全球公民社會中的國際政治傳播：
以臺灣參與聯合國專門組織為例
蔡政修
（靜宜大學大眾傳播學系副教授）摘
要
本文探討國際政治傳播的基本概念、分析架構與理論意涵，使國 際政治傳播實務與相關外交工作得以執簡御繁。作者參考並修正麥瑞 特的跨國價值傳播系統，以建立符合現代國際政治傳播實務的分析架 構。其次，借用國際關係的「社會建構主義」及哈伯瑪斯「溝通性行 動理論」，賦予全球公民社會下的國際政治傳播更深刻的理論意涵。 最後，以臺灣參與聯合國專門組織議題為例，探索國際政治傳播分析 架構在實務上應用的可能，並為臺灣參與國際社會提供不一樣的思 考。 關鍵詞：國際政治傳播、公共外交、溝通性行動、建構主義、國際社 會參與壹、前言
長久以來，國際政治傳播缺乏明確的定義，或被窄化為宣傳，或 與國際傳播混用。20 世紀上半葉全面戰爭發生，促使國家利用媒體傳 播官方資訊，並對海外聽眾進行說服和宣傳。隨著大眾傳播科技的發展，特別是無線廣播的發展，政府也企圖運用新的傳播科技影響外國 民意支持本國外交政策。1 國際政治傳播被窄化為宣傳有其歷史背景，國際政治傳播一詞也 常與國際傳播混用。國際傳播被認為是國際關係學門的支派，主要指 涉跨國界與跨文化訊息交流。2二次世界大戰後國際傳播研究急遽成 長。1950 年代前的研究集中在宣傳造勢技巧，許多知識借自政治學或 國際關係，並被冠上「國際政治傳播」、「國際勸說」或者「國際整 合」等名詞。3東西冷戰的現實則促成國際傳播研究集中在政治領 域，4也導致其與國際政治傳播混用。 1990 年代後全球化加速與全球公民社會興起，對國際政治傳播造 成重大衝擊。隨著國家間政治藩籬打開，經濟全球化趨勢迅速開展， 加上全球資訊通訊技術革命的推動，導致全球性結社與自願性活動在 全世界每個角落大量出現，不僅展現全球公民社會的力量，也對各國 政府的施政乃至外交活動造成巨大影響。 如蘇聯從 1920 年代中期便使用英語與德語對外廣播，1930 年代國際廣播也 被義大利法西斯政府及德國納粹政府用於宣傳，開啟了廣播戰。請見 Robert S. Fortner, Public Diplomacy and International Politics: The Symbolic
Constructs of Summits and International Radio News (Westport, CT: Praeger
Publishers, 1994), p. 22。
Hamid Mowlana, Global Information and World Communication (New York: Longman, 1986), p. 4.
Howard H. Frederick 著，陳建安譯，《全球傳播與國際關係》(Global
Com-munication & International Relations)（臺北：揚智文化，1999 年），頁 17。
1950 年代後國際傳播研究愈來愈以政治行為作焦點，如 1956 年《民意季 刊》(Public Opinion Quarterly)推出政治傳播(political communication)專 輯。請見 Betty B. Bredemeier, ed., Public Opinion Quarterly, Vol. 20, No. 1, Spring 1956, pp. 2-263 之各篇論文；Hamid Mowlana, Global Communication
in Transition: The End of Diversity? (Thousand Oaks, London, & New
到底國際政治傳播應該如何界定？它在當今全球化的時代呈現何 種面貌？有沒有理論可以解釋其運作？對缺乏國際空間的臺灣而言， 有沒有可以借力使力之處？凡此尚未有足夠的學術探討。本文擬先釐 清國際政治傳播的基本概念，俾便統整其他相關概念或作為。其次建 立分析架構，使國際政治傳播實務與外交工作得以執簡御繁。接著再 探討全球公民社會中涉及國際政治傳播的理論，以豐富國際政治傳播 分析架構的理論意涵。最後作者以臺灣參與聯合國專門組織議題為 例，分析臺灣參與國際社會的傳播行動與意義。希望透過上述討論， 彌補相關研究的不足，並對臺灣的國際空間拓展提供不一樣的思考。
貳、國際政治傳播的內涵
從字面來看，國際政治傳播指涉國際關係中的政治傳播，故欲了 解國際政治傳播的內涵，應先從政治傳播的意義著手。賈非(Steven H. Chaffee)在 1971 年編輯《政治傳播：研究議題與策略》(PoliticalCom-munication: Issues and Strategies for Research)一書的序言表示，
該書目的是探詢有關政治與傳播之關係的各種問題，以擴大吾人對傳 播在政治過程之角色的了解。5然而，「傳播與政治之關係」只是一個 研究領域或議題範圍，無法提供操作性的定義。 戴維森(W. Phillips Davison)比較明確地指出，政治傳播是「以 產生政治效果為主要意圖的傳播」；它與宣傳本質上都是「透過語言 或其他象徵的系統化使用以影響他人態度與行為的嘗試」。6
戴頓(Ro-bert E. Denton, Jr.)與伍沃德(Gray C. Woodward)則定義政治傳播為
Steven H. Chaffee, “Foreword: Asking New Questions about Communication and Politics,” in Steven H. Chaffee, ed., Political Communication: Issues
and Strategies for Research (Beverly Hills & London: Sage Publications,
1991), p. 15.
W. Phillips Davison, International Political Communication (Westport, CT: Praeger Publishers, 1965), p. 9.
「關於公共稅收、官方權威與官方賞罰之分配的政治討論」；又說： 「造成傳播之政治性的關鍵因素不在於訊息來源，而在於內容與目 的」。7
承襲戴頓與伍沃德對政治傳播之政治意圖的強調，麥肯奈(Brian McNair)定義政治傳播為「關乎政治的、有目的的傳播」(purposeful communication about politics)，包括：第一，政治人物與其他政治行 為者為了特定目的所作之所有形態的傳播；第二，非政治人物如選民 和報紙專欄作家向政治行為者進行的傳播；第三，關於政治行為者及 其活動的傳播，例如新聞報導、專欄，以及其他型態的媒體對政治的 討論。而所有與政治有關的論述，不論口語或文字的聲明，抑或視覺 的表意工具，都被政治傳播所涵蓋。8 綜合以上說法，政治傳播過程所傳遞之訊息在目的或內容上必須 是政治性的。所謂政治性，根據伊斯頓(David Easton)的定義：「政治 是為社會價值作權威性分配」，以及海伍德(Andrew Heywood)界定 「政治是公共事務」；可知政治性指「關乎公共事務與公共利益，或 涉及公共權威與公共經費的使用」。9 準此，國際政治傳播與一般國際傳播交流活動的區別，就在於傳 遞訊息之內容或目的是否具有政治性。如戴維森指出，國際政治傳播 為「所有具政治意圖或產生政治效果的國際傳播」。在他眼中，國際
Robert E. Denton, Jr. & Gray C. Woodward, Political Communication in
America (Westport, CT: Praeger Publishers, 1990), pp. 11, 14.
Brian McNair, An Introduction to Political Communication (London & New York: Routledge, 1995), p. 4; Brendan Bruce, Images of Power: How
the Image Markers Shape Our Leaders (London: Kogan Page, 1992), pp.
4, 87.
David Easton, A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, Inc., 1965), p. 3; Andrew Heywood, Politics (2nd edition)
政治傳播可作為支持外交目標的工具；國際政治傳播意圖透過觀念的 散播來促進外交政策，包括旨在行使政治影響力的資訊或文化計畫在 內。其他如報紙、廣播、電影、人員交流，無論官方或私人對外國受 眾的傳播，如有意使其發生政治效果皆屬之。10 實務上，由政府部門進行或政府統籌民間組織進行的跨國交流活 動，不論國際文教、社會經貿，乃至對外援助，通常夾帶政治性訊 息，不論形式或目的皆然。但由民間組織自行串連的跨國活動是否屬 於政治傳播，應依訊息內容或目的有無政治性，是否涉及公共利益或 政治權威來判斷。
參、公共外交與國際政治傳播
傳統的官方外交活動以政府間互動為內涵，不論就傳遞訊息之內 容、目的與經費使用，都可歸類為標準的政治傳播活動。同樣傳播政 治訊息但手段不同的還有公共外交(Public Diplomacy)活動。公共外交 最初主要指涉國際廣播對國際關係的影響。11二次大戰結束後，美國國會在 1948 年通過《資訊與教育交流法案》(U.S. Information and
Edu-cational Exchange Act of 1948)，又稱《史密斯穆特法案》(Smith-Mundt Act)，授權美國政府進行國際資訊與教育交流，奠立美國政府
公共外交的法律基礎。從此之後，由「美國之音」(Voice of America, VOA)代表的海外資訊傳播計畫及以「傅爾伯來特計畫」(Fulbright Programs)為首的文化交流計畫，正式成為美國在承平時代的公共外交 工具。12
W. Phillips Davison, International Political Communication, pp. 3-10. Mark D. Alleyne, International Power and International Communication (Ho-undmills, Basingstoke, Hampshire, & London: Macmillan Press, 1995), p. 96. 1953 年美國新聞署(United States Information Agency)成立，作為專責國 際教育與文化交流、海外廣播與資訊計畫的機構，其下轄單位包括「美國之
依循《史密斯穆特法案》的脈絡，美國的公共外交活動與計畫通 常分成「資訊」與「文化和教育交流」兩類，前述的國際廣播被歸類 為資訊活動。13資訊類公共外交還包括政府針對外國媒體的「公關外
交」或媒體公關活動，這類活動有時也被認為是「媒體外交」的一 環。依據緬衡(Jarol B. Manheim)與艾伯瑞頓(Robert B. Albritton)的 研究，針對媒體的公關外交活動通常導致對該國之正面媒體報導。14 析言之，公關外交指由政府進行的公共關係活動，著眼於建立與 國內外公眾團體與媒體的良好關係，以利外交目標的達成。在此，公 共關係指涉一種管理職能，目的在管理組織與其所處社會環境中的其 他組織、群體與個人之間的關係，15以建立並維持組織與公眾之間的溝 通、了解與合作。16至於媒體外交則強調新聞媒體在國家外交實務上扮 演的角色。17理論上，媒體外交指媒體作為政治訊息的主要傳播者；實 務上，政府對媒體的公關活動也被認為是媒體外交，目的在鼓勵媒體 作出有利的報導。
音」。請見 Wikia, “Smith Mundt Act,” Wikia, May 4, 2011, <http://pub-licdiplomacy.wikia.com/wiki/Smith_Mundt_Act>。
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Jyotika Ramaprasad, “Media Diplomacy: In Search of a Definition,” Gazette, No. 31, February 1983, p. 70.
公共外交依其對象或實施部門的不同，還可以區分出文化外交、 文化關係、民間外交、議會外交、政黨外交、城市外交、智庫外交等 名目。僅就文化外交與文化關係而言，前英國文化協會助理秘書長米 契爾(John Matthew Mitchell)定義「文化關係」(cultural relations) 為：促進與他國文化、教育機構及個人間的合作關係，使各國能夠展 開知識上、藝術上與社會上的關係。而「文化外交」是指在國際協定 中納入文化事務，並利用文化來引導對國家政治與經貿外交的支持。18 根據米契爾的看法，文化外交是由政府機構主導的外交，文化關係則 是由政府機構與私人與組織合作進行。19 總體來說，公共外交是由政府主導或贊助的、以溝通為導向的活 動，目的在促進外國公眾對本國政治、社會、文化的了解與認同。如 塔克(Hans N. Tuch)指出，公共外交是一國政府與外國公眾溝通的過 程，目的在使公眾了解該國之看法與理念、制度與文化，以及該國之 國家目標與現行政策。20公共外交的工具包括各種傳播媒體如出版、廣 播、電影、電視、網際網路，以及文化交流如各種藝文活動、體育賽 事、學術教育交流、智庫交流、國際會議等。21
John Matthew Mitchell, International Cultural Relations (London: Allen & Unwin, 1986), p. 81.
Mark D. Alleyne, International Power and International Communication, p. 97. Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy
Overseas (New York: St. Martin’s Press, 1993), p. 3.
根據美國國務院 1987 年出版之《國際關係名詞字典》(Dictionary of
Inter-national Relations Terms)，公共外交專指政府贊助的計畫，主要工具包括
出版品、電影、文化交流、廣播及電視。然而在網際網路發達的今天，政府 資訊亦常透過網路傳播，如架設政府部門網站、舉行跨國視訊會議等。請見 U.S. Department of State Library, Dictionary of International Relations Terms (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1987), p. 85, <http://
openlibrary.org/books/OL2493850M/Dictionary_of_international_relations_ter-公共外交由政府主導或贊助，自然是國際政治傳播的一部分。然 而公共外交不等於國際政治傳播，各種民間交流活動如觀光旅遊、宗 教交流、跨國網絡串連等，如其傳遞的訊息與國際公共事務或公共利 益有關，或有政府權威介入，或得到公共經費補助，也可視為國際政 治傳播的一環。 還有經濟外交與國際發展援助，其性質與使用的資源主要是經濟 性的，此與偏重媒體關係與文化事務的公共外交有別。經濟外交的意 義是利用經濟能力追求外交目的，或利用外交作為追求經濟利益的工 具。國際發展援助屬於廣義的經濟外交的一部分，但其人道考量常重 於政治目的與經濟利益。22為此，作者區分經濟外交為強調人道精神的 國際發展援助，以及重視政經利益的經貿外交。國際發展援助除了公 部門主導的政府開發援助(Official Development Assistance, ODA) 外，私部門的企業、民間組織與個人都是可能的行動者；透過貸款、 捐贈、技術合作、人才培育、志工服務等方式，為受援國提供緊急人 道救助，並支持各種社會發展計畫。23 若將外交定義為「國家運用其權力與資源，影響其他國家、社 會、團體或個人觀點，以追求其目標的過程」，24那麼上述不同型態的 外交活動都是為了達成國際政治傳播的目的，只是手段有別，而可以 為國際政治傳播所涵蓋。 鑑於外交形式的多樣與傳播管道的複雜，建立國際政治傳播分析 ms>；卜正 ，《公眾外交：軟性國力、理論與策略》（臺北：允晨文化， 2009 年），頁 36-37。 財團法人國際合作發展基金會，《國際發展合作的概念與實務》（第二版） （臺北：智勝文化、國際合作發展基金會，2007 年），頁 12。 財團法人國際合作發展基金會，《國際發展合作的概念與實務》（第二 版），頁 3-21、171-177。
Hans J. Morgenthau & Kenneth W. Thompson, Politics among Nations (6th edition) (New York: Alfred A. Knopf, Inc., 1985), pp. 563-565.
架構是外交工作執簡御繁的第一步。特別在全球公民社會興起的今 天，釐清國際政治傳播的概念並建立可運作的定義至為重要。接下來 作者將解釋全球公民社會的發展及其對國際政治傳播的影響；其次參 考麥瑞特(Richard L. Merritt)的跨國價值傳播研究，並在全球公民社 會的背景下予以修正，以建立符合現代國際政治傳播實務的分析架 構。
肆、全球公民社會與國際政治傳播
冷戰結束後全球化的發展，使各國政治、安全、經濟、社會互賴 程度增加；全球化議題的複雜與影響範圍超出國家領土空間，也改變 了外交的內容。在全球公民社會興起的時代，國家的合法性依賴全球 公民社會的認同，外交也要與他國社會乃至全球公民社會溝通協調。 其結果便是國際政治傳播方式的多樣化與行為者的增加，前述「公共 外交」或「文化外交」就是政府因應全球公民社會興起發展出的重要 外交形式。 「全球公民社會」在概念上不同於「國際社會」，也迥異於「全 球市場」。全球公民社會是基於自願的結合，主要行為者為國際非政 府組織，以追求公共利益為目標。「國際社會」的成員資格是國家， 並以主權原則作為基本的國際制度或規範；聯合國(United Nations)是 國際社會的代表。全球市場體系以跨國企業為主要行為者，是國際生 產、交換、分配與消費網絡的集合，其圍繞的原則是自由競爭和追求 私利。25 然而全球公民社會、國際社會與全球市場彼此影響。費納摩(Mar-tha Finnemore)指出，全球公民社會強大的倫理要求導致國家利益的再 定義，國際共享的規範和價值是國家利益重新定義的主要原因。26在經 趙可金，《全球公民社會與民族國家》（上海：上海三聯書店，2008 年）， 頁 50、52。濟全球化的時代中，全球市場體系的擴張成為支撐全球公民社會發展 的物質基礎；但全球公民社會也對全球市場造成道德壓力。公民在市 場中關心食品衛生、商品安全等公共議題，使得全球公民社會越來越 被視為灌輸價值與道德壓力於全球市場的管道。27 媒介在全球公民社會或全球社群意識的興起中位居核心。28全球公 民社會需要透過傳播媒體表達立場，以便溝通、匯聚、傳遞公民社會 的意見。全球性媒體既是全球社會主流意識形態的傳播管道，也是不 同社會文化與思想的橋樑；其除了傳播資訊，也作時事評論，引導輿 論。可以說大眾傳播媒體是公共輿論的載體，與國際非政府組織在形 成公意上彼此推動。 現代媒體科技的發展也改變了國際政治傳播的形態，強化全球公 民社會對政府政策的影響力。莫蘭納(Hamid Mowlana)指出，過去幾 十年來電子媒體的大量擴張及隨之而來的大量資訊交換，使過去一向 隱密的外交政策攤開在公眾面前接受檢視，增進媒體在外交政策議題 上動員公眾的能力。29網路科技普及更為公民社會的跨國結社提供便 利，使不同地區具有相同理念的團體容易彼此連繫、交流意見與協調 行動，增強它們在對外事務的影響力。
Martha Finnemore, National Interest in International Society (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996), p. 146.
John D. Clark, “Ethical Globalization: The Dilemmas and Challenges of Internationalizing Global Civil Society,” in Michael Edwards & John Gaventa, eds., Global Citizen Action (London: Earthscan, 2001), p. 19.
Mary Kaldor, Global Civil Society: An Answer to War (Cambridge, UK: Polity Press, 2003), p. 104.
Hamid Mowlana, “The Media and Foreign Policy: A Framework of Analysis,” in Abbas Malek, ed., News Media and Foreign Relations: A
Multifaceted Perspective (Norwood, NJ: Ablex Publishing Corporation,
伍、麥瑞特跨國價值傳播研究及其修正
麥瑞特在《國際政治中的傳播》(Communication in International Politics)一書審視國際傳播的政治面向及傳播者的類型，呼籲推動該領 域從孤立的實證研究朝向理論建立的層次。30麥瑞特探討國際政治傳播 的價值傳遞體系，他指出，傳播的訊息包含價值在傳播方與接收方之 間重分配的資訊；而首要的價值是啟蒙，使資訊接受方了解某些過去 不知道的事實。31他定義政治傳播為「在人類行動系統中，影響權力分 配的交流。」32由於權力是國家在國際關係中首要追求目標，國際政治 傳播特別關切影響權力分配的跨國交流。33 為展現各種跨國交流情況，麥瑞特區分國際政治傳播的行為者為 政府行為者、非政府行為者，以及文化等三類，再根據傳播方與接收 方之別，畫出 3×3=9 組搭配的矩陣。34該架構問題在於將文化視為可 以自行操作的行為者，沒有注意到大眾傳播媒體與一般民間組織的差 異，也沒有區別政黨、企業與其他公民社會組織性質的不同；這些都 與全球公民社會的潮流相違。 為了反映當前全球公民社會發展狀況，並使國際政治傳播運作 化，作者將文化視為傳播的目的或資源，同時把大眾傳播媒體、議 會、政黨、城市、企業從非政府行為者中區分開來，重新組織為六Richard L. Merritt, “Transmission of Values Across National Boundaries,” in Richard L. Merritt, ed., Communication in International Politics (Chicago: University of Illinois Press, 1972), p. 3.
Richard L. Merritt, “Transmission of Values Across National Boundaries,” pp. 8-9.
Richard L. Merritt, “Transmission of Values Across National Boundaries,” pp. 8, 10.
Richard L. Merritt, “Transmission of Values Across National Boundaries,” p. 14. Richard L. Merritt, “Transmission of Values Across National Boundaries,” p. 17.
類：一、政府(G)，是國際社會最重要的行為者，其與二、半官半民團 體(S)（包括議會、政黨、城市等），同屬政治行為者的範疇。半官半 民團體可能介入官方外交政策，但不是主要決策者。三、大眾傳播媒 體(M)，是全球政治傳播的重要管道，也是公民社會的重要行為者。 四、非政府組織(N)，是公民社會的骨幹，發揮引導與凝聚民意的力 量。五、一般大眾(F)是公民社會存在的基礎與民意之所繫。六、企業 家(E)，是全球市場的主要行為者，通常追求市場利益而非政治利益。 上述三個範疇六種分類可再區分出 6×6 ＝ 36 組可能的傳播組合如表 1： 表 1 國際政治傳播交流形態 接受方 傳播方 政府 G 半官半民 組織 S 媒體 M 非政府 組織 N 一般公眾 F 企業 E 政府 G GiGj 官方外交 政府開發援助 GiSj 公關外交 政府開發援助 GiMj 媒體公關 政府開發援助 GiNj 公關外交 政府開發援助 GiFj 文化外交 政府開發援助 GiEj 經貿外交 政府開發援助 半官半民 組織 S SiGj 公關外交 國際發展援助 SiSj 公關外交 國際發展援助 SiMj 媒體公關 國際發展援助 SiNj 公關外交 國際發展援助 SiFj 文化外交 國際發展援助 SiEj 經貿外交 國際發展援助 媒體 M MiGj 媒體外交 國際發展援助 MiGj 媒體外交 國際發展援助 MiGj 媒體外交 國際發展援助 MiGj 媒體外交 文化關係 國際發展援助 MiGj 媒體外交 文化關係 國際發展援助 MiEj 輿論與資訊傳 播 國際發展援助 非政府 組織 N NiGj 民間外交 公共關係 國際發展援助 NiSj 民間外交 公共關係 國際發展援助 NiMj 民間外交 公共關係 國際發展援助 NiNj 民間外交 公共關係 國際發展援助 NiFj 民間外交 公共關係 文化關係 國際發展援助 NiEj 輿論與市場壓 力 國際發展援助 一般 公眾 F FiGj 民間外交 國際發展援助 FiSj 民間外交 國際發展援助 FjMj 民間外交 國際發展援助 FiNj 民間外交 國際發展援助 FiFj 民間外交 文化關係 國際發展援助 FiEj 輿論與市場壓 力 國際發展援助 企業 E EiGj 經貿外交 公共關係 國際發展援助 EiSj 經貿外交 公共關係 國際發展援助 EiMj 經貿外交 公共關係 國際發展援助 EiNj 經貿外交 公共關係 國際發展援助 EiFj 經貿外交 公共關係 文化關係 國際發展援助 EiEj 經貿外交 公共關係 國際發展援助 資料來源：作者自製。
表中每項組合都代表一個可能的政治傳播方式（訊息的主要傳播 方與接受方），並可依行為者的性質化約為三類傳播形態： 第一，以政治行為者（含政府及半官半民組織）為傳播方的外 交，它們對外國政治行為者和非政府組織、公眾和媒體的政治傳播以 公關外交（含媒體公關）為主（惟政府對政府屬正式外交），文化外 交為輔；對外國企業則透過其市場權威實施經貿外交。在國際發展合 作方面，政府及半官半民組織對外國政治行為者、公民社會機構及企 業都有進行發展援助的可能；其中，政府主導的發展合作特稱為政府 開發援助。 第二，以公民社會（含媒體、非政府組織與公眾）為傳播方的外 交：以媒體為主體的傳播稱為媒體外交（媒體對外國公民社會的傳播 也稱為文化外交）；非政府組織和公眾對外國政治行為者與公民社會 的傳播通稱為民間外交。非政府組織與公眾亦得對外國公眾進行文化 傳播並發展文化關係。公民社會對企業的傳播則可能透過輿論、資訊 與市場壓力進行。在國際發展合作方面，各種公民社會行為者之間、 甚至公民社會對企業，都有進行發展援助的潛能。 第三，以企業為傳播方的外交：以企業作為政治訊息傳播方的傳 播行動，主要透過經貿外交或公共關係進行；企業對外國公眾亦可發 揮文化關係的影響力。在國際發展合作領域，企業對所有類型的傳播 行為者，不論本身為傳播方或接受方，都有實施國際發展援助之潛 能。 將表 2 依不同傳播組合與議題特性劃分傳播領域，並標註可用資源 如表 2：
表 2 三大傳播領域分類表 國際社會 全球公民社會 全球市場 政府 G 半官半民組織 S 媒體 M 非政府組織 N 一般公眾 F 企業 E 國 際 社 會 政府 G GiGj 公共權威 經濟資源 GiSj 公共權威 經濟資源 GiMj 公共權威 公共關係 經濟資源 GiNj 公共關係 經濟資源 GiFj 公共關係 文化影響 經濟資源 GiEj 市場權威 經濟資源 半官半民 組織 S SiGj 公共權威 經濟資源 SiSj 公共權威 經濟資源 SiMj 公共權威 公共關係 經濟資源 SiNj 公共關係 經濟資源 SiFj 公共關係 文化影響 經濟資源 SiEj 市場權威 經濟資源 全 球 公 民 社 會 媒體 M MiGj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 MiSj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 MiMj 資訊力量 文化影響 經濟資源 MiNj 資訊力量 文化影響 經濟資源 MiFj 資訊力量 文化影響 經濟資源 MiEj 輿論力量 市場力量 經濟資源 非政府 組織 N NiGj 輿論力量 資訊力量 公共關係 經濟資源 NiSj 輿論力量 資訊力量 公共關係 經濟資源 NiMj 輿論力量 資訊力量 公共關係 經濟資源 NiNj 輿論力量 資訊力量 公共關係 經濟資源 NiFj 資訊力量 公共關係 文化影響 經濟資源 NiEj 輿論力量 資訊力量 市場力量 經濟資源 一般公眾 F FiGj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 FiSj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 FjMj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 FiNj 輿論力量 資訊力量 經濟資源 FiFj 資訊力量 文化影響 經濟資源 FiEj 市場力量 輿論力量 經濟資源 全 球 市 場 企業 E EiGj 市場力量 經濟資源 EiSj 市場力量 經濟資源 EiMj 市場力量 經濟資源 EiNj 市場力量 經濟資源 EiFj 市場力量 文化影響 經濟資源 EiEj 市場力量 經濟資源 資料來源：作者自製。 本表格可以比較清楚地看出不同行為者在不同傳播領域中擁有的 特色力量或資源。領域的概念在此主要與傳播模式（傳播者與接受者 的搭配）與議題性質有關，茲分述如下： 第一，國際社會領域：領域內最重要的行為者是國家（政府）， 主要互動場所是政府間國際組織，討論的議題常涉及主權與安全。領 域內政治傳播多由政治行為者特別是政府發起（如 GiGj），其特色傳 播資源為公共權威，亦可使用經濟資源，藉此實行公關外交與政府開 發援助。至於以非政治行為者為對象的傳播（如 GiNj），或由其他行
為者發起的傳播（如 EiGi），因傳播對象或議題取向不同，分別歸入 所屬傳播領域。 第二，全球公民社會：在全球公民社會中，政治傳播常由公民社 會 機 構 發 起 （ 如 NiNj、NiGj）， 或 以 公 民 社 會 機 構 為 對 象 （ 如 GiNj），惟不包括企業介入的情況（如 EiGj、NiEj）。政府、半官半 民組織與公民社會機構都在涉及公民社會價值的議題進行傳播；其 中，政府與半官半民組織利用的特色資源為公共權威、公共關係與文 化影響，有時亦使用經濟資源，藉以實施公關外交、媒體公關與文化 外交。公民社會機構則運用輿論、資訊、公共關係與文化影響，藉此 進行媒體外交、民間外交、公共關係與文化關係。而上述所有行為者 都有可能運用經濟資源，包括資金、技術與人才，對當地官方與非官 方組織進行國際發展援助。 第三，全球市場：企業是全球市場的主要行為者，基於商業利益 原則而行動。企業利用的經濟資源可以市場力量概括，除了資金、技 術、人才外，尚可運用市場壓力、市場資訊、市場競爭力與市場占有 率。但市場力量非企業所獨有，政治行為者亦可運用市場管制與准入 權威，公民社會機構也可運用市場壓力如抵制產品或揭露市場資訊逼 企業就範。在與公共利益相關的市場問題上，企業通常是被政治行為 者或公民社會機構傳播的對象（如 GiEj、NiEj）。由於企業的行動與 反應主要根據商業利益原則，涉及企業的傳播活動大致可歸於全球市 場領域。例如企業參與國際發展援助通常具有公共關係考量，或著眼 長遠經濟利益。企業有時也會基於本國立場，對政治行為者或公民社 會機構作政治傳播（如 EiGj、EiNj），但不至危及企業正常營運。 上述傳播領域的劃分與傳播的型態和使用的資源屬性沒有必然關 係，例如經濟資源是所有傳播行為者都可能使用的工具，國際發展援 助也可以在所有領域發生。傳播領域的區別也不是絕對的，例如地方 政府與議會無疑是官方政治系統的一部分，但因其較中央政府機關更 貼近民眾，被認為具有民間性質。此外，大眾傳播媒體作為公民社會
機構的一部分，在涉外事務經常成為政府的傳聲筒。民間智庫由於公 共經費的贊助、官方參與或授權辦理相關活動，也可能獲致一定的公 共權威，因而混淆其公民社會機構的性質。這些屬性曖昧的傳播者發 揮了溝通不同傳播領域的橋樑作用。 現實情況還包括本國或跨國合作對第三方進行傳播的模式，其使 用之傳播資源透過傳播合作而有更多選項。在官民合作的傳播中，民 間性質的傳播者可以從政府獲得原本欠缺的公共權威，因而改變其擁 有之傳播資源的內容。各種傳播合作使國際政治傳播顯得更加複雜， 甚至模糊了傳播領域的區別。然而傳播合作本質上是策略性的聯合， 重點在於辨認主要的傳播方與接收方，以及議題的性質。藉由國際政 治傳播分析架構，可使複雜的傳播關係或途徑得以釐清，有助於引導 政治傳播的進行，並啟發新的傳播思維。
陸、國際政治傳播分析架構的理論意涵
以上透過對麥瑞特跨國價值傳播研究的檢討，作者列出各種國際 政治傳播組合、劃分所屬傳播領域並標註資源，建立國際政治傳播的 基本分析架構。接下來作者借用哈伯瑪斯(Jürgen Habermas)的「溝通 性行動理論」(communicative action theory)及國際關係的「社會建 構主義」(social constructivism)，接續探討該架構的理論意涵，並適 時擴充該分析架構，以便包括國際組織因素及傳播合作的情況。一、國際關係中的溝通性行動
陶意志(Karl W. Deutsch)指出，所有的組織都是靠溝通或傳播而 結合的。溝通意指傳送訊息並加以回應的能力，這是組織構成的要 素。35陶意志將國家視為一個傳播與決策的系統，並將之化約為五階層Karl W. Deutsch, The Nerves of Government: Models of Political
的訊息流動系統(a cascade of five level)，由高至低依序為社會／經 濟菁英、中央政府、大眾傳播媒介、地方意見領袖網絡，以及位於底 層的大眾或選民。36 艾伯特(Mathias Albert)等從陶意志的溝通概念出發，企圖將國際 關係理論的「衝突研究」(conflict studies)等與哈伯瑪斯「溝通行動」 (communication action)概念結合。37哈伯瑪斯指出，溝通行動的目的 在達成理解；其他形式的社會行動如衝突、競爭、策略行動，都是旨 在達成理解之行動的衍生物。38艾伯特等主張，行動本身應該被理解為 是一種溝通的型態。不僅國際社會或國際秩序是溝通過程的結果，其 不穩定、變化或偏差也都是溝通的結果。39就這個角度來看，衝突和秩 序的概念可以創意地解讀：秩序不在於建立常規或常態，而在於溝通 的停止；衝突不是溝通失調，而是繼續溝通的方式。40 「溝通行動」與「溝通性行動」(communicative action)可以在意 義上作出分別。哈伯瑪斯的「溝通性行動理論」將溝通性行動定義為 一種互動的形態，其中行為者企圖透過語言或語言以外的方式，尋求
Karl W. Deutsch, The Analysis of International Relations (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, Inc., 1968), pp. 101-104.
Mathias Albert, Oliver Kessler, & Stephan Stetter, “On Order and Conflict: International Relations and the ‘Communicative Turn’,” in Costas M. Constantinou, Oliver P. Richmond, & Alison M. S. Watson, eds., Cultures
and Politics of Global Communication (Cambridge: Cambridge University
Press, 2008), pp. 44-67.
Jürgen Habermas, Communication and the Evolution of Society (Cambridge, UK: Polity Press, 1991), p. 1.
Mathias Albert, Oliver Kessler, & Stephan Stetter, “On Order and Conflict: International Relations and the ‘Communicative Turn’,” pp. 55-56.
Mathias Albert, Oliver Kessler, & Stephan Stetter, “On Order and Conflict: International Relations and the ‘Communicative Turn’,” pp. 44-67.
達成關於行動的情況，以及他們行動計畫的諒解，以便透過合意來協 調其行動。41 溝通性行動強調其規範與理性的意義。哈伯瑪斯指出，溝通性行 動的行為者遵從一種被認可為合法的社會規範而理性地作出計畫。社 會規範的合法性有賴於共識，即透過溝通對規範達成互為主觀性的承 認。42除了藉由溝通達成共識外，對規範的認可應基於共同利益。哈伯 瑪斯指出，行動規範的有效性，表現於其宣稱能表達所有受影響者的 共同利益，因而獲得普遍認可。43 相對地，溝通行動可以包括策略的、目的理性的行動。哈伯瑪斯 將競爭場合中對手的行動稱為策略行動，它們是以目的理性的方式， 由影響彼此決策的意圖決定的。44目的理性的行動假設每個主體只遵從 自我的偏好和決策原則，而不論是否與其他主體存在合意。45 當我們把「溝通性行動」是看成一種以「製造共識」為終極目標 的行動，而不論其規範性意義時，它可以提供我們探討國際關係的另 類門徑。艾伯特等指出，將溝通放在國際關係理論的中心，無可避免 會使國際關係理論面對語言的轉折(linguistic turn)，並導致如下的分 析：所有的社會系統和交流秩序，包括國際關係在內，都是透過溝通 建構的。相關論述導致將國際關係理解為「基本上是溝通性活動」。46
Jürgen Habermas, The Theory of Communicative Action, Vol. 1: Reason and
the Rationalization of Society (Cambridge, UK: Polity Press, 1986), p. 86.
Jürgen Habermas, The Theory of Communicative Action, Vol. 1: Reason
and the Rationalization of Society, pp. 118, 254-255.
Jürgen Habermas, The Theory of Communicative Action, Vol. 1: Reason
and the Rationalization of Society, pp. 19, 285-286.
Jürgen Habermas, Communication and the Evolution of Society, p. 117. Jürgen Habermas, Communication and the Evolution of Society, pp. 117-119. Mathias Albert, Oliver Kessler, & Stephan Stetter, “On Order and Conflict: International Relations and the ‘Communicative Turn’,” p. 46.
二、全球公民社會中的溝通性行動
對許多公民社會理論家而言，全球公民社會是透過協商與對話生 產價值與規範的理想場域，而非經由正式政治過程中再生產既存的權 力關係。47卡朵兒(Mary Kaldor)指出，全球公民社會概念的重要性在 於：在跨國層次存在一種全球性的公領域或全球空間，使非工具性的 溝通得以發生，使跨國的倡議網絡得以生根。48卡朵兒認為，全球公民 社會與其說是一個描述性的或分析性的名詞，毋寧說是一種政治性的 計畫。49理由是它在國際關係領域追求普世價值，直接挑戰國家追求的 特定的或工具性的利益。這些普世價值是透過溝通的途徑建立起來 的，意即在公民社會行為者的全球對話與全球互動中建立起來的。50 哈伯瑪斯溝通性行動理論具有的社會規範內涵與實踐理性要求， 在概念上與強調普世道德與平等對話的全球公民社會相連。他指出， 公民社會「由那些非政府的與非經濟性的聯繫網絡，以及自願的結 社、組織與運動所構成，使基於普遍利益、旨在解決問題的對話得以 制度化。這些對話的制度具有平等主義的、開放的組織形態，足以反 映透明的、持續永久之溝通的基本特徵。」51 從哈伯瑪斯的觀念來看，溝通的領域受到道德上自主的主體所塑 造，他們基於溝通的理由從事對話，而非競爭的政治利益。52哈伯瑪斯David Chandler, Constructing Global Civil Society: Morality and Power
in International Relations (New York: Palgrave Macmillan, 2004), p. 124.
Mary Kaldor, Global Civil Society: An Answer to War, p. 8.
Mary Kaldor, “Transnational Civil Society,” in Tim Dunne & Nicholas J. Wheeler, eds., Human Rights in Global Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 195.
David Chandler, Constructing Global Civil Society: Morality and Power
in International Relations, p. 112.
溝通性對話(communicative dialogue)架構假設，在政府與正式制度化 的政治過程之外存在一種由道德引導的、非工具性對話的空間，以確 保全球公民社會之多元主義價值的再生產。53一個哈伯瑪斯式的、基於 對話和共識而非主宰和權力的溝通社群，被認為可以將普世的道德性 從權力中拯救出來，並提供不偏不倚的道德立場。54
三、建構主義與溝通性行動的連結
哈伯瑪斯的溝通性行動理論不是一個旨在解釋或推動政治社會變 遷的計畫，其有關全球公民社會的規範性理論全然基於道德理念；目 標已經預設在計畫之內，意味著它不適用於重構新型態國際政治的任 務。在此，建構主義提供一個折衷的觀點，使非政府組織對道德理念 的追求得以和國際社會的現實權力關係妥協。 建構主義理論是 1980 年代末到 1990 年代初由歐納夫(Nicholas Greenwood Onuf)、魁托克維爾(Friedrich Kratochwil)、溫特(Alexander Wendt)等人自國際關係領域發展出的理論。55歐納夫強調規則在社會Jürgen Habermas, Between Facts and Norms (Cambridge, UK: Polity Press, 1997), p. 3.
David Chandler, Constructing Global Civil Society: Morality and Power
in International Relations, p. 125.
Andrew Linklater, The Transformation of Political Community (Cambridge, UK: Polity Press, 1998), pp. 8-9; David Held, “Cosmopolitanism: Ideas, Realities and Deficits,” in David Held & Anthony G. McGrew, eds.,
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(Cambridge, UK: Polity Press, 2002), p. 311.
Nicholas Greenwood Onuf, A World of Our Making: Rules and Rule in
Social Theory and International Relations (Columbia: University of South
Carolina Press, 1989), pp. 1-341; Friedrich Kratochwil, Rules, Norms and
Decisions: On the Condition of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs (Cambridge: Cambridge University Press,
中的重要性，以及規則的建構性本質。人們經由語言溝通與一致的行 動，發展出許多規範與慣例，然後再透過制度化的過程確立規則(ru-les)。規則造就行為主體，行為主體也造就規則；規則形成制度，制度 形成社會；社會依規則統治。56 溫特指出，人們對規則的處置稱為實踐(practice)。經由共同的實 踐，建立起各種社會關係、規範與制度等，這些就是所謂的「社會事 實」(Social facts)。社會事實的現狀存在是建立在實踐的基礎上，一 旦不再繼續實踐，所有社會事實將不再存在。57魁托克維爾進一步主 張，在所有的政治（國際與國內）中，行為者以其行動複製或改變了 體系。當行為者以其實踐改變了國際互動的規則與規範時，國際體系 就發生根本改變。不僅如此，國際行為者實踐的複製也依賴國內行為 者實踐的複製。當國內行為者的信念與認同社群改變，構成其實踐的 規則與規範也因而改變，導致國際政治發生根本的改變。58 溫特以建構主義解釋國際社會，開啟了以國家為主要能動者的 「國際關係之社會理論」。59
溫特認為國際社會包含能動者與結構(ag-ent and structure)兩部分，國際結構主要是由理念所構成，也就是國
1991), pp. 1-320; Alexander Wendt, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” International Organization, Vol. 46, No. 2, Summer 1992, pp. 391-425.
Nicholas Greenwood Onuf, A World of Our Making: Rules and Rule in
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Rey Koslowski & Friedrich M. Kratochwil, “Understanding Change in In-ternational Politics: The Soviet Empire’s Demise and the InIn-ternational System,” International Organization, Vol. 48, No. 2, Spring 1994, p. 216. Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1999), pp. 1-442.
際成員「交往的共同知識或文化」(socially shared knowledge or cul-ture)。60析言之，國際關係理念包括相互理解(mutual understandings)、
共同知識(shared knowledge)、價值和規範等，是在國家間或國際結構 與個體間的互動中建立起來的，具有互為主觀性的意涵(intersubjectiv-ity)。61國家經由互為主觀性的溝通建立自身的認同與利益(identities and interests)，據以定位自我角色並界定國家利益與行動目標。62建 構主義對互為主觀性的強調，是它與國際關係之英國學派(English School)的重要區別。63英國學派強調國際社會共享的規範，而這些規 範通常反映或源於最強大國家的想法與國內實踐。64 傳播行動具有建構主義的特質如雙向溝通、強調社會關係，以及 互為主觀性。傳播作為雙向的溝通行動，符合其拉丁文字根 communis （共同）及另一個同源的拉丁文 communicare（溝通）的意義，暗示 傳播的本意是觀念、知識與訊息在眾人之間分享，結果就是產生某種 共同意識。
就社會關係而言，羅傑斯(Everett M. Rogers)與金凱德(D. Lawrence Kincaid)指出，傳播必然涉及某種人際關係；傳播網絡是在某種定型化 的資訊流通方式中，由有相互聯絡的個人所構成。65楊孝榮也指出，傳
Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, pp. 141, 198. Ted Hopf, “The Promise of Constructivism in International Relations Theory,” International Security, Vol. 23, No. 1, Summer 1998, p. 173. 鄭端耀，〈國際關係「社會建構主義理論」評析〉，《美歐季刊》，第 15 卷第 2 期，2001 年 6 月，頁 214。
David Chandler, Constructing Global Civil Society: Morality and Power
in International Relations, p. 27.
Barry Buzan, From International to World Society? English School Theory
and the Social Structure of Globalization (Cambridge: Cambridge University
Press, 2004), p. 226.
Everett M. Rogers & D. Lawrence Kincaid, Communication Networks: Toward
播是社會中人們的互動形成的，是人與人之間發揚社會關係的機構。 傳播有賴人的各種關係而存在，又是使各種人際關係發達的機構。66 就傳播的互為主觀性意義而言，傳播參與者對訊息的解讀是根據 互動過程中達成的相互理解、共同知識、價值和規範，因而具有互為 主觀性的意涵。如羅傑斯與金凱德定義傳播為：「參與者創造並彼此 分享資訊，以達成相互理解的一個過程。」67在他們對事實的相互理解 過程中，經過一段時間的溝通、資訊分享與理解，會導致與他人認知 的趨同(converge)。趨同的目標是達成共享的理解，而非指涉客觀的現 實，因而具有「互為主觀性」的意涵。 基於傳播行動具有的建構性本質，建構主義可以解釋人們的傳播 行動如何在與社會規則互動的過程中推動社會秩序的變遷。錢德勒 (David Chandler)認為，建構主義是一種解釋變遷的理論，它將國家和 其認同與利益理解為透過國際互動的過程建構的產物，因而具有改變 現狀的精神。如果國家的認同與利益不是預先決定的，而是透過社會 互動塑造的，其認同與利益就有可能改變。68 如同溝通性行動理論將公民社會的傳播行動視為溝通性行動，將 溝通定義為一種互動形態，強調共識及對社會規範互為主觀性的接 受；傳播行動亦具有雙向溝通、社會關係及互為主觀性等建構主義特 質，令傳播行動成為連接溝通性行動與建構主義的橋樑，使這兩個理 論成為解釋傳播的不同面向，而能互補不足。由於哈伯瑪斯的溝通概 念的高度規範性，當吾人欲以傳播手段解決現實國際政治的不平等問 題時，植基於建構主義的架構下的溝通性行動可以兼顧理念與現實的 楊孝榮，《傳播社會學》（臺北：臺灣商務印書館，2002 年），頁 13。 Everett M. Rogers & D. Lawrence Kincaid, Communication Networks:
Toward a New Paradigm for Research, p. 63.
David Chandler, Constructing Global Civil Society: Morality and Power
要求。
四、國際組織與國際傳播合作
既然國際政治傳播具有改變國際社會秩序的潛能，推動變遷的國 際政治傳播行為者就變成研究的重點。對溫特而言，民族國家仍然是 分析的主體，但焦點已經從理性主義的利益取向轉移至社會互動的領 域。值得探討地是，國際組織是不是國際關係之行為者？一般認為， 建構主義的核心缺乏關於世界政治的實質假設，它對於涉及全球治理 過程的行為者的形式和身分採取不可知論，包括誰是重要的行為者， 行為者的需求，行為者如何互動，都沒有明確的說明。69然而建構主義 主張國際制度有其主體性存在；國際制度或國際建制是透過原則、規 範、條約、國際法等機制建立來的正當性主體，與行為者互為主體 性、相互影響並相互建構。如魁托克維爾指出，國際制度與包括國家 與國際非政府組織在內的行為者進行互動，其結果可能改變國際關係 的結構。70 說到底，國際組織比較像是個傳播的管道（作為跨國溝通場合） 或傳播的結果（作為國際規範的集合）；但由於其具有本體性與不完 全行為者的特性，仍可以作為傳播的對象，以及傳播合作的夥伴。據 此，作者可將傳播領域分類表擴充為表 3。Matthew F. Hoffmann, “What’s Global about Global Governance?: A Constructivist Account,” in Alice D. Ba & Matthew F. Hoffmann, eds.,
Contending Perspectives on Global Governance: Coherence, Contestation, and World Order (Oxon, UK: Routledge, 2005), pp. 112, 124-125.
Friedrich Kratochwil & John G. Ruggie, “International Organization: A State of the Art on an Art of the State,” International Organization, Vol. 40, No. 4, Autumn 1986, pp. 753-775.
表 3 擴充之傳播領域分類表（含國際組織作為傳播對象） 接受方 傳播方 國際社會 全球公民社會 全球市場 國際組織 O 政府 G 半官半民組織 S 媒體 M 非政府 組織 N 一般公眾 F 企業 E 國 際 社 會
政府 G GiOj GiGj GiSj GiMj GiNj GiFj GiEj
半官半民
組織 S SiOj SiGj SiSj SiMj SiNj SiFj SiEj 全 球 公 民 社 會
媒體 M MiOj MiGj MiSj MiMj MiNj MiFj MiEj 非政府
組織 N NiOj NiGj NiSj NiMj NiNj NiFj NiEj 一般公眾 F FiOj FiGj FiSj FjMj FiNj FiFj FiEj 全
球 市 場
企業 E EiOj EiGj EiSj EiMj EiNj EiFj EiEj
資料來源：作者自製。 在國際組織作為傳播對象的情況，常見政府對國際組織的傳播 （GiOj，O 表示國際組織），亦即政府行為者透過對國際組織規範的 解讀、實踐與修訂，確立其與國際組織的關係。而國際組織作為常態 性會員互動機制，會員行為者亦可引以為傳播合作夥伴，藉之對其他 會員進行傳播(GiOiGj)。鑑於含傳播合作夥伴的國際政治傳播組合相 當複雜，作者首先列出所有可能傳播合作夥伴關係（6 種行為者×7 類 夥伴＝ 42 種關係）如表 4，接著從中挑出關注的夥伴關係類型（7 類 中任一類），再將之與不同傳播對象（同為 7 類）作排列組合：例如 以國際組織為傳播合作夥伴（簡稱 O 類）的情況如表 5，以政府作為傳 播合作夥伴（G 類）的情況如表 6；其他以半官半民組織（S 類）、媒 體（M 類）、非政府組織（N 類）、公眾（F 類）、企業（E 類）為傳 播合作夥伴的情況讀者可以自行類推，共計 294 個可能組合(6×7×7)。
表 4 傳播合作夥伴關係表 合作夥伴 行為者 國際組織 O 政府 G 半官半民 組織 S 媒體 M 非政府 組織 N 公眾 F 企業 E
政府 G GiOi GiGi GiSi GiMi GiNi GiFi GiEi 半官半民組織 S SiOi SiGi SiSi SiMi SiNi SiFi SiEi 媒體 M MiOi MiGi MiSi MiMi MiNi MiFi MiEi 非政府組織 N NiOi NiGi NiSi NiMi NiNi NiFi NiEi 一般公眾 F FiOi FiGi FiSi FiMi FiNi FiFi FiEi 企業 E EiOi EiGi EiSi EiMi EiNi EiFi EiEi 資料來源：作者自製。 表 5 以國際組織作為合作夥伴之國際政治傳播（O 類） 國際組織作為 傳播合作夥伴 傳播對象 國際組織 O 政府 G 半官半民 組織 S 媒體 M 非政府 組織 N 一般公眾 F 企業 E 政府 GiOi GiOiOj GiOiGj GiOiSj GiOiMj GiOiNj GiOiFj GiOiEj 半官半民組織
SiOi SiOiOj SiOiGj SiOiSj SiOiMj SiOiNj SiOiFj SiOiEj 媒體 MiOi MiOiOj MiOiGj MiOiSj MiOiMj MiOiNj MiOiFj MiOiEj 非政府組織
NiOi NiOiOj NiOiGj NiOiSj NiOiMj NiOiNj NiOiFj NiOiEj 一般公眾
FiOi FiOiOj FiOiGj FiOiSj FjOiMj FiOiNj FiOiFj FiOiEj 企業 EiOi EiOiOj EiOiGj EiOiSj EiOiMj EiOiNj EiOiFj EiOiEj 資料來源：作者自製。
表 6 以政府作為傳播合作夥伴的國際政治傳播（G 類） 政府作為傳 播合作夥伴 傳播對象 國際組織 O 政府 G 半官半民 組織 S 媒體 M 非政府 組織 N 一般公眾 F 企業 E 政府 GiOi GiGiOj GiGiGj GiGiSj GiGiMj GiGiNj GiGiFj GiGiEj 半官半民組織
SiOi SiGiOj SiGiGj SiGiSj SiGiMj SiGiNj SiGiFj SiGiEj 媒體 MiOi MiGiOj MiGiGj MiGiSj MiGiMj MiGiNj MiGiFj MiGiEj 非政府組織
NiOi NiGiOj NiGiGj NiGiSj NiGiMj NiGiNj NiGiFj NiGiEj 一般公眾
FiOi FiGiOj FiGiGj FiGiSj FjGiMj FiGiNj FiGiFj FiGiEj 企業 EiOi EiGiOj EiGiGj EiGiSj EiGiMj EiGiNj EiGiFj EiGiEj 資料來源：作者自製。
柒、臺灣參與聯合國專門組織的傳播行動
如前所述，國際關係基本上由溝通性活動所構成。作者將臺灣參 與國際社會的外交努力視為傳播政治訊息的溝通性活動，並運用擴充 之國際政治傳播分析架構，包括各種傳播合作的情況，說明臺灣推動 參與聯合國專門組織所使用的傳播策略。至於相關策略的理論意涵， 將於稍後的章節中說明。 臺灣參與國際社會問題主要與其國際組織的席位與活動有關。作 者以臺灣參與聯合國專門組織問題為例，探討 2008 年馬英九政府上臺 後參與國際社會的政治傳播模式。本主題的設定也導致論文焦點置於 國際社會與全球公民社會領域，而不深究國際發展援助與經貿外交問 題。 臺灣從 1993 年開始推動參與聯合國運動。相關議題主要透過政府 對邦交國或友好國家政府傳播（GiGj 模式），或與邦交國和友好國家 政府合作，由其對聯合國傳播（GiGiOj 模式，G 類）的方式進行。然 而臺灣透過友邦在聯合國發聲收效甚微，因為中共邦交國數目遠較臺灣為多，相關提案在聯合國總務委員會表決時便無法排入大會議程。 聯合國的高度政治性也對臺灣不利。中共一貫強調聯合國章程規定聯 合國是由主權國家構成的國際政府間組織，聯合國 2758 號決議已經排 除中華民國而由中華人民共和國代表中國；臺灣作為中國的一個省， 提案干涉了中國主權與內政為由，糾合其他國家共同拒絕臺灣參與聯 合國。71 鑑於臺灣在國際社會領域的傳播劣勢，臺灣參與國際社會的作法 必須改弦更張。在全球公民社會興起的背景下，臺灣必須提出符合公 民社會主流文化與價值的論述，以支持臺灣參與國際社會的合法性。 陶意志指出，合法性迷思指一套有效力的或相關的記憶，基於文化或 社會中普遍流行的價值，以指認哪些訊息應給予優先注意、遵守或支 持。72臺灣在國際社會的政治訴求必須結合公民社會價值，才能獲得國 際非政府組織、外國公眾與民主國家政府的支持。 歷經民進黨政府時期「重返」或「加入」聯合國的爭論，2008 年 二次政黨輪替後，國民黨政府將國際參與的重點放在擴大參與專業 性、功能性國際組織。是年八月馬英九政府委請 17 個友邦聯名致函聯 合國秘書長，請求第六十三屆聯合國大會會議審查中華民國（臺灣） 2,300 萬人民有意義地參與聯合國專門機構活動的基本權利，理由依據
United Nations, “Letter Dated 13 October 1993 from the Permanent Representative of China to the United Nations Addressed to the Secretary-General,” United Nations, A/48/500, October 13, 1993, <http://www.un.org/ zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/48/500&referer=http://www.un.org/ zh/ga/documents/symbol.shtml&Lang=E>; United Nations, “Letter Dated 22 July 1994 from the Permanent Representative of China to the United Nations Addressed to the Secretary-General,” United Nations, A/49/274, July 25, 1994, <http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/49/274&re-ferer=http://www.un.org/zh/ga/documents/symbol.shtml&Lang=E>.
Karl W. Deutsch, The Nerves of Government: Models of Political
《聯合國憲章》(United Nations Charter)及《世界人權宣言》(The
Universal Declaration of Human Rights)，臺灣人民與聯合國庇護下
的所有人民享有同等的基本人權，包括參加專門機構的權利。臺灣不 能參加專門機構如世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、 國際民用航空組織(the International Civil Aviation Organization, ICAO)及國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)， 導致臺灣人民福利和全人類的利益受到危害。臺灣願為國際社會作出 貢獻，臺灣的國際參與也有助於亞太地區的和平與合作。73 臺灣提出的理由涉及《聯合國憲章》中與人權、和平有關的規 範，目的是訴諸全球公民社會的主流價值。在 2008 年 10 月底聯合國 大會總辯論結束前，計有 14 個友邦在總辯論聲援臺灣。非邦交國如美 國、歐盟、日本也表示支持，新加坡及紐西蘭更破例在聯合國大會總 辯論上發聲，支持臺灣參與聯合國專門機構。74 臺灣的訴求在 2009 年獲得世界衛生組織的正面回應。該年 1 月 13 日世界衛生組織來函同意臺灣以「臺北聯絡點」(contact point in Taipei)名義加入《國際衛生條例》(International Health Regulations, IHR)運作。臺灣納入此一全球疫情通報及防治體系後，發生重大公衛 事件或疫情時，我疾管局於可直接與世界衛生組織聯繫窗口直接溝通 並獲得協助。75 聯合國大會 2008 年 8 月 22 日散發之編號 A/63/194 文件。請見中華民國外 交部，〈請求在第六十三屆會議議程內列入一個補充項目：需要審查中華民 國（臺灣）2,300 萬人民有意義地參與聯合國專門機構活動的基本權利〉， 《中華民國外交部》，2008 年 8 月 22 日，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/ public/Attachment/072117333871.doc>。 王良芬、江靜玲，〈聯大總辯論 英日支持臺灣 參與專門機構〉，《中國時 報》，2008 年 10 月 1 日，版 A7。 黃天如，〈WHO 允臺灣加入《國際衛生條例》〉，《中國時報》，2009 年 1 月 23 日，版 A11；中華民國外交部，〈新聞說明會紀要〉，《中華民國外
世界衛生組織願意與我方建立《國際衛生條例》機制下的溝通管 道，友好國家的支持與協調功不可沒。外交部國際組織司司長章文樑 指出，美國與日本一直公開表示支持我方成為世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)觀察員，歐盟也在支持臺灣「有意義參與」 世界衛生組織扮演重要角色；在臺灣參與世界衛生組織《國際衛生條 例》機制的相關安排過程中，歐盟曾居中協調。76 2009 年 4 月 28 日世界衛生組織幹事長陳馮富珍更致函我行政院衛 生署，邀請署長葉金川率團以「中華臺北」(Chinese Taipei)名義及 「觀察員」身分，出席五月在日內瓦召開的第六十二屆「世界衛生大 會」。這是 1971 年我國退出聯合國以來，初次得以參與聯合國體系的 正式活動。 2009 年 9 月第六十四屆聯合國大會開議時，臺灣首次未委請友邦 在聯合國提案，而鎖定國際民航組織與《聯合國氣候變化綱要公約》 (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，作為參與聯合國的新途徑，不再在高度政治性的聯合國席 次問題作無謂衝撞，而要以實力與全球公民社會價值爭取應有的國際 空間。以氣候變遷議題為例，2009 年 8 月臺灣遭逢莫拉克風災，凸顯 臺灣未加入《聯合國氣候變化綱要公約》的漏洞不容忽視。另外，臺 北飛行情報區位於東亞中心，臺灣未能參加國際民用航空組織會議， 無法獲得資料制定符合國際規則的國內民用航空規則及措施，也對全 球航空安全帶來危險。凡此都是涉及人民基本生命財產安全並受普世 關切的議題，比起空泛的、參與聯合國的政治訴求具有更高的正當 交部》，2011 年 5 月 12 日，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp? xItem= 52271&ctNode=1550&mp=1>。 中華民國外交部，〈新聞說明會紀要〉，《中華民國外交部》，2009 年 2 月 5 日，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem= 36905&ctNode=185& mp=6>。
性。77 2009 年 10 月 14 日我駐聯合國 16 個友邦代表聯名致函《聯合國氣 候變化綱要公約》締約方及「國際民航組織」會員國駐聯合國代表 團，說明我方立場。78 2009 年 12 月 7-18 日《聯合國氣候變化綱要公 約》第十五次締約國大會在丹麥哥本哈根舉行時，臺灣也動員友邦在 大會發言，希望循臺灣出席世界衛生大會的模式，爭取氣候大會在 2010 年「正式邀請」我國官方以「中華臺北」觀察員身分與會。79 臺灣加入的國際組織也可以成為臺灣進行國際政治傳播的管道 （GiOiGj 模式，O 類），透過它臺灣得以和其他會員國密切互動並傳 播資訊。如代表我國出席 2010 年世界衛生大會的衛生署長楊志良在 5 月 18 日與包括美國、歐盟、歐洲和亞太主要國家與會代表舉行多場雙 邊會談；美國和歐盟主要國家均表達願意協助支持我國爭取全面參與 世界衛生組織各項活動。多年來一直支持臺灣參與世界衛生大會的美 國，進而表達支持臺灣全面參加世界衛生組織各項活動。80 然而中共顯然不願意讓臺灣出席世界衛生大會成為「先例」，而 是只限於大會期間的「暫時性特例」。81 2009 年 9 月世界衛生組織秘 書處發給 各國世衛代 表的〈世衛 條例對中國 臺灣省之執行 作業準 陳洛薇，〈參與聯合國 鎖定民航、氣候公約〉，《中國時報》，2009 年 9 月 15 日，版 A12。 中華民國外交部，〈外交部感謝友邦駐聯合國代表聯名致函支持我爭取參與 「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCCC)及「國際民航組織」(ICAO)〉，文 號 146，《中華民國外交部》，2009 年 10 月 16 日，<http://www.mofa.gov. tw/webapp/content.asp?cuItem=40202&mp=1>。 潘勛，〈我爭取與會 友邦挺、中力阻〉，《中國時報》，2009 年 12 月 20 日，版 A2。 江靜玲、劉屏，〈全面參與 WHO 美歐表支持〉，《中國時報》，2010 年 5 月 20 日，版 A2。 〈社論─持續不懈爭取國際生存空間〉，《中國時報》，2011 年 5 月 12 日， 版 A15。
則〉，援引 2005 年中國與世界衛生組織達成的備忘錄，將臺灣與世界 衛生組織的互動置於中國管轄之下。文件要求世界衛生組織任何出版 物及文件用詞，在提到臺灣時應稱中國臺灣省。所有關於臺灣的訊息 資料都必須歸類在中國之下。各國世界衛生組織單位不得與臺北直接 聯絡，若收到來自臺北的公文訊息，必須轉交世界衛生組織秘書處。82 對於世界衛生組織規範我與《國際衛生條例》互動之內部備忘錄 內容貶抑臺灣，我促請友好國家政府及議會對世界衛生組織表達抗 議。代表臺灣參加 2011 年世界衛生大會的衛生署長邱文達在世界衛生 大會開議當天（5 月 16 日）與美國衛生部長塞比流斯(Kathleen Sebelius) 舉行會談，隔日塞比流斯答覆中央社記者詢問時表示：「我們已經對 世界衛生組織清楚表示美國的立場，即沒有任何一個聯合國組織可片 面決定臺灣的地位。」(We have made it very clear to the WHO that the United States’ position is that no organization of the U.N. has a right to unilaterally determine the position of Taiwan.)83
臺灣也訴求各國議會友臺小組、個別議員、區域或地方議會，作 為傳播對象（GiSj 模式）或傳播合作夥伴（GiSiOj 模式，S 類）。在 出席世界衛生大會之前，邱文達便於 5 月 13 日赴英爭取朝野支持我平 等參與世界衛生組織。「臺英國會小組」共同主席福克納勳爵(Lord Faulkner of Worcester)對於世界衛生組織內部文件將臺灣視為「中國 臺灣省」表示，世界衛生組織矮化臺灣的作法，令人「無法接受」。84
〈社論─持續不懈爭取國際生存空間〉；Shih Hsiu-chuan, “WHO Name Game: Ma Turns to EU for Help in WHO Furor,” Taipei Times, May 18, 2011, p. 1。
CNA, “No UN Agency Can Determine Taiwan’s Status: U.S. Secretary,”
China Post, May 18, 2011,
<http://www.chinapost.com.tw/taiwan/foreign-affairs/2011/05/18/302763/No-UN.htm>.
江靜玲，〈平等參與世衛 邱文達在英尋求支持〉，《YAHOO 奇摩新聞》， 2011 年 5 月 14 日，<http://tw.news.yahoo.com/%E5%B9%B3%E7%AD%89%
馬英九總統於 2011 年 5 月 17 日接見歐洲議會友臺小組塔諾克(Charles Tannock)主席一行，也提及希望歐洲議會協助臺灣，在世界衛生組織 正名為「中華臺北」。856 月 14 日塔諾克等 21 位歐盟議員聯名致函世 界衛生組織幹事長陳馮富珍，直言該組織稱臺灣為「中國」之一省不 具國際法基礎，抗議該組織矮化我國作法並要求正名。86 另一方面，臺灣於 2009 年 9 月宣布推動務實參與《聯合國氣候變 化綱要公約》及國際民航組織以來，亦洽請友邦在相關國際組織會議 發言助我。2010 年《聯合國氣候變化綱要公約》第十六屆締約方大會 (the 16th session of the Conference of the Parties, COP 16)於 11
月 29 日至 12 月 10 日在墨西哥坎昆召開期間，計有 13 個友邦於會前 致函《聯合國氣候變化綱要公約》秘書處，並有九國友邦在 COP 16 高 階會議上發言支持我參與《聯合國氣候變化綱要公約》。87 在參與國際民航組織方面，國際民航組織大會每三年召開一次， 2010 年 9 月底召開第三十七屆國際民航組織大會時，我曾洽請 17 友邦 代表為我執言。88 E5%8F%83%E8%88%87%E4%B8%96%E8%A1%9B-%E9%82%B1%E6% 96%87%E9%81%94%E5%9C%A8%E8%8B%B1%E5%B0%8B%E6%B1% 82%E6%94%AF%E6%8C%81-182509765.html>。 〈馬轟世衛表裡不一 蔡批大陸設路障〉，《聯合早報網》，2011 年 5 月 18 日，<http://www.zaobao.com/wencui/2011/05/taiwan110518s.shtml>。 中華民國外交部，〈最新消息〉，《中華民國外交部》，2011 年 6 月 15 日，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/content.asp?cuItem=52907&ctNode= 1095&mp=1>；曹宇帆，〈歐議會議員籲世衛稱台中華台北〉，《中央 社》，2011 年 6 月 15 日，<http://www.cnanews.gov.tw/mnd/mndread.php? id=201106150026&Lev=3>。 中華民國外交部，〈新聞說明會紀要〉，《中華民國外交部》，2011 年 9 月 8 日，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp? xItem=54269&ctNode=1550& mp=1>。 中華民國外交部，〈新聞說明會紀要〉，2011 年 9 月 8 日。
許多國家之立法部門也陸續通過友我決議，支持我參與《聯合國 氣候變化綱要公約》及國際民航組織。如歐洲議會於 2010、2011 連續 兩年，以壓倒性多數通過決議，強力支持我成為《聯合國氣候變化綱 要公約》及國際民航組織觀察員。89中美洲議會、太平洋島國議會協 會、美國聯邦眾議院、美國聯邦參議院外交委員會、美國中西部州議 會協會、澳大利亞聯邦參議院、捷克參眾議院及美國 22 州的州議會也 陸續通過友我決議案。90 在全球公民社會領域，臺灣也藉由政府、非政府組織、媒體與公 眾，透過對有關國家政府與非政府組織、媒體與公眾的傳播活動，企 圖形成有利臺灣參與聯合國專門組織的輿論氣候，體現了全球公民社 會的政治傳播實踐。 政府對非政府組織傳播（GiNj 模式）的例子如：2008 年 11 月 3 日馬英九總統在「2008 年全球衛生領袖論壇」開幕典禮致詞表示，疾 病無國界而且超越政治，臺灣不能參加世界衛生組織不僅是政治問 題，也是人權問題。91駐紐約臺北經濟文化辦事處則於 2010 年 9 月 7 中華民國外交部，〈WHO 案我抗議之外，向歐盟洽助初步奏功：歐洲議會 本(11)日甫無異議通過決議案，強烈支持台歐盟洽簽經濟合作協議，並重申 支持我以觀察員身分參與聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)、世界衛生組 織(WHO)及國際民航組織(ICAO)，我外交部表示感謝，並已飭我駐處力洽 歐盟方面，依據本決議案積極協助我對世界衛生大會(WHA)及國際衛生條例 (IHR)之參與。〉，文號 146，《中華民國外交部》，2011 年 5 月 11 日， <http://www.mofa.gov.tw/webapp/content.asp?cuItem=52234&mp=1>。 中華民國外交部，〈新聞說明會紀要〉，2011 年 9 月 8 日；中華民國外交 部，〈美國聯邦參議院外交委員會無異議通過決議案支持我以觀察員身分參 與「國際民航組織」(ICAO)〉，文號 239，《中華民國外交部》，2011 年 7 月 27 日 ，<http://www.mofa.gov.tw/webapp/content.asp?cuItem=53575& mp=1>。 曾薏蘋，〈馬：不能參加世衛 傷害台灣人權〉，《中國時報》，2008 年 11 月 4 日，版 A9；行政院衛生署，〈2008 年全球衛生領袖論壇 將隆重登
日與「國際婦女法學會」(International Federation Of Women Lawyers, FIDA)共同舉辦研討會，討論臺灣參與《聯合國氣候變化綱要公約》及 國際民航組織問題。「國際婦女法學會」為獲有聯合國經濟及社會理 事會(Economic and Social Council, ECOSOC)諮商地位的國際非政 府組織，與會學者和專家均支持臺灣加入該等組織。92 臺灣也透過媒體公關（GiMj 模式）與媒體外交（GiMiFj 模式， M 類），呼籲外國公民社會支持臺灣參與聯合國專門組織。馬英九總 統於 2008 年 12 月 9 日接受美國《華盛頓郵報》(Washington Post)專 訪時指出，「我們並非要求以臺灣名義加入世界衛生組織……我們所 作的是，呼籲『聯合國』檢視臺灣 2,300 萬人民有意義參與『聯合國』 專門機構的需求。」「我們一向認為，這不僅是政治議題，也是人權 議題。」該報除刊出專訪內容外，並在它的網路版刊登專訪問答全 文。93 關於政府與非政府組織合作對國際組織傳播（GiNiOj 模式，N 類），我國參與《聯合國氣候變化綱要公約》一向由工研院採非政府 場〉，《行政院衛生署》，2008 年 10 月 30 日，<http://www.doh.gov.tw/ CHT2006/DM/DM2_p01.aspx?class_no=25&now_fod_list_no=9288&level_ no=2&doc_no=69309>。 楊明娟，〈臺灣邁向國際 葛來儀提 4 建議〉，《中國時報》，2010 年 9 月 9 日，版 A20；FIDA-International Federation Of Woman Lawyers, “Who We Are?” FIDA-International Federation Of Woman Lawyers, October 10, 2011, <http://www.fidafederation.org/who-we-are/>。
華盛頓郵報以「馬總統專注經濟發展」(Taiwanese Leader Focuses on Econ-omy)為題於 2008 年 12 月 10 日刊出專訪。請見中華民國總統府，〈馬總統 接受美國「華盛頓郵報」專訪〉，《行政院大陸委員會》，2008 年 12 月 10 日，<http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=51995&ctNode=5628&mp=1>； 劉坤原，〈馬總統告訴華郵：希望臺灣明年參加世衛大會〉，《YAHOO 奇 摩理財》，2008 年 12 月 11 日，<http://tw.money.yahoo.com/news_article/ adbf/d_a_081211_1_19mko>。
