第五章 結論
第二節 以「總統 -顧問互動模式」分析兩人在戰爭決策中所扮演之角色
1. 總統─顧問互動模式(Advisory Systems Typology)
本文以學者 David Mitchell 所提出的總統─顧問互動模式197為主要的研究途 徑，此模式主要研究總統的管理風格如何影響了外交政策的制定過程以及決策，
Mitchell 認為此模式可以補足現今學界以總統為主的決策模式理論之不足，如學 者 Alexander George 於 1980 年所提出的總統決策模式，是目前學界最常引用的 決策模式之一，他將決策模式分為三種：正式、競爭、同儕模式。198但 Mitchell 認為這樣的模式無法解釋決策過程中的集中化程度(centralization)的不同，會造成
196 John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making, op. cit., p. 192.
197 David Mitchell, “Centralizing Advisory Systems: Presidential Influence and the U.S. Foreign Policy Decision-Making Process,” op. cit., pp.181-206.
198 Alexander L. George, Presidential Decision making in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advice, op. cit., pp.148, 165.
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決策的不同；再者，他認為總統決策模型將所有總統的決策模式皆視為獨立個體，
實地呈報給總統。透過首長會議與其他組織
199 George H. W. Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, op. cit., p. 382.
200 Ibid., pp. 432-433.
201 George H. W. Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, op. cit., p. 35.
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程序的有效運作 實地呈給總統以供決策參考。而在低階決策
203 Ivo H. Daalder and I. M. Destler, “The Role of the National Security Adviser,” op. cit., p. 2.
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的手段制衡伊拉克，然外交與經濟制裁最終 以失敗告終，原先持反戰立場的貝克與鮑威 爾等等，皆改變立場支持對伊拉克作戰，故 老布希最終作出了第一次伊拉克戰爭決策。
資料來源：作者自行整理。
總統-顧問互動模式分類請參閱：David Mitchell, “Centralizing Advisory Systems: Presidential Influence and the U.S. Foreign Policy Decision-Making Process,” Foreign Policy Analysis, Vol.1, Issue 2(2005), pp.181-206.
(2)第二次伊拉克戰爭決策
204 David Mitchell and Tansa George Massound, “Anatomy of Failure: Bush’s Decision-Making Process and Iraq War,” op. cit, p. 272.
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策沒有明確的政策方向。
無論是在戰前的決策或是戰爭期間的所有
207 Karen DeYoung, Soldier: The Life of Colin Powell, op. cit., p. 518.
208 Bob Woodward, Plan of Attack, op. cit., pp. 414-415.
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再者，萊斯也不是稱職的決策過程協調者與 衷 式 (Dominant-subset solution)，說明一開始總統
資料來源：作者自行整理。 總統-顧問互動模式分類請參閱：David Mitchell, “Centralizing Advisory Systems: Presidential Influence and the U.S. Foreign Policy Decision-Making Process,” Foreign Policy Analysis, Vol.1, Issue 2(2005), pp.181-206.
(3)小結
透過學者 David Mitchell 的總統-顧問互動模式，來分析老布希與小布希任內 的伊拉克戰爭決策，可以發現第一次伊拉克戰爭決策大致上符合「正式-高度集
而小布希政府的第二次伊拉克戰爭決策，落在「正式-低度集中化」此象限 中，經過與 Mitchell 的互動模式比對後，發現萊斯在實際決策過程中所扮演的角 色，同樣也與 Mitchell 的設定有所出入，在 Mitchell 的設定中，「正式-低度集中 化」的決策機制管理者，應為一「中立守門員」；但在實際決策過程中，萊斯卻 是扮演了一個政策倡議者的角色，先行篩選有利於開戰的情報呈給總統，並將反 對的意見排除在外。
綜觀史考克羅夫與萊斯在兩個戰爭決策中的表現，與 Mitchell 總統-顧問互 動模式下的設定，兩人的表現可以說是剛好互相對調，Mitchell 設定老布希政府 的國家安全顧問是一「政策倡議者」會篩選資訊呈給總統，而史考克羅夫卻扮演 了一「中立守門員」的角色；而當 Mitchell 設定小布希政府的國家安全顧問是一
「中立守門員」忠實地傳遞正反情報給總統，而萊斯卻成為了「政策倡議者」， 將反對的意見排除在外。本研究發現，這種不符合模式設定情形的出現，可歸因 於以下兩點。第一、雖然此分析模式被稱為「總統-顧問互動模式」，然而從兩個 分類的標準：總統所選擇的顧問結構以及總統對於決策過程中的掌控程度，就可 以看出此模式還是以總統為出發點，去分析在不同的總統決策風格中，顧問會如 何與之因應互動。然而，總統的決策風格故然對於國家安全顧問有一定的影響，
但是，國家安全顧問對於自己職務的定位以及認知，同樣會影響其作為國家安全 顧問的表現。舉例來說，史考克羅夫對於自己的職責定位是「國家安全顧問首要 的職責，便是將你所知道的各種意見忠實地呈現給總統，在那之後，你才能提供 自己的看法」，故資訊的中介對他而言，便是履行此職務的首要之責。
然而，萊斯認為國家安全顧問的主要職責是推動總統的決策，將總統的決定，
規畫成正式的政策並全力推行，而非呈現各種不同意見給總統。就如同其他內閣 成員所敘述的，萊斯只是提供總統他想聽到的意見，而不是提供給總統他應該知 道的意見。第二、總統對於決策過程的掌控程度，會影響決策團體內部的衝突與 議價程度，如同老布希總統對於決策過程的掌控集中度高，團體內部就不容易出
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現衝突與議價，而小布希總統對於過程的掌控集中度低，決策團體內部經常發生 衝突與議價，顧問之間互相競爭，希望獲得總統的青睞。而當決策團體內部發生 衝突時，作為決策過程管理者的國家安全顧問，是否能夠充分地發揮其管理及作 為制衡力量的功用，很大程度地取決於總統是否給予全力支持，小布希總統對於 決策團體內部的鬥爭與衝突，採取不干涉不介入的姿態，讓萊斯更無力調解團體 內部的衝突，有損其作為中立守門員之中立性。
表 五-4：史考克羅夫作為國家安全顧問所扮演之角色
表 五-5：萊斯作為國家安全顧問所扮演之角色
資料來源：作者依據學者林正義對於國家安全顧問的分類整理歸納而成。
角色分類請參閱：林正義，「美國國家安全顧問的角色」，美國月刊，第 4 卷第 3 期(1989 年 7 月)，
頁 28-34。
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