史考克羅夫與其他官僚之關係

老布希總統本身曾經歷了季辛吉與其他官僚之間的鬥爭，他深覺這樣的情形，

不但會造成政府資源的空轉，更容易因為一己之私而做出錯誤的決策，因此外交 決策圈中內閣間的鬥爭與角力，絕對不能夠出現在他的政府中。⁸²而老布希對於 幕僚間角色的定位，也自有一套主張，他認為「國務卿是國家主要的外交政策發 言人，總統做出外交決策，而國家安全顧問的角色則是隱居幕後運作。」⁸³根據 這樣的角色定位，他選擇了貝克作為他的國務卿。老布希與貝克是認識許久的朋 友，也十分珍惜彼此間的友誼。國防部長則由國會議員錢尼出任，錢尼也曾在福 特政府中擔任白宮幕僚長，他與時任的國家安全顧問史考克羅夫曾在白宮中密切 合作，也與時任中情局長的老布希合作愉快，與國務卿貝克更是莫逆之交。在一 個如此內閣成員如此熟悉彼此的環境中，錢尼充分地融入團隊中。最後則是參謀 長聯席會議主席鮑威爾，他不僅是法定的美軍最高級軍官，也是美國總統的最重 要的軍事顧問，鮑威爾也曾擔任過雷根總統的國家安全顧問一職，與老布希等人 也彼此熟識。⁸⁴貝克、錢尼、鮑威爾等人都是行政經歷非常豐富的官場老手，將 他們擺在國務院及國防部的重要職位，如何避免他們因為部門間的利益而產生內 鬥，是一門大學問。然而，老布希也深知，他需要一個有能力的國家安全顧問，

來輔助他充分參與外交事務，同時也平衡國務卿、國防部長的強大勢力，更重要 的是，國家安全顧問須負責政策間的協調並將所有資訊傳達給總統，於是他找了 曾在福特政府中擔任國家安全顧問的史考克羅夫，再次出馬擔任此職位。史考克

81 Ivo H. Daalder and I.M. Destler, In the Shadow of the Oval Office: Profiles of the National Security Advisers and the Presidents They Served--From JFK to George W. Bush, op. cit., pp. 191-192.

82 George H. W. Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, op. cit., p. 18.

83 Brian Brumley, op, cit.

84 Ivo H. Daalder and I.M. Destler, In the Shadow of the Oval Office: Profiles of the National Security Advisers and the Presidents They Served--From JFK to George W. Bush, op. cit., pp. 177-178.

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羅夫在尼克森政府曾擔任過季辛吉的副手，以及在福特政府曾擔任此職位，相關 的歷練讓史考克羅夫非常熟悉國家安全顧問的職責。特別值得注意的是，在福特 總統時期，史考克羅夫雖擔任國家安全顧問，同時是由季辛吉擔任國務卿，季辛 吉在外交事務上具有巨大的影響力，史考克羅夫依舊低調地盡到自己的職責，確 保總統能接收到所有資訊，並且不損及季辛吉的威信。

據錢尼的敘述，內閣成員間的相處不曾出現嚴重的衝突，一方面是老布希的 意願所致，另一方面，彼此在福特政府時期的舊交情幫了很大的忙。每個人都知 道他們可以自由地發表自己的想法，並且向總統評論其他人的想法。即使在會議 中說錯了話，也不必擔心會出現在明天華盛頓時報的頭條。⁸⁵史考克羅夫則認為，

「大家的相處非常和諧，而本研究也發現這是老布希總統的決策團隊勝於其他總 統團隊的原因。大家都很有個性，但都願意將自我擺在一邊。即使是面對最艱難 的時刻，討論過程中仍經常出現幽默與玩笑話。這是個非制式但同時也非常認真 的決策團隊。」⁸⁶

而根據本文第二章的分析，國家安全顧問可依其與國務卿、國防部長之間的 權力關係，分成三種類型。而在老布希政府任內的國家安全顧問和國務卿、國防 部長權力地位大致平行，在國家安全與外交決策上盡責地扮演三頭馬車。也就是 說時任國家安全顧問的史考克羅夫與國務卿貝克、國防部長錢尼各司其職，彼此 權力地位大致平行。雖說國務卿負責政府主要的外交政策執行以及在外交政策制 定時給予建議，也是政府外交事務的發言人，而國家安全顧問是一中立的守門員 且負責政策的協調。然而，有時因為牽涉到外交任務的機密性，國家安全顧問須 與外國大使會面、公開談論外交政策、或是執行外交任務，然而國家安全顧問在 執行上述面向的任務時，應先知會國務卿並與國務卿保持密切的聯繫。所以當史

85 Richard Cheney, “The Bush Presidency”, in Kenneth W. Thomson eds., The Bush Presidency: Ten Intimate Perspectives(Lanham, Md.: University Press of America, 1998), pp. 9-10.

86 George H. W. Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, op. cit., p. 25.

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考克羅夫在天安門事件後，赴中國進行秘密訪問，就帶了貝克的副手伊德伯格隨 行，確保這趟秘密旅行也在國務院的掌握之中。當史考克羅夫收到新的情報與資 訊向總統報告時，同時也會將這些情報傳遞給國務卿與國防部長，確保他們也收 到這些訊息，避免造成資訊的不對稱。

在此章節中除了討論史考克羅夫與其他官僚之關係，另外也需特別注意錢尼 與鮑威爾兩人在老布希政府的關係，因為他們兩人在小布希政府時，對於第二次 伊拉克戰爭的決策，同樣扮演了關鍵角色。鮑威爾與錢尼在老布希時期，是下屬 與長官的關係，鮑威爾是參謀首長聯席會議主席，錢尼是國防部長，國防部長是 參謀首長聯席會議主席的長官。而鮑威爾與錢尼的相處，在老布希時期未出現明 顯的衝突與摩擦，無論是在鮑威爾的傳記中，或是在老布希與史考克羅夫的回憶 錄中，都未顯現出他們兩人的不合。且錢尼在老布希政府中，非常清楚自己的職 責本份，並未像在小布希政府中那樣專權。根據鮑威爾的自傳記載，在伊拉克入 侵科威特危機發生的幾天內，他就曾在會議中提到「是否值得為解救科威特而對 伊拉克打仗？」然而，他馬上就發現，這個問題似乎不應該由他提出，他已經逾 越了自己的職責，他現在已經不是國家安全顧問了，應該只提供「軍事」方面的 建言。⁸⁷而錢尼也因為鮑威爾的發言，私下對他表示，「你是參謀首長聯席會議 主席。你不是國務卿，也不再是國家安全顧問了。更不是國防部長。所以請你只 提供軍事建議就好了。」⁸⁸由這段對話，可看出無論是錢尼或是鮑威爾都清楚認 知自己的職責，並願意謹守職責，而錢尼與鮑威爾在第一次伊拉克戰爭中的密切 合作，也與他們在第二次伊拉克戰爭中所呈現出的敵對狀態，呈現出明顯的對 比。

而國會在第一次伊拉克戰爭中所扮演之角色，也對伊拉克作戰呈正面支持態

87 蕭美慧譯，Colin L. Powell 與 Joseph E. Persico 著，我的美國之旅(台北：智庫股份有限公司，

2001)，頁 767。

88 蕭美慧譯，前引書，頁 769。

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度。在經過激烈的院會討論後，1991 年 1 月 12 日，參眾議院先後分別以 52 票 對 47 票、250 票對 183 票通過授權老布希政府以武力對付伊拉克決議案(S. J. Res.

2 及 H. J. Res. 77)，⁸⁹授權總統在使用所有適當外交及和平手段仍未成功後，得 以依聯合國安理會 678 號決議案以武力恢復科威特主權，它也要求總統至少每六 十天，就促使伊拉克遵守聯合國安理會決議案的情形向國會報告一次。⁹⁰

值得注意的是，此次投票主要是依黨籍來決定是否支持布希總統，根據投票 紀錄來看，參議院的 52 票贊成票中是由 42 位共和黨加上 10 位民主黨，而 47 票反對票中則是由 2 位共和黨加上 45 位民主黨；而眾議院的 250 票贊成票中有 164 位共和黨加上 86 位民主黨，而在 183 票反對票中則是由 3 位共和黨加上 180 為民主黨。就比例上來看，共有五分之四的民主黨參議院、三分之二的民主黨眾 議員否決對伊拉克使用武力，此次國會未能以壓倒性多數支持總統開戰之決定，

是美國自 1812 年對英國宣戰以來，國會以差距最些微多數支持總統對外採取武 力的記錄。⁹¹

圖 三-1：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院贊成票之黨籍分佈

圖 三-2：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案參議院反對票之黨籍分佈

89 Congressional Quarterly Weekly Report, January 12, 1991, p. 70.

90 林正義，「從危機處理分析布希總統的波斯灣戰爭決策」，前引文，頁 48-49。

91 Congressional Quarterly Weekly Report, January 12, 1991, p. 66, 68.

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圖 三-3：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院贊成票之黨籍分佈

圖 三-4：針對老布希政府以武力對付伊拉克決議案眾議院反對票之黨籍分佈

第四節 史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭決策中扮演之角色

在研究史考克羅夫在第一次伊拉克戰爭中所扮演的角色，得先了解老布希的 決策團隊，以及老布希的決策習慣，進而討論史考克羅夫如何管理決策系統，並 從中扮演中立守門員的角色。

在第一次伊拉克戰爭期間，國家安全會議並未被正式運用為危機處理的組織，

對老布希總統而言，國家安全會議不是決策的機構，而是提出正反意見供總統決 策參考的組織。⁹²在處理 1989 年 10 月的巴拿馬政變、1989 年 12 月的菲律賓政 變及 1989 年 12 月入侵巴拿馬的危機時，均不是透過國家安全會議來處理危機。

而鮑威爾也認為老布希總統在處理第一次伊拉克戰爭危機時，並未在國家安全會 議中進行深入的辯論，並將此責任歸於史考克羅夫。⁹³

92 George H. W. Bush and Victor Gold, Looking Forward (New York: Doubleday, 1987), pp. 174, 244.

93 Bob Woodward, The Commanders (New York: Simon & Schuster, 1991), pp. 260-261.

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而老布希的決策團隊，又可分為外部、核心、極核心三個團體。外部團體又 稱為「八巨頭」(The Big Eight)，由老布希、史考克羅夫、貝克、錢尼、鮑威爾、

副總統奎爾(Dan Quayle)、白宮幕僚長史努努(John Sununu)、史考克羅夫的副手 蓋茲所組成。在正式的國安會議結束後，會再召開「八巨頭」會議，同時也會有 許多幕僚參與討論，不過「八巨頭」通常只是形式上的會議，討論較為不重要的 議題，而此會議中討論的內容通常也會被洩漏給媒體。核心決策圈被稱為“ The Inner Circle”，成員為老布希、貝克、史考克羅夫、錢尼與鮑威爾，此五人會針

副總統奎爾(Dan Quayle)、白宮幕僚長史努努(John Sununu)、史考克羅夫的副手 蓋茲所組成。在正式的國安會議結束後，會再召開「八巨頭」會議，同時也會有 許多幕僚參與討論，不過「八巨頭」通常只是形式上的會議，討論較為不重要的 議題，而此會議中討論的內容通常也會被洩漏給媒體。核心決策圈被稱為“ The Inner Circle”，成員為老布希、貝克、史考克羅夫、錢尼與鮑威爾，此五人會針