第二章 總統、國家安全顧問與外交決策
第四節 國家安全顧問的種類
依照學者林正義的分類，國家安全顧問可依其與國務卿、國防部長之間的權 力關係，分成三種類型。51
(一) 國家安全顧問極少曝光，接受國務卿及國防部長主導國家安全政策。
杜魯門及艾森豪時期的國家安全顧問便屬於此種類型，對此職位的認知為總 統的幕僚，盡力扮演各部門之間的協調者，致力於扮演中立的守門員，將各種不 同的資訊及情報傳達給總統，劃分嚴謹的組織規範，由上而下向各部門蒐集情報，
確保各部門的意見能夠真實地被傳達。蒐集到各部門的意見之後，國家安全顧問 會盡其職責，將各部門的意見忠實地呈給總統，以作為決策參考。此時期的國家 安全顧問鮮少在公開場合曝光，更遑論作為國家安全政策的發言人。將自身定位
50 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making, op.
cit., pp. 3-4
51林正義，「美國國家安全顧問的角色」，前引文，頁 30。
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為總統的幕僚，提供總統決策參考所需之資訊，而非國家安全政策的主導人，接 受國務卿及國防部長的主導地位，低調地在幕後扮演其中立守門員的角色。
(二) 國家安全顧問的地位凌駕於國務卿及國防部長，在國家安全政策的決策上，
國家安全顧問處於領導地位。
此類國家安全顧問以季辛吉及布里辛斯基為代表。以季辛吉為例，當尼克森 總統一上任之後，他對於國家安全政策的要求非常明確，就是所有國家安全政策 的制定，必須是以白宮為主導。尼克森總統對政策的強勢作風，對於很多政策他 已有定見，他需要的不是國家安全會議的幕僚告訴他該怎麼作，他自己很清楚該 怎麼作，他只是需要幕僚們來執行他的決策。而尼克森對國家安全顧問的人選相 當重視，他宣布由季辛吉擔任國家安全顧問，還比他宣布國務卿的人選還來的早，
而國務卿羅傑斯本身也是尼克森的好友。在尼克森與季辛吉的主導下，他們將國 安會改制為一個具有正式組織規模，同時又在兩人掌控之下的組織，為達成由白 宮主導的目標，在國安會成立了許多新的組織，其中最重要的是 National Security Study Memoranda (NSSMs)的成立，NSSMs 是由季辛吉領導，負責決策的背景調 查，對他而言，NSSMs 是個很好的偽裝，讓他可以從中進行許多秘密談判，一 方面可以接收不同部門的情報，另一方面則可在其他部門不知情的狀態下，進行 秘密外交，52對季辛吉來說，「NSSMs 讓他可以利用組織的資源，而不讓大家知 道他真正進行的目的為何。」53 且尼克森總統非常擔心洩密的問題，他跟季辛 吉都認為如果透過國務院，無法完全杜絕洩密的問題。故他們想要建立一個秘密 的外交管道，尼克森總統可直接透過季辛吉進行外交及國家安全事務，而不必擔 心洩密的風險。
在季辛吉擔任國家安全顧問的時期，國務院幾乎被排除在外交決策的過程之
52 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making, op.
cit., pp. 108-109.
53 Walter Isaacson, Kissinger: A Biography (New York: Simon & Schuster, 1992), p. 155.
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外，而羅傑斯在決策圈中的角色不斷地被邊緣化，連帶地，國務院負責政策執行 的功能也不斷地被弱化。然而，國務院被排除在決策圈外，不全是季辛吉個人的 意見，尼克森總統對國務院的不信任，也是原因之一。54最明顯的例子便是 1970 年的出兵柬埔寨決策，國務卿與國防部長皆被排除在決策圈外，以為這場總統、
季辛吉以及參謀長聯席會議主席的會議只是普通的軍事簡報，殊不知這場會議討 論的是出兵柬埔寨等重大事宜，會議結束後，尼克森總統就召集了季辛吉並簽署 了出兵柬埔寨的命令。55就出兵柬埔寨的決策看來，整個決策程序其實是大有問 題的，牽涉到國家安全的國防議題，卻未聽取國防部長的意見，作出要出兵的決 策，也是最後才通知國防部長，完全無視國家賦予國防部長的權責與法定地位，
而整個決策過程充滿秘密。當季辛吉利用出訪巴基斯坦的機會，秘密拜訪中國，
尼克森總統並未事先知會國務卿羅傑斯，一直到 7 月 15 日，季辛吉已經在前往 中國的途中，羅傑斯才被告知此次密訪的計畫。
如此一來，國家安全及外交事務則繞過國務院與國防部，由國家安全顧問直 接通盤掌握，總統與國家安全顧問成為政策的主導。國務卿與國防部長面臨被排 除在決策圈之外的困境，也無法在決策過程給予政策建議，同時也造成了國務院、
國防部與國家安全會議之間的摩擦。
(三) 國家安全顧問和國務卿、國防部長權力地位大致平行，在國家安全與外交 決策上扮演三頭馬車之一。
此類的國家安全顧問以老布希時期的史考克羅夫為代表。史考克羅夫曾在福 特總統時期擔任過國家安全顧問，在那時便認識了當時擔任中情局局長的老布希，
當老布希於 1988 年當選總統時，便找了他的好朋友貝克擔任國務卿，且找來史 考克羅夫擔任國家安全顧問。就老布希自己對於國務卿與國家安全顧問的角色定
54 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making, op.
cit., p. 119.
55 Walter Isaacson, Kissinger: A Biography, op. cit., pp. 265-266.
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位，他認為國務卿應負責政府裡面主要的外交政策執行以及在外交政策制定時給 予建議，再者，國務卿也是政府外交事務的發言人；而對於國家安全顧問史考克 羅夫，他則認為國家安全顧問是一中立的資訊中介者且負責政策的協調，政策制 定不應該是由國家安全顧問負責。56
史考克羅夫除了本身曾經在福特總統時期擔任過國家安全顧問，他也是身為 負責調查雷根時期伊朗門事件的陶華委員會的一員，陶華調查委員會報告的最後 一章，是由史考克羅夫執筆，闡明國家安全顧問的職責為政策的協調者，而國務 卿則負責政策的執行，他自然比其他人更為了解國家安全顧問的職責所在。就如 同報告中所提到，「國家安全顧問不應該與國務卿或是國防部長競爭，而是應該 要在幕後盡到自己的職責。」57
史考克羅夫在尼克森時期就曾擔任過季辛吉的副手，以及在福特時期曾擔任 國家安全顧問，相關的歷練讓史考克羅夫非常熟悉國家安全顧問的職責。特別值 得注意的是，在福特總統時期，史考克羅夫雖擔任國家安全顧問，同時間季辛吉 擔任國務卿，在外交事務上仍具有巨大的影響力，史考克羅夫依舊低調地盡到自 己的職責，確保總統能接收到所有資訊，並且不損及季辛吉的威信。因此，在老 布希時期，為避免政府內部的惡鬥再次出現，史考克羅夫也特別注意其與國務卿、
國防部長之間的關係與權力平衡。「國務卿是國家主要的外交政策發言人，而總 統是做出外交決策的人，而國家安全顧問的角色則是隱居幕後運作。」58然而，
這並不代表國家安全顧問不能與外國大使會面、公開談論外交政策、或是執行外 交任務，而是他在執行上述面向的任務時，應先知會國務卿並與國務卿保持密切 的聯繫。所以當他在天安門事件之後，赴中國進行秘密訪問，就帶了貝克的副手
56 George H. W. Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed (New York: Alfred A. Knopf, 1998), p. 18.
57 John Tower, Report of the President’s Special Review Board (Washington, D.C.:GPO, 1987), pp.
v-3.
58 Brian Brumley, “Bush’s National Security Adviser Says Foreign Policy Rests with President”, Associated Press Newswire, January 22, 1989.
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Larry Eagleburger 隨行，確保這趟秘密旅行也在國務院的掌握之中。當史考克羅 夫收到新的情報與資訊向總統報告時，同時也會將這些情報傳遞給國務卿與國防 部長，確保他們也收到這些訊息，避免造成資訊的不對稱。
為了避免出現的內部的惡鬥以及對決策的清楚分工，國家安全顧問與國務卿 及國防部長間的權力地位大致相等，各自執行其職責，也不會出現越權等現象，
讓國家安全政策得到最好的執行。