美國國家安全顧問在外交決策扮演之角色-以兩次伊拉克戰爭之史考克羅夫與萊斯為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士論文指導教授：盧業中博士. 美國國家安全顧問在外交決策扮演之角色 ─以兩次伊拉克戰爭之史考克羅夫與萊斯為例 The Role of National Security Advisor in US Foreign Policy Decision-Making Process - Cases Studies of Brent Scowcroft and Condoleezza Rice in Two Iraqi Wars. 研究生：莊茵茵中華民國 103 年 1 月.

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(5) 謝辭一路走來，首先感謝我的指導教授盧業中老師，感謝老師一直以來的包容與提攜，我一直都不是表現最優秀的學生，尤其是在休學進入職場並且一邊寫論文的這段時間，經歷過無數次的逃避、放棄、自我放逐，一直沒辦法鼓起勇氣去面對自己。謝謝老師及時的關心，讓我迷途知返終究還是回到了正道上。也謝謝老師在學術上的專業指導與大力支持，如果今天我的拙作能夠得到一些正面的肯定，全都要歸功於老師。感謝我的父母，對我的固執與叛逆，給予最大的包容，在經濟上與情感上的無私支持，是支撐我走完這最後一哩路的重要支柱。感謝執中這一路上的陪伴、打氣與刺激，給予無盡的耐心關懷還有愛，與我攜手同行，默默承受這漫天風雨。感謝摯友張書銘，念研究所最大的收穫之一，就是認識了你並且跟你成為好友；還有我的好兄弟王大維與汪源晧、我的好夥伴洪祿淵以及一路以來對我照顧有加的的林均彥學長，感謝你們一路上當我的打氣筒、出氣筒與垃圾桶，所有的關心與包容，我將永遠銘記在心。最美麗的外交系辦三位助教，過去這段時間受到妳們許多照顧，一起完成了許多不可能的任務，也謝謝妳們一路以來的協助與指導；感謝最溫柔美麗的思嫻學姐，在工作上的指導以及最暖心的關懷；另外也要謝謝麒安學長對於論文及工作，所給的許多寶貴意見；還有我外交所眾多可愛的同儕們，劭昀、健禎、士先、季剛、聖惠、奕如、奕圜等等，也謝謝你們一直以來給予的溫暖與關心。工作期間有緣共事的同事們，感謝妳們對我的照顧，難熬的職場生活中，有妳們說說笑笑的相伴，環境再苦心也是暖的。感謝大家一路以來的陪伴與照顧，我沒有像蘇打綠一般的才華，能夠將你們寫進我的歌中，只能將你們以寥寥數語寫進我的謝辭中，以表感謝。這個碩士學位，雖然對全世界而言是毫不足道的一小步，但卻是我人生中的一大步。它讓我知道，即使再不利的環境下，只要我下定決心，我就可以達到自己的目標，而且我還能做的挺不錯!! 2014 年 1 月 7 日，這最後一哩路，達陣。.

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(7) 美國國家安全顧問在外交決策扮演之角色 ─以兩次伊拉克戰爭之史考克羅夫與萊斯為例 1991 年老布希政府在取得聯合國授權後，對入侵科威特的海珊政府正式宣戰，遂開啟了第一次伊拉克戰爭，伊拉克最終接受聯合國第 660 號決議，從科威特撤軍，結束了第一次伊拉克戰爭。911 事件後，恐怖主義以嶄新型態的威脅形式，重創了美國 20 世紀末的樂觀思維，小布希政府於 2003 年所發動的第二次伊拉克戰爭，被認為是小布希主義的實踐，然而當初開戰時宣稱海珊政府所擁有的大規模毀滅性武器，至今仍未被發現，而美國在伊拉克境內推行的民主化，也造成內部動亂不斷，讓此場戰爭最後以失敗告終。本研究欲透過比較兩次伊拉克戰爭中國家安全顧問在外交決策所扮演之角色，探討何種因素造成了截然不同的戰爭決策與結果。第二次世界大戰後，外交決策權逐漸集中在白宮，總統更直接地參與外交決策，連帶的提高了國家安全顧問的權力與影響力，所涵蓋的職責內容也來得複雜許多。而總統的決策風格及偏好，會決定其對國家安全顧問的定位，而總統對國家安全顧問的定位，則會影響國家安全顧問對自身角色及職掌之認知。在第一次伊拉克戰爭中，史考克羅夫身為國家安全顧問被公認為最能固守其國家安全顧問的職責，除了忠實地扮演中立守門員，傳達各種意見給總統，亦創建了資訊充分暢通的跨部會決策機制，並且維持決策機制的良好運作，且在自身的影響力與權力增加時，也能與其他內閣官員維持良好的外交分工，而老布希總統對於國家安全顧問的職責認知與全力支持，讓史考克羅夫能無後顧之憂地扮演中立守門員此角色。第二次伊拉克戰爭決策中，小布希總統對於外交事務的不熟悉，讓他高度倚賴身邊顧問群的意見，而當身邊的顧問群發生內鬥時，小布希也未能充分支持作為國家安全顧問的萊斯調解決策圈中的衝突；而萊斯作為小布希政府的國家安全.

(8) 顧問，為了迎合總統的心意，提供有利於開戰的情報供總統參考，將自己的角色定位為總統政策的執行者，而非提供總統正反意見參考，背離其中立守門員之本質。透過兩次伊拉克戰爭決策的比較，可得知國家安全顧問與總統的關係，會影響國家安全顧問對於自身職責的定位及認知，而總統對於國家安全顧問的看法與定位，更會影響總統願意給予國家安全顧問多少支持。從兩次戰爭決策中，可看出國家安全顧問扮演其「中立守門員」的重要性，不但影響了決策機制的運作，也會影響了決策產出的品質，而要維持其作為守門員的中立性，不只需要國家安全顧問的努力，同時也需要總統的大力支持。. 關鍵字：國家安全顧問、外交決策、伊拉克戰爭、中立守門員、總統-顧問互動模式、史考克羅夫、萊斯.

(9) 目錄第一章緒論...................................................................................................................................... 1 第一節研究動機 ................................................................................................................................ 1 第二節研究目的與研究問題 ............................................................................................................ 8 第三節研究途徑與研究方法 .......................................................................................................... 11 第四節文獻回顧 .............................................................................................................................. 15 第二章總統、國家安全顧問與外交決策 ...................................................................................... 25 第一節總統對國家安全顧問的看法及國家安全顧問對其角色及職掌之認知 .......................... 25 第二節國家安全顧問結構的轉變 .................................................................................................. 30 第三節國家安全顧問的角色 .......................................................................................................... 37 第四節國家安全顧問的種類 .......................................................................................................... 44 第五節國家安全顧問在外交決策中的影響力 .............................................................................. 48 第三章史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭決策中扮演之角色 ........................................................ 51 第一節第一次伊拉克戰爭時美國所處之國際環境及當時國際社會對此場戰爭的看法........... 51 第二節史考克羅夫與總統之關係 .................................................................................................. 58 第三節史考克羅夫與其他官僚之關係 .......................................................................................... 62 第四節史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭決策中扮演之角色 ...................................................... 66 第五節小結 ...................................................................................................................................... 72 第四章萊斯在第二次伊拉克戰爭決策中所扮演之角色 ............................................................... 75 第一節第二次伊拉克戰爭時美國所處之國際環境及當時國際社會對此場戰爭的看法........... 75 第二節萊斯與總統之關係 .............................................................................................................. 81 第三節萊斯與其他官僚之關係 ...................................................................................................... 84 第四節萊斯在第二次伊拉克戰爭決策中扮演之角色 .................................................................. 95 i.

(10) 第五節小結 .................................................................................................................................... 109 第五章結論.................................................................................................................................. 113 第一節史考克羅夫與萊斯作為國家安全顧問之比較 ................................................................ 113 第二節以「總統-顧問互動模式」分析兩人在戰爭決策中所扮演之角色 ............................... 122 第三節研究發現與建議 ................................................................................................................ 132 參考書目 ....................................................................................................................................... 137. ii.

(11) 圖目錄圖二-1：影響外交政策的行為者 ....................................................................................................... 49 圖三-1：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院贊成票之黨籍分佈 ............................ 65 圖三-2：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院反對票之黨籍分佈 ............................ 65 圖三-3：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院贊成票之黨籍分佈 ............................ 66 圖三-4：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院反對票之黨籍分佈 ............................ 66 圖四-1：針對小布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院贊成票之黨籍分佈 ............................ 94 圖四-2：針對小布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院反對票之黨籍分佈 ............................ 94 圖四-3：針對小布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院贊成票之黨籍分佈 ............................ 95 圖四-4：針對小布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院反對票之黨籍分佈 ............................ 95. iii.

(12) 表目錄表一-1：總統在顧問模式中所扮演的角色 ...................................................................................... 11 表一-2：顧問模式中決策過程的主導者 ........................................................................................... 12 表一-3：顧問模式中決策的本質 ....................................................................................................... 12 表一-4：顧問模式中決策過程中所產生的衝突如何被解決 ............................................................. 12 表一-5：顧問模式中管理決策過程的機制........................................................................................ 13 表一-6：顧問模式中決策產出的本質 ............................................................................................... 13 表一-7：顧問結構/集中化程度 (ADVISORY STRUCTURE/ CENTRALIZATION TYPOLOGY) ................................. 13 表二-1：國家安全顧問的職責範圍 ................................................................................................... 38 表三-1：國家安全顧問角色之分類與史考克羅夫作為國家安全顧問之對照 ................................ 70 表四-1：國家安全顧問角色的分類與萊斯作為國家安全顧問之對照 .......................................... 106 表五-1：兩次伊拉克戰爭的國際情勢之比較.................................................................................. 117 表五-2：檢視老布希政府的第一次伊拉克戰爭決策是否符合總統-顧問互動模式中的「正式-高度集中化」分類 ............................................................................................................................ 123 表五-3：檢視小布希政府的第二次伊拉克戰爭決策是否符合總統-顧問互動模式中的「正式-低度集中化」分類 ............................................................................................................................ 126 表五-4：史考克羅夫作為國家安全顧問所扮演之角色 .................................................................. 131 表五-5：萊斯作為國家安全顧問所扮演之角色.............................................................................. 131. iv.

(13) 第一章. 緒論. 第一節研究動機「911 事件」可說是美蘇冷戰結束後，美國外交政策的一個重要分水嶺。911 事件之後，美國對中東外交政策，不僅著眼於打擊恐怖主義，而是地緣政治、民主化─威爾遜傳統(Wilsonian Tradition)與打擊恐怖主義的結合。在 911 事件之前，美國對中東地區的外交政策，主要著眼於此地區的石油資源利益以及此區的戰略地位，不脫傳統的地緣政治範疇，故為維護美國本身在此區的利益，美國的外交政策目的在於讓美國能夠在此區取得資源，及享有戰略上的優勢，維持此區固有之權力分布狀態，避免其他國家取代美國之地位。美國在中東地區透過結盟，與許多中東國家保持盟友之關係，來鞏固自身在中東地區享有之利益。另外，美國也透過扶植中東的盟友，在經濟上與軍事上給予協助，共同對抗敵對國家如伊朗等。冷戰終結，蘇聯的突然瓦解使美國面臨一個「單極獨霸」的世界格局，輔以「歷史終結」的民主資本主義勝利論調，在治理世界的手法上，美國採取的是相對和平與多邊的政策方針。值得注意的是，這種氛圍反應在美國應對中東的外交政策上，主要有兩項特色，首先是多邊治理機制的鼓勵，其次是地緣政治的考量。前者涉及大戰終結霸權藉由建立體制來穩固既得利益，後者指的是此利益與美國勢力得以維持緊密相連。簡言之，前者為形式而後者為內涵，交相呼應出美國治理中東的外交邏輯。 1990 年 8 月 2 日，伊拉克軍隊入侵科威特，推翻科威特政府並宣布吞併科威特。伊拉克從 1980 年代的兩伊戰爭期間，積欠部分阿拉伯國家巨額債務，其中對科威特的債務為 140 億美元。伊拉克希望石油輸出國組織減少石油產量，藉此提高石油價格，如此便可以償還這筆債務。相反地科威特卻提高了其石油產量，造成油價下降，希望以此來迫使伊拉克解決它們之間的邊界糾紛。美國自卡特總 1.

(14) 統以來一直在中東地區推行的卡特主義(the Carter Doctrine)，說明美國會不惜動用武力，來維持本身在波斯灣的利益以及保持此區的權力平衡狀態，而伊拉克對科威特的武力入侵，嚴重地威脅了美國在中東地區的利益， 1卡特主義遭受了嚴重的挑戰。伊拉克併吞科威特後，將佔有 20%世界石油儲量，加上伊拉克的軍事力量及發展核武器的野心，定會對鄰近國家造成威脅，破壞中東地區的權力分布狀態，極可能取代美國之地位，成為區域的強權。在伊拉克入侵科威特危機發生後的五個月內，當時的老布希政府以經濟、外交途徑配合軍事佈署，企圖迫使伊拉克撤出科威特，但終以失敗告終。 1991 年 1 月 16 日，以美國為首的多國部隊在取得聯合國授權後，開始對科威特和伊拉克境內的伊拉克軍隊發動軍事攻擊，而後取得決定性勝利，重創伊拉克軍隊。伊拉克最終接受聯合國安理會 660 號決議，並從科威特撤軍。老布希政府處理波斯灣危機的三種手段，依序為：外交談判、經濟制裁與武力使用，與小布希政府在面對第二次伊拉克戰爭時，僅以軍事手段為依歸不同；另外，老布希政府講求多邊的世界秩序與小布希政府的單邊主義，也形成顯著的對比。而 911 事件發生之後，小布希政府將「打擊恐怖主義」，當成外交政策優先目標，並以「單邊主義」(Unilateralism)為依歸，以美國強大的軍事實力為手段，強調建立起一個美國單邊稱霸的世界秩序，而這種單極的世界秩序，不僅對於美國而言是有利的，對於體系中的其他國家，也同樣是有利的，因為美國的單極體系，會為世界帶來和平與穩定。 2而美國強大的軍事力量，則是作為美國稱霸世界的後盾，其他國家有懼於美國強大的軍力，會依循「扈從原則」(Bandwagoning Logic)，3加入美國的陣營，不會選擇與美國為敵。另外，在「民主和平論」的影. 1. 林正義，「從危機處理分析布希總統的波斯灣戰爭決策」，歐美研究，第 22 卷第 3 期(1992 年 9. 月)，頁 33。 2. Brian C. Schmidt and Michael C. Williams, “The Bush Doctrine and the Iraq War: Neoconservatives. Versus Realists,” Security Studies, Vol. 17, No. 2(Winter 2008), pp. 195-196. 3. John J. Mearsheimer, “Hans Morgenthau and the Iraq War: Rrealism Versus Neo-conservatism,” 2.

(15) 響下，美國相信民主國家間不會發生戰爭，所以美國憑藉著本身的軍力優勢，在中東地區推行「民主化」，以武力為後盾，將原本獨裁政權的國家，改造成為民主國家，避免其成為美國的敵人。 4 在 911 事件之後，「恐怖主義」以一種新型態的威脅形式，重創美國 20 世紀末的樂觀思維。美國人發現巨大水域的阻隔已無法確保美國的安全獨立地位，先前地緣政治考量下的多邊治理，遭受到徹底的挑戰。冷戰時期，美國為防堵蘇聯將勢力伸進中東地區，亦為了防堵中東地區的區域強權崛起，但礙於美國的軍力無法獨自負起全部責任，故採取與中東地區的親美政權合作。美國一方面確保這些政權統治的穩定性，另一方面則繼續在此區享有石油與戰略利益；此時美國面臨來自中東地區的威脅型態，大多是像第一次伊拉克戰爭，由一個國家對美國造成威脅並提出挑戰，目的在於破壞中東地區的權力平衡。然而 911 之後，美國面對的是非政府組織的恐怖主義，伊斯蘭基本教義派以反基督教文化的聖戰口號，公然挑戰美國當前霸主地位，「文明的衝突」填補了冷戰終結現實主義所顧慮的權力真空，多邊與大戰略考量已無法因應當前局面，使美國不得不思索中東的新外交政策。遭受 911 恐怖攻擊之後，美國應對恐怖主義這種「無具體目標」與「以精神意識號召」的安全威脅，主要手法也分為兩種層面：首先是單邊以武力推展的「反恐戰爭」，具體實例為布希政權在 2001 年與 2003 年對阿富汗與伊拉克發動戰爭，冀望藉由打擊潛在恐怖份子資助國以壓制恐怖主義氣燄。其次是在上述兩地推廣民主化進展，透過民主的發展來教養人民不去支持宗教基本教義份子。主要的作為是輔助伊拉克與阿富汗親西方民主政權的建立。簡言之，美國在 911 之後，從原先多邊治理與地緣戰略思考，轉向以單邊反恐與推行民主化來穩定中東局面。兩者的差別來自於大時局的不同，前期以合作與戰. www.opendemocracy.net, posted 19 May 2005. 4. Brian C. Schmidt and Michael C. Williams, op.cit., pp.199-200. 3.

(16) 略物質思考來維持局面，後期則以衝突與民主價值邏輯來化解中東動盪可能對美國產生的威脅。因此，小布希政府所發動的伊拉克戰爭，在整個美國對中東外交政策的大框架下，扮演極為重要的角色，此場戰爭便成為小布希主義的實踐。但是伊拉克戰爭的失敗，同時也讓小布希政府在國內外的聲望跌至谷底，先是這場戰爭師出無名，當初宣稱海珊所擁有的大規模毀滅性武器，一直到現在都尚未被發現；再者，伊拉克戰爭所宣稱的「先發制人」、「自衛」原則，也已嚴重地違反國際法；而戰後伊拉克的民主重建過程，也比想像中的棘手許多，美國所扶植的伊拉克民主政權不夠穩固，內部動亂不斷；最後，美國在伊拉克所投入的兵力跟經費，都遠比當初估計多上許多，在伊拉克陣亡的美軍，截至 2013 年 12 月為止，已高達四千四百多人。種種的挫敗，都讓伊拉克戰爭以失敗告終。而美國企圖透過伊拉克戰爭型塑的「國際單極體系」與「美國優越」(Primacy)，也宣告失敗。第二次伊拉克戰爭的失敗，讓媒體界與國際關係學界開始聚焦於研究第二次伊拉克戰爭的決策過程，企圖找出誤判情勢與決策失靈的原因所在，以作為日後外交決策的借鏡。而本文則是欲從國家安全顧問的角色進行分析，探討當時的國家安全顧問萊斯在第二次伊拉克戰爭決策中所扮演的角色，是否影響了伊拉克戰爭決策。美國 PBS 電視台曾於 2008 年推出一部長達四個半小時的紀錄片“Bush’s War”，紀錄片中鉅細靡遺地重建當初有關第二次伊拉克戰爭的決策過程。從 2003 年的春天，伊拉克內部出現動亂開始，一直到戰後伊拉克的重建，紀錄片採訪了當時相關的政府官員，作為第一手資料，企圖整理出一個完整的決策脈絡。紀錄片最後所得出的結論，是官僚之間的鬥爭，導致了第二次伊拉克戰爭決策的失敗。影片聚焦在總統小布希(George W. Bush)、副總統錢尼(Dick Cheney)、國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)、國務卿鮑威爾(Colin Powell)、中情局局長坦納(George Tenet)以及國家安全顧問萊斯(Condoleezza Rice)等人間的政治角力。國務卿鮑威 4.

(17) 爾與副總統錢尼長期以來的不合，讓錢尼與國防部長倫斯斐聯手，邊緣化鮑威爾的影響力，最後鮑威爾被排除在重要決策圈之外。 5而錢尼與倫斯斐掌握了大部分的情報，連國家安全顧問萊斯也常被排除在外，需要透過其他的管道，才能得知倫斯斐手上的情報。倫斯斐透過控制了國防單位的情報，再將這些情報呈給錢尼，由錢尼直接向總統報告，而其他重要的決策人士如國務卿、國家安全顧問等等，常常是被排除在外的。紀錄片“Bush’s War”最後得出結論，由於倫斯斐和錢尼的「好戰」傾向，刻意蒐集利於發動戰爭的情報，並將這些情報向總統報告，導致總統作出了發動第二次伊拉克戰爭的決策。而國際關係學界對於第二次伊拉克戰爭的決策討論，則大多集中在新保守主義對小布希「戰爭內閣」的影響。在小布希政府剛宣布對伊拉克作戰時，曾引起了美國國內國際關係學界的爭論，主要是現實主義學者與新保守主義學者的論辯。除了季辛吉之外，幾乎所有的現實主義學者，皆反對向伊拉克進行戰爭。這些現實主義學者，認為對伊拉克作戰並不符合美國的國家利益；然而，這場爭論最後還是由新保守主義勝出，主因在於 911 事件改變了美國對中東的外交政策，並將美國帶進前所未有的處境中。再者，具有影響力的新保守主義者在小布希政府中身居高位，如倫斯斐、錢尼、伍夫維茲(Paul Wolfowitz)、波爾(Richard Perle)以及利比(Lewis “Scooter” Libby)等等，皆為“New American Century”計畫的成員，對於無法在第一次伊拉克戰爭中一舉推翻海珊政權，感到非常受挫，故他們曾經於 1998 年寫公開信給柯林頓總統，要求他制定推翻海珊政權的政策。而這些新保守主義份子，最終進入了小布希政府團隊，並位居高位，不難想像他們對於攻打伊拉克的態度。62002 年 1 月 29 日，小布希在國情咨文中，宣稱「政府正在與『邪惡軸心』奮戰」，「邪惡軸心」指稱那些尋求發展大規模毀滅性武器，並有可能向. 5. Michael Kirk and Michael Wiser, “Decision-Making: A Visual Journey Inside the Iraq War,” Nieman. Reports, Spring 2008, p.11. 6. Brian C. Schmidt and Michael C. Williams, op. cit., p. 193. 5.

(18) 恐怖分子提供武器的國家，他並特別點名北韓、伊朗和伊拉克三國為此邪惡軸心。這段談話顯示，小布希政府已逐漸將反恐戰爭的重點從對 911 事件的報復轉而阻止這些國家向恐怖分子提供武器，及防止這些國家發展大規模毀滅性武器。小布希當時的演講撰稿人之一弗魯姆(David Frum)後來聲稱，所謂的「邪惡軸心」原本是特別針對伊拉克，想藉此找到對伊拉克開戰的理由，而伊朗跟北韓則是後來才隨筆加上去的。弗魯姆的思想反映了小布希政府內新保守主義份子的思想，也反映了他們對於伊拉克政權更迭的渴望。 7 新保守主義作為一種意識形態，主要論點為下： 1. 美國為世界體系中唯一的霸權，並欲維持此種霸權地位。在美國的霸權領導下，會為世界帶來穩定與和平。新保守主義認為單極體系優於傳統權力平衡的權力結構體系，且美國為善霸，其他國家不必擔心美國領導下的單極體系。 2. 當情況緊急時，承諾使用先發制人武力。傳統的嚇阻 (deterrence)與圍堵 (containment)，不適用於恐怖分子，故在受到流氓國家以及恐怖分子的攻擊之前，在威脅造成之前，美國應採取先發制人攻擊。 3. 美國的單邊主義。小布希政府拒絕加入國際刑事法庭(ICC)、拒絕簽署京都議定書等等，並拒絕遵守安理會決議。美國支持其單邊主義的有力後盾為其優越的軍事力量及 RMA(Revolution in Military Affairs)。相信美國可以透過其優越的軍事力量，達成最終的政治目標。 4. 民主的推廣，又被稱為“Wilsonianism with Teeth”。透過美國強大的軍事後盾來推廣民主，在美國外交政策中融合了理想主義面向(民主化)與現實主義面向(軍事力量)。美國認為，一旦推翻了海珊政權，並將伊拉克改造為民主國家，如此一來，民主化便會在整個中東地區開展，對於解決以巴問題，或許是一個轉機。再者，美國認為民主化可以解決恐怖主義問題。一個民主的中東地區，不會成為恐怖主義的窠臼，也不會成為美國的敵人。 7. David Frum, The Right Man (New York: Rundom House, 2003), pp. 225-245. 6.

(19) 我們可以從 2002 年 9 月公布的《美國國家安全戰略》(National Security Strategy)，看出新保守主義如何深刻地影響了小布希政府的外交政策：它是小布希上台後的第一份國家安全戰略報告，也是 911 事件後的第一份。該報告提出主要三個論點，皆與新保守主義的思想深刻相關。首先是提倡先發制人，「如果必要，我們會毫不猶豫地採取先發制人的行動，來打擊恐怖主義，行使我們自衛的權利。」其次是美國維持優越地位的主張，「我們的軍隊將會非常強大，足以阻止潛在對手不敢寄望於可以趕上美國或超越美國而發展軍力。」第三，美國將尋求在海外推行民主政權的理想，將威爾遜傳統發揚光大，但這一次有美國前所未有的軍事優勢作為後盾。 8 另有學者以「團體迷思」(Groupthink)作為伊拉克戰爭決策失靈之原因。團體迷思是由學者 Irving Janis 所提出的概念，用來解釋團體作出不合理決定的決策過程。團體在決策過程中，由於成員傾向追求共識，故會使自己的觀點與團體一致，因而讓整個團體只呈現單一的面向，缺乏不同的思考角度，不能進行客觀分析，會使整個團體趨向達成一致的意見；而某些提出異議的人，則會明顯感到不受歡迎，意見也會受到排擠。Janis 認為，在一個內聚力或排他性很強的團體，以及領導者極力主張自己的想法時，這個群體就越有可能陷入「團體迷思」，而「團體迷思」很可能會對決策造成不利影響。 9將「團體迷思」套入伊拉克戰爭的決策過程中，可以說明新保守主義份子如倫斯斐─錢尼連線，在團體中的強勢作風，導致於反對的聲浪一直無法成為主流，且越來越被邊緣化，從國務卿鮑爾最後掛冠求去，可見一般。有別於團隊中其他資深的閣員如鮑威爾、倫斯斐、錢尼等等，都有擔任過重要部會首長的經驗，而萊斯雖曾在老布希的外交團隊中工作，卻尚未有獨當一面. 8. National Security Strategy of the United States of America, September 2002, introduction; pp.3, 6,. 15. 9. Irving Janis, Victims of Groupthink: a Psychological Study of Foreign-policy Decisions and Fiascoes. (Boston: Houghton- Mifflin, 1972) 7.

(20) 擔任要職的經驗。再者，有別於小布希團隊中其他資深的新保守主義份子，萊斯思想上的轉變更引起了我的興趣。在所有的火神派內閣中，萊斯是最能代表從老布希政府到小布希政府的深刻思想改變。她在史丹佛大學和老布希政府時期，自稱是現實主義教條的支持者，以國家利益和均勢外交為基礎的外交政策。然而，在伊拉克戰爭決策時，萊斯似乎已從現實主義者轉變為新保守主義的支持者。為此，她的導師史考克羅夫(Brent Scowcroft)公開反對出兵伊拉克，以 “Don’t Attack Saddam”一文揭櫫對小布希政府新保守主義外交政策的反對， 10而史考克羅夫的批評舉動，也被大眾解讀為是老布希授意為之。而本研究之所選擇老布希與小布希政府時期的對伊戰爭作為對照，原因不外乎下列幾點：第一，老布希與小布希為父子，皆擁有深厚國際事務及外交經驗的共和黨執政團隊，且小布希政府內有不少是當年亦曾在老布希團隊內服務的官員，如錢尼就曾任老布希政府的國防部長，而萊斯當年亦曾任職於老布希的國家安全會議；第二，史考克羅夫與萊斯兩人的師生情誼，在小布希政府的對伊戰爭決策時瀕臨破裂。史考克羅夫的現實主義信念，與萊斯從現實主義者轉變為新保守主義者，正好也代表了兩個政府完全不同的世界觀。第三，相對於國際社會及美國國內對於第二次伊拉克戰爭的批評，國際社會及美國國內對於老布希時期的第一次伊拉克戰爭，給予相對較為正面的評價，肯定其出兵伊拉克的合法性與正當性，而當時老布希政府內的國家安全決策分工，亦受到高度評價。於是本研究想透過比較史考克羅夫與萊斯在兩次戰爭決策中所扮演的角色，研究美國國家安全顧問在外交決策中所扮演的角色，探討是何種因素造成了截然不同的戰爭決策與結果。. 第二節研究目的與研究問題「他山之石，可以攻錯」，藉著研究 1991 年第一次伊拉克戰爭與 2003 年第二 10. Jeffrey Goldberg, “Breaking Ranks”, The New Yorker, October 31, 2005. 8.

(21) 次伊拉克戰爭的決策過程，可以得知是何種的決策失誤，導致了最後的戰爭決策。在往後的決策過程中，便可避免再犯同樣的失誤。而藉由探討史考克羅夫與萊斯的角色，也可重新檢視在外交決策中，國家安全顧問的角色定位與職責，無論是越權或是失職，都可作為往後外交決策之借鏡，避免重蹈覆轍。而討論萊斯作為小布希政府任內之國家安全顧問，有下列四點之必要： 11 1. 當小布希於 2000 年任命萊斯為國家安全顧問時，曾給予萊斯極高的評價「她是位好的管理者，以及一位中立的守門員(honest broker)」，但是當萊斯卸下了國家安全顧問一職後，大眾給予她的評價卻遠遜於她的導師史考克羅夫。這代表萊斯在擔任國家安全顧問期間，並未忠實地扮演好其角色。也許是受到了整個決策環境的影響，讓她最後選擇放棄自己的堅持，成為新保守主義陣營的一份子。 2. 萊斯除了作為小布希的國家安全顧問外，跟小布希本人及其家庭成員的交情匪淺。根據萊斯自己的說法，她常常一天花上六至七個小時陪在總統旁邊，也常參加第一家庭的星期天晚餐，也會跟第一家庭一起去渡假。跟小布希的好交情，讓她得到小布希的倚重，成為總統的私人顧問以及公開發言人。12而成為總統的私人顧問，削弱了她身為國家安全顧問的中立性，她所領導的國家安全會議淪為只為總統服務的工具，而失去了原本的協調各部會意見的功能。 3. 因為小布希總統本身對於外交事務的經驗有限，對於外交政策的興趣也不高，所以他高度仰賴身邊的顧問及官員所提供的資訊。此時，國家安全顧問對於資訊的中介(brokerage)就顯得非常重要。在小布希政府中，不乏外交經驗豐富的老手，如副總統錢尼、國防部長倫斯斐及國務卿鮑爾，這些官員都曾經擔任過外交事務的要職，也都是堅持自己主見不容易妥協的人。故國家安全顧問的中立性更顯重要，要能確保各方不同的意見都能忠實地呈給總統，確保總統在通達各種意見下，. 11. John P. Burke, “The Contemporary Presidency: Condoleeza Rice as NSC Advisor: A Case Study of. the Honest Broker Role,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 35, No. 3 (September 2005), p.555. 12. David J. Rothkopf, “Inside the Committee That Runs the World”, Foreign Policy, Issue 147 (March. 2005), p. 33. 9.

(22) 作出最後的決策。 4. 小布希政府上台不久，就遭遇了 911 事件，911 為美國的國家安全帶來了一連串艱鉅的挑戰，面臨了冷戰後前所未有的危機，為因應這些挑戰與危機，美國的外交政策決策顯得特別重要。本論文旨在討論美國國家安全顧問在外交決策中扮演的角色。相對於其他內閣成員，美國國家安全顧問享有較大的自由，因其由總統指派，只聽命於總統，無需至國會接受議員質詢，也沒有龐大的官僚體系包袱。然而，因其與總統的關係特別密切，常使其變成總統的私人幕僚，直接執行總統的命令與政策。如此一來，國家安全顧問的職責範圍便與國務卿、國防部長出現衝突，甚至出現其影響力、勢力凌駕於國務卿與國防部長的情形，造成三者間關係的緊張。在決策過程中，如果國家安全顧問無法盡責地扮演「中立守門員」與「決策機制協調者」的角色，未能將所有的意見及情報呈給總統，造成了總統只接收了片面的資訊，無法考慮全盤的情況便作出了決策，如此便容易導致決策失靈。本論文將以史考克羅夫在老布希政府與萊斯在小布希政府內所擔任的國家安全顧問為例，並將範圍限縮至兩次伊拉克戰爭的決策過程，企圖透過史考克羅夫與萊斯的表現來驗證其作為國家安全顧問，在伊拉克戰爭的決策過程中扮演了何種角色。透過研究國家安全顧問的決策角色，也能補足現今國關學界以總統為主的決策模式理論之不足。主要研究問題如下：一、美國國家安全顧問在外交決策中「應該」扮演的角色？二、美國國家安全顧問與總統的關係為何？與其他官僚部門的關係如何影響其角色扮演？三、史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭決策中所扮演的角色為何？萊斯在第二次伊拉克戰爭決策中所扮演的角色為何？一般而言，第一次伊拉克戰爭決策的成功，史考克羅夫被認為功不可沒，因 10.

(23) 他忠實地扮演了中立的守門員，讓各種資訊都能到達總統的決策桌前，幫助總統作出正確的決策；然而萊斯則被認為沒有盡到一個中立守門員的職責，對於主張開戰方的偏頗，使得總統在無法接收到其他情報的情況下，作出了戰爭的決策。兩人同樣身為頗受總統倚賴的國家安全顧問，又都是面對危機時的決策，因此，比較兩人作為國家安全顧問在外交決策中所扮演角色，有其研究之必要性。. 第三節研究途徑與研究方法本論文所採取的研究途徑，是學者 David Mitchell 所提出的總統─顧問互動模式(Advisory Systems Typology)。13此模式主要研究總統的管理風格(management style)如何影響了外交政策的制定過程以及決策產出。Mitchell 認為此模式可以補足目前以總統為主的決策模式理論之不足，如學者 Alexander George 所提出的總統決策模式，是目前學界常引用的決策模式之一，其中將決策模式分為三種：正式(Formalistic Approach)、競爭(Competitive Approach)、同儕(Collegial Approach) 模式。 14 但 Mitchell 認為這樣的模式無法解釋決策過程中的集中化程度 (centralization)的不同，會造成最終決策的不同；再者，他認為總統決策模型將所有總統的決策模式皆視為不同，如此一來，每個總統的決策都被當作個案處理，無法建立起一套有系統的理論來加以分析探討。故 Mitchell 認為欲建立起一套有系統的決策理論，應將集中化程度加入決策模式中討論。透過回答下列的問題，可將不同的總統─顧問互動模式分為四類： 1. 總統在顧問模式中扮演什麼樣的角色？表一-1：總統在顧問模式中所扮演的角色. 高度集中化. 13. 正式/Formal. 同儕/Collegial. 總統得以仔細評估每個政策選項(從. 總統積極參與政策選項產出過程，並. David Mitchell, “Centralizing Advisory Systems: Presidential Influence and the U.S. Foreign Policy. Decision-Making Process,” Foreign Policy Analysis, Vol.1, Issue 2(2005), pp.181-206. 14. Alexander L. George, Presidential Decision making in Foreign Policy: The Effective Use of. Information and Advice (Boulder, Colorado: Westview Press,1980), p.148, p.165. 11.

(24) High centralization. 現有政策選項中作出決策，不參與政. 希望顧問們能夠提出更多更好的政. 策選項產出過程). 策選項. 總統在決策過程中積極參與討論並主導政策方向總統可以授權給其他人低度集中化. 總統得以仔細評估每個政策選項(從. 總統在決策過程中還是扮演中心人. Low centralization. 現有政策選項中作出決策，不參與政. 物，但對於顧問們間的互動沒有實際. 策選項產出過程). 的掌控力. 總統在決策過程中積極參與討論並主導政策方向總統可以授權給其他人. 2. 誰主導了最終決定的選項偏好？表一-2：顧問模式中決策過程的主導者正式/Formal. 同儕/Collegial. 高度集中化. 總統表達了強烈的政策偏好，並且希. 總統雖表達了強烈的政策偏好，但還. High centralization. 望顧問們能夠朝著此方向蒐集政策. 是希望顧問們能夠提出更多更好的. 選項. 政策選項總統的政策偏好會隨著不同選項的提出而隨著更改。. 低度集中化. 總統並未明確表達其政策偏好. 政策偏好主要由顧問們主導而非總. Low centralization. 顧問之間互相競爭，以期獲得總統的. 統。. 青睞. (3) 決策過程的本質為何？表一-3：顧問模式中決策的本質正式/Formal. 同儕/Collegial. 高度集中化. 在決策過程中，不鼓勵決策團體內部. 總統允許且鼓勵顧問間的衝突，甚至. High centralization. 的衝突與議價。. 會透過手段讓顧問間互相競爭，藉此來獲得更全面的政策選項。. 低度集中化. 在總統之下的決策團體內部經常發. 常見顧問間的議價與衝突，但會直接. Low centralization. 生衝突與議價，顧問之間互相競爭，. 在總統面前發生。. 以獲得總統的青睞. (4) 如何管理決策過程中所產生的衝突？表一-4：顧問模式中決策過程中所產生的衝突如何被解決正式/Formal. 同儕/Collegial. 高度集中化. 總統建立一套次序嚴謹分明的決策. 總統與顧問們間定期且頻繁的開. High centralization. 程序，盡力維護此程序的有效運作. 會，針對問題達成共識。. 12.

(25) 低度集中化. 總統建立的決策程序照常運作，但. 總統與顧問間並未定期舉行會議. Low centralization. 是顧問們時常透過程序外的管道來. 總統雖已建立決策程序，然而決策，. 爭取總統的青睞. 卻是在程序外所作成。. 決策程序被破壞，因為總統與顧問. 根據不同議題，交由不同領域的專家. 們間沒有守門員的把關. 來做出決策。. (5) 管理決策過程的機制為何？表一-5：顧問模式中管理決策過程的機制正式/Formal. 同儕/Collegial. 高度集中化. 管理決策機制的守門員. 並非由個人來控制決策機制，在此分. High centralization. (gatekeeper)，扮演政策倡議者並篩. 類中，總統希冀所有的顧問都能達成. 選要呈給總統的資訊。. 共識，作為最終的決策。. 作為顧問們與總統之間的溝通橋樑，守門員可能會按照自己的意思來篩選或是重新解讀要呈給總統的情報；或是決定誰才能與總統見面。低度集中化. 管理決策機制的為一中立守門員. 由於最終的決策是由各領域的專家. Low centralization. (honest broker)，忠實地呈現所有資. 所作出，故不強調一定要在顧問群間. 訊給總統。. 達成共識。. (6) 決策產出的本質為何？表一-6：顧問模式中決策產出的本質正式/Formal. 同儕/Collegial. 高度集中化. 在此分類中，決策產出的方式為主. 整合式(Integrative Solution)的決策產. High centralization. 導式(Dominant Solution)，會以滿足. 出，最終決策集合了顧問們的共識。. 總統的決策偏好為依歸，做出最終決策。低度集中化. 決策產出的方式為主導折衷式. 不強調一定要在顧問群間達成共. Low centralization. (Dominant-subset solution)，說明一. 識，故顧問們各持己見互不退讓，形. 開始總統雖未明確表現出自己的決. 成了僵局式(deadlock)。又或者是某一. 策偏好，然而在受到部分顧問的影. 派的意見較受到總統的青睞，故此派. 響後，漸漸地接受顧問們的意見，. 意見決定了最終決策的產生，被稱為. 做出了最終決策。. 折衷式(Subset Solution)。. 透過回答 Mitchell 所設定的六個問題，得以將總統-顧問互動模式的四個分類歸結如下表：表一-7：顧問結構/集中化程度 (Advisory Structure/ Centralization Typology) 正式/Formal. 同儕/Collegial 13.

(26) 高度集中化. ※總統仔細評估每一個政策選項. ※總統對於團體的領導以及討論相當. High centralization. ※總統表達自己的政策偏好. 積極主動. ※守門員作為倡議者，篩選資訊. ※總統督促團體成員去蒐集更廣的政. ※不鼓勵團體內的議價與衝突. 策選項。. ※按著嚴謹的程序，有次序地作出決策. ※強調在核心顧問群裡建立共識 ※共同分擔決策責任 ※定期且頻繁地與核心顧問群會面. 決策產出方式. 主導式. 整合式. (Unstructured. (Dominant Solution). (Integrative Solution). 低度集中化. ※總統在政策選項中作出選擇. ※總統願意將決定權下放給專家. Low centralization. ※顧問之間互相競爭，以期獲得總統的. ※顧問對於政策的導向具有影響力. 青睞. ※較不強調顧問間建立共識. ※守門員扮演誠實的中介者，且將更多. ※顧問間的衝突與議價時常發生. 選項呈給決策者。. ※總統與顧問間的互動沒有固定模式. Solutions). ※決策程序也許會遭受破壞。 ※在總統之下的決策團體內部，議價與衝突時常發生決策產出方式 (Unstructured. 主導折衷式/僵局式. 折衷式/僵局式. (Dominant-subset Solution/ deadlock). (Subset Solution/ deadlock). Solutions) 資料來源：David Mitchell, “Centralizing Advisory Systems: Presidential Influence and the U.S. Foreign Policy Decision-Making Process,” Foreign Policy Analysis, Vol.1, Issue 2(2005), p.186.. 此套總統─顧問互動模式，將總統的管理風格與最終決策的產出，作了完美的連結，讓我們可以透過研究總統的管理風格，分析最終決策的制定與產出，並將它們加以分類，以彌補現有外交決策分析及總統決策模式之不足。再者，此模式突顯了顧問在決策過程中所扮演的角色，讓我們得以檢視顧問在外交決策中的影響力，也透過此種分類，我們得以了解何種的顧問模式會產生「團體迷思」等問題，在之後作決策時，便得以避免此類問題的產生。透過此互動模式之分析，我們可以看出老布希和小布希是如何與他們的顧問群們互動？當顧問們的意見互不相同，總統傾向以何種方法解決歧異？而守門者在其中又扮演了甚麼樣的角色？最重要的是，我們可以從此戰爭決策中得到何種啟發，避免在之後類似的決策中重蹈覆轍。 14.

(27) 本文主要是透過文獻分析法，引用相關的官方文件、已解密的會議記錄、相關決策人士的回憶錄、美國國內媒體的報導以及正式的學術論文，來重建出伊拉克戰爭決策的過程。本文所引用的文獻，主要可分為兩大類：第一類是第一手資料，如老布希、史考克羅夫、小布希、萊斯、鮑威爾、哈斯(Richard N. Haass)等人的回憶錄，以及熟知內幕的記者伍華德(Bob Woodward)等人的著作，企圖透過這些相關人士的論述還原決策過程，並透過當時所公布的官方文件以及已解密的會議記錄，佐證重建過程，並對於史考克羅夫與萊斯在兩次伊拉克戰爭決策過程中扮演之角色，作一深入探討。第二類則是透過對特定學術期刊的爬梳，如 Foreign Affairs、Foreign Policy 等等，整理出有關國家安全顧問此角色的轉變，探討國家安全顧問在外交決策中所應扮演的角色，及國家安全顧問與總統、國務卿等人的關係，如何影響了外交決策的制定。. 第四節文獻回顧一、國家安全顧問結構的演變第二次世界大戰結束後，1947 年美國國會通過《國家安全法》(National Security Act)，設立「國家安全會議」，希望能加強行政部門之間的聯繫，協助主管外交政策的各部門能更有效率的運作，提供總統更好的諮詢。國家安全會議雖是依法成立，但在《國家安全法》中卻無關於設置國家安全顧問的明文規定。如此一來，國家安全顧問的法定地位便顯得較特殊，可歸納為下列四個特點： 15(一)國家安全顧問不是一個正式的職稱，僅是新聞大眾傳播界的一個慣用語，且為決策階層之幕僚，而非事務官員。(二)在制度上，國家安全. 15. 林岩哲，「析論白宮國家安全顧問的角色」，問題與研究，第 27 卷第 3 期(1987 年 12 月)，頁. 36-37。 15.

(28) 顧問一直都無法定的地位與職權。《國家安全法》雖成立了國家安全會議，但是對於設置國家安全顧問卻無明文規定。(三)總統對於國家安全顧問的任命，是屬於政治任命，而非法律任命，不需經過國會同意而任命，因此在職位上也較無保障，總統要其離職便須離職。(四)國家安全顧問應為一行政幕僚，從事內部行政作業，不應走出幕前宣揚政策，甚至是執行政策。然而，有些國家安全顧問卻選擇採取「高姿態」，執行原本應屬國務卿執行的政策，造成國家安全顧問與國務卿間的不合與衝突。根據學者 John P. Burke 的看法,美國國家安全顧問結構的歷史演變，主要可分為三個時期： 16 1. 始創期：杜魯門總統時期國家安全顧問的始創時期，可追溯到 1947 年的《國家安全法》，它是第一個將國家安全會議法定為附屬於總統的諮詢機構。然而，杜魯門時期的國家安全會議系統是較不具影響力的。截至 1950 年韓戰爆發之前，國家安全會議的 57 次會議，杜魯門總共只參加了 12 次；而在韓戰期間，國家安全會議固定於每個星期四開會，在戰爭期間的 71 次會議中，杜魯門參加了 64 次。國家安全會議成立之初一直到 1952 年，設有行政秘書長(executive secretary)，負責將國家安全會議討論過後的各項會議呈報給總統，並負責將總統批示的各項命令通知各有關部會。杜魯門時期的首位「行政秘書長」索伊爾(Sidney Souers)，以及他的繼任者傑姆斯‧雷(James S. Lay, Jr.)，在後來的研究中，極少被歸進國家安全顧問的名單中，因為他們兩個比較像是政策的協調者，比較不具實質政策諮詢性質。而此時期的國家安全會議的幕僚，大部分的來源都是其他部門的代表，對他們而言，他們在原本部門的職務與責任，高於在國安會的職務，且較少關心國安. 16. John P. Burke, “The National Security Advisor and Staff: Transition Challenges,” Presidential. Studies Quarterly, Vol. 39, No.2 (June 2009), pp.284- 292. 16.

(29) 會的事務。而幕僚報告常常是各部門代表的幕僚，直接向國安會遞交各部門的政策建議，並未經過跨部門幕僚間的協調，而行政秘書長並無實權以及實際的影響力，去控制此種部門間的政治角力。 2.組織改革期：艾森豪總統時期艾森豪總統上任之後，除了保留原本的行政秘書長職位，另設國家安全事務總統特別助理(Special Assistant to the President for the National Security Affairs)。在艾森豪總統時期，卡特勒(Robert Culter)擔任了此特別助理職位，實施了一連串重要的改革，他成立了「計劃委員會」(Planning Board)，由國家安全事務總統特別助理兼任主席，其任務為綜合各部門的政策建議做成「政策文件」(policy paper)在國家安全會議上討論。17計劃委員會為定期開會、組織嚴謹僅限於高層級官員參加的會議，致力於將所有不同的意見呈現於國安會的決策桌前，特別注重確保部門間不同的意見，能夠完全地被呈現出來，作為決策的依據。卡特勒強調計劃委員會必須忠實地將各種不同的意見呈現出來，即使造成無法解決的衝突，也不應該壓制某些意見，而應該中立地將全部的意見呈現出來。在卡特勒時期，計劃委員會奠定了現代國家安全顧問職責的基礎。 3.更好的改革?：彭岱 (McGeorge Bundy) 時期在艾森豪總統任期的後期，對於卡特勒的批評聲浪不斷湧現，認為國安會的系統過於僵化與官僚化。而甘迺迪總統本身偏好高度合議式的決策模式，不若以往較有組織且規模較大的國安會決策模式。根據甘迺迪的首席白宮助手 Theodore Sorensen 表示，「國安會只負責一些較不重要議題的決策，對於較重要的議題，決策早在國安會議之前就決定了；甘迺迪總統喜歡在人少的場合，針對重要問題做出決策。」甘迺迪總統所屬意的國家安全顧問，比較接近總統個人的諮詢顧問，目的在協助他獲得相關資訊，並協調各部門的運作。與先前的國家安全顧問相比，彭岱 17. 王漢國，「美國國家安全會議的沿革與評析」，美國月刊，第 5 卷第 6 期(1990 年 10 月)，頁 8。 17.

(30) 與總統的關係相對來說比較緊密，因此彭岱也趁此機會進行了國安會的組織改革。藉著廢除計劃委員會以及工作協調委員會，國家安全顧問及其幕僚得以更直接地接近國安會實際政策制定的核心。尼克森總統上任之後，則任命季辛吉(Henry Kissinger)為國家安全事務總統特別助理(Assistant to the President for the National Security Affairs)，正式把職稱上「特別」兩個字加以刪除，並首度稱呼擔任此職位的季辛吉為「國家安全事務顧問」(Adviser for National Security Affairs)。二、國家安全顧問的角色： 18 根據學者林正義的分類，美國國家安全顧問扮演的角色，可分為下列八種。 (一)國家安全決策過程的管理者(process manager)。國家安全顧問可建議總統召開國家安全會議，提出各項討論的議題。並將各種不同的意見忠實地、完整地呈給總統，提供正反意見供總統作決策參考。 (二)個人可提供總統獨立性的政策建議。國家安全顧問每天早上至少有十五分鐘，可以單獨向總統作會報，跟其他內閣成員相比，有更多接觸總統的機會，因此自然會成為總統較頻繁且較方便諮詢的對象。就法規層面來說，沒有任何法令禁止國家安全顧問提供個人獨立的意見給總統參考。 (三)各項情報、資訊彙編者(packager of information)。當總統不信任國務院或國防部所提供的情報及資訊時，常需要借重國家安全顧問取得更客觀、更正確的情報，以作為判斷決策的依據。 (四)監督政策的執行透過白宮情勢室(Situation Room)，國家安全顧問較其他人容易監督國務院、駐外使館、國防部之間的政策溝通與政策執行情況 (五)對外談判者 18. 林正義，「美國國家安全顧問的角色」，美國月刊，第 4 卷第 3 期(1989 年 7 月)，頁 30-33。 18.

(31) 美國對外談判的代表，一向都是國務卿的範疇，然而，對外談判者雖是國家安全顧問聲稱需避免，卻時常不得不扮演的角色。季辛吉穿梭於以色列及阿富汗之間，密訪中國大陸；布里辛斯基訪問中國大陸，與中共談判有關建交之事宜，這些直接與外國談判的任務，都取代了國務卿的職責。 (六)危機處理者由於國家安全顧問不像國務卿，須受到國務院層層的官僚束縛，無論是提供總統情報或是執行總統命令都比國務卿來得迅速及時，自然成為危機時刻總統交付重責大任的對象。 (七)闡釋國家安全政策對外闡釋國家安全政策，一直以來是國務卿的職責所在。但當國務卿不擅於與新聞媒體接觸，而國家安全顧問又富有表達能力，自然會成為國家安全政策的發言人。而當國家安全顧問成為對外的發言人時，不免會給外界造成「兩個國務卿」的印象。 (八)政策執行者政策執行者是國家安全顧問所應避免的角色。在雷根總統時期，國家安全顧問麥克法蘭(Robert McFarlane)及彭因岱特(John Poindexter)等人，秘密將美國軍火賣給伊朗，一方面換回在黎巴嫩被俘的美國人質，另一方面則將盈餘用來資助尼加拉瓜反桑定政權的游擊隊。從此事件可看出，國家安全顧問秘密執行原本該由中央情報局從事的工作，並略過國務院及中央情報局等單位。陶華委員會調查報告(The Tower Commission Report)針對伊朗門案件，就國家安全顧問應扮演的角色，提出五項建議，而未提及國家安全顧問應扮演對外談判者、政策執行者及對外發言人的角色，可見未來的國家安全顧問應盡量避免扮演此三種角色。三、國家安全顧問的種類：根據學者林正義的分類，國家安全顧問可分為下列三種類型，而此分類標準 19.

(32) 是依據國家安全顧問和國務卿、國防部長之間的權力關係而定的。第一種類型的國家安全顧問，接受國務卿及國防部長在國家安全決策上所扮演的領導角色。杜魯門及艾森豪總統任內的國家安全顧問則屬於此種類型。第二種類型的國家安全顧問，則是在影響力及勢力上凌駕國務卿及國防部長，在國家安全決策上居領導地位。季辛吉及布里辛斯基則屬於此種類型。第三種類型的國家安全顧問，和國務卿、國防部長權力地位大致平行，在國家安全決策上，扮演三頭馬車其中之一。如彭岱、羅斯陶及史考克羅夫特。 19 四、國家安全顧問與總統的關係綜觀過去國家安全會議的發展，作為一個正式的機構，未能發揮其應有的功能；反觀國家安全顧問的地位，每每在面臨重要外交決策時，越能看出總統對其的倚賴與看重，越顯其重要性。 20國家安全會議迄今面臨幾次重大的內部改革，取決於總統對於國安會的態度以及其決策偏好。甘迺迪總統喜歡以開放式的管道，獲取各種決策所需之情報，然後再作出決策；他不喜歡過度官僚化的國安會，彭岱作為甘迺迪總統時期的國家安全顧問，因其主動積極的表現，與國務院層層官僚緩慢的行動大相逕庭，故他深得總統的信任，逐漸發揮他在國家安全政策上的影響力。當國家安全顧問的地位提高了，國家安全會議作為一個制度的功能反而減弱了。到了尼克森時期，季辛吉作為國家安全顧問的地位，已不可同日而語，甚至公開將他與國務卿和國防部長相提並論，季辛吉不再只是決策過程的協調者，同時也給予總統各種建議，成為總統的個人顧問。同時，季辛吉也扮演了對外談判者與政策執行者的角色，此舉完全侵犯了國務卿的角色與職責。二次世界大戰後政府所面對的國家安全問題遠比以前複雜，故總統需要可倚重的幕僚來協助處理來自各方的資訊，並協助制定政策。國家安全顧問及國安會其. 19. 林正義，「美國國家安全顧問的角色」，前引文，頁 30。. 20. 黃秀端，「總統、國務卿與國家安全顧問」，美國月刊，第 5 卷第 6 期(1990 年 10 月)，頁 19。 20.

(33) 他幕僚皆由總統直接任命，不需經過參議院的同意，也不需接受國會的質詢，他們僅向總統一人負責，總統也可決定其去留，故他們的利益與總統相符，願意接受總統的指揮與命令。與需經層層官僚組織的國務院相比，國家安全顧問及其幕僚的反應更迅速，也更能符合總統的需求；再者，國務院本身有其組織的利益，此種利益不一定與總統的利益一致，在某些時候，不但無法成為總統的助力，反而成為總統的阻力，故總統比較偏好透過國家安全顧問來執行其政策。五、國家安全顧問與國務卿的關係國家安全顧問與國務卿雖說都是總統倚賴的官員，應該要互相交流合作，但是他們卻常常處在競爭狀態。國務卿為正式官員，作為外交領域中的第一號人物，具有法定地位，領導龐大的國務院機構，擁有龐大的行政資源來執行國家的外交政策。但是國務卿卻常常得面臨內外兩種壓力，內有國務院典型官僚體系的壓力，眾所皆知國務院內部的次級文化根深蒂固，一旦總統的決定與國務院的利益出現衝突時，國務院常會藉故拖延、陽奉陰違不執行總統的命令。外有來自總統的壓力，國務卿是總統親自任命的，理應向總統負責，忠於總統。然而作為一個國務卿，除了向總統負責之外，還需領導、管理整個國務院，往往滿足了總統的要求之後，卻與國務院內部更為疏離；而如果依屬下的要求，卻又得不到總統的諒解，常陷入左右為難的困境中。國務院無法達到總統的要求，再加上在國務院中缺乏領導地位，使得外交政策的權力逐漸集中於白宮，白宮幕僚在權力角逐上逐漸占上風，國家安全顧問與國務卿之間的衝突愈發不可避免。與國務卿相比，國家安全顧問沒有龐大的官僚包袱，也不需花很多時間與精力在組織的管理上，當總統需要任何政策建議或情報時，從國家安全顧問得到的回覆，總是比透過國務院來得快速許多。國家安全顧問及其幕僚皆由總統直接任命，無須經過國會同意，因此國家安全顧問的地位並未受到法律保障，自然會對總統忠心耿耿；再者，國家安全顧問的辦公室就座落在白宮之內，與其他閣員相 21.

(34) 比，能與總統接觸的機會自然較多。當國家安全顧問的地位及影響力提升之後，進而侵犯國務院的職權，成為外交政策的執行者，或是對外談判者，如此一來，國家安全顧問與國務卿的職責範圍，便出現了重疊，不免給外界造成「兩個國務卿」的印象。六、史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭中所扮演的角色為何？史考克羅夫曾於福特總統時期出任國家安全顧問，而在老布希任內則是第二次出任國家安全顧問，可見美國總統、國會及美國國內都肯定其擔任國家安全顧問的適任及表現。季辛吉認為史考克羅夫具有精細、技巧(subtlety and finesse)的特質；而哈德曼(Robert Hartmann)則形容史考克羅夫是能接受意見的技術官僚。21 不同於其他的國家安全顧問，史考克羅夫同時具有西點軍校背景與哥倫比亞大學國際關係博士的學位，表示他除了在國際關係上學有專精之外，在軍事情報方面亦有所長，而有關於軍備管制方面的議題，老布希總統就特別注重史考克羅夫的意見。對於史考克羅夫作為國家安全顧問的評價，大多認為他是一位國家安全決策的協調者，而非主控者。而他與當時的國務卿貝克(James Baker)，亦維持良好的分工關係，史考克羅夫雖具有專業知識與分析能力，但卻不會愛出風頭，不會侵犯原屬於國務卿的領導地位，因此他與當時的國務卿及國防部長，分工良好、權力地位大致平行，被稱為是良好的三頭馬車之典範。而在當時第一次伊拉克戰爭的決策中，國務卿貝克、國防部長錢尼與國家安全顧問史考克羅夫彼此間分工良好，在中東地區不停地遊說，堪稱美國外交決策中官僚體系分工較佳的一次。 22 七、萊斯在伊拉克戰爭中所扮演的角色為何？學者 Burke 對於萊斯作為國家安全顧問是否扮演「中立的守門員」(honest. 21. 林正義，「中美國家安全會議之比較」，美國月刊，第 5 卷第 6 期(1990 年 10 月)，頁 49。. 22. Charles W. Jr. Kegley and Eugene R. Wittkopf, American Foreign Policy: Pattern and Process, 5th. edition (New York: St. Martin’s Press, 1996), pp. 360-361. 22.

(35) broker )一職曾進行專文探討。文中提到，在萊斯擔任國家安全顧問的任內，可以從三階段來探討其是否忠實扮演守門員此角色。第一個階段為 911 事件後及阿富汗戰爭，第二階段為伊拉克戰爭的決策與行動，第三階段則是伊拉克戰後的穩定與重建。Burke 所歸納之結論為萊斯在這三個階段中，守門員此角色的中立性隨著時間逐漸弱化，而影響的關鍵則在於對於組織的管理，以及此角色是否符合總統的期待、得到總統的支持。 23 在伊拉克戰爭的決策過程中，強硬派如錢尼和倫斯斐者，以及中情局局長坦納皆宣稱伊拉克正在秘密發展大規模毀滅性武器，且主張應該對伊拉克開戰；但是在國家安全會議當中，對於討論是否進軍伊拉克，也有不同的聲音出現。如國務卿鮑威爾的副手阿米塔吉(Richard Armitage)，一些軍方將領以及中情局的發言人哈洛(Bill Harlow)，這些政府的高層官員皆曾質疑美方對於伊拉克大規模毀滅性武器情報的可靠性及真實性。但是這些質疑的聲音，似乎選擇性地被排除在總統的決策桌外，無法成為總統作決策時的參考依據。這時候，萊斯作為守門員，並未發揮應有的中立性，導致了決策團體中錢尼、倫斯斐的主戰派成為主流。而萊斯本人對於對伊拉克出兵的看法，也是許多學者討論的重點。根據伍華德的說法，小布希本人從未直接諮詢過鮑威爾、錢尼及倫斯斐關於出兵伊拉克的看法，但小布希曾經問過萊斯，他是否該出兵伊拉克？萊斯的回答是肯定。24 2002 年 7 月當哈斯在一場會議中，向萊斯表達他對於伊拉克是否應該成為反恐戰爭的主軸的看法時，萊斯的回答是：「總統已經作好決定了 (The president had made up his mind.) 。」 25 萊斯本人的立場轉向，放棄了原本現實主義的立場，轉而支持新保守主義陣. 23. John P. Burke, “The Contemporary Presidency: Condoleezza Rice as NSC Advisor: A Case Study of. the Honest Broker Role,” op. cit., p.554. 24. Bob Woodward, Plan of Attack (New York: Simon& Schuster, 2004), p.251.. 25. Richard N. Haass, War of Necessity, War of Choice: A Memoir of Two Iraq Wars (New York:. Simon& Schuster, 2009), p.213. 23.

(36) 營，也被認為跟她迎合上意，揣摩小布希的政策偏好有關。根據一名國家安全會議的幕僚表示，「萊斯認為她的工作就是去揣摩總統的意思，並且將它們更精確地表達出來。」26這種迎合上意的表現，反而使萊斯失去了原本應該保持的中立。對於萊斯的批評，主要集中在她未扮演好中立守門者的角色，無法成功地協調各部會首長間的歧異。學者 James P. Pfiffner 認為，萊斯所處的環境的確是非常不友善，有個強勢主導國家安全議題的副總統，一個視她為無物的國防部長，還有一個把她當作私人顧問的總統，而非將她當作一個中立的守門員。即使是在這種情況下，萊斯也應該扮演好自己守門員的角色，而非倒戈偏頗某一方，更甚者奉承上意，未將所有決策的選項提供給決策者。 27. 26. Evan Tomas, “The 12-year itch,” Newsweek, March 31, 2003.. 27. James P. Pfiffner, “The Contemporary Presidency Decision Making in the Bush White House,”. Presidential Studies Quarterly, Vol. 39, No. 2 (June 2009), p.380. 24.

(37) 第二章總統、國家安全顧問與外交決策第一節總統對國家安全顧問的看法及國家安全顧問對其角色及職掌之認知對於國家安全顧問來說，其角色的定位、帶領國安會的風格與職掌，與總統本身對於決策的態度、作風及偏好有著密切的關係。有些總統喜歡透過嚴謹的組織與功能劃分做出決策；而有些總統則偏好透過非正式的溝通管道做決策；有些總統事必躬親，決策過程鉅細靡遺；有些總統則充分授權幕僚。總統對於決策的習慣及偏好，決定其對國家安全顧問的定位，而總統對國家安全顧問的定位，則會影響國家安全顧問對自身角色及職掌之認知。軍人出身的艾森豪總統偏好正式且階層分明的決策系統，對於幕僚單位和執行單位所應扮演的角色也劃分的壁壘分明。艾森豪總統參加了將近九成的會議，他認為國家安全會議必須能夠呈現各種不同的政策建議，必須有贊成與反對的聲音，如此一來，在能夠聽到各種聲音的前提下，做出的決策才會是嚴密且周全的，且能充分反映美國的國家安全利益。因此，艾森豪總統對於國家安全顧問的定位，便是管理階層分明的組織、蒐集各種不同的情報、隱身幕後運作的幕僚。而當時的國家安全顧問卡特勒(當時職位稱為國家安全事務總統特別助理)，則對國家安全會議實施了一連串的改革，包括成立計畫委員會、工作協調委員會等等，將國安會的整頓成一井然有序的組織，職責分工明確。而卡特勒也將自己定位成中立的守門員，致力於將所有不同的意見呈給總統，特別注重確保部門間不同的意見，能夠完全地被呈現出來，作為決策的依據。甘迺迪與他的國家安全顧問彭岱在進白宮前，算是略有私交，且兩人個性上的共通點極多，兩個人都是反應極快、思考敏捷且沒有太大耐心的人，更重要的是，他們都無法認同艾森豪與卡特勒那種正式且階層分明的決策方式。甘迺迪是 25.

(38) 位活力充沛且積極參與外交決策的總統，他對於國務院的組織紊亂、進度緩慢頗有怨言，甚至表示他與彭岱在白宮內一天完成的事務，都比國務院六個月內完成的進度還多。28他尤其痛恨制度化的國安會，不喜歡各種職位與角色明確的劃分，他喜歡將工作交給他認為適合的人來處理，不喜歡召開正式的國安會，而是透過成立一些特別小組來解決緊急性的問題與危機。以彭岱為首的國安會幕僚則表現積極主動且富有創意，為外交事務注入一股新的活力與精力，因此逐漸贏得總統的信任，漸漸發揮在國家安全政策上的影響力。 29甘迺迪與彭岱一上任，便對國安會進行了改革，其規模大大的縮小了，從原先的 74 人減為 49 人，但是國安會與國家安全顧問的實際權力與影響力卻變大了；在卡特勒時期設立的計畫委員會與工作協調委員會都被廢除，而國安會的成員得以更直接地參與國家安全政策的制定，也部分被賦予執行決策的職責。由於甘迺迪喜歡將各種溝通管道開放，親自聆聽有關於不同意見的辯論，不喜歡召開正式的國安會，喜歡在任務導向的小團體中進行決策，因此彭岱在扮演國家安全顧問的角色時，不再是像卡特勒扮演著中立守門員的角色，而是一個權力更大、扮演著政策倡議者的國家安全顧問(此時仍稱為國家安全事務總統特別助理)。由於國家安全事務總統特別助理將負責向總統作每天的簡報，包括最緊急的外交政策議題，如此一來，國家安全事務總統特別助理成為總統身邊最親近也最具影響力的人物，對許多議題都能立即提供總統個人的意見與看法，就實質影響力來說，他與國務卿與國防部長不分軒輊。而廢除了國安會的計畫委員會等組織，跨部門間的協調過程缺乏組織規範，無法確保各部門的意見都能被忠實傳達，而國安會缺少了組織與定期會議，不同部門與組織間對政策的觀點與建議，沒有管道可以向上呈給總統，而造成的資訊中空，則是由國家安全顧問來填補。. 28. Arthur Jr. Schlesinger, A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House (Boston: Houghton. Mufflin, 1965), p. 406. 29. 黃秀端，「總統、國務卿與國家安全顧問」，前引文，頁 20。 26.

(39) 詹森總統繼任總統後，沿襲了甘迺迪總統的作風，絕大部分關於國家安全的決策，不是經由國安會，而是出自「星期二午餐」中由總統、國家安全顧問、國務卿與國防部長，共同討論所作出的決策。當時的國家安全事務特別助理羅斯陶頗得詹森總統重用，成為決策圈中的關鍵人物之一。由於詹森總統也不喜歡透過正式方式召開國家安全會議，身為國家安全顧問，羅斯陶的角色不再是扮演中立守門員，將國安會組織所蒐集到的資訊與情報呈給總統，比較偏向總統的個人幕僚，提供總統個人的政策建議；再加上羅斯陶本身的意識形態過於強烈，往往會強力護航自己的主張，無法客觀公正的將各部門的建議與情報，向總統報告，而導致了決策的偏差。尼克森總統是第一位用「國家安全顧問」這個名詞來稱呼國家安全事務特別助理的總統。而他也是第一位在公開演說中，將國家安全顧問與國務卿、國防部長相提並論的總統。當尼克森總統一上任之後，他對於外交政策的要求非常明確，就是所有外交政策的制定，必須是以白宮為主導的。再者，尼克森非常不信任傳統的官僚系統，認為國務院會將尚未公開的情報與資訊洩漏出去，因此他不信任透過國務院體系進行外交事務，希望透過更隱密的管道得到情報以及執行政策。此時，國家安全顧問季辛吉便成為總統最親近的顧問，他不再只是一個決策過程的協調者，同時也給予總統各種建議。根據尼克森的總統的決策習慣，他的個性較為孤立，只喜歡與少數人做非正式的接觸，因此國家大部分重要的決策，都出自於尼克森與季辛吉兩人，並未經過國家安全會議討論，也未探詢其他內閣官員的意見。對季辛吉來說，作為總統的國家安全顧問，他並未暢通總統聽取不同意見的管道，相反地，他嚴禁國安會部屬有任何直接可接觸總統的管道，只有他能直接與總統接觸，就如同時任助理國務卿的 Winston Lord 所言，「季辛吉無法容忍任何人可以直接向總統表達意見，只有季辛吉能單獨與總統相處，並提供總統意見，這反映了他的自負以及極大的. 27.

(40) 不安全感。」30而為了擔心國務院洩密，尼克森總統授意讓季辛吉扮演秘密談判者與政策執行者以及政府發言人等角色，此舉動完全侵犯了國務院的角色及功能，也讓季辛吉與國務卿的關係降到冰點，國家安全顧問掌握了大權，而國務院則被完全排除在決策圈之外。而之後的卡特總統，雖聲稱欲避免季辛吉一人獨握大權的局面出現，他的外交政策是由四人決策小組討論而成，包括了副總統孟岱爾、國務卿范錫、國防部長布朗及國家安全顧問布里辛斯基；然而，卡特總統對於國家安全顧問的信任，讓布里辛斯基控制了國務院、國防部和中情局的政策制定輸出，再加上布里辛斯基的個性較為積極，與總統接觸的機會較為頻繁，又被賦予統籌各部會報告之責，使得布里辛斯基的影響力很快地便在四人小組中凸顯出來。而布里辛斯基在伊朗人質危機中的強勢作風，不顧國務卿的反對毅然派兵前往伊朗營救美國人質，造成國務卿范錫最終黯然辭職。 31 雷根總統就任之後，雖然刻意貶低國家安全顧問的地位，避免再度出現國家安全顧問獨大的情況產生，然而雷根總統本身對於外交事務不甚熟悉亦不感興趣，對於決策的細節也不太重視，故過份縱容其幕僚專權作主，出現了克拉克、麥克法蘭、彭因岱特等強勢的國家安全顧問，未能充分扮演中立守門員的角色，利用與總統接觸的頻繁接觸，而成為政策的倡議者、總統的私人顧問，秘密執行外交任務，國家安全顧問獨大，國務卿被邊緣化。而由於未將各種決策資訊充分傳達給總統，也造成了伊朗門事件等醜聞，讓學界與政界開始重新檢討國家安全顧問的角色定位。老布希則是個事必躬親的總統，他對於外交事務尤其具有熱情，甫上任便言明，他希望所有參與者都能清楚地知道，他將會參與許多外交政策的細節制定，. 30. Walter Isaacson, Kissinger: A Biography, op. cit., p.189.. 31. 黃秀端，「總統、國務卿與國家安全顧問」，前引文，頁 22。 28.