史考克羅夫與萊斯作為國家安全顧問之比較

本文選擇以老布希與小布希政府時期的伊拉克戰爭作為對照，來探討國家安 全顧問在外交決策中所扮演的角色，原因可歸結如以下幾點：第一，史考克羅夫 與萊斯兩人的師生情誼，在小布希政府的伊拉克戰爭決策時瀕臨破裂。史考克羅 夫的現實主義信念，與萊斯從現實主義者轉變為新保守主義的信徒，正好也代表 了兩個政府完全不同的世界觀，以及充分體現了在不同國際情勢下，美國在國際 社會中所扮演角色的轉變。第二，在兩個布希政府中，總統與國家安全顧問的關 係皆非常緊密，老布希退休後與史考克羅夫合著回憶錄，小布希則說萊斯就像他 的家人一般，可見兩位總統都相當信任國家安全顧問，然而史考克羅夫與萊斯雖 然皆與總統關係良好，但是其作為國家安全顧問的表現卻猶如天壤之別，史考克 羅夫被公認「史上最能實踐中立守門員精神的國家安全顧問」，而萊斯則是被批 評並未盡到中立守門員之責，導致了小布希政府內的決策機制失靈。第三，老布 希與小布希為父子，且皆擁有深厚國際事務及外交經驗的共和黨執政團隊，而小 布希政府內有不少是當年亦曾在老布希團隊內服務的官員，如錢尼就曾任老布希 政府的國防部長、鮑威爾曾任老布希政府內的參謀首長聯席會議主席、而萊斯當 年亦曾任職於老布希的國家安全會議，內閣成員幾乎算是原班人馬，且這些官員 擁有完整的政府歷練與外交事務經驗，為何老布希與小布希的伊拉克戰爭決策會 出現顯著的差距？而史考克羅夫與萊斯作為國家安全顧問，與其內閣團隊的互動 與關係也是截然不同的。第四，相對於國際社會及美國國內對於第二次伊拉克戰 爭的批評，國際社會及美國國內對於老布希時期的第一次伊拉克戰爭，給予相對 較為正面的評價，肯定其出兵伊拉克的合法性與正當性，而當時老布希政府內的 國家安全決策分工，亦受到高度評價，相較於小布希政府的決策機制失靈，國家 安全顧問在戰爭決策中所扮演的角色與決策機制運作成功與否有絕對的關連。

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1. 兩人所處國際情勢之比較 (1)第一次伊拉克戰爭(1990 年)

1990 年 8 月 2 日，伊拉克軍隊入侵並占領科威特，並向外宣稱科威特自由 政府向伊拉克求助，要求推翻科威特政府並併吞科威特，而伊拉克對科威特的武 力入侵，嚴重地威脅了美國在中東地區的利益。在伊拉克入侵科威特的五個月內，

當時的老布希政府以經濟制裁、外交協商並配合軍事佈署於沙烏地阿拉伯協防，

希望能嚇止伊拉克進一步入侵沙烏地阿拉伯，此時期的軍事行動又被稱為「沙漠 之盾」行動，老布希政府並藉由經濟制裁結合外交壓力，能夠迫使伊拉克撤出科 威特。然經濟制裁、外交協商與軍事協防等三管齊下手段，並無法讓伊拉克結束 對科威特的占領。1991 年 1 月 16 日，以美國為首的多國部隊取得聯合國授權後，

開始對對科威特和伊拉克境內的伊拉克軍隊發動空戰，2 月 23 日開始發動陸戰，

並在接下來的一百個小時內，取得決定性勝利，重創伊拉克軍隊，此時期的軍事 行動又被稱為「沙漠風暴」行動。

而在第一次伊拉克戰爭中，不論是老布希政府戰前的多方斡旋、戰時的多邊 結盟以及爭取聯合國的支持，都充份體現了當時美國政府「多邊治理」的世界觀。

當時處於後冷戰時期，美蘇兩超強的對抗逐漸被區域衝突所取代，世界局勢正從

「美蘇兩強」邁入「一超多強」的轉型階段，美國勢必得跳脫冷戰期間美蘇對峙 的框架，以更加多邊開放的態度處理國際事務，此點充分體現在美國在第一次伊 拉克戰爭中爭取其他國家及聯合國的支持。美國為爭取歐洲國家的支持，事前進 行了許多外交協商與努力，總統與內閣官員各自發揮影響力，老布希甚至親自打 電話與各國元首溝通，讓大多數的歐洲國家都願意與美國同進退；再者，在第一 次伊拉克戰爭中，美國為爭取中東地區的阿拉伯國家與美國同一陣線，美國選擇 不碰觸敏感的以巴議題，尋求中東政治同盟，一起對付伊拉克，並透過經濟援助、

巧妙運用阿拉伯內部遜尼與什葉派的教派衝突等手段，讓阿拉伯國家願意加入美 國的行列，一起對抗伊拉克。而第一次伊拉克戰爭也是美國首度在對外軍事行動

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中，主動要求其他國家分擔軍費，盟國的捐款高達五百四十六億美金，負擔了第 一次伊拉克戰爭中的大部分費用。而美國主動要求其他國家分擔軍費，也象徵了 美國經濟力的衰退，在處理國際事務上，需要更大程度上倚賴同盟的支持。

在第一次伊拉克戰爭中，美國無論是在初期對伊拉克實施經濟制裁與禁運階 段，或是後期欲採取軍事進攻，皆尋求聯合國安理會決議案的通過，以證明其行 動的合法性與爭取更多國際認可。而這也體現了，在後冷戰時期，聯合國等國際 組織，不再只是美蘇對抗場域的延伸，開始在國際舞台上，發揮其影響力與重要 性，宣告世界如需得到國際支持與認可，則需透過聯合國安理會的運作。而此時 期美國所面對的國際體系，美蘇兩強不再處於敵對狀態，蘇聯不再是永遠的敵人，

任何衝突的爆發，不再只是美蘇兩強對抗的延伸，此時所爆發的區域衝突，更多 地牽涉了種族、宗教、邊界等議題。而蘇聯在第一次伊拉克戰爭中所採取的立場 則格外重要，因為蘇聯是安理會的常任理事國並擁有否決權，且蘇聯一直以來都 是伊拉克強大的盟友，長期提供大量政治跟武器的援助給伊拉克，如果此次美國 能爭取到蘇聯的支持，對伊拉克而言無疑是巨大的打擊。而後老布希政府成功地 爭取到了蘇聯的支持，讓其他國家無法再利用美蘇之間的矛盾，從中獲得利益。

美蘇的和解，更大程度上說明了美國無法再走回單極獨霸的老路，必須因應國際 情勢的改變，採取多邊治理的世界觀。

2. 第二次伊拉克戰爭(2003 年)

1990 年海珊在第一次伊拉克戰爭中戰敗後，接受聯合國停火協議與制裁，

雖然聯合國第 678 號決議規定海珊需催毀現有的大規模毀滅性武器與導彈，並且 明文禁止伊拉克發展生化武器、核子武器及其技術，然在法國與俄國等國支持下，

國際上對於伊拉克的經濟及武器制裁逐漸放寬，而後海珊也強迫聯合國武器檢查 小組離開伊拉克，從此之後，伊拉克是否暗地裡繼續發展大規模毀滅性武器變成 了不解之謎，一直到 911 事件後，伊拉克的武器問題又重新受到重視。

911 事件發生後，恐怖主義嚴重威脅了美國的國家安全利益，美國發現先前

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地緣政治考量下的多邊治理，遭受到徹底的挑戰，也讓美國重新思考其戰略。2002 年 1 月 29 日小布希總統在國情咨文中宣稱「政府正在與『邪惡軸心』鬥爭」，並 特別點名北韓、伊朗和伊拉克三國為邪惡軸心國家，指稱他們尋求發展大規模毀 滅性武器，並有可能向恐怖分子提供武器，顯示美國已逐漸將反恐戰爭的重點，

從對恐怖分子的報復轉為阻止這些邪惡軸心國家發展大規模毀滅性武器，並向恐 怖分子提供武器。2003 年 2 月 24 日美國提出安理會決議草案，希望能夠得到聯 合國授權，對伊拉克發動武力攻擊。3 月 16 日，針對美國所提出的新決議案，

法國、中國和俄國三個擁有否決權的國家一致投出反對票，而一向是美國盟友的 德國也表示反對此決議案。3 月 17 日晚間，小布希總統在白宮發表演說，向海 珊下最後通牒，海珊和他的兒子們必須在 48 小時內離開伊拉克，否則美國將會 開始進行軍事攻擊。而 3 月 19 日晚上，美軍正式展開對伊拉克的軍事行動。第 二次伊拉克戰爭被評為是小布希政府的「單邊戰爭」，只有少數國家加入美國的 同盟，並且在未得到聯合國授權的前提下，便對伊拉克進行軍事行動。

面對蘇聯解體後的新世界，美國與歐洲的軍事結盟關係出現了挑戰，隨著東 歐國家的民主化以及共同威脅蘇聯的解體，再加上原先被囚禁在鐵幕之下的東歐 國家，也逐漸被納入歐洲統合的範圍中，合作的層面也從經濟上的統合，慢慢深 層為政治及外交上的合作，顯示歐洲不斷尋求著在國際舞台上建立起自己的地位 及影響力，然而在經濟與安全議題上，美國與歐洲都處於既合作又競爭的關係。

第二次伊拉克戰爭中，美國長久以來的盟友法國、德國等皆反對以武力攻打伊拉 克，並與俄羅斯發表聯合聲明，呼籲應以和平方式解決伊拉克問題，並透過否決 安理會決議案，拒絕授權美國合法對伊拉克動武。而英國首相布萊爾雖然與美國 同一陣線，支持對伊拉克作戰，卻也飽受來自國內外的巨大輿論壓力。歐洲國家 作為美國長久以來的盟友，此次並未與美國同一陣營，也顯示了美國與歐洲在國 際事務上的不同調。與第一次伊拉克戰爭相比，2003 年的第二次伊拉克戰爭並 未得到中東盟友的支持，包含沙烏地阿拉伯在內的中東國家，都公開反對美國對

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伊拉克出兵。小布希政府為爭取對伊拉克動武之合法性，也曾尋求聯合國安理會

伊拉克出兵。小布希政府為爭取對伊拉克動武之合法性，也曾尋求聯合國安理會