第二章 總統、國家安全顧問與外交決策
第三節 國家安全顧問的角色
根據學者林岩哲的研究，1947 年杜魯門總統依國家安全法，成立了國家安 全會議，然而在國家安全法中，卻無設置國家安全顧問的條文規定，以至於國家 安全顧問的法定地位與其他內閣相比較為特殊，以下分為四點分析。48
(一)國家安全顧問不是一個正式的職稱
在美國政府組織中，未設置國家安全顧問的職位，自然也不會有此正式稱呼。
美國國家安全顧問是傳播界的慣用稱呼，用來指稱協助總統處理美國國家安全事 務的助理職位。此職位最早可追溯於 1953 年，艾森豪總統為協調國安會，設置 了國家安全事務特別助理，歷屆政府沿革，至尼克森政府時期，則任命季辛吉為 國家安全事務總統特別助理，正式把職稱上「特別」兩個字加以刪除，並首度稱 呼擔任此職位的季辛吉為「國家安全事務顧問」。
(二) 國家安全顧問無法定地位與職權
國家安全會議的設立是根據「國家安全法」，然而國家安全法中，無設置國 家安全顧問的條文規定，因此國家安全顧問的地位與職權，並不受法律保障。就 性質而言，國家安全顧問是決策階層的幕僚，不屬於官僚組織中的事務官員。也 因為法律未規定職權範圍，故國家安全顧問的職責範圍彈性極大，隨著歷代總統 決策風格不同，每一任的國家安全顧問所擔負的職責也有所不同。
47 John P. Burke, “The National Security Advisor and Staff: Transition Challenges”, op. cit., pp.
292-294.
48 林岩哲，「析論白宮國家安全顧問的角色」，問題與研究，前引文，頁 36-37。
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(三) 國家安全顧問的任用屬於政治任命
國家安全顧問屬於政治任命而非法律任命。因無法定地位的保障，其屬於總 統的幕僚，故其進退完全取決於總統的決定，無須提經國會同意而任命，總統可 自由決定其去留。在雷根總統兩任任期中，一共換了六位國家安全顧問，可見其 職位隨總統之任命而起落。
(四)國家安全顧問為一行政幕僚
從原先設置的目的看來，國家安全顧問應為一行政幕僚，而非事務官，也非 高級決策者。其職責在於輔助總統作出決策，雖然並未有法定職責與地位的約束，
彭岱、布里辛斯基、史考克羅夫等前任國家安全顧問，都認為國家安全顧問應保 持低調姿態，不應走出幕前，在政策執行面上，國家安全顧問應避免涉入，以免 有干涉其他部門職責之嫌。
由於國家安全顧問的法定地位特殊，不需至國會接受質詢，其作為也不受層 層官僚組織規範，只需向總統一人負責，與其他顧問相比，如國務卿、國防部長 等等，國家安全顧問的職責彈性範圍較大，須隨總統的決策風格調整國安會組織，
所涵蓋職責範圍亦隨總統的決策習慣有所更動。再者，由於國家安全顧問的地位 並不像一般事務官受到法律保障，故總統可以隨時決定其去留，因此，對國家安 全顧問來說，對總統的忠誠與反應迅速，取得總統的信任運作決策組織，成為首 要優先。然而，雖然沒有明文規定限制國家安全顧問的職責範圍，然後學界以及 政界對於國家安全顧問可為及不可為的職責分界，仍努力做出劃分。
學者 I. M. Destler 歸納出國家安全顧問有所為及有所不為的專業職責，說明稱職 的國家安全顧問的職責範圍。
表 二-1：國家安全顧問的職責範圍
可為之事 (管理範圍內) 尚可為 不可為之事 (超出職責範圍)
1. 向總統簡報，處理外交政策之 決策
1. 審慎的政策建議/政策倡議 1. 進行特殊的外交協商
2. 分析議題與政策選項 (1). 整理資訊及情報 (2). 管理跨部門間研究
2. 倡議國安會幕僚所擁護的方 案
2. 執行固定的運作任務
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3. 管理總統決策過程 3. 與媒體、國會及外國官員就資 訊及背景進行溝通
3. 政策的公開發言人
4. 就總統決策進行溝通且監督 決策的執行
4. 強烈的擁護某方案(除非 總統已做出優先選擇) 5. 跨部門間的中介協調及危機
處理
5. 做出外交決策
資料來源：I. M. Destler, “The Rise of the National Security Assistant” in Charles W. Kegley, Jr., and Eugene R. Wittkopf (eds.), Perspectives on American Foreign Policy: Selected Readings ( New York: St.
Martin’s, 1983), p. 262.
學者林正義也歸納出國家安全顧問的角色，大致可總結為下列八種：49
(一) 國家安全決策過程的管理者( process manager)或中立守門員( honest broker) 此角色被公認為是國家安全顧問最應扮演之角色。國家安全顧問可建議總統 召開國安會議，提出各項應受討論或做出決策的議題。在會議結束之後，在不偏 頗、不帶有偏見、不扭曲各方意見的前提下，中立地將各種不同的意見呈給總統，
確保總統在接收到各種正反不同意見的情況下做出決策，並在總統做出決策後，
將總統批准的「國家安全決策訓令」或「國家安全決策備忘錄」，公告給各有關 單位執行。
在沒有召開會議時，國家安全顧問則指揮國安會所屬各地域單位(如亞洲、
非洲、歐洲及蘇聯、中東及南亞等)及各功能單位(如情報、國防、國際經濟等)，
對各種重要議題進行分析，並提出建議報告。
(二) 個人提供總統獨立的政策建議
國家安全顧問應以超然的立場，將各種正反不同意見呈給總統，避免偏頗任 何一方的訴求。然而，由於國家安全顧問是與總統相處時間最長、最親近的高級 顧問，每天早上至少須花十五分鐘向總統作簡報，與國務卿及國防部長相比，有 更多接觸總統的機會，在不知不覺中，他極容易將自己獨立，提出不同的見解，
提供給總統參考。而國家安全顧問個人提供總統獨立的政策建議，雖然與前述應
49 林正義，「美國國家安全顧問的角色」，前引文，頁 30-33。
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扮演的中立守門員角色有衝突，但沒有任何法令限制國家安全顧問提供個人的意 見供總統參考。史考克羅夫認為，只要國家安全顧問先將各種正反不同的意見呈 給總統，之後再提供個人意見供總統參考，是被允許的作法。而卡特總統的國家 安全顧問布里辛斯基，除了每天口頭簡報之外，更透過「每週報告」 (Weekly Report)，針對不同的議題提供個人看法，僅供總統參考。
(三) 各項情報、資訊的彙編者(packager of information)
國務院、國防部、中情局等官僚系統，會蒐集各種資訊及情報，交由國家安 全顧問呈給總統。當總統不信任國務院或國防官僚體系時，或想避免各單位本位 主義作祟的情況，常需要透過國家安全顧問蒐集更客觀、更準確的情報，作為決 策之依據。詹森總統就曾派遣國家安全顧問彭岱至越南，實際了解當地衝突情形，
以作為越南政策的參考。
(四) 監督政策執行
國家安全顧問有時須負責監督政策執行的工作，但監督政策執行有時是由副 國務卿擔任。艾森豪時代的國家安全會議，設有工作協調委員會，負責協調、監 督各機構執行國家安全政策，而此委員會是由副國務卿擔任主席。到了 1960 年，
才改由國家安全顧問擔任工作委員會的主席。而在尼克森時代的次長委員會，職 掌監督各單位的政策執行，而它是唯一非由季辛吉擔任主席的委員會。可見，監 督政策執行的角色，不是由每一位國家安全顧問親自負責的。
國家安全顧問監督政策執行有許多方式，其一是透過白宮情勢室，國家安全 顧問得以監督國務院及駐外使館之間、國務院與國防部之間、參謀首長聯席會議 與各地域指揮部之間的政策溝通及政策執行狀況。藉著白宮情勢室可以接收到各 部門互相往來、相互流通的情報，國家安全顧問比起任何人，較容易監督各部門 政策執行的情況。另外，國家安全顧問也可以透過實地探查，監督政策執行的情 況。總統可派遣國家安全顧問至某特定國家，實地了解美國駐當地使館是否忠實 執行白宮決策。由於政策執行面是由國務院負責，派遣國家安全顧問前去監督，
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可避免國務院官僚體系官官相護或是陽奉陰違的情形產生。
(五) 對外談判者
一般而言，涉外的外交事務，應是由國務院負責執行，而對外談判者的角色，
理論上應由國務卿擔任，談判內容再交由國務院執行。然而，在外交實務上，國 家安全顧問卻常扮演對外談判者的角色。因為國家安全顧問直接聽命於總統，最 能執行總統的真意，當涉及對外秘密談判內容時，透過國家安全顧問的傳達，遠 比經過國務院層層官僚的運作，來得保密安全許多，而外國代表也以能獲得白宮 直接、權威性的答覆為榮，格外重視此一溝通管道的聯繫。1965 年 4 月，詹森 總統派遣彭岱至多明尼加共和國，與政府軍進行各項接觸談判，這是國家安全顧 問首次以對外談判者的角色出現。爾後，國家安全顧問陸續出現在不同的國際大 事談判桌上，如季辛吉穿梭於以色列及阿拉伯國家之間穿針引線、親赴越南與北 越進行巴黎會談、密訪中國大陸，公開地取代了國務卿應扮演的角色與職責。除 了親赴海外談判，國家安全顧問也可坐鎮華府，與各國大使代表進行會談，而完 全不讓國務院知悉其談話內容。而當國家安全顧問代表國家，作為對外談判者時，
與國務卿的職責重疊，又容易讓國務院感覺被孤立在談判圈之外，容易造成國家 安全顧問與國務卿之間的摩擦，以及國安會及國務院部門之間的齟齬，故國家安 全顧問應避免扮演此角色。
(六) 危機處理者
在危機處理的過程中，國家安全顧問雖然無最後裁奪權，但仍扮演了重要的 角色。在甘迺迪、詹森、尼克森、福特及卡特時代的國家安全顧問，在危機處理 中佔有相當重要的地位。由季辛吉主持的華盛頓特別行動小組、布里辛斯基負責
在危機處理的過程中，國家安全顧問雖然無最後裁奪權，但仍扮演了重要的 角色。在甘迺迪、詹森、尼克森、福特及卡特時代的國家安全顧問，在危機處理 中佔有相當重要的地位。由季辛吉主持的華盛頓特別行動小組、布里辛斯基負責