第二章 總統、國家安全顧問與外交決策
第二節 國家安全顧問結構的轉變
1947 年杜魯門總統根據「國家安全法」設立「國家安全會議」，而依據國家 安全法的規定，「國家安全會議的基本任務是就有關國家安全的內政、外交、軍 事政策之整合向總統提出忠告，使各軍種和政府中其他各部門及機構，在涉及國 家安全的問題上，能獲得較有效的合作。」35而根據當時的時代背景來看，國安 會的形成乃有感於在第二次世界大戰期間，美國的戰時組織缺乏一致的程序與行 動，而戰爭結束後，國會希望加強行政部門之間的橫向聯繫，增加高階層部門之 間有關安全政策的協調與作為，故通過此法案的設立，36其主要任務在於政策的 整體規劃，協助主管外交政策的各部門能「更有效的運作」，並提供杜魯門總統 政策諮詢。37學者林正義則認為，國家安全會議的功能在於整合有關國家安全的 內政、外交與軍事政策，使軍方和文職部門在國家安全事務上能充分合作，以便 向總統提出一份全面性而非單一訴求的政策建議。38
國家安全會議雖是依法成立，但在《國家安全法》中卻無關於設置國家安全 顧問的明文規定。如此一來，國家安全顧問的法定地位便顯得比較特殊，可從下 列四個特點看出：39(一)國家安全顧問不是一個正式的職稱，僅是新聞大眾傳播
35 王漢國，「美國國家安全會議的沿革與評析」，前引文，頁 6。
36 Charles W. Jr. Kegley and Eugene R. Wittkopf (eds), American Foreign Policy: Pattern and Process, op. cit., p. 348.
37 Rogers Hilsman, The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs, 2nd edition (New Jersey: Prentice Hall, 1990), p. 134.
38 林正義，「美國國家安全顧問的角色」，前引文，頁 29。
39 林岩哲，「析論白宮國家安全顧問的角色」，前引文，頁 36-37。
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界的一個慣用語，且為一個決策階層之幕僚，而非一事務官員。(二)在制度上，
國家安全顧問迄今無法定的地位與職權。《國家安全法》雖成立了國家安全會議，
但是對於設置國家安全顧問卻無條文規定。(三)總統對於國家安全顧問的任命，
是屬於政治任命，而非法律任命，不需經過國會同意而任命，因此在職位上也較 無保障，總統要其離職便須離職。(四)國家安全顧問應為一行政幕僚，從事內部 行政作業，不應走出幕前宣揚政策，甚至是執行政策。然而，有些國家安全顧問 卻選擇採取「高姿態」，執行原本應屬國務卿的職責範圍，造成國家安全顧問與 國務卿間的不合與衝突。
隨著時代的改變以及每一位總統決策風格的不同，國家安全顧問的結構也隨 之而改變。根據學者 Burke 的看法,美國國家安全顧問結構的歷史演變，主要可 分為三個時期：40
1.始創期：杜魯門總統時期
雖然杜魯門總統一手催生了國家安全會議，然而在韓戰爆發之前，杜魯門並 未重視國家安全會議的功能。根據統計，截至 1950 年韓戰爆發之前，國家安全 會議的 57 次會議，杜魯門總共只參加了 12 次；而在韓戰期間，國家安全會議固 定於每個星期四開會，在戰爭期間的 71 次會議中，杜魯門參加 64 次。韓戰爆發 之後，杜魯門總統開始重視並重用國家安全會議，除了每周一次的定期會議，還 要求「所有一切重要的國家安全建議，應由該會議及其幕僚負責協調。」41 國家安全會議成立之初，設有行政秘書長(executive secretary)，負責將國家安全 會議討論過後的各項會議呈報給總統，並負責將總統批示的各項命令通知各有關 部會。
而杜魯門時期的首位「行政秘書長」索伊爾(Sidney Souers)，以及他的繼任
40 John P. Burke, “The National Security Advisor and Staff: Transition Challenges,” op. cit., pp.284- 292.
41王漢國，「美國國家安全會議的沿革與評析」，前引文，頁 6。
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者傑姆斯‧雷(James S. Lay, Jr.)，在後來的研究中，極少被歸進國家安全顧問的 名單中，因為他們兩人扮演的角色，比較接近政策的協調者，不具實質政策諮詢 性質。而此時期的國家安全會議的幕僚，大部分的來源都是其他部門的代表，對 他們而言，他們在原本部門的職務與責任，高於在國安會的職務，並且越來越少 關心國安會的事務。而國安會裡最重要的幕僚報告，常常是各部門代表的幕僚，
直接向國安會遞交各部門的政策建議，未經過跨部門間幕僚的協調，而國安會的 行政秘書長並無實權以及實際的影響力，去控制此種部門間的政治角力。
2. 組織改革期：艾森豪總統時期
在國安會的歷史中，艾森豪總統與其國安會顧問卡特勒被認為是讓國家安全 會議走向制度化的重要推手。艾森豪總統對於國家安全會議的角色定位，與前任 杜魯門總統截然不同，他認為「國家安全會議是一個合作體，其成員是以獨立身 分來向總統提供意見，而不僅是代表各部門立場的折衷。」在八年的時間內國家 安全會議每周定期召開會議，而艾森豪總統參加了將近九成的會議，他認為國家 安全會議必須能夠呈現各種不同的政策建議，有贊成與反對的聲音，如此一來，
在能夠聽到各種不同意見的前提下，做出的決策才會是嚴密且周全的，且能充分 反映美國的國家安全利益。而艾森豪總統本身也相當積極地參與國家安全會議的 討論。42
艾森豪總統上任之後，除了保留原本的行政秘書長職位，另外增設了國家安 全事務總統特別助理。 在艾森豪總統時期，卡特勒進入了國安會，擔任了此特 別助理職位，實施了一連串的改革，其中最重要的改革，莫過於成立了「計劃委 員會」，由國家安全事務總統特別助理兼任主席。其委員會的任務為綜合各部門 的政策建議做成「政策文件」，在國家安全會議上研討。43此委員會為一定期開會、
42 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making (Texas: Texas A & M University Press, 2009), p. 28.
43 王漢國，「美國國家安全會議的沿革與評析」，前引文，頁 8。
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組織嚴謹且屬於高層級官員參加的會議，目的在於達成政策上的共識，對於某些 事先無法達成共識的政策，此委員會致力於將所有不同的意見呈現於國安會的決 策桌前；而每周一次的會議，計劃委員會特別注重確保部門間不同的意見，能夠 完全地被呈現出來，作為決策的依據。卡特勒強調計劃委員會必須忠實無私地將 各種不同的意見呈現出來，即使因為各部門間意見不同，而造成無法解決的衝突，
也不應該壓制某些意見，而應該中立地將全部的意見呈現給國安會。在卡特勒職 掌國安會時期，計劃委員會奠定了現代國家安全顧問職責的基礎。
1960 年 1 月，艾森豪總統又指派此一特別助理擔任隸屬於國安會系統的「工 作協調委員會」的主席，負責監督政策的執行。此委員會的任務為透過大約四十 個工作小組，去蒐集各部門意見，經分析歸納後作成「行動計畫」，供國家安全 會議參考與使用。
(1). 國家安全會議與政策山 (Policy Hill)
這個時期的國家安全會議就像一座政策山，「計劃委員會」位於上坡的一側，
而「工作協調委員會」則位於下坡的一側，國家安全會議則位居高峰，成為整個 系統的核心。
上坡：計畫委員會 (Planning Board)
計畫委員會的幕僚，會事先與各部門的幕僚聯絡討論相關的政策建議，並擬 定一份討論的綱要，而這份綱要完成後則會送至計劃委員會給各部門的代表委員 們討論，研擬是否需要增加、變動與調整議題。這樣的目的，是要確保各部門的 不同意見都能被納進討論的綱要中，確保各種不同的聲音都能被聽見。在國家安 全會召開的前十天，卡特勒會針對這份綱要，擇定此次國家安全會議上討論的議 題，並研擬一份議程，送至會參與國家安全會議的各部門，如此一來，各部門的 幕僚在收到這份議程時，便可以向其部門首長先作簡報，讓其知道並熟悉此次國 家安全會議上將進行討論的議題。
高峰：國家安全會議
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而在國家安全會議召開的前一天，卡特勒會向艾森豪總統簡報，詳細講解各 項討論的議題，並詳加補充說明為何會擇定此議題。而在國家安全會議召開的當 天，卡特勒會先向與會的代表逐項說明討論的議題，雖然艾森豪總統也會在場，
不過國家安全會議大部分是由國家安全顧問主持，值得注意的是，卡特勒在討論 每項議題時，都會點名持支持意見者與反對意見者，請他們公開說明自己的見解 與看法，不論是支持與反對，都能夠有機會發表自己的看法。卡特勒對於「總統 特別助理」此角色的認知為，其有責任去挖掘並保存各種不同的意見，尤其確保 支持與反對的聲音，都能夠被充分的討論。
下坡：工作協調委員會(Operating Coordinating Board)
在國安會議結束後，卡特勒會準備一份「行動紀錄」(records of action)的草 案，詳細記載會議中的爭議如何被解決，而艾森豪總統最終所作決策為何。而此 份草案會送給國安會議的與會者，讓他們增加評論及修改，最後再送至總統，作 最後的確認。總統確認後，則會作成正式的決策。而工作協調委員會，則負責監 督決策的執行，並會花六個月的時間，完成一份有關於監督決策執行的成果報告，
而這份報告最終也會在國安會議中討論。
在艾森豪總統時期，國家安全會議成為一個組織嚴謹且階層分明的組織，從 政策山的運作過程中可以看出，國安會議是極為嚴謹且繁瑣仔細的過程，而國家 安全顧問更是扮演著一個中立守門員的角色，謹守本分讓各種聲音都能呈現在決 策桌前，而這樣的運作模式，也與艾森豪總統的決策風格有關，喜歡聽取各種意 見，並且相信唯有當不同面向的聲音都被完全呈現後，決策者才能全盤思考，並
在艾森豪總統時期，國家安全會議成為一個組織嚴謹且階層分明的組織，從 政策山的運作過程中可以看出，國安會議是極為嚴謹且繁瑣仔細的過程，而國家 安全顧問更是扮演著一個中立守門員的角色，謹守本分讓各種聲音都能呈現在決 策桌前，而這樣的運作模式，也與艾森豪總統的決策風格有關，喜歡聽取各種意 見，並且相信唯有當不同面向的聲音都被完全呈現後，決策者才能全盤思考，並