第二章 總統、國家安全顧問與外交決策
第五節 國家安全顧問在外交決策中的影響力
根據學者 Roger Hilsman 的研究，影響美國外交政策決策的因素有很多，而 影響決策過程的行為者可分為下列三種。最靠近決策核心的是總統，而影響總統 決策的則有總統顧問及其政治任命的官員，這三種成員位於同心圓的最內圈，也 是在外交決策最有影響力的人。而位於同心圓的第二圈，則是傳統的行政機構，
運用其龐大的行政官僚體系來影響決策，然而，由於官僚體系須恪守其立場與職 責，有時無法與總統理念一致，時常發生與總統關係惡化的局面。再加上行政官 僚體系組織龐大，處理過程耗時，無法及時滿足總統的需求，故行政官僚在外交 決策中的影響力不如與總統親近的幕僚。而位於同心圓的最外層，則是利益團體、
國會、輿論與媒體。外交政策來自選民、利益團體及輿論的壓力較內政政策來得 小，主要是因為美國民眾一向認為總統是最有資格進行外交政策決策的人，而一 般民眾則缺乏足夠的資訊來監督外交政策。59
59林廷輝，「美國國家安全顧問與國務卿於外交決策制定中之競爭關係」，通識研究集刊，第 5 期 (2004 年 6 月)，頁 114-115。
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圖 二-1：影響外交政策的行為者
資料來源：Roger Hilsman, To Move a Nation (New York: Doubleday, 1967), pp. 541-44.
而與總統同居同心圓最內側的國家安全顧問，對外交決策具有極大影響力的 原因如下：
(一) 第二次世界大戰後，決策權力逐漸集中於白宮，總統需要幕僚協助。
從第二次世界大戰後的發展歷史來看，白宮在外交政策的制定過程中，權力 逐漸地集中，總統對於外交政策的主導地位越來越高，再加上須處理的外交政策 議題越來越複雜，因此需要有組織的幕僚來協助處理並統合各單位的資訊，並且 將這些資訊提供給總統，輔佐總統作出決策，因此總統對於國安會中幕僚的倚賴 程度則大幅增加。
(二) 國家安全顧問在組織上與地理位置上處於較優勢的地位。
與傳統行政部會官員相比，國家安全顧問的另一項優勢是，因為國家安全顧 問辦公室位於白宮之內，每天須就國家外交及安全政策向總統簡報，見到總統的 機會遠比國務卿、國防部長多，因此總統的確會感受到，來自國安會幕僚之協助 要比傳統的部會來得方便。再者，由於國家安全會議並未像國務院那般擁有繁複 的官僚體系，公文也不須經過重重關口，因此可節省許多公文往返的時間。當總
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統需要任何政策建議時，從國家安全顧問得到的效率遠比國務院快速的多。60 (三) 國家安全顧問直接聽命於總統，與總統的利益一致。
由於國家安全顧問是由總統直接任命，其職位並未受到法律保障，由總統決 定其去留，因此國家安全顧問直接聽命於總統，與總統的利益一致。而國務卿與 國防部長雖亦是由總統任命，但是除了向總統負責之外，還須負有領導和管理整 個部會的責任，須面對來自部會內部的壓力，每當總統的意見與部會的利益相衝 突時，總統的命令或指示便有可能遭受杯葛，而由於國務院及國防部的官內部官 僚皆有法律終身職之保障，因此總統對於抗命之官僚也無可奈何，這時國務卿與 國防部長則常會面臨兩難的狀況。
(四) 國家安全顧問作為所有呈給總統資訊的把關者，對外交決策具有極大的影 響力。
所有送交總統有關國家安全與外交的文件、報告和建議都經由國家安全顧問加以 篩選整理之後，才得以送到總統手上。理論上而言，國家安全顧問應扮演中立守 門員的角色，把關所有呈給總統的資訊，並且確保所有正反不同意見的資訊都能 忠實地呈給總統，因為此面向與決策過程直接相關，影響決策過程的效率與決策 品質，如缺少此面向則會增加決策錯誤的風險。但是實務上，國家安全顧問得以 在所有報告中加上自己的看法與建議，因此對於決策過程具有極大的影響力。以 布里辛斯基為例，他會先行過目所有從國務院和國防部送交總統的報告，然後在 這些報告旁邊加上自己的評論與意見，最後在這些報告之上，布里辛斯基會在擺 上他自己的建議與意見，之後再交給總統。由這樣的過程中，不難看出國家安全 顧問對於決策的影響力之大。
60 黃秀端，「國務卿與國家安全顧問的權力角逐」，美國月刊，第 2 卷第 7 期(1987 年 11 月)，頁 18。
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