應者，尚有新自由制度主 義。柯漢(Robert O. Keohane)可說是此學派之代表人物，而在其所研 究的議題方面，霸權的界定及其角色是首要關切。依照柯漢的看法， 自第二次世界大戰後，美國即成為國際體系中的良善霸權(benign he-gemon)，提供公共財並促進了經濟互賴。其後，新自由制度主義學者 對於國際合作的研究，轉向法制化(legalization)議題，並觸及制度設計 的部分，試圖以更具系統性的方式，研究國家之間合作的議題。14對此 Robert Jervis, “From Balance to Concert: A Study of International Security Cooperation,” pp. 62-78.
派學者而言，安全困境並非其原先之關切，但霸權建立下的國際制 度，對於促進國家之間資訊流通、避免誤判彼此意圖等有所助益。換 言之，柯漢的主張與赫茲有相近之處，皆認為霸權的存在有助於促進 國家間的合作，但柯漢更強調國際制度的角色。 進一步而言，新自由制度主義認為，國際制度的建立，是基於國 家之間權力的分配，故國家之間權力分配若有所改變，自然也就會引 致國際制度的改變。這是與現實主義相接近的主張。另一方面，新自 由制度主義強調法制化與國家行為學習的過程，這與國內政治有很大 的關聯，也是現實主義無法解釋的部分。國內政治因素也部分地解釋 了為何既存強權會難以誘導新興強權進入現有的國際秩序中，因為雙 方都難以說服國內民意，且彼此的互動模式將相當程度地依賴對方的 回應。15 除了國際制度之外，部分學者認為若敵對國家之間能建立互信， 則有助緩和安全困境。季德(Andrew Kydd)由理性選擇論出發，將 信 任 定義為： 相信對方是值得信賴的，會願意以合作來回報(recipro-cate)我方的善意。 16基於此種相互之間的信任，季德認為美、蘇之間
Barbara Koremenos, Charles Lipson, & Duncan Snidal, “The Rational Design of International Institutions,” International Organization, Vol. 55, No. 4, Autumn 2001, pp. 761-799; Lisa L. Martin, “Book Review on
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在雷根(Ronald Wilson Reagan)與戈巴契夫(Mikhail Sergeyevich Gor-bachev)時期，方得以逐步走向和解，並導致冷戰最後的結束。在此過 程中，美、蘇之間相互釋放訊號(signaling)有助於彼此逐步建立互信。 但季德表述的重點則在於雙方釋放訊號的過程。17葛雷瑟的論點也接近 於此，不過更為強調雙方透過再保證，或是促使資訊透明化等手段， 來避免安全困境。 惠勒(Nicholas J. Wheeler)則認為，透過安全共同體以建立互信， 將直接有助於緩和安全困境。惠勒以核武強權之間的關係為例，他認 為新現實主義學者華茲(Kenneth N. Waltz)所主張的核武國家之間因為 恐懼所形成的恐怖平衡是不足以維持國際秩序的，而應當以安全共同 體(security communities)的概念來取代恐怖平衡。18安全共同體並非一 個新概念，早在 1950 年代即由陶意志(Karl W. Deutsch)所提出。19惠 勒的論點係以巴西與阿根廷於 1980 年代，在雙方均有發展核武潛力之 際，最終卻建立互信及共同感，而緩和了安全困境。惠勒指出，此一 互信的建立有三項要件： 雙方領導人及外交人員之間必須對於安全 困境有一定的共同感(mutual sensibility)； 雙方均認知，建立互信的 各個步驟，都隱含著接受有關自身安全的不確定性與脆弱性； 雙方
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Karl W. Deutsch, Political Community at the International Level (Garden City, N.Y.: Doubleday & Company, Inc., 1954), pp. 33-38.
領導人及民眾，對於未來建立共同利益與共享價值有一定的共識。20換 言之，惠勒認為在當事國國內有共識、雙方有共識的情況下，透過互 信的建立，逐步構成安全共同體，可以應對國家之間的安全困境。 由上述之討論可以看出，國際關係學者，尤其是防禦型現實主義 及新自由主義之學者，多認為建立互信、促進資訊透明化及良善霸權 主導下成立之國際制度，是有助於緩和安全困境。大國協調以改變國 家對於利得的計算固然具有吸引力，但卻往往出現在大戰之後，在當 前國際關係下有實行上的困難。值得注意地是，國家之間的互信是關 鍵，而互信之建立或相互釋放訊號與主要成員之政體有關。因此，在 現行國際體系無政府狀態的情況下，互信雖難以建立，但若由良善霸 權主導成立國際制度，將可有助於資訊透明化，來緩和安全困境。 分析當前國際關係理論有關安全困境之成因及和緩之道後，本文 同意安全困境可以被管理或緩和，但由於國家意圖的不明確，使得此 一困境難以完全解決，而管理的成效也端視各相關國家之態度而定。 後續本研究將回應兩個問題：第一，朝鮮半島的安全困境為何？第 二，有無緩和此一安全困境之策略？本文研究主要以兩韓新任領導人 上任後為討論重點。
參、朝鮮半島情勢與安全困境
依據上述本文對於安全困境之定義，一國為了保障自身安全而採 取的措施，反而會降低他國之安全感，而他國之反制措施，又降低該 國的安全感，最終造成惡性循環。由此看來，朝鮮半島之安全情勢， 尤其是北韓與美國之間的互動，正符合這樣的描述。朝鮮半島自 1990 年代開始，即因北韓發展核設施而陷入危機。各方雖於 1994 年達成架 構協議，以美、韓、日及歐盟承諾提供經濟援助，換取北韓放棄核武 Nicholas J. Wheeler, “Beyond Waltz’s Nuclear World: More Trust May be Better,” p. 436.發展計畫。美要求北韓廢棄兩座石墨式核子反應爐，由韓、美、日等 國組織「朝鮮半島能源發展組織」(the Korean Peninsula Energy De-velopment Organization, KEDO)，共集資 46 億美元，建造兩座輕水式 核子反應爐予北韓使用，並預計於 2003 年竣工。然而，由於美國方面 自 2001 年起，由共和黨小布希(George W. Bush)總統執政，對於前任 柯林頓(Bill Clinton)政府之外交政策，尤其是對其北韓政策及 1994 年 架構協議有不同思考，並於 2002 年 1 月稱北韓為邪惡軸心(axis of evil)。21 2002 年 10 月開始，北韓正式承認已重啟核武計畫，並於 2006 年 10 月 9 日進行首次核試。在北韓承認其重啟核計畫後，KEDO 理事會 則表示考慮中止輕水反應爐的興建以促使北韓合作，而小布希總統更 支持這項決定；KEDO 於 2006 年 6 月正式宣布終止提供北韓輕水反應 爐計畫。22 朝鮮半島安全情勢惡化之際，在北京出面促成下，由包括南、北 韓、美國、俄羅斯、日本、中國等六國共同參與，自 2003-2007 年先後 舉行六輪會談。2009 年 4 月間，聯合國安理會針對北韓試射通信衛星 發表主席聲明，要求北韓遵守聯合國安理會第 1718 號決議；其後，北 韓外交部即發表聲明退出六方會談(six-party talks)。2009 年 5 月 25 日，北韓進行第二次核試，使得六方會談名存實亡。
The White House, “President Delivers State of the Union Address,” The
White House, January 29, 2002, <http://georgewbush-whitehouse.archives.
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The White House, “Bush Backs KEDO Suspension of Fuel Oil to North Korea,” IIP Digital, U.S. Department of State, November 15, 2002, <http:// iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2002/11/20021115172829holdenrd. state.gov0.4453089.html#axzz3Ge0dVncs>; Paul Kerr, “U.S., Allies End North Korea Reactor Project,” Arms Control Today, July/August 2006, <http://www. armscontrol.org/act/2006_07-08/NKReactor>.
2010 年 3 月天安艦事件以來，南、北韓之間的互信不足，加上金 正恩(Kim Jong-un)於 2012 年接替其父金正日(Kim Jong-il)成為國家領 導人，目前政權仍屬於在摸索中前進的性質，增加了區域的不確定 性。北韓復於 2013 年 2 月 12 日進行第三次核武試驗，且均有政治象徵 及實質技術改進之意義。 自 2014 年 2 月起，北韓進行多次向周邊地區進行包括火箭砲甚至 彈道飛彈之武力試射，引起各國關注，而聯合國也即時進行譴責。然 而，北韓方面隨即表示將進行令人刮目相看的核子試爆，使得東北亞 區域情勢再度陷入緊張。截至 2014 年 12 月止，北韓尚未進行第四次 核試驗，然相關情勢所構成之安全困境，主要介於南、北韓之間，且 基於各別所屬的聯盟關係，致使美國與中國之間也存在著互不信任； 另由於美、中作為區域大國，兩國之間的安全困境也使得朝鮮半島問 題更為難解。 本文後續的相關分析將以介於南韓、北韓、美國、中國之間的安 全困境為主。這樣的作法，主要由於影響朝鮮半島安全情勢之主要行 為者即為此四個國家，且自 1990 年代第一次北韓核武危機以來，當時 即先有此四國參與之四方會談之議，其後才有俄羅斯及日本之加入。23 北韓近期也有意以三方或四方會談，取代六方會談的意思，使得四國 之間的互動與角力更值得關注。
一、核武危機
關於北韓發展核武及砲擊南韓等事件所形成之安全困境，首先必 須分析其成因。整體而言，北韓看似為保障自身安全而採取的核試， 反而引起美、南韓、日等國之反制措施，最終造成惡性循環。關於北 韓方面自 2002 年起重啟核設施之原因，目前有兩派主要的看法：一種 Stephen Lee Myers, “North Korea Agrees to Join 4-Party Talks,” The NewYork Times, July 1, 1997,
看法認為，北韓是基於自身的不安全感，擔心本身權力接班及美國的 敵意所引起的問題，反映在對美國、南韓軍事演習的大加抨擊上。這 樣的看法符合上述赫茲所提及之安全困境成因。另一種看法則認為， 北韓本身就是貪婪型國家，其發展核武之目的就是要擁有它。因此， 北韓對各方採取戰爭邊緣政策，以談談打打的方式，來換取經濟利 益。這樣的描述，則符合葛雷瑟所言，也預示了安全困境的難以解 決。 上述對於北韓意圖的兩種判斷，也牽引出不同的政策建議，可以 美國學界的相關辯論作為說明。美國小布希政府時期之國家安全會議 亞洲事務主任、喬治城大學教授車維德(Victor D. Cha)認為，後者的 描述較接近北韓真實的意圖；由於北韓是貪婪型國家，因而除非北韓 主動放棄核武，否則各方不應提供援助，而北韓對外界的不安全感也 不可能緩和。換言之，外界對於北韓若要採取交往政策，其效果是有 限的，而北韓很可能繼續採取戰爭邊緣政策。目前於美國南加州大學 任教的康燦雄(David C. Kang)則認為，北韓之所以發展核武，最主要 仍是為了金氏政權的存續，尤其是希望得到美國承諾不會顛覆其政 權，並與美國建交以獲得安全保障及統治正當性。24換言之，北韓是安 全尋求者，故若能透過經濟援助，促成北韓進行經濟改革，則北韓有 1975 年 9 月 22 日，美國國務卿季辛吉(Henry A. Kissinger)於聯合國第三十 屆大會發言時，就朝鮮半島停戰協定及相關安排提出建議，若北韓及其盟友 願意與南韓改善關係，則美國與南韓也願意以互惠方式對待北韓。換言之， 即南韓與中、蘇，北韓與美、日建交，並呼籲聯合國讓兩韓加入，將有助於 促成朝鮮半島之和平安定。其後，於 1990 及 1992 年，蘇聯與中國先後與南 韓建交，而由北韓的角度觀之，美、日卻頻設建交條件，因此障礙是在美 國。相關討論請見 Henry A. Kissinger, “Building International Order,” The
Department of State Bulletin, Vol. 73, No. 1894, October 1975, pp. 549-550；
Hong Liu, “The Sino-South Korean Normalization: A Triangular Explanation,”
可能於日後放棄核武。25 由於北韓意圖的難以掌握，南韓方面於李明博政府(Lee Myung-bak)時期，放棄先前政府的對北和平政策，而選擇與美國小布希政府密 切合作應對北韓，尤其在 2010 年之後，朝鮮半島情勢更為緊張，南韓 方面也在其政策中凸顯圍堵之成分。美國歐巴馬(Barack H. Obama)政 府就任後，其北韓政策原先也試圖以對話與制裁雙軌並行，26但天安艦 事件與延坪島事件，使得美國加強了制裁的力道，而美韓之間的軍事 演習，又成為北韓合理化其戰爭邊緣政策之藉口。在此背景下，北韓 金正恩上臺後，於 2012 年 4 月間試射火箭，最後雖以失敗告終，但更 強化了南韓與美國之間的安全關係；而 2013 年 2 月北韓進行第三次核 試，對於區域政治與安全情勢造成衝擊，更引起周邊國家及國際社會 的譴責。尤其是歐巴馬政府於 2012 年初宣布將推動「重返亞洲」(Pivot to Asia)政策之後，進行第三次核試的北韓，再次成為美國政府重視的 焦點。 北韓試圖與美國建立外交關係正常化之意圖仍持續在 2014 年出 現。2014 年 9 月，北韓外交部長李洙墉前往美國紐約參加聯合國大會， 是北韓外交部長 15 年來首次訪問美國。同時，北韓透過「人質外 交」，同意美國官員於 2014 年 8 月間秘訪平壤，其後促成北韓於 2014 〈展望南韓的新人與新政〉，《戰略安全研析》，第 95 期，2013 年 3 月， 頁 5-12。 與此相關之討論眾多，而渠等之討論較為全面且具代表性。請見 Victor D. Cha & David C. Kang, “Can North Korea be Engaged? An Exchange between Victor D. Cha and David C. Kang,” Survival, Vol. 46, No. 2, Summer 2004, pp. 89-107；Victor D. Cha & David C. Kang, “The Debate over North Korea,” Political Science Quarterly, Vol. 119, No. 2, Summer 2004, pp. 229-254。
Victor D. Cha, “What Do They Really Want? Obama’s North Korea Conundrum,”
年 10 月間釋放美國人質佛利(Jeffrey Fowle)，並允許美國軍機前往平 壤接出該位獲釋人質。事後，美國國務院稱北韓為朝鮮民主人民共和 國(Democratic People’s Republic of Korea, DPRK)，是近年來少見 的作法。若結合李洙墉訪美與人質外交，可以看出北韓試圖修復與美 國之間處於中斷狀態的對話管道。 另一方面，北韓對南韓的政策，則仍然是和戰並用。2014 年 1 月 間，金正恩在元旦講話中呼籲「創造一個有利於改善兩韓關係的氣 氛」。同年 2 月 12-14 日，兩韓雙方進行高層接觸，就離散家屬團聚等 達成協議，其後終於在金剛山進行。然而，由於美國與南韓年度定期 聯合軍演在即，北韓三月開始又進入對南韓的文攻武嚇時期，針對朴 槿惠的發言及美韓軍事演習等，均作出強烈回應。十月初甚至發生在 北方限界線交火，乃至於南韓空飄物品引起雙方駁火回應。 美國與南韓為應對北韓不確定之意圖所採取的軍事演習，又為北 京視為安全上的威脅。如我國學者李明所言，由地緣政治的觀點看 來，朝鮮半島及渤海、黃海地區，可說是中國的前院，故其對於美韓 聯合軍演感到芒刺在背。27美國哥倫比亞大學中國研究專家黎安友
(Andrew Nathan)與施道安(Andrew Scobell)指出，中國仍然認為其外 交政策是被動而處於守勢，是對外在環境，尤其是美國所採取的攻勢 現實主義的一種回應。28 北京對北韓核試的態度，同時混合採用兩種視角：傳統上，仍以 戰略性的價值判斷為基礎；另一方面，也對權力交接之下的北韓，產 生新的立場與期待。首先，由於中國本身改革開放與冷戰結束，隨著 韓中建交而產生變化的東北亞國際情勢，使得中國與北韓之間的關係 李明，〈歐巴馬政府的朝鮮半島政策（2009-2012 年）〉，《遠景基金會季 刊》，第 14 卷第 2 期，2013 年 4 月，頁 1-52。
Andrew Nathan & Andrew Scobell, “How China Sees America,” Foreign
有所起伏；換言之，當中國與南韓建交之後，對北韓的策略性考量更 強。其次，北京傳統上將北韓視為「戰略資產」(strategic asset)；在中 國與美國及西方勢力的對立、衝突之下，北韓作為一個「緩衝區」 (buffer zone)而存在，對於中國的安全有重大的影響。第三，在與美國 及西方勢力競爭之下，北京試圖將北韓活用為「戰略籌碼」(strategic leverage)，也是為了對應美日韓三角同盟體制，而將北韓視為「對抗戰 線的一員」。最後，在 2013 年北韓進行第三次核試後，南韓也出現強 烈支持核武化的民意，使得北京必須重新考慮是否仍應一味支持北 韓，甚至導致南韓、日本等國家也得以合理地發展核武。29 北京的政策轉折，是緩和還是加深了東北亞的安全困境呢？北韓 2013 年 2 月的核試確實有所影響，在核試之後，聯合國安理會成員強 烈譴責本次核子試驗，稱其嚴重違反了聯合國安理會第 1718 號決議、 第 1874 號決議和第 2087 號決議，對國際和平與安全形成明顯威脅。 聯合國安理會於 2013 年 3 月 7 日通過第 2094 號決議案，這是北京繼 第 2087 號決議案之後，再次贊成對北韓的譴責與制裁。中華人民共和 國外交部也發表正式聲明，譴責北韓不顧國際社會普遍反對，再次進 行核子試驗，並對此表示堅決反對。同時，中華人民共和國外交部重 申，「實現半島無核化、防止核擴散、維護東北亞和平與穩定，是中 方的堅定立場。我們強烈敦促朝方信守無核化承諾，不再採取可能惡 化局勢的行動。」此外，中國政府並呼籲各方冷靜應對，「堅持通過 對話協商，在六方會談框架下解決半島無核化問題。」30由於聯合國安 理會第 2094 號決議案除強化金融制裁外，也強化了對於敏感物資與奢
Park Byung-kwang, “China’s Policy Shift after North Korea’s Third Nuclear Test,” Korea Focus, March 2013, <http://www.koreafocus.or.kr/design2/layout/ content_print.asp?group_id=104702>；崔志鷹，〈朝鮮半島問題與中美關 係〉，《韓國研究論叢》（上海），2012 年第 1 期（第 24 輯），2012 年 8 月，頁 119-133。
侈品的禁運措施，中華人民共和國交通運輸部國際合作司也發出公告 請相關單位配合制裁措施。北韓方面於 2013 年 5 月派遣崔龍海(Choe Ryong-hae)作為金正恩特使訪問中國，而中國大陸學者朱鋒對於北韓似 乎堅持「擁核」以換取和平，卻不願透過棄核的進程來爭取與美國、 韓國、日本正常化並簽署半島和平協定達成和平感到不解。31 美國方面認為，北京看似在官方聲明上有所轉變，但實際政策上 的 變 化 卻 不 多 。 如 美 國 和 平 研 究 院 亞 太 計 畫 主 任 克 萊 ． 歐 布 蘭 特 (Stephanie T. Klein-Ahlbrandt)在出席美中經濟暨安全審議委員會聽證 會時指出，中國的官方聲明，似乎是為了保全當時即將正式接任國家 主席習近平的面子，而實際政策卻未有改變。32克萊．歐布蘭特並認 為，中共《學習時報》(Study Times)副總編鄧聿文雖撰文指出中國應 重新思考北韓政策，看似反映中共內部的辯論，但鄧聿文後來於 2013 年 4 月傳出被停職的消息，證明其論點並未為中共高層所接受。33她進 一步指出，目前看來中國大陸內部軍方、黨、外交部等對政策的走向 與建議，仍未有明顯變化。34 中華人民共和國外交部，〈中華人民共和國外交部聲明〉，《中華人民共和 國外交部》，2013 年 2 月 12 日，<http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_ 602251/t1013359.shtml>。 朱鋒，〈朝鮮「特使外交」訪華能帶來什麼〉，《聯合早報網》，2013 年 5 月 25 日 ，<http://www.zaobao.com.sg/forum/expert/zhu-feng/story2013 0525-208430>。
Stephanie T. Klein-Ahlbrandt, “Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on China’s Relations with North Korea,” TESTIMONIES & SPEECHES, June 5, 2014, p. 7, U.S.-CHINA
ECONO-MIC and SECURITY REVIEW COMMISSION, <http://www.uscc.gov/sites/
default/files/USCC%20Kleine-Ahlbrandt%20China-DPRK%203vi2014.pdf>. 鄧聿文之主張及其後之停職事件，請見 Deng Yuwen, “China Should Abandon North Korea,” Financial Times, February 27, 2013, <http://www.ft.com/ intl/cms/s/0/9e2f68b2-7c5c-11e2-99f0-00144feabdc0.html#axzz3LNi0ZC3K>；
中國大陸內部有關北韓的辯論確實存在，並於 2009 年即曾發生， 而 2013 年的辯論不同之處在於，對美國的批評更多。35這與北京認為 美國自 2012 年推動之再平衡政策係「劍指中國」有必然關聯。36 由上述之討論可以看出，北韓對於美國及其他國家之朝鮮半島政 策有不安全感，也是其試圖透過核武發展來尋求美國與日本兌現當年 建交承諾之原因。然而，南韓與北韓之間、北韓與美國、中國與北 韓，以及中國與美國之間，由於北韓核武問題所引起之不同考量與政 策選項，均加深了東北亞地區的安全困境。在無法確定北韓意圖的情 況下，相關國家的不安全感難以消弭，而金正恩的上臺，也引起周邊 國家開始思考圍堵或交往等政策選項之外的考量，包括以統一朝鮮半 島的方式來進一步解決核武問題。然而，現階段各方對於朝鮮半島統 一議題仍有不同看法。
二、統一問題
朝鮮半島現存的安全困境，亦與北韓內部情勢息息相關。一般認 為，北韓進行核武試爆或挑釁行為時，與其內部經濟情勢惡化或高層 政治鬥爭有關。北韓此種以戰爭邊緣政策來達成本身目的，引起周邊 國家的不耐，使得朝鮮半島的不穩定形成惡性循環。因此，目前也有 另種說法是，直接推動朝鮮半島統一，或可較易達成朝鮮半島非核化Jane Perlez, “Chinese Editor Suspended for Article on North Korea,” The
New York Times, April 1, 2013, p. A9。
Stephanie T. Klein-Ahlbrandt, “Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on China’s Relations with North Korea,” pp. 8-10.
Stephanie T. Klein-Ahlbrandt, “Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on China’s Relations with North Korea,” p. 9. 盧業中，當面訪談，匿名受訪者 D 學者，政治大學（臺北），2014 年 5 月 27 日。
的目標。 有關朝鮮半島統一問題，除了南韓與北韓之間存在安全困境外， 北京對此事態度至為關鍵。北京對於金正恩體制，採取了有別於金正 日時期的立場，試圖利用中國與北韓關係，擴大對北韓的影響力，並 認為有機會讓北韓在經濟上，採取改革開放政策。因此，北京試圖利 用北韓權力交替，大力改善兩國關係。北京認為擴大對北韓的影響 力，符合中國之國家利益，而從金正日過世後，中國積極表達弔唁與 其對於金正恩的支持，可見得中國試圖擴大其對於北韓之影響力。北 京在 2011 年 2 月下旬，派遣外交部副部長傅瑩前往平壤，除了討論糧 食援助的問題之外，也意圖恢復兩國間的外交溝通管道。2011 年 7 月 兩國於柬埔寨初次進行外務長官會談，八月初中共中央對外聯絡部部 長王家瑞訪問北韓。 除了高層訪問之外，北京趁著金正恩試圖穩固其執政之同時，積 極 地 試 圖 促 使 北 韓 採 取 經 濟 改 革 與 對 外 開 放 政 策 。 金 正 日 雖 然 在 2010-2011 年四度訪問中國，對中國的改革開放與市場經濟似乎非常有 興趣，但實際上卻未採行任何相關政策。而金正恩掌權後，不只表示 「 子 彈 與 米 同 樣 重 要 」， 甚 至 表 示 「 不 要 再 讓 人 民 勒 緊 褲 帶 過 生 活」，顯示其對民生問題的重視。北韓從 2012 年 6 月開始，實施「新 經濟管理體系」。 可以看出，北京針對金正恩體制的建立，有別於先前對金正日的 態度，而保有某種程度的期待。但對於中國的這種期待，從金正日去 世後至今，北韓似乎不太領情。相關例證包括：2011 年 7 月，在中國 與北韓外長會談之中，北韓針對中國《環球時報》「反對北韓成為核 武保有國」的報導提出抗議，雙方在該會談中也未有其他會談結果。 此外，金正恩在金日成(Kim Il-sung)百歲冥誕演說中，表示將更重視 民族的尊嚴與國家的自主權，顯示出在過度倚重對中國關係之下，將 尋求對外關係「戰略性的均衡」。 換言之，胡錦濤後期中國的北韓政策，仍是以朝鮮半島的穩定、
最終統一，以及非核化為主。然而，當 2013 年 2 月北韓進行第三次核 試後，當年 5 月 24 日習近平接見北韓特使崔龍海時，提出針對朝鮮半 島議題的「三個堅持」：「不管出現什麼情況，都必須堅持半島無核 化，堅持維護半島和平，堅持對話解決問題」。37換言之，中國自 2013 年 5 月起，將非核化的順序提前，朝鮮半島穩定和平次之，最後則堅持 透過六方會談來解決相關問題。 由前述分析看來，中國基於地緣政治與同盟關係，雖然自 2013 年 以來，將促使北韓放棄核武提上議程，但未必會在具體政策上有所更 易。然南韓方面對於朝鮮半島統一問題有本身的想法。南韓在金大中 (Kim Dae-jung)及盧武鉉(Roh Moo-hyun)時期，對北韓之政策多以和緩 為主，希望透過經濟援助，來改變雙方關係；金大中時期，在兩韓領 導人會面前夕對北韓的經援，甚至引發政治上的爭議。 朴槿惠於就任總統前，試圖積極推動兩韓之間的信任政治，希望 在確認北韓放棄核武發展後，願意提供相關援助，幫助北韓進行經濟 改革。此等促進北韓經濟改革之主張與中國接近，也因此較易得到中 國方面的認同，有助於南韓與中國強化關係，這也符合朴槿惠試圖平 衡對美及對中關係之主張。38 朴槿惠的外交政策，奠基於韓美同盟關係，並將推進與中國之關 係，以藉此管理北韓問題。朴槿惠所提出之信任政治，並非是張空頭 支票，或是如金大中或盧武鉉時期對北韓的經濟資助，也不是李明博 時期以強硬為主的對北政策。朴槿惠於競選期間也表明，其外交及安 儲信艷，〈習近平接收金正恩親筆信朝鮮特使稱願六方會談〉，《中國 網》，2013 年 5 月 25 日，<http://news.china.com.cn/local/2013-05/25/con-tent_28928170.htm>。
Han Suk-hee, “South Korea Seeks to Balance Relations with China and the United States,” Council on Foreign Relations, November 2012, <http://www. cfr.org/south-korea/south-korea-seeks-balance-relations-china-united-states/ p29447>.
全 政 策 之 三 大 關 鍵 是 「 可 持 續 的 和 平 、 可 信 賴 的 外 交 、 幸 福 的 統 一」，並實現東北亞大和解。她的北韓政策會走「第三條路」，既非 陽光政策，也不是施壓政策，並希望以此為基礎，維護朝鮮半島局勢 穩定並從根本上奠定統一基礎。39 朴槿惠競選期間曾表示，當選後將和北韓建交，並與北韓最高領 導人金正恩舉行高峰會，試圖實現雙方關係正常化。但她也曾就北韓 之挑釁行為表示，韓國需要具備強有力的嚇阻能力，並在此基礎上， 逐步與北韓建立互信關係。然而，當北韓不斷以戰爭邊緣策略進行核 試及砲擊騷擾等行為後，南韓試圖推動朝鮮半島統一以解決核武問 題。 南韓目前認為，若北韓內部政治情勢發生變化，或有助於南韓主 導並加速朝鮮半島統一進程。如車維德所言，北韓內部近年來的幾項 變化，使得阿拉伯之春或許不是那麼遙遠。這些變化包括：經濟發展 較 1990 年代好、政治意識形態不再如過去僵化、網路等社群媒體等興 起、加上人口變化而具識字能力之青年人增加，以及金氏政權的擁護 者減少等，都可能促成未來北韓的政治轉變。目前看來，北韓發生政 治改革的可能性仍然不高，但屆時若發生轉變，北韓領導階層若選擇 發動對外戰爭來轉移國內注意力，則必定會破壞區域和平與穩定。40 然而，韓國方面目前評估，若要北韓內部發生大多數第三波民主 化國家般，由於統治菁英分裂而造成由上而下(top-down)的變化基本上 較為困難。主要原因在於，自 2013 年底張成澤(Jang Sung-taek)遭處決 事件後，北韓內部政治菁英階層恐已出現寒蟬效應，不僅不容易出現 反對勢力的結合以對抗金正恩，甚至政治菁英也不願成為北韓統治階
Park Geun-hye, “A New Kind of Korea,” Foreign Affairs, Vol. 90, No. 5, September/October 2011, pp. 13-18.
Victor D. Cha & Nicholas D. Anderson, “A North Korean Spring?” The
層的第二號人物，因為第二號人物的身分，可能使自身也遭逢如同張 成澤的下場。此外，目前北韓約 2,400 萬人口中，黨員約有 300 萬人， 公務員為 250 萬人，平壤市民約 320 萬人，這三類人士均屬北韓社會 的特權階級，也是既得利益者，形成社會中的互助體制，更降低了政 治菁英分裂的可能。41 因此，南韓目前認為，北韓社會發生由下而上(bottom-up)變革的 可能性比較高，這也是主張對北韓採取交往政策人士主要的看法。這 些人士同意，北韓經濟情況好轉將帶來之社會變化，因此希望推動北 韓市場化，同時讓外界資訊可以流入北韓社會各階層，希望中、長期 以後，可以促成北韓民主化。但此一方案之困難在於，北韓方面很清 楚若推動經濟改革，最後可能會導致勞動黨失去政權，故而對經濟改 革開放缺乏意願。42南韓認為，以經促變、由下而上地促使北韓改變之 看法與美國接近，而美國及日本也會贊成南韓的統一計畫。43 換言之，南韓認為除了北韓以外，若能降低中國的不安全感，甚 至向其提供再保證，雖無法得到中國完全支持南韓的立場，但有可能 換得中國的不反對。因此，南韓在意中國所關切之美軍駐韓，以及金 氏政權的退場機制等問題；尤其是後者，中國雖對金正恩有所微詞， 但也擔心南韓及其他國家若給予金正恩過大壓力，或直接挑戰勞動黨 執政的正當性，後續將會影響中共本身的統治。 盧業中，當面訪談，匿名受訪者 A 研究員，韓國國防研究院(Korea Institute for Defence Analyses, KIDA)（首爾），2014 年 4 月 23 日。
盧業中，當面訪談，匿名受訪者 B 研究員，韓國統一研究院(Korea Institute for National Unification, KINU)（首爾），2014 年 4 月 24 日；盧業中，當 面訪談，匿名受訪者 D 學者，政治大學（臺北），2014 年 5 月 27 日；Sue Mil Terry, “A Korea Whole and Free,” Foreign Affairs, Vol. 93, No. 4, July/ August 2014, pp. 153-162。
盧業中，當面訪談，匿名受訪者 A 研究員，韓國國防研究院(Korea Institute for Defence Analyses, KIDA)（首爾），2014 年 4 月 23 日。
因此，朴槿惠總統於 2014 年 3 月 28 日訪問德國時，提出對北韓之 「德累斯頓構想」(Dresden Initiative)以推動統一，包括優先處理人道 主義事務、為兩韓共同繁榮建設基礎設施、恢復南北韓民眾之間的認 同感等。朴槿惠重申北韓必須選擇無核化的道路，重返六方會談，而 南韓將具體提供援助與合作計畫。44另一方面，對於北韓的砲擊挑釁， 乃至於 2014 年 10 月間由於南韓民間團體向北韓空飄傳單引起北韓火 力還擊等事件，南韓均作出武力回擊，堅守其立場。 在奠定統一基礎方面，南韓也強調以韓國目前之經濟實力與國際 影響力（第十大貿易國、安理會非常任理事國），必定可以在美國、 中國、日本及俄羅斯之間扮演一定角色。朴槿惠提出，從牽制朝鮮的 角度出發，增強包括韓美同盟在內的廣泛防禦力量，同時也表示會透 過「韓美中三方戰略對話」等，以多方協商來解決問題。45 然而，韓、日兩國面對當前的朝鮮問題，雖然安倍晉三表示願意 與朴槿惠加強合作與對話，但獨／竹島爭議及歷史問題未解，雙方民 族主義情緒高漲恐怕會延遲合作，而朴槿惠也強調日本必須正視歷史 問題。日本在當前危機中的角色比較特別。從北韓的角度而言，若 美、日、南韓團結一致，加上中國與南韓關係改善，將是最為不利， 也因此，北韓在抨擊美韓軍演之際，積極與日本商談人質問題。近月 鄭鏞洙、李素雅，〈統一政策里程碑「德累斯頓構想」〉，《韓國中央日報 中文網》，2014 年 3 月 29 日，<http://chinese.joins.com/big5/article.do? me-thod=detail&art_id=117549&category=002002>；Ahn Hong-wuk, “South Korea Focuses on Follow-up Measures to ‘Dresden Initiative,’ While North Korea Threatens a ‘New Kind of Nuclear Test’,” The Kyunghyang Shinmun, March 31, 2014, <http://english.khan.co.kr/khan_art_view.html?artid=2014 03311354237&code=710100>；盧業中，當面訪談，匿名受訪者 C 研究員， 政治大學（臺北），2014 年 5 月 22 日。
日、俄等國亦相當重視朝鮮半島統一問題。惟此處係以分析南韓之政策觀點 為主，囿限於篇幅，故討論美國及中國之態度，以收聚焦之效。
來北韓與日本數次的會談，雖透過紅十字國際委員會(International Com-mittee of the Red Cross, ICRC)安排，並以人道為考量，但在日本與南 韓關係因歷史問題陷入膠著之際，日本與北韓已於 2014 年 9 月間就此 進行局長級會談，北韓此一離間的手段似有其效益。易言之，若要透 過朝鮮半島統一，來解決北韓核武問題，也有難以避免的安全困境。
肆、緩和朝鮮半島安全困境之可能性
由前述的討論，我們可以看出，目前朝鮮半島的安全困境係環繞 著北韓核武問題而來，而中長期則涉及朝鮮半島統一問題；但現階段 在國際體系無政府狀態下，國家意圖的不確定、國家間物質力量對比 的改變及國家之間訊息的不透明，是造成安全困境的主因，也使得這 兩個問題互有關連，而安全困境難以得到解決。本文依據國際關係的 相關討論，同意其中有關新自由制度主義及防禦型現實主義的觀點。 依據新自由制度主義之說，霸權國家主導的多邊機制有助於促進資訊 流通，增加相關國家的決策透明度而減少誤判，從而緩和或管理區域 國家間互信不足所引起之安全困境。46換言之，國際間存在著透過多邊 機制而試圖緩和安全困境之努力，六方會談即屬於此例。而依據防禦 型現實主義的看法，若敵對國家之間能建立互信，如同美、蘇之間在 雷根與戈巴契夫時期透過逐步釋放訊號，則有助緩和安全困境。此種 鼓勵雙邊建立互信之策略，如南韓先前於金大中任內所採取的陽光政 策，或朴槿惠所提及的信任政治以協助北韓進行經濟發展等，均屬於 此一策略之運用。準此，有必要進一步檢視六方會談，以及南韓現階 段所推動之信任政治與統一準備，以探討朝鮮半島安全困境是否有緩 除國際制度外，亦有新自由主義學者由「經濟互賴」的觀點來探討安全困境 的緩和，但學界對於此策略之效果則有所質疑。請見 Oriana Skylar Mastro, “The Problems of the Liberal Peace in Asia,” Survival, Vol. 56, No. 2, April/May 2014, pp. 129-158。和之可能性。 表1 朝鮮半島的安全困境 國家 分歧利益 南韓與北韓 生存安全與核武問題、統治正當性、朝鮮半島統一問題 美國與北韓 核武問題、統治正當性、朝鮮半島統一問題 中國與北韓 核武問題、朝鮮半島統一問題、難民問題 中國與南韓 核武問題、朝鮮半島統一問題 中國與美國 核武問題、朝鮮半島統一問題 南韓與美國 南韓對北政策、韓日關係 資料來源：作者自行整理。
一、國際制度與六方會談：貌合神離、欠缺動力
依據新自由制度主義之主張，霸權國家主導的多邊機制或可有助 於促進資訊流通，從而緩和或管理區域國家間互信不足所引起之安全 困境。如前所述，2003 年在中國的倡議與穿梭下，包括南韓、北韓、 中國、美國、俄羅斯及日本在內的六個區域主要成員，於北京召開六 方會談，試圖促使北韓放棄發展核武之計畫。若依照新自由制度主義 者的看法，由霸權國家建立的國際制度，對於促進國家之間資訊流 通、避免誤判彼此意圖等有所助益，而美國願意參與並促成中國為東 道主的六方會談，應對於緩和北韓核武危機所引起的安全困境有所助 益。 經過多回合的接觸談判，各方於 2005 年 9 月 19 日達成《9．19 共 同聲明》，以同步行動之原則，由美國、南韓及日本提供經濟援助， 但北韓必須完全關閉生產核武之設施，並接受國際機構之查核。然 而，2006 年開始，北韓又進行核試，更於 2009 年 4 月 14 日宣布退出 六方會談。回顧六方會談設立之主要目的，即是要促使朝鮮半島無核 化，也就是北韓放棄核武。然而，六方會談在機制設立方面，因為納 入北韓，缺點即在於可能有利於當事人以退出該機制作威脅，迫使其他成員接受其主張。47另一方面，原先也有論者認為，或可鼓勵北韓採 取「利比亞模式」(the Libyan Model)，自動放棄核武發展計畫，來降 低國際社會，尤其是美國對其的不滿與敵意。然而，當利比亞強人格 達費(Muammar al-Gaddafi)死於內戰之後，要北韓自動放棄發展核武 的希望可以說微乎其微。 成員間的貌合神離是六方會談無以為繼的另一原因。牽涉各方的 議題，除了核武問題外，事實上還包括彈道飛彈、人質問題、邊界安 全及經濟援助等議題，各方難以獲致共識。這樣的分歧仍舊持續至 今，即便是南韓試圖與中國針對北韓建立更進一步的合作時，雙方對 於六方會談重啟的條件與可能獲致的成果仍有不同看法與預期。48近年 美國與北韓也進行某種程度的對話，但成效不彰。 上述各國難以獲致共識，甚至國際制度出現搭便車者等議題，或 可以透過制度設計來因應，以加強制度本身的效益。若依據國際關係 理性主義之討論，一個霸權領導下的區域多邊安全機制，或許是解決 方案。若揉合前述赫茲及葛雷瑟的說法，若有一霸權國家可以出面， 協調各國之間的訊息流通，則可能有助決策透明化而避免誤判；這樣 的論述，同樣也出現在理性選擇論對於六方會談的討論中。49中華人民 共和國國家主席習近平於 2013 年 9 月與美國總統歐巴馬會晤時，也重
Celeste Wallander & Robert O. Keohane, “Risk, Threat, and Security Institutions,” in Celeste Wallander, Helga Haftendorn, & Robert O. Keohane, eds., Imperfect Unions: Security Institutions over Time and Space (Oxford: Oxford University Press, 1999), pp. 21-47.
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申六方會談的必要性。50然而，若由六方會談之發展觀之，霸權領導是 必要條件，而中國或許與北韓太過接近，以致失去了領導六方會談之 威望，但其逐漸擴張之經濟與軍事實力，又使得近年國內經濟遭逢危 機的美國，未必適合來主導後續的對話。此外，美中之間在東北亞地 區的權力競逐，又使得安全困境更為惡化。美中之間由於地緣政治的 關係，彼此互信薄弱，而這樣互不信任的基礎，又牽動朝鮮半島局 勢，使得任何一方的政策作為，在另一方眼中都不具有善意，而必須 被反制，從而深化了安全困境。如中國人民解放軍國際關係學院朱聽 昌教授所指出，中國所面臨的地緣安全戰略問題，與美國因素息息相 關；51而其他學者的討論，也強調朝鮮半島情勢的緊張與否，與美中關 係的起伏有關，美國近年推動的再平衡亞洲政策，事實上具有「劍指 中國」的成分在內。52美國與中國方面在認知上的差距，造成朝鮮半島 情勢所導致的東北亞安全困境難以緩和。
Beyond,” in Jacob Bercovitch, Kwei-Bo Huang, & Chung-ChianTeng, eds.,
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除了霸權領導外，近來亦有學者認為，若能擴張美國於亞太地區 的既有聯盟或六方會談之基礎，並擴大各方關切之議題，或有助於凝 聚共識並促成合作。對美國而言，以最低成本而又可達成區域穩定目 標的作法之一，即是在現有基礎上，於亞太地區建立多層次的區域安 全合作機制，並鼓勵成員彼此間的對話。53此外，亦有學者認為，應擴 大六方會談之議題，使其如同歐洲安全暨合作會議所達成的「赫爾辛 基進程」(the Helsinki Process)，將政治、經濟及人道議題皆涵括在 內，並尋求一籃子解決。54這些論點固然都是可以思考之方向，但由於 美國在亞太之盟邦都是民主國家，若包括美國及其盟邦彼此之間的橫 向協調聯繫得以完成，這樣的聯盟將不可避免引起中國與北韓甚至俄 羅斯的疑懼，認為美國係藉題發揮以維持在亞太地區駐軍，因此恐怕 加深朝鮮半島的安全困境。至於後者，人道議題固然值得關注，尤其 因北韓時有發生糧食危機之虞，但中國擔心西方國家藉此議題對其及 北韓進行和平演變，故仍有所戒懼，恐會杯葛此一議題，甚至殃及其 他議題，使得合作更為困難；而就南韓立場而言，人道議題相當重 要，但現階段南韓安保團隊恐須應付國內意外及北韓挑釁，使得人道 議題相較之下必須讓位。 由國際關係新自由制度主義理論的角度而言，當時六方會談之立 意確實是希望解決北韓核武問題，且由霸權國家主導及參與，應可增 加其成事之可能；此外，若可進一步促成各國合作，未來或有建立東 北亞安全共同體之可能，有助於管理區域安全困境。但後續由於六方 會談各成員意見紛歧，加上區域霸權無意或無力領導，包括中國也無
Kei Koga, “The U.S. and East Asian Regional Security Architecture: Building a Regional Security Nexus on Hub-and-Spoke,” Asian Perspective, Vol. 35, No. 1, January/March 2011, pp. 1-36.
Youngho Kim, “A Northeast Asian Version of the Helsinki Process,”
法阻止北韓繼續發展核武，使得其功能面臨限制。這也是朴槿惠政府 提出信任政治的主要原因。
二、信任政治與戰略再保證：似有前景、仍有限制
如以防禦型現實主義對於建立互信有助緩和安全困境之觀點出 發，南韓的具體政策值得關注。朴槿惠在競選期間即強調南韓進一步 發展與中國關係之重要性，為其推動信任政治作準備。信任政治是以 南、北韓雙方之互信為基礎，如季德所言，雙方會透過「訊號釋放」 的過程，逐步建立互信，最常見的即是高層領導人的發言。值得注意 地是，國內政治因素也將影響敵對雙方互信之建立。由於雙方都必須 說服國內民意，彼此的互動模式將相當程度地依賴對方的回應。 季德研究的個案是以冷戰時期的美、蘇兩強為主，當時超級強權 的兩者間「訊號釋放」似乎較少顧慮其他國家之看法，這與朴槿惠所 面臨之情況不同。朴槿惠信任政治一開始設定的對象雖是北韓，但實 際上也在試圖促使身為區域強權的中國，至少不反對未來中長期南韓 試圖主導的朝鮮半島統一進程。身為美國在東北亞地區的主要盟邦之 一，南韓這樣的政策考量，自然需要顧及美國的感受，也因此南韓內 部提出「在韓美同盟的基礎上，推展韓中關係」等說法。換言之，大 國政治對南韓信任政治的成敗而言非常重要。 以現階段而言，中國對北韓之政策選擇，是否與南韓一致即相當 重要。目前，中國對北韓政策之重心如下：55Park Byung-Kwang, “China’s Policy Shift after North Korea’s Third Nuclear Test”；〈尹永寬：中國對朝鮮政策的改變〉，《中國評論月刊網路版》， 2013 年 7 月 11 日，<http://hk.crntt.com/crn-webapp/mag/docDetail.jsp?col-uid=0&docid=102624197>；郭銳、王文軍，〈中國對朝鮮戰略的再檢視─ 現時評估、主要難點與調整方向〉，《東北亞學刊》（天津），2013 年第 1 期，2013 年 1 月，頁 23-28；盧業中，當面訪談，匿名受訪者 B 研究員，韓
維持北韓體制的安定 中國對於與北韓關係之看法，已經與 1990 年代第一次北韓核武危 機時不同，而是將北韓體制的穩定，與中國的根本利益掛鉤，故將北 韓體制的安定視為對朝政策的核心基調。 引導北韓改革開放 中國試圖讓北韓透過經濟改革與開放，藉以克服經濟危機，確保 其自力更生的能力。如此一來，不只是核武問題，連北韓問題也能夠 因此解決。因此，幫助北韓經濟改革開放，也構成其對北韓政策之基 調。 抑制北韓軍事挑釁行為 2010 年天安艦事件及延坪島事件之後，中國認為北韓的軍事行 動，不只是破壞朝鮮半島及東北亞的和平與安定，更創造了美國強力 介入的空間。有鑑於此，中國另一個主要對朝政策的基調，在於抑制 北韓軍事挑釁行為。 維持對北韓的影響力 透過強化對北韓的影響力，中國也試圖創造「負責任大國」的形 象，在與美國及南韓等國家的協商之中，也確保能夠以北韓作為槓 桿。 解決朝核問題及朝鮮半島無核化 中 國 對 於 朝 鮮 半 島 的 最 優 先 目 標 乃 「 維 持 韓 半 島 的 和 平 與 安 定」；而北韓核武問題使得區域情勢緊張，有違這樣的目標。此外， 北韓的核擴散，也讓中國感受到直接的安全威脅。中國不免將核武問 題與美中關係掛鉤，暗中試圖避免美國增強於東北亞的軍事力量，或 者於東北亞增加美國的影響力，避免造成美中對決的局面。依據韓國
國統一研究院(Korea Institute for National Unification, KINU)（首爾）， 2014 年 4 月 24 日；盧業中，當面訪談，匿名受訪者 D 學者，政治大學（臺 北），2014 年 5 月 27 日。
國家安保戰略研究所中國政治研究委員朴炳光之觀察，胡錦濤執政初 期，將北韓核武問題作為優先順位政策；執政後半期，反而將核武問 題 順 位 往 後 挪 ， 使 得 中 國 從 北 韓 核 武 問 題 「 終 結 者 」 轉 為 「 管 理 者」，這樣的情況，在習近平時期仍將持續。56 近期習近平訪問南韓，可以作為雙方對於朝鮮半島未來局勢看法 的試金石。習近平於 2014 年 7 月上旬訪問南韓，這是 1992 年雙方建 交以來，中國領導人首次在未與北韓領導人會面的情況下，先行訪問 南韓。此外，在習近平與朴槿惠會面後所發表的聲明中，雙方使用 「堅定反對」北韓開發核武此種強硬措辭，同時達成四點共識：第 一，實現朝鮮半島無核化，保持半島和平穩定，符合六方會談成員國 共同利益，有關各方應該通過對話協商解決問題；第二，六方會談成 員國於 2005 年達成的《9．19 共同聲明》和聯合國安理會之有關決議 應切實履行；第三，有關各方應該繼續堅持不懈推進六方會談進程， 加強雙邊和多邊溝通和協調；第四，六方會談成員國應凝聚共識，為 重啟六方會談創造條件。雙方支持六方會談各代表團團長以多種形式 進行有意義的接觸和對話。57換言之，習近平本次訪問南韓，更進一步 希望強化與南韓之合作以應對北韓，另方面，也希望未來在信任政治 有進一步實效或發展時，中方可以有所因應。 論及大國政治，南韓認為，其與美國的同盟關係應為基礎，並由 此來強化與中國之關係，也就是以韓美同盟為基礎的韓中關係。南韓 內部目前確實存有爭論，同盟派強調與美國之關係，並認為這是韓中 關係之基礎，以軍事同盟為主的機制應該擴大；自主派人士則認為， 中國與北韓的關係，對南韓而言至為關鍵，南韓有自己的國家利益需 要追求，而過程中至少要能得到中國之諒解。
Park Byung-Kwang, “China’s Policy Shift after North Korea’s Third Nuclear Test.”
李大光，〈中韓合作是維護朝鮮半島無核的基石〉，《中國網》，2014 年 7 月 7 日，<http://opinion.china.com.cn/opinion_66_103266.html>。
美國方面，確實也微調其政策，包括放寬南韓飛彈距離等，希望 強化美韓同盟關係。雖然南韓方面相信美國支持其長期之朝鮮半島統 一計畫，未來若有緊急情勢發生，駐韓美軍也必須與南韓合作，負擔 一部分恢復秩序之義務。58然而，以大國政治而言，美方一直期待中國 方面可以多負擔一些責任來改變或約制北韓的行為，方能有助於雙方 建立新型大國關係。但美國與中國雙方就此議題最大的分歧在於，美 國方面相信，包括經濟制裁、外交孤立及安全嚇阻等，均不可或缺， 而中國方面則仍然強調對北韓的交往政策、經濟援助與合作等，甚至 是安全保障，才是通往非核化的關鍵。59若牽涉到朝鮮半島統一問題， 中國對於緩衝區的消失，尤其是美軍若繼續駐守朝鮮半島，懷有強烈 不安全感。因此，美國前副國務卿史坦伯格(James Steinberg)與華府布 魯金斯研究院國際安全之資深研究員歐漢龍(Michael O’Hanlon)近期撰 文指出，美國與中國之間，應就朝鮮半島情勢進行彼此間的戰略再保 證，若未來朝鮮半島發生動亂或戰爭，雙方介入之目的為恢復半島區 域的穩定，而不是進一步威脅對方。60 關於美中之間對於朝鮮半島未來統一計畫的不同看法，南韓方面 一直非常關注，畢竟南韓認為統一不僅可以解決北韓的戰爭邊緣政 策，並緩和區域內各個國家的安全困境，亦可以顯現南韓在國際事務 的主導力量。因此，南韓積極希望各國支持其計畫，並希望外界可以 將韓中關係與韓美同盟分別看待。如韓國成均館大學教授李熙玉即認 為，無論是韓美同盟或中韓之間的合作，都應遵循「獨立適用」之原
Sue Mil Terry, “A Korea Whole and Free,” pp. 153-162.
Stephanie T. Klein-Ahlbrandt, “Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on China’s Relations with North Korea,” p. 10.
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則，各自在運作上有其邏輯，兩者之間並不存在一組關係強化、則另 一組關係必然被削弱的相斥現象。61 然而，中國對於美韓同盟關係乃至於當前韓中合作未必抱持如李 熙玉教授般樂觀的想法。中國復旦大學韓國研究中心主任石源華即認 為，韓國對中國的政策，自雙方於 1992 年建交以來，實際上一直受制 於美韓同盟關係的制約，使得韓國夾在中、美之間而面臨困境，其主 要原因即在於美韓同盟與中韓推動戰略夥伴關係之間存有內在結構性 的矛盾，而解決之道，就是韓國方面要能增強決策自主性，不要倒向 美國。62中國方面的論述多集中在批判或質疑南韓李明博政府強調韓美 同盟的政策上。63 朴槿惠的信任政治以建立南、北韓之間的互信作為出發點，希望 能透過互惠的方式，在確認北韓放棄核武計畫後，對其進行經濟援 助。然而，在訊號釋放或進行戰略再保證的過程中，北韓的態度至為 重要：朴槿惠一方面需要北韓的正面回應，以說服南韓國內的民意， 另一方面也需要藉此得到美國與中國等國家的認可。雖然金正恩於 2015 年元旦談話正面回應願意與朴槿惠進行高層會談，但隨後又拒絕 接受由南韓國會所通過的重啟對話決議書，使得信任政治的前景受到 限制，而進一步推動朝鮮半島統一，乃至於未來東北亞安全機制建立 的德累斯頓構想就更難以實踐了。 未來六方會談與南北韓信任政治的推動均有所限制，有無可能以 大國協調的方式來緩和朝鮮半島自 2010 年以來的緊張情勢呢？本文認 李熙玉，〈中美關係的變化和朝鮮半島的和平〉，頁 1-8。 石源華、文恩熙，〈試論中韓戰略合作夥伴關係中的美國因素〉，《東北亞 論壇》（長春），2012 年第 5 期，2012 年 10 月，頁 15-22。
Jae Ho Chung, “China’s Evolving Views of the Korean-American Alliance, 1953-2012,” Journal of Contemporary China, Vol. 23, No. 87, May 2014, pp. 425-442；龔克瑜，〈中國對美韓同盟的認識與新安全觀〉，《東北亞 學刊》（天津），2012 年第 5 期，2012 年 11 月，頁 23-29。
為，若依照傑維斯所言有關大國協調之嚴格定義，也就是戰後各國為 防範先前破壞和平者而形成的協商體制，在朝鮮半島的適用仍有其困 難，主要歸因於可能的兩個大國─中國與美國之間仍欠缺互信使然， 並非均將北韓視為絕對的威脅，使得雙方對於利得與損失的算計未能 一致。中國方面認為，自 2013 年以來，其對於北韓之態度已有所轉 變，包括 2013 年 6 月與 2014 年 11 月習近平與歐巴馬兩次高層會晤中， 中方強調美中在北韓核武問題上的原則立場與總體目標是一致的，並 願與美方保持密切對話與合作，同時將共同應對包括北韓核武問題在 內的各種地區和全球性挑戰作為建構美中新型大國關係重點方向之 一。而美國方面的作法則是，與中國領導人及外交部、國防部等互動 中要求合作外，也強調北韓承諾非核化是恢復六方會談的前提，並同 時加強與南韓的關係。美國國務卿凱瑞(John Forbes Kerry)在與南韓 外長尹炳世(Yun Byung-se)於 2014 年 10 月及 2015 年 1 月的兩次會晤 中均表示，北韓必須展現非核化的決心，而各方也必須確定北韓願意 恪守國際義務與遵守國際規範等前提下，對話才有意義。 除了恢復與北韓對話此一短期議題，中國亦認為，美中之間現階 段對於朝鮮半島問題仍存在著對彼此應承擔責任的不同看法，以及如 何解決北韓核武問題等重大分歧。美中之間互相認為對方應承擔更多 責任，包括美國認為中國要更嚴肅地執行制裁、發揮更大影響力，中 國則認為美國才是解決此一問題的主導方，中國的影響力是有限的。 就解決核武問題而言，中國方面認為，制裁是手段，仍希望北韓政權 穩定，並批評美國似乎以制裁為目的，即使北韓政權崩潰也在所不 惜。64 2014 年 12 月 29 日，美、日、韓三國防長簽署《美日韓關於北 韓核與導彈威脅情報交流協議》備忘錄，已引起中國方面的抨擊，對 於美、中透過大國協調合作以應對朝鮮半島情勢的可能性又構成挑 孫國強，〈中美在朝核問題上的合作與分歧〉，《江南社會學院學報》（蘇 州），2014 年第 2 期，2014 年 6 月，頁 7-8。
