小結

第一次伊拉克戰爭發生於後冷戰時期，雖然蘇聯還未真正瓦解，但是昔日鐵 幕籠罩下的東歐國家，紛紛脫離共產統治，迎向民主體制；中西歐國家正在為「歐 洲統合」而努力，希望歐洲國家能藉由經濟上的合作，壯大歐洲實力，重返世界 舞台。美國與中東阿拉伯國家也難得在第一次伊拉克戰爭中，拋開昔日情仇，共 同抵抗伊拉克，老布希政府選擇擱置以巴議題，才得以順利爭取阿拉伯國家與美 國同盟。冷戰時期，國際組織如聯合國等，未能發揮其作為國際組織的號召力與 影響力，只能淪為美蘇兩強冷戰場域的延伸，安理會更成為美蘇角力的格鬥場，

安理會決議未能發揮其應有的效力與拘束力，被大國視為無物。然而，在第一次 伊拉克戰爭中，可以看出聯合國國際地位的提升，老布希政府對伊拉克的經濟制 裁、禁運，甚至到武力進擊，再再尋求安理會決議案的授權，將此次危機的框架 從美伊兩國的對抗，提升為國際層次的對抗。再者，在許多盟國內部，如英國、

法國等，也需要有安理會決議的授權，才能成功爭取到民意與國會支持派兵伊拉 克，可見當時的國際氛圍，已逐漸認同聯合國作為國際間爭端的仲裁者。

在後冷戰時期，蘇聯雖未瓦解，但是影響力已大不如前，美國作為世界上最 強的國家之一，面對許多中型國家的崛起，如歐盟、中國、印度等等，在治理世 界的手法上，美國採取的是相對和平與多邊的政策方針。值得注意的是，這種氛 圍反應在美國應對中東的外交政策上，主要有兩項特色，首先是多邊治理機制的 鼓勵，其次是地緣政治的考量。前者涉及大戰終結霸權藉由建立體制來穩固既得 利益，後者指的是此利益是與美國勢力得以維持緊密相連。簡言之，前者為形式 而後者為內涵，交相呼應出美國治理中東的外交邏輯。

對於國家安全顧問來說，其角色的定位、帶領國安會的風格與職掌，與總統

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本身對於決策的態度、作風及偏好有著密切的關係。每一任國家安全顧問的職責 皆不同，影響力也有所不同，主要還是取決於總統對於國家安全顧問的定位與認 知。老布希總統對於外交事務懷有極大的熱情，且喜歡親力親為參與外交政策的 制定過程，喜歡在過程中聽到各種不同的意見，再作出決策，就如同鮑威爾所指 出的，「老布希總統比雷根總統更投入外交政策，他喜歡聽到幕僚之間針對議題 的爭論。」¹⁰⁰；再者，老布希也希望自己的外交決策團隊，首長間能和諧相處並 各司其職，恪守自己的本分。有鑑於老布希總統對於外交決策團隊的期待，他需 要一名有經驗且有能力的國家安全顧問，來為他蒐集各種不同面向的政策選項，

以及管理決策團隊，協調決策過程中出現的歧異。而史考克羅夫優秀的行政經歷、

擔任國家安全顧問此職務的駕輕就熟，再加上他比任何人都清楚國家安全顧問的 職責所在，故史考克羅夫是擔任此職務的不二人選，他所創建的「史考克羅夫模 式」也被公認為國家安全顧問最佳的典範。

根據學者 Burke 的看法，他認為史考克羅夫之所以是一名成功的國家安全顧 問，有下列三點原因。第一，史考克羅夫在任期內的表現，完全闡明了國家安全 顧問應扮演中立守門員的職責，而且他謹守本分，唯有在將所有選項都呈給總統 之後，才能夠提供自己的意見給總統。第二，組成中立守門員的元素，史考克羅 夫全都具備。當一名稱職的守門員，除了要維護討論過程中的公開及公平性，也 要兼顧組織內部溝通管道的運作品質；再者，也要協調部會首長間不同意見的爭 辯。從另一個層面來看，史考克羅夫不僅重視部會首長間高層級的討論，他同樣 也重視首長層級以下，低階的跨部門溝通與協調，性質接近於艾森豪時期的計畫 委員會，但少了官僚形式的包袱。第三，史考克羅夫證明了除了中立的守門員之 外，國家安全顧問也可同時扮演其他角色。史考克羅夫有時也是名政策倡議者，

但是他會清楚的表明這是他個人的意見，同時也會將其他不同的意見忠實的呈報 給總統。雖然不像彭岱與季辛吉總是媒體的焦點，有必要時史考克羅夫也會充當

100 Ivo H. Daalder and I. M. Destler, “The Role of the National Security Adviser,” op. cit., p. 2.

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政府的發言人及從事外交任務，但必定會先知會國務卿及得到總統的允許。整體 來說，史考克羅夫是學者們研究現代國家安全顧問的最佳典範，如何在不背棄中 立守門員的原則下，成功地履行國家安全顧問的其他職責。¹⁰¹

101 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making, op. cit., p. 192.

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