論WTO下出口稅之合法性爭議及規範模式 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易學系碩士論文. 政治大. 論 WTO 下出口稅之合法性爭議及規範模式立. ‧ 國. 學. A Study on the Legitimacy and the Regulation Approach of. ‧. the Export Tax under the WTO agreement. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：楊培侃博士研究生：陳伶嘉撰. 中華民國一 O 六年十月.

(2) 謝辭能完成本篇論文，首先要謝謝我的指導教授楊培侃老師。楊老師總是不厭其煩地提點學生寫作重點及思考脈絡，對於論文的架構及論理鋪排有很大的啟發，非常謝謝老師一直以來的悉心指導，讓學生可以有所發揮並且勇於討論。也謝謝施文真老師及張南薰老師在口試時給予學生許多寶貴的意見，讓學生得以有方向更加充實論文內容。老師們精闢的見解與討論，是建構本篇論文實質論述的最大功臣，學生感激不盡！回首兩年來在法組的日子，充實且難忘。謝謝嚴謹又用心的楊光華老師，讓. 政治大. 我們時時上緊發條、練就百折不撓的處事態度，老師的全心付出，學生實是感念. 立. 在心！謝謝認真又溫柔的施文真老師，一方面督促我們、一方面像慈母般關懷大. ‧ 國. 學. 家，讓我們在面對浩瀚學海時仍能感受到一絲溫暖；謝謝親切可愛的薛景文老師，. ‧. 總是跟學生打成一片，同時給予學生課業上的提點及鼓勵。埋首於電子報的時光恍如昨日，能加入法組、在四位優秀老師的教導下學習成長，實是吾之所幸。. y. Nat. er. io. sit. 另外也要謝謝法組同甘共苦的同學們，謝謝 103 級學長姐的帶領與支持、謝謝 105 級學弟妹的可愛熱情，大家的融洽和樂，讓中心成為學術煉獄中的溫暖依. n. al. Ch. i Un. v. 歸。尤其謝謝同屆的意涵、詩晴、如蘋、文祈，能與這樣契合的夥伴一起奮鬥，. engchi. 是法組生活中最大的確幸。也要謝謝我的室友心怡，忍受我日夜顛倒、晚起晚歸的生活作息，總是給予我溫暖的問候及照顧，讓我覺得我是最幸運的外宿生。當然也要謝謝家人給予我的包容與支持，讓我得以順利完成碩士學位，繼續為人生打拼。最後，要謝謝建歡，成為我疲憊生活中最堅強的後盾，謝謝！.

(3) 摘要出口稅是政府對於出口產品於通關時所徵收的關稅，屬於一種出口限制。由於世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）一直以來著重於解決進口關稅造成的貿易障礙，出口稅在 WTO 下尚未有明文規範，開發中國家故將其視為一種合法貿易政策工具。出口稅不僅可增加政府稅收，供應大國使用出口稅亦可引導出口原料內銷，使國內原料價格降低，造成變相補貼國內加工業者之效果，供應大國便可以出口成本較低廉的加工產品；相對地出口原料降低造成原料之國際價格提升，便會影響其他國家加工業者之權益。在進口關稅及數量限制於關稅暨. 政治大. 貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）中已有所管制的情. 立. 況下，進口國家開始憂心出口稅使用擴散、影響更多原料供給，故於杜哈回合之. ‧ 國. 學. 討論及 WTO 爭端解決皆引發相關爭議，惟皆未得到進一步管制出口稅之結果。. ‧. 本文參考杜哈回合提案及雙邊貿易談判下之成果，提出於 WTO 下以關稅減讓談判之規範模式，搭配其他考量因素，作為 WTO 下解決出口稅問題之建議。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 關鍵詞：WTO、出口稅、關稅、阿根廷生質柴油案. Ch. engchi. i Un. v.

(4) A Study on the Legitimacy and the Regulation Approach of the Export Tax under the WTO agreement. Abstract. The export tax is the custom duty on the exports. It’s a kind of export restrictions as well. As the World Trade Organization (WTO) has always focused on the trade barriers caused by the import tariffs, the export tax has not yet been clearly defined in. 治政 the WTO. The developing countries regard it as a legitimate 大 trade policy tool. The 立 export tax can not only increase the government revenue, for major suppliers, the export ‧ 國. 學. tax can also guide the exports to be sold domestically, so that it can make the domestic. ‧. supply increase and the internal price decrease, resulting in a disguised subsidy to the. sit. y. Nat. domestic consumers. If the export tax is imposed on the raw materials, major suppliers. io. al. er. can export cheaper processing products, getting a better competitive advantage. However, it will also affect the interests of the processing industries in the other. n. iv n C countries. Therefore, importing countries to worry about the use of export taxes. h e nbegin gchi U Through different rounds of discussion and the related dispute settlement under the WTO, the controversy over the export tax have not been further tackled. Based on the related proposal in the Doha round and the related regulations of the bilateral trade agreements, this article would put forward the method of the tariff reduction negotiations under the WTO, with some suggestions to increase the feasibility, to solve the problem on the export tax issues.. Keywords: WTO, export tax, tariff, DS473.

(5) 目次第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的.............................................................................. 2 第二節研究方法與研究架構...................................................................... 3 第三節研究限制.......................................................................................... 4 第二章出口稅之意義及影響...................................................................................... 5 第一節出口稅之意義與內容...................................................................... 5 第二節出口稅對貿易之影響.................................................................... 15 第三節小結................................................................................................ 19 第三章 WTO 下與出口稅相關的規範分析 ............................................................. 21 第一節關稅減讓........................................................................................ 23 第二節數量限制........................................................................................ 26. 治政第三節針對補貼之規定............................................................................ 27 大立第四節反傾銷協定－阿根廷生質柴油案................................................ 31 ‧. ‧ 國. 學. 第五節入會議定書－中國稀土案............................................................ 36 第六節小結................................................................................................ 41 第四章出口稅的規範模式及可行性分析................................................................ 43 第一節杜哈回合提出的出口稅規範提案................................................ 44 第二節雙邊貿易協定下的出口稅規範模式............................................ 52 第三節多邊體系下可行的出口稅規範模式............................................ 57. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第五章結論................................................................................................................ 67 參考文獻...................................................................................................................... 72 中文文獻.............................................................................................................. 72 英文文獻.............................................................................................................. 73 WTO 談判文件 ................................................................................................... 75 判決文件.............................................................................................................. 76. Ch. engchi. i Un. v.

(6) 第一章緒論出口稅是針對出口產品所課予的關稅，於世界貿易組織（ World Trade Organization, WTO）下並沒有明文管制，故被開發中國家視為合法的貿易保護措施，且為其發展經濟之必要工具，然而其造成的貿易扭曲效果可能等同於進口措施，故應如何管制引起爭議。歷經全球化浪潮，國家之間貿易相互依賴程度變得越來越高，而開發中國家在全球價值鏈中無論是供應者或進口者，皆扮演了重要的角色。鑒於經濟危機的經驗，提高了各國實行保護主義的誘因1，根據 2004 年 WTO 資料顯示，約有三分之一的 WTO 會員國課予出口稅，舉例來說，印度對. 政治大. 棕梠油出口課予出口稅；馬達加斯加對於香草、咖啡、胡椒、丁香課予出口稅；. 立. 以及 1995 年歐盟對小麥課以每噸 35 元的出口稅2。. ‧ 國. 學. 開發中國家大多認為，出口稅是保護其尚在發展的國內產業之必要手段，但. ‧. 是大型原料供應國若以此保護國內產業，便會導致他國加工產業原料數量減少而. sit. y. Nat. 受到嚴重影響，造成市場扭曲、不公平競爭的結果。因此，如何有效規範出口稅，. n. al. er. io. 使其不過度影響自由貿易市場，勢必是國際上需要解決的議題。. Ch. i Un. v. 出口稅的合法性，自 1946 年關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs. engchi. and Trade, GATT）起草前便存在爭議，然而在開發中國家與已開發國家的角力下，歷經烏拉圭回合至現今的杜哈回合，出口稅談判仍難以有所進展，其所牽涉的產品大多為重要初級原料，影響的領域除了糧食安全外，更包括能源業及科技業之發展。出口稅難以管制的原因及未來發展，值得探討與關注。. 1. Olga Solleder, Panel Export Taxes (PET) Dataset: New Data on Export Tax Rates, GRADUATE INSTITUTE OF INTERNATIONAL AND DEVELOPMENT, Working Paper No: 07/2013, at 2, http://repository.graduateinstitute.ch/record/15641/files/HEIDWP07-2013.pdf (last visited June 10, 2017). 2 Roberta Piermartini, the Role of Export Taxes in the Field of Primary Commodities, 2004, at 2, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/discussion_papers4_e.pdf (last visited June 10, 2017). 1.

(7) 第一節研究動機與目的出口稅的重要性，可以從越來越多國際協定針對出口稅討論中窺知一二3。區域貿易協定（regional trade agreement, RTA）中，歐盟會員國、北美自由貿易協議（the North American Free Trade Agreement, NAFTA）、加勒比共同體（the Caribbean Community, CARICOM）、南方共同市場（the South American Common Market, MERCOSUR）、澳紐緊密經濟關係貿易協定（Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement, ANZCERTA）中，出口稅都是被禁止的；部分雙邊協定亦禁止出口稅，如智利與加拿大、加拿大與哥斯大黎加、日本與新加. 政治大. 坡4。去（2016）年，阿根廷生質柴油案（EU — Biodiesel）上訴機構出爐5，出口. 立. 稅議題於多邊體制下又再次被提起，該案可見歐盟一直以來希望以 WTO 管制出. ‧ 國. 學. 口稅造成的不公平貿易現象，但結果仍宣告失敗。. ‧. 綜觀出口稅問題之癥結，似為資源分配不均及各國發展程度不一之結果。開. sit. y. Nat. 發中國家擁有廣大天然資源，卻難以為自己所用，因為在已開發國家進口產品湧. n. al. er. io. 入的情況下，本國加工產業根本難以與其競爭，因此課徵出口稅試圖將原料留在. i Un. v. 國內，或者以此增加政府收益；就已開發中國家而言，獲得低價原料自然是首要，. Ch. engchi. 而出口稅提高原料價格的行為，等同變相補貼出口國家的加工產業，造成國際貿易的不公平競爭。儘管出口稅無法與幾乎每個國家都有的進口關稅之嚴重性相比，但其影響的產品對國際貿易來說仍有舉足輕重的角色，舉例來說，中國稀土案（China — Rare Earths）的稀土，便是生產高科技產品的必要原料；阿根廷生質柴油案的生質柴油，更是近來替代能源趨勢下的重要產品。不過站在開發中國家的角度來說，直. 3. Olga Solleder, supra note 1. Roberta Piermartini, supra note 2. 5 Appellate Body Report, European Union—Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Argentina, WT/DS473/AB/ R (Oct. 6, 2016). 2 4.

(8) 接禁止出口稅確實可能造成其無法脫離脆弱經濟，難以與已開發國家之加工產業抗衡。儘管許多區域或雙邊貿易協定試圖解決此問題，但出口稅問題仍然存在於主要供應國及進口國之間，因此本文試圖在 WTO 多邊體系下找到一個可以平衡兩方角力，開放自由貿易同時確保發展權益的方法。. 第二節研究方法與研究架構由於出口稅於現行 WTO 規範下並無明文的規範，故本文主要以文獻研究法，整理學者文獻、WTO 研究報告、談判文件，介紹出口稅的性質與定義、於國際. 政治大一直難以於多邊體系下解決的主要原因。此外，就出口稅對於貿易所造成的效果，立上的使用情況，並闡述國際上使用或反對出口稅的理由，設法歸納出出口稅議題. ‧ 國. 學. 因涉及國際供給與需求的變化，故於第二章第二節用簡單的經濟模型描繪出口稅對於國際價格、世界福利之影響，以跨學科研究之方法，加強出口稅應設法管制. ‧. 的主張。. y. Nat. er. io. sit. 為了於多邊體系尋找可行的出口稅規範，本文欲先以既有的體系，嘗試探討各種解釋方法。本文第三章將列出所有 WTO 下可能與出口稅相關的規範，先藉. n. al. Ch. i Un. v. 由談判文件了解其規定之背景與動機，及談判過程中是否涉及出口稅或排除出口. engchi. 稅的討論，並同樣以文獻研究法分析該規範與出口稅之間的連結，設法找出得以含括出口稅的合適規範。透過前文之討論，方可知現行 WTO 多邊體系下尚缺乏一出口稅管理機制，故應提出一套新規範以真正處理出口稅問題。對此，筆者參考正在進行的 WTO 談判－杜哈回合中，歐盟共同體於非農業市場進入談判中對於出口稅提出的具體提案，以及現行雙邊貿易協定中出口稅的相關規範，以歸納法提出兩種不同的規範模式，並分別比較分析兩種規範模式於多邊下實現的可能性。雙邊貿易協定部分，將輔以學者所做的數量研究作為規範效果之評析，得出雙邊仍 3.

(9) 不足以管制出口稅之結論，最後回到多邊體系，再次比較、分析出筆者認為較可行的規範模式，並提出加強該規範模式可行性之相關建議。. 第三節研究限制出口稅屬於一種出口限制，而出口限制中除了出口稅，亦包含禁令、證明、數量限制等等。為求文章完整性及突顯文章重點，本文將僅以出口稅為中心，僅在定義出口稅時簡單提及出口限制之意義及使用情況，不深入探討各出口限制類型。. 政治大. 此外出口稅之重要性除了影響 WTO 一般貨品貿易，亦為農業談判所關注。. 立. 惟 WTO 農業協定鑒於其議題特殊性，且可能考慮個別國家產業利益，故處理貿. ‧ 國. 學. 易措施之規範手段與一般貨品貿易有所區分，為避免文章過度複雜，本文僅先就. ‧. 一般貨品貿易規範下出口稅可行之規範模式進行探討，並不針對農業協定下可能之規範模式進行著墨。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(10) 第二章出口稅之意義及影響自從 1948 年開啟 GATT 談判，WTO 多邊貿易體系便一直提倡自由開放貿易，並致力於對抗由重商主義所引發之保護主義，而國家重商主義最重要的特徵便是鼓勵出口而抵制進口，這也是為何 WTO 底下之多邊規則大多以進口限制為重心6。然而，國家並不只會針對進口限制，針對出口，亦同樣存在限制措施，如本文所提的出口稅，即為常見的出口限制措施。進口限制的效果及目的較為明顯，通常即係以降低進口數量或提高進口成本. 政治大背後的原因及可能造成的影響，則較為複雜。本章節將介紹何謂國家的出口限立確保國內產品的市場優勢，進而達到保護國內產業的效果。然而，限制出口措施 7. ‧ 國. 學. 制措施，尤其針對出口稅作進一步介紹。除定義出口稅之外，本章節並列出各方對於出口稅存在之正反理由，以助讀者了解該措施之必要性，抑或正當性。了解. ‧. 出口稅之本質及爭議緣由後，筆者欲於本章第二節闡述國家課徵出口稅對於國際. y. sit. io. er. Nat. 貿易所造成的影響，以設法釐清出口稅於國際貿易上的角色是否具有正當性。. n. 第一節 a 出口稅之意義與內容 v. i l C n U hengchi 出口稅，是出口限制措施的一種。WTO 爭端解決機構曾在美國出口限制案（US — Export Restraints）小組報告中闡述過出口限制措施之定義，「係一種以政府法律或法規形式明確限制出口數量，或規定允許出口的明確條件，或採取收費或出口稅的形式，限制出口數量的邊境措施8」，其中包括出口禁令、出口許可. 6. Weiwei Zhang, Export Restrictions: Time for New Disciplines, GRADUATE INSTITUTE, 2016, at 18, available at https://repository.graduateinstitute.ch/record/294572/files/PHD-2016-049.pdf (last visited June 23, 2017). 7 Antoine Bouet & David Laborde, The economics of export taxation:a theoretical and CGE-approach contribution, OECD, at 1, available at http://www.oecd.org/tad/ntm/43965958.pdf (last visited Apr. 24, 2017). 8 Panel Report, United States — Measures Treating Export Restraints as Subsidies, ¶¶ 8.17, WT/DS194/R (June 29, 2001). [hereinafter US —Export Restraints] 5.

(11) 證、數量限制、出口稅等。出口限制於國際貿易上的使用，可追溯自 1275 年英國對羊毛與皮革課予出口稅，到了 18、19 世紀出口稅被引進到亞洲、非洲、拉丁美洲等被殖民國家，主要是為了增加殖民政府收益而設，當時亦存在歧視性稅賦及出口退稅等其他出口限制措施，用作優惠殖民國家之目的9。根據經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）對出口限制所做的統計，2009 年到 2012 年五年間，72 個調查國家中有 60 個使用出口限制措施，且該措施被廣泛使用於所有原料，從礦物、金屬到木材、農產品，大多為新興或開發中國家. 政治大. 所設；且此五年間，工業基礎原料業別有 900 個出口限制措施被引進或提高限制，. 立. 僅有 400 個措施被放寬或者消弭，且大多是因為 WTO 入會議定書之承諾所致10。. ‧ 國. 學. 可見出口限制措施使用情況加劇之趨勢。. ‧. 其中，出口稅為出口限制措施中最常用的政策工具11。出口稅係指政府針對. sit. y. Nat. 出口外國銷售之產品，於其經過國家之海關邊境時所課的稅收，可以產品價格百. io. er. 分比（ad valorem 從價稅）或以產品數量或重量之百分比（specific duty 從量稅）課之12。出口稅除了增加政府稅收，更可作為一種貿易政策工具，作為引導出口. al. n. iv n C 業者發展其他產業，或者使出口業者將出口產品轉向國內銷售之誘因。後者更是 hengchi U 引起出口稅合法性質疑的主因。. 當出口業者為了避免出口稅，將原應出口的產品轉向國內銷售，國內供應量. 9. South Centre, Some Reasons Not to Negotiate Export Taxes and Restrictions in the WTO NAMA Negotiations, SC/AN/TDP/MA/6, May 2006, ¶ 1, available at https://goo.gl/6VkIXe (last visited June 10, 2017) 10 OECD, Export Restrictions in Raw Materials Trade, 2014, 23-24, available at http://www.oecd.org/tad/benefitlib/export-restrictions-raw-materials-2014.pdf (last visited Sept. 20, 2017). 11 South Centre, supra note 9, ¶ 8. 12 William Deese & John Reeder, Export Taxes on Agricultural Products: Recent History and Economic Modeling of Soybean Export Taxes in Argentina, UNITED STATES INTERNATIONAL TRADE COMMISSION, Sept. 2007, at 2, available at https://www.usitc.gov/publications/332/journals/export_taxes_model_soybeans.pdf (last visited Apr. 24, 2017). 6.

(12) 便會增加，進而導致國內價格降低，因此優惠國內消費者。若原出口產品為國際重要原料，出口稅會造成出口國家出口的原料供給減少，導致國際原料價格上漲；反之出口國家內原料價格則下降，使國內加工產業可以用優勢價格購買到該原料作為加工成本，該加工產品出口後，便得以較低的價格壓制其他國家的加工產業。通常上述情形，出口國家會以差別出口稅制（differential export tax, DET）課徵出口稅，即對出口原料課徵較高出口稅率，但對於出口加工產品則課徵較低出口稅率13，以此鼓勵加工產業大量出口其低成本產品。國際上使用 DET 最顯著的例子為：阿根廷對於小麥和油產業的 DET 稅制，. 政治大. 根據 2011 年聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the. 立. United Nations, FAO）之調查資料，在蔬菜油業別中，阿根廷對於大豆課予 23.5%. ‧ 國. 學. 的出口稅率；大豆油課予 19.3%出口稅率；大豆粉課予 20%出口稅率。大豆原料與大豆油差別稅率達 4.2%、與大豆粉差別稅率達 3.5%，可使大豆加工產業節省. ‧. 約 43%的變動成本14。因此，許多國際輿論認為出口稅是一種變相補貼國內加工. Nat. er. io. sit. y. 業者的貿易手段，尤其 DET 之動機更為明顯，故應有所規範。截至 2004 年，約有三分之一的 WTO 締約國使用出口稅15，2009 年出口稅. al. n. iv n C 成為國家最常用以歧視外國商業利益之措施第年更升至第 5 名，僅 U h e n g c h i9 名，2012. 次於紓困（bail-outs）、貿易救濟、關稅及非關稅貿易障礙16。FAO 亦曾於 2011 年發布文件17，列出世界上幾個主要國家使用的出口限制類型，並總結其他 20 國使. 13. Id. at 2. Ramesh Sharma, Food Export Restrictions: Review of the 2007-2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures, FAO COMMODITY AND TRADE POLICY RESEARCH WORKING PAPERS, May 2011, at 11, available at http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/PUBLICATIONS/Comm_Working_Papers/EST-WP32.pdf (last visited Sept. 25, 2017). 15 Id. at 5. 16 Olga Solleder, Trade Effects of Export Taxes, GRADUATE INSTITUTE REPOSITORY, Aug. 2013, at 2, available at http://repository.graduateinstitute.ch/record/15643/files/HEIDWP08-2013.pdf (last visited Apr. 24, 2017). 17 Ramesh Sharma, supra note 14, at 9. 7 14.

(13) 用情況，如下表 1 所示。表 1 各國使用出口限制措施情況（粗體表示為該國主要使用的措施）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. （來源：Ramesh Sharma, Food Export Restrictions: Review of the 2007-2010. i Un. v. Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures, FAO. Ch. engchi. COMMODITY AND TRADE POLICY RESEARCH WORKING PAPERS, May 2011, at 9）由表 1 可知，出口稅是許多國家主要使用的出口限制措施，課稅產品可能涉及：小麥、玉米、大豆、向日葵籽、米、麵粉、大麥、菜籽，影響產業包括農業及能源業。值得注意者係，課徵出口稅的國家大多為開發中國家，根據 2013 年的統計，181 個開發中國家有 117 個課徵出口稅，另有 40 個低度開發國家、4 個 OECD 國家課徵出口稅；以地區來說，則有 91%的非洲國家、76%亞洲國家及 71% 美洲國家課徵出口稅18，可以見得，出口稅使用與開發中國家經濟發展目的有很. 18. Weiwei Zhang, supra note 6, at 22. 8.

(14) 大關聯，以下說明開發中國家課徵出口稅的理由。. 一、課徵出口稅的理由出口稅大多為開發中國家所用，課徵對象主要為重要經濟原料，課徵之原因見圖 1 統計：保持國內產品低價糧食安全防止非法貿易. 未公開. 環境因素. 保護國內供給. 立. 政治大. ‧ 國. 學其他理由. 增加政府收益. er. io. sit. Nat. y. ‧. 保護加工產業 / 產業增值. n. a圖l 1 課徵出口稅的原因統計i v n Ch engchi U （來源：European Parliament, Export taxes and other restrictions on raw materials and their limitation through free trade agreements: Impact on developing countries, Apr. 28, 2016, at 12）由圖 1 可知，除了未公開及其他理由外，據統計課徵出口稅最主要的原因為增加政府收益，接著為保護加工產業及產業增值、保護國內供給需求、環境保護、防止非法貿易、保持國內產品低價及確保糧食安全。杜哈回合時，開發中國家曾就課徵出口稅之理由提出一份更深入的解釋文件19，列出關稅營收、. 19. South Centre, supra note 9. 9.

(15) 改善貿易條件（terms of trade）、經濟多元化、制衡壟斷勢力四大主張，強調出口稅對於開發中國家經濟發展之重要，以下分述之。 (一)增加政府歲收自殖民地時期以來，許多國家便以出口稅作為主要的政府收益來源。由於大多數開發中國家具有低稅基之特性，而出口稅之行政程序簡易度及政治可行性相較其他方案，如營利稅、消費稅或土地稅，較為容易20，且對賺取外國貨幣的出口商課稅，相較於對國內市場課稅，更能確保收益之穩定，如：在國內貨幣貶值時，向出口商課稅即較對國內市場課稅有利21，因此徵收出口稅是增加政府收益很好的手段。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 雖然出口稅於今對於開發中國家之稅收比重已逐漸下降，但其仍為部分開發中國家重要的財政營利來源，像是在布隆迪、斯里蘭卡、衣索比亞和幾內亞，出. ‧. 口稅便佔據 20%的政府收益，另於喀麥隆、迦納、敘利亞和哥斯大黎加，出口稅. Nat. sit. n. al. er. io. (二)改善貿易條件. y. 亦有很高的佔比22。故出口稅對於維持開發中國家政府收益，至關重要。. Ch. engchi. i Un. v. 國家的貿易條件是衡量一國得以與他國交換產品的比率（=平均出口價格 / 平均進口價格），代表一國家的消費實力。當國家可以固定出口量換取更多進口產品，即為其貿易條件改善；當國家出口價格相對進口價格降低，表示其貿易條件惡化，長期下來恐無法負擔進口，尤其是在該國儲備較低且難以取得國際融資的時候，而這正是許多開發中國家會有的困境。. Id. at 8. 歐盟文件亦指出，由於重要原料之出口可能被少數大型廠商壟斷，使得稅收更為簡便。European Parliament, Export taxes and other restrictions on raw materials and their limitation through free trade agreements: Impact on developing countries, Apr. 28, 2016, at 27, available at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/534997/EXPO_STU(2016)534997_EN.pd f (last visited Apr. 24, 2017). 21 William Deese & John Reeder, supra note 12, at 2-3. 22 South Centre, supra note 9, at 8. 10 20.

(16) 1980 年代之後，大多數開發中國家出口的初級產品國際價格開始大幅跌落，甚至 1997 年到 2001 年四年間跌幅高達 53%。課予出口稅及出口限制便可以提高該些原料的出口價格，以此改善國家之貿易條件，不過這樣的優點僅適用於具有市場實力的國家，若小國課予出口稅，則會因為產品消費彈性過大而僅由國內生產者負擔多餘稅務成本，不會因此改善其貿易條件23。故在原料價格下降的情況下，徵收出口稅對於開發中國家來說是必要的政策手段，以此維持基本貿易條件，避免收入難以負擔進口支出。 (三)促進經濟發展多元化. 治政大經濟多元化為許多開發中國家主要的經濟發展目標。事實上，許多開發中國立. 家經濟脆弱的原因之一，即為仰賴單一或少數的出口產品和市場，像是農產品、. ‧ 國. 學. 林業、皮製品、漁業或礦物資源，而經濟多元化即為最好的解決辦法。經濟多元. ‧. 化可以分為水平多元化和垂直多元化兩種面向，水平多元化即為發展不同產品；. sit. y. Nat. 垂直多元化則為從製造產業擴及到加工產業，國家使用出口稅得以區分不同產品. io. er. 給予不同待遇，提供國內業者多元化的誘因，如課予咖啡出口稅可以鼓勵國內業者生產加工的咖啡產品，或者其他新的產品，以躲避出口稅24。促成開發中國家. al. n. iv n C 經濟多元化，出口稅除了扮演引導、扶植的角色，亦得用以反制進口國家之進口 hengchi U 措施，以下分述之：. 1.扶植高附加價值之幼稚產業開發中國家主張，暫時保護及補貼幼稚產業（infant industry），可使該產業發展其比較優勢，像是以出口稅降低國內原料價格，即可提供國內產業成本優勢，並將發展重心轉化成高附加價值產業。天然資源豐富的開發中國家，經濟活動通常係透過種植經濟作物或提取礦產資源以生產初級商品，屬較低價值之經濟行為，. 23 24. 小國課徵出口稅不會影響國際價格，詳見本章第二節。Id. at 4-6. Id. at 6-7. 11.

(17) 而加工、包裝、標籤、分配等較高附加價值之經濟活動則由已開發國家壟斷。商品價值鏈屬高附加價值之業別利潤豐厚，而初級生產者獲得的收入卻幾乎不足以滿足其基本生活需求。因此，進入較高附加價值之製造業以多元化其產業，通常被視為開發中國家需達成的首要發展目標25，而出口稅便可幫助開發中國家達成該發展目標，為一重要的政策工具。. 2.反制進口國家關稅級距除了作為國內產業之間接投入補貼外，出口稅亦可抵銷進口國家之關稅級距措施（tariff escalation）對於出口國之影響。所謂關稅級距，指關稅之高低係依據. 治政大產品之加工階段或附加價值而定，進口國家通常對加工產品課以較高的進口稅立 26. 率、對原料課以較低稅率之差別稅率措施，因此造成國外加工/半加工產品進入. ‧ 國. 學. 市場後競爭力降低。舉例來說，日本對於巧克力課以比可可更高的進口稅率，造. ‧. 成外國巧克力進口日本後的市場優勢較日本國內不需課稅的巧克力來得弱勢。此. sit. y. Nat. 時，若出口可可的國家對可可課以出口稅，以此提升可可的國際價格，則日本巧. io. er. 克力商獲取的可可原料價格就會提高，得以抵銷其原本相較於國外被課進口稅的巧克力商所具有的不公平優勢。故以出口稅反制進口國家的關稅級距措施後，得. al. n. iv n C 以保障出口國家自身的加工產業出口後獲得較公平的競爭機會，而不會因進口關 hengchi U 稅而被國際市場排擠27。綜上所述，出口稅不僅是幫助國家發展幼稚產業的守衛措施，亦是對於國際上不公平貿易結構之反擊。在出口稅的幫助下，開發中國家更有機會可以發展經濟多元化，降低其經濟脆弱性。. 25 26 27. Id. at 7. 陳櫻琴、邱政宗，「WTO 與貿易法」，頁 75（2005 年）。 South Centre, supra note 9, at 7. 12.

(18) (四)制衡壟斷最後一個主張，文件中指出，我們應該了解開發中國家初級產品市場所面臨的真實市場情況，即不公平競爭對於國家貿易條件的影響。初級產品下游市場通常由少數買家掌握，即所謂的市場集中。舉例來說，咖啡產品市場便是由四個跨國公司所掌握－Kraft、P&G、Sara Lee 及 Nestlé。買家力量的增長和市場壟斷的特性，讓開發中國家出口之價格被壓地越來越低，原料賣家收入對於出口產品最終價值所占比例越來越小。出口限制及出口稅，便是可以導正不公平競爭情況的方法，即便出口稅可能進一步降低出口數量，但卻提供了出口國家一個可以在壟. 政治大. 斷市場中擁有部分利益的出路28。. 立. 總結上述四大開發中國家課徵出口稅之主張，我們可以發現出口稅除了增加. ‧ 國. 學. 政府收益之目的外，大多是為了抗衡進口國家之市場力量，並確保自身產業得以. ‧. 適性發展，以求國家得以在國際貿易環境下穩定其經濟。然而，降低國內生產成. sit. y. Nat. 本、保護國內產業發展的同時，另一方面便會影響到國外產業原有的市場優勢。. io. er. 進口國家認為，出口稅造成重要原料價格扭曲，偏離國際市場價格，故應管制之，以下闡述反對出口稅之理由。. n. al. 二、反對出口稅的理由. Ch. engchi. i Un. v. 雖然出口稅有助於開發中國家之經濟發展，但因其效果可能影響國際貿易，故成為學術及政策上一直以來難以解決的爭議。反對主張認為，大國課徵出口稅以降低國內價格，並因此增加該產品之世界價格，係不公平地偏好國內消費者及加工業者，且同時懲罰進口國之製造商及消費者，總結來說，出口稅所降低的國內價格，便等同於對製造商課稅、並以此補貼國內消費者，係經扭曲後的利益移轉分配，此外於國際市場中限制低成本產品之貿易，引導其轉向較高價之加工產. 28. Id. at 8. 13.

(19) 品，則可能降低生產及消費原本的效率29。鑒於現今多邊體系重視開發中國家之特別需求30，開發中國家對於出口稅增加政府收益之主張亦不可忽視。然而，歐盟指出開發中國家真正仰賴出口稅收益者實為例外（見下表 2），因為開發中國家大多需仰賴少樣產品出口以供其他支出，故不會以出口稅阻擋產品出口、降低國家貿易收入，反而是其他較大型經濟體如阿根廷、俄羅斯，因擁有較多元的出口結構及其他外幣收入，故可以出口稅圖利而不影響收支平衡31。表 2：政府稅收來自出口稅之占比統計. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C U restrictions on raw （圖源自：European Parliament, Export h e ntaxes h i other g c and materials and their limitation through free trade agreements: Impact on developing countries, Apr. 28, 2016, at 29）排除經濟發展原因，開發中國家亦會以環境保護之理由，課徵原物料出口稅，如中國稀土案中，中國即是以環境保護理由主張 GATT 第 20 條一般例外32。對. 29. South Centre, supra note 9, at 9-10. WTO 基本原則中亦包含鼓勵經濟發展原則，主要為提供開發中國家優惠待遇並處理已開發與開發中國家間貿易關係之基本原則。陳櫻琴、邱政宗，前揭註 26，頁 58。 31 European Parliament, supra note 20, at 27-28. 32 Panel Report, China—Rare Earth, ¶ 7.49, WT/DS431/R, WT/DS432/R, WT/DS433/R (Mar. 26, 2014) [hereinafter China—Rare Earth]. 14 30.

(20) 此，反對聲浪認為以出口稅降低原料之國內價格，反而可能造成生產國以破壞環境的方式更加恣意地使用資源33，歐盟亦提出，在課徵出口稅可能促進下游生產的情況下，隨之而來的便是需求上升、原料消耗量更大，舉例來說 2004 年 Piermartini 的統計顯示，印尼對鋸木材的出口稅，變相鼓勵了國內無效率之採伐、加工業，導致浪費率上升至國際平均的兩倍34。針對扭曲貿易一點，除了規範面的討論，經濟學家也曾以供需理論證明了出口稅對於國際貿易之負面影響，不過該影響會因課徵出口稅國家之貿易規模而有所不同，於下一節討論之。. 第二節. 立. 政治大出口稅對貿易之影響. ‧ 國. 學. 出口稅對國際貿易造成的影響，會因供應者（課徵出口稅的國家）貿易規模. ‧. 之大小（無論絕對或相對）而不同。一般來說，廠商同時供應國內、國外市場時，其利益會最大化。當國外市場需求上升，會導致國外市場價格上升，廠商並會因. y. Nat. er. io. sit. 需求變化而改變其供應量分配，增加出口而減少國內供應量35。在這樣的前提下，本文將以規模大小，區分兩者課以出口稅及出口限制會造成的影響。. n. al. 一、供應者規模較小. Ch. engchi. i Un. v. 正常情況下，假設出口供應量僅占世界產量的一小部分，出口增加並不會改變世界價格，但是減少的國內供應量在短期間產出固定的情況下，勢必會增加國內市場價格，因而降低公司持續將供應量分配給國外市場的誘因36。這樣的機制長期運作下來，因為國內市場、國外市場平均價格均會比邊際生產成本提升得多，造成國內外市場供應量皆增加，最終導致所有價格均降低，促使廠商需要調整其. 33 34 35 36. South Centre, supra note 9, at 9-10. European Parliament, supra note 20, at 30. Id. at 10. South Centre, supra note 9, at 9-10. 15.

(21) 生產，但這樣的結果並不會立即生成37。不過當國家對產品課徵出口稅時，即會影響上述的供應分配，干涉廠商追求利益最大化的過程。加諸於出口市場之稅收，減少了供應商之出口利益，導致供應商在國際價格提升的狀況下仍會選擇供應國內市場38。國內供應量提升，便導致國內產品價格下降，另外，只要廠商在課加出口稅後一選擇將產品出口，便能增加政府收益，故可知出口稅之效果，係將供應商之利益移轉給國內消費者和政府。在規模較小的供應出口國課徵出口稅的情況中，由於國外消費者仍可選擇其. 治政大他產品（具消費彈性），故出口稅移轉到國外消費者之效果有效，亦不會對該原立. 料之國際價格和市場造成太大影響，移轉負擔之效果僅限縮在國內市場39。不過. ‧ 國. 學. 如果是國家對於許多小型供應商之同項產品加諸限制，則可能如同規模較大的供. ‧. 應國適用造成的效果一般，對世界價格有所影響40。. Nat. sit. y. 此種情況適用於非主要原料供應者的開發中國家，出口稅之作用通常主要為. n. al. er. io. 增加政府收益、制衡壟斷勢力，為經濟收入之必要所需，鑒於其對於國際貿易影響效果有限，管制需求較不高。. Ch. engchi. i Un. v. 二、供應者規模較大當規模較大的供應者被課徵出口稅，或者是出口產品高度無彈性時41，即會對該課稅國以外的市場造成立即且重要的影響42。課徵出口稅後，出口產品轉向內銷，國際上供應量因而減少、國際價格升高，由於消費彈性小、消費者仍會購. 37 38 39 40 41 42. Id. Id. Id. Id. Id. at 3. Id. 16.

(22) 買該高價產品，使得其他進口國家之消費者利益因此降低，福利由進口國轉移至出口國43。經濟學家 Lerner 於 1936 年發表的研究認為，此種出口稅效果與進口關稅造成之扭曲效果無太大差別；Razin 和 Svensson 於 1983 發表的研究亦認為，當出口稅及進口關稅皆為永久關稅而非暫時性課徵時，兩者扭曲效果幾乎相同44。以下我們用經濟模型討論規模較大的供應者被課徵出口稅時，對國際總體福利所造成的影響：假設僅有出口國和進口國，兩國對於產品之供給量、需求量固定，由於出口國生產之產品供過於求、進口國供給量不足以應付需求，故在正常市場情況下，出口國出口至進口國之產品量，如圖 2 粗線所示，國際貿易價格為. 政治大. PFT。然而，當出口國對產品課徵出口稅後，出口國國內產品價格下降為 PTEX、. 立. 進口國產品價格上升為 PTIM，影響產品之國際分配，福利變化如表 3。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2 徵收出口稅後的供需曲線（圖表來源：International Economics Study Center, Welfare Effects of an Export Tax: Large Country, Aug. 20, 2004, http://internationalecon.com/Trade/Tch90/T90-. 43 44. Id. at 11. Id. 17.

(23) 23.php）表 3 出口稅造成的福利效果進口國. 出口國. 消費者剩餘. -(A+B+C+D). +e. 生產者剩餘. +A. -(e+f+g+h). 政府收益. 0. +(c+g). 國家福利. -(B+C+D). +c-(f+h). 全球福利. -(B+D)-(f+h). 立. 政治大. （來源：International Economics Study Center, Welfare Effects of an Export Tax:. ‧ 國. 學. Large Country, Aug. 20, 2004, http://internationalecon.com/Trade/Tch90/T9023.php）. ‧ sit. y. Nat. 透過表 3，可知在供應大國課徵出口稅的情況下，全球福利會因扭曲效果而. io. al. er. 減少，即可謂當供應大國課徵出口稅時，可能造成全球生產和消費之效率下降。. v. n. 因此，經濟模型印證了反對理由中，資源分配效率降低之主張。. Ch. engchi. i Un. 三、出口稅對於貿易影響之實例. 過去，並沒有針對出口稅對於世界價格影響的實證分析，研究大多針對出口限制總體影響，而非特定國家之出口措施所造成的影響45。例如，2012 年研究指出：出口限制涵蓋的貿易占比增加 1%，世界價格便會增加 1.1%，不過該研究對於出口稅這樣具體措施之效果並沒有實質幫助；2011 年學者提出，出口限制造成生產和國際價格分離的效果，可以解釋為何 2006 年到 2008 年間稻米和小麥盛產、國際價格卻上漲了 45%及 30%，不過他們考慮的亦為所有措施的總體影響 45. European Parliament, supra note 20, at 17. 18.

(24) 46. 。原則上，出口稅可能對於國際貿易產生扭曲效果已為各國共識，但其是否對. 於開發中國家來說「不可或缺」，進出口國家之間則各持己見。2014 年，美國國家標準協會（American Statistical Association）、油籽加工協會（National Oilseed Processors Association）、出口穀物協會（North American Export Grain Association）向美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）呼籲應致力於消除阿根廷的 DET 稅制，協會指出，阿根廷 DET 稅制引致阿根廷業者偏好出口大豆製品而非出口原料，扭曲了全球大豆加工業者原本的競爭平衡，使阿根廷得以成. 政治大. 為世界上最大的豆粕及大豆油出口業者47。美國大豆產業認為，若不是其需要對. 立. 抗阿根廷的 DET 稅制，其應可達到更高的全球市場占比48，且阿根廷強勢的大豆. ‧ 國. 學. 和大豆相關產品出口能力，對整個美國大豆價值鏈（包括生物技術公司、種子公司、運輸行業、大豆農民、油籽加工商和出口商）至關重要，因此，業者呼籲 USTR. ‧. 應重視此問題，並質疑 DET 稅制與 WTO 之合致性，憂慮其使用將擴散至其他. Nat. sit. y. 產品及國家49。今（2017）年，美國終於針對阿根廷大豆產業開啟反傾銷稅及平. al. n. 稅爭議。. er. io. 衡稅調查，受到阿根廷反對並指控其違反 WTO 規範50，預計又將掀起一波出口. Ch. engchi. i Un. v. 第三節小結綜合本章討論，本文認為出口稅對於某些開發中國家來說或為經濟發展之必要，但目前廣為爭議之來源，為某些具有經濟實力的開發中國家以此為工具，操. 46. Id. American Soybean Association, ASA Urges Elimination of Argentina DETS, Oct. 30, 2014, https://soygrowers.com/asa-urges-elimination-argentina-dets/ (last visited July 15, 2017). 48 Id. 49 Id. 50 See U.S. Biodiesel Producers Raise Alarm over Imports from Argentina, INSIDE U.S. TRADE, Vol. 35, No. 27, July 7, 2017; Argentina Claims U.S. Countervailing Duties on Biodiesel Breach WTO Rules, INSIDE U.S. TRADE, Vol. 35, No. 35, Aug. 29, 2017. 19 47.

(25) 縱原料之國際價格；再者本章第二節亦提及，小型供應國課徵出口稅，對於國際貿易影響並不大，但大型供應國使用出口稅則會導致全球福利降低，故本文認為出口稅確實有管制之需要，不過應於特定情形保留之。接下來本文將試圖尋找 WTO 規則下，對於各國採取出口稅措施之可能規範方式。探究出口稅之合法性備受質疑卻遲遲無法解決之原因，便是因為 WTO 下並未有明文之規範直接處理出口稅之問題。WTO 現行規範對於出口稅來說，雖可能於談判過程、或透過解釋有所觸及，但實際結果就是無法真正有效管制之，此部分將於第三章進一步討論。此外在 WTO 無明文管制的情況下，出口稅卻已有. 政治大. 幾件 WTO 爭端解決案例，故第三章將以案例接續討論出口稅於規範面產生的爭. 立. 議及正反方見解，並分析 WTO 面對爭議時所抱持之態度。討論完 WTO 現行規. ‧ 國. 學. 範情況後，我們將了解現行規範確不足以解決出口稅問題，故第四章筆者將以正在進行的杜哈回合相關討論、及現行雙邊貿易協定中的出口稅規範，了解國際上. ‧. 解決出口稅問題之趨勢及可能方案有哪些，並以此討論出最合適的規範模式。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(26) 第三章 WTO 下與出口稅相關的規範分析出口稅之所以近年來於國際上廣泛使用，論者大多認為是因為 WTO 未對其明文管制。現行規範中與出口限制有關的 GATT 第 11 條，禁止以數量限制的方式限制進出口，但容許以課予義務、稅或其他收費（duties, taxes, or other charges）的方式管制貿易，可知於 GATT 涉及出口限制之規範中，出口稅並未被禁止。不過出口稅應如何使用？有沒有相關界限？現行條文中並未清楚處理。透明化義務方面，出口稅被 WTO 列舉為其中一種應通知的措施51，然該列舉清單亦表示具體通知措施應於 WTO 協定內容或相關決定中實現，故於今尚未設有出口稅具體. 政治大. 通知規範的情況下，會員國設定出口稅並不須符合通知義務52，僅需根據 GATT. 立. 第 10 條明確公布即可53。若欲掌握 WTO 會員國使用出口稅之狀況，現行方式係. ‧ 國. 學. 能透過貿易政策檢討機制（Trade Policy Review Mechanism）54，獲取該會員國是. ‧. 否使用過出口稅等基本相關資訊55。. sit. y. Nat. 出口稅的使用在某些情況下對於貿易的影響不容小覷，其合理性與如何限制. n. al. er. io. 在 WTO 協定之談判過程中亦有過爭執，因此，筆者欲於本章介紹 WTO 下可能 51. Ch. i Un. v. WTO, Decision on Notification Procedures, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/33dnotf_e.htm (last visited Sept. 24, 2017). 52 William Deese & John Reeder, supra note 12, at 4-5 ; OECD, Working Party of the Trade Committee, Analysis of Non-Tariff Measures: the Case of Export Duties, TD/TC/WP(2002)54/FINAL, Jan. 31, 2003,at 8, available at http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=td/tc/wp(20 02)54/final (last visited Sept. 24, 2017). 53 GATT, art. 10, providing that, “Laws, regulations, judicial decisions and administrative rulings of general application, made effective by any contracting party, pertaining to the classification or the valuation of products for customs purposes, or to rates of duty, taxes or other charges, or to requirements, restrictions or prohibitions on imports or exports or on the transfer of payments therefor, or affecting their sale, distribution, transportation, insurance, warehousing inspection, exhibition, processing, mixing or other use, shall be published promptly in such a manner as to enable governments and traders to become acquainted with them.” 54 所謂 WTO 之貿易政策檢討機制，係 WTO 為達成透明化義務並確保會員國符合其多邊義務，根據會員國之規模定期審查並檢討各會員國貿易政策之機制。參考：WTO, Trade Policy Reviews: Ensuring Transparency, https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/agrm11_e.htm (last visited Sept. 24, 2017). 55 WTO 貿易政策檢討報告中，有記錄會員國「影響出口的措施」，其中「出口稅」即以子標題出現在許多報告中。報告中針對出口稅之記錄，有些會呈現出口稅率，其他則大多簡略提及稅制，因此能獲取的出口稅資訊相當有限，但仍可就此觀察出使用出口稅之趨勢等現象。來源： OECD, supra note 52, at 12. 21. engchi.

(27) 與出口稅有關之條文，包括其談判沿革及相關案例，討論現行各該條文是否得以作為出口稅之管制規範、足以處理出口稅所衍生的問題。WTO 體系分別針對數量限制及關稅給予不同程度的管制：數量限制於 GATT 第 11 條被直接禁止，而關稅則只要締約國於關稅減讓表承諾其最高稅率，在該稅率範圍內即可以自由適用。這樣的管制區分不僅及於進口，亦及於出口限制。故出口稅是否亦可歸納為出口數量限制的一種？抑或出口稅屬於關稅，可在合理程度內使用？則有待商議 56. 。GATT 下與出口稅可能相關之條文，除關稅與數量限制外，還有因出口稅有. 利於國內廠商，故其是否屬於補貼措施及補貼暨平衡措施協定（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱 SCM 協定）中所謂之補貼措施？. 治政亦值得討論。此外，即便條文中未明文管制出口稅，仍有部分會員國因出口稅相大立關爭議訴諸 WTO 爭端解決。如去（2016）年阿根廷因不滿歐盟對其生質柴油產 ‧ 國. 學. 業課徵反傾銷稅，提起 WTO 爭端解決，亦引發 WTO 成員國是否可以反傾銷措. ‧. 施解決出口稅貿易問題之思考；2012 年的中國稀土案，則反映出 WTO 對於部分. sit. y. Nat. 新進會員國以入會議定書之方式限制其使用出口稅的實質效果，而入會議定書是. io. n. al. er. 否可作為 WTO 下管理出口稅最有效率的解決方式？亦值得討論。. i Un. v. 綜上所述，本章綜合學者之討論及 WTO 案例，歸納 WTO 下可能作為出口. Ch. engchi. 稅管制之規範包括：GATT 第 2 條、第 11 條、第 16 條及 SCM 協定、1994 年關稅暨貿易總協定第 6 條執行協定（以下簡稱反傾銷協定）、入會議定書。以下各節首先介紹現行規範內容，再說明該規範與出口稅措施的關連性，探討該規範為何可能解決出口稅問題、出口稅可否得納入 WTO 既有貿易規範予以管制，一一指出既有規範不足以涵蓋出口稅、而有必要於 WTO 下另外納入一全新規範管制出口稅之原因。. 56. WTO, Consideration of task 8 of programme of work Technical note by secretariat on GATT and export restrictions - note by secretariat on meeting of May 1974, MTN/3B/9, at 3. 22.

(28) 第一節關稅減讓 WTO 允許各國以關稅作為貿易限制之手段，但應基於互惠、不歧視原則，並符合其於關稅減讓表（Schedule of Concession）上所做之關稅拘束承諾。GATT 第 2.1(a)條規定，「各締約國對待其他締約國之所有商業行為（commerce）皆不得低於關稅減讓表所列之待遇57」，由此可知，會員國就關稅拘束之義務僅限於關稅減讓表所載之關稅項目，故若關稅減讓表未列舉之產品，會員國得自由訂定關稅 58. 。此外該條並未排除關稅減讓表記載其他措施之可能，1955 年檢討其他貿易障. 礙之工作小組亦表示，GATT 並不阻止締約國於關稅談判中討論足以影響關稅減讓之其他措施59。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 所謂關稅拘束，指會員得就特定產品之進口關稅設定一最高稅率，使其關稅不超過所作承諾之上限，故根據 GATT 第 2.1(b)條，「任一締約國『輸入』締約國. ‧. 之產品，在符合締約國關稅減讓表所列之條款、條件或性質時，超過關稅減讓表. sit. y. Nat. 所列之進口關稅應豁免之60」。通常關稅拘束係以個別貨品為限制對象，亦可針對. n. al. er. io. 某類貨品設定一整體性上限（ceiling binding），使談判更具效率61。. Ch. i Un. v. 根據 GATT 第 28 條之 1 條，關稅談判應建立於互惠互利之基礎上，旨在「實. engchi. 質降低一般關稅和其他進出口收費，尤其是針對阻止進口之高關稅措施，並適當考慮本協定目標和個別會員之不同需求…62」，得選擇性地以逐項產品為基礎進 General Agreement on Tariffs and Trade 1994, art. 2.1(a), providing that:” Each contracting party shall accord to the commerce of the other contracting parties treatment no less favourable than that provided for in the appropriate Part of the appropriate Schedule annexed to this Agreement.” [hereinafter GATT] 58 羅昌發，國際貿易法，頁 122（1999 年）。 59 同前註，頁 123。 60 GATT art. 2.1(b), providing that:” The products described in Part I of the Schedule relating to any contracting party, which are the products of territories of other contracting parties, shall, on their importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms, conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary customs duties in excess of those set forth and provided therein….” 61 羅昌發，前揭註 58。 62 GATT art. 28 bis.1, providing that:” The contracting parties recognize that customs duties often constitute serious obstacles to trade; thus negotiations on a reciprocal and mutually advantageous basis, 23 57.

(29) 行談判，或適用相關締約國接受之多邊程序而進行63。起初，WTO 會員國即以前述之逐項談判（product-by-product or item-by-item negotiation）與主要供應國原則（principle supplier rule）相搭配進行關稅談判，亦即各國就各項產品逐項找定主要供應國以談判相互之減讓，再使減讓利益一體適用於其他會員國。然而，由於 GATT 締約國逐漸增加、涉及關稅項目複雜而數量龐大，故在甘乃迪回合開始採用全面性減讓（across-the-board or linear reduction）方式，亦即各國對關稅削減同樣之百分比，以達互惠原則；東京回合時各國又發展出調和式減讓（harmonization reduction），以公式的方式使一較高的稅率削減較高幅度，惟當時並非所有會員國均對此簽署。其後，「逐項談判」及「引用公式」成為 WTO 兩種主要的關稅談判 64. 方式。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 不過一國作成關稅減讓之承諾後，並非完全不得修改，只是應遵守特定程序，並對利益受損之國家進行相關補償。根據 GATT 第 28 條第 1 項，每三年締約國. ‧. 得透過與最初談判該項減讓之締約國，以及具有相當程度供應利益之締約國進行. Nat. n. 一、GATT 第 2 條與出口稅之關聯 a. er. io. sit. y. 諮商，進行減讓之修改或撤回。. iv l C n hengchi U 65. 出口稅的性質為關稅（custom duty），這點並不容質疑，但 WTO 針對關稅的規範，是否可以有效管制出口稅？根據 WTO 官方網站所定義之關稅（tariff），可發現其僅係針對進口關稅66；再從 GATT 關稅減讓之相關條文我們可以發現， directed to the substantial reduction of the general level of tariffs and other charges on imports and exports and in particular to the reduction of such high tariffs as discourage the importation even of minimum quantities, and conducted with due regard to the objectives of this Agreement and the varying needs of individual contracting parties, are of great importance to the expansion of international trade….” 63 GATT art. 28 bis. 2(a), providing that:” Negotiations under this Article may be carried out on a selective product-by-product basis or by the application of such multilateral procedures as may be accepted by the contracting parties concerned.” 64 羅昌發，前揭註 58，頁 119-120。 65 關稅乃產品經過國家之海關邊境時對其課徵之稅收。黃立等，「WTO 國際貿易法論」，頁 97 （2009 年）。 66 WTO, Tariff, https://www.wto.org/english/tratop_e/tariffs_e/tariffs_e.htm, providing that,” Customs 24.

(30) 儘管關稅談判原則上不排除討論其他進出口收費措施，但談判重點仍舊放在各國廣為使用的進口關稅，故 GATT 第 2.1(b)條復規定「輸入產品」超過所列待遇要求時應豁免之。細探 GATT 關稅承諾條文之談判背景，可發現出口稅應如何處理，早在 GATT 前便有過爭執。1946 年倫敦聯合國貿易暨就業會議（United Nations Conference on Trade and Employment ）第一次研擬國際貿易組織（ International Trade Organization, ITO）關稅談判相關條文時67，各締約國便對於應談判以降低各國「進口關稅」達成共識，然而出口稅應如何處置？美國認為應直接廢除出口稅，原因. 政治大. 可能是其國內法本就為避免國會對於不同地區之產品有歧視性待遇而禁止對於. 立. 出口產品施加任何稅賦68，美國並指出保護性出口稅與保護性進口關稅可能具有. ‧ 國. 學. 同樣的目的，故應規範之69。英國則為了確保殖民國家加工業之利益，希望對於出口稅之限制可與關稅減讓表相同，存有商議及一定的實施空間70。對此，會議. ‧. 主席認為，出口稅是原料生產國可以合理使用的措施，藉此讓原料生產國的加工. Nat. sit. y. 業可以留在國內，不會因為受到進口關稅壓迫而必須遷址至其他進口國家，故主. n. al. er. io. 席不同意出口稅應直接廢除，並表示可以開放討論71。最後，會議提案的規範為：. i Un. v. 「任一締約政府應以符合承諾表之待遇，對待其他締約政府關稅領域之貿易72。」. Ch. engchi. duties on merchandise imports are called tariffs.” (last visited Sept. 14, 2017). 67 聯合國貿易暨就業會議係由聯合國經濟暨社會理事會（The United Nations Economic and Social Council）舉辦，目的係為「國際貿易組織（International Trade Organization）」研擬條文，並進行多邊談判以降低關稅稅率。1946 年 10 月至 11 月第一次倫敦籌備委員會議中，除研擬「國際貿易組織」憲章草案外，並建議為確保關稅稅率減讓談判的效果，應有必要締簽「關稅暨貿易總協定」。此為「關稅暨貿易總協定」名詞第一次出現在國際場域。參考：顏慶章，「揭開 GATT 的面紗：全球貿易的秩序與趨勢」，頁 3（1989 年）。 68 U.S. CONST. art. I, § 9, cl. 5, providing that:” No Tax or Duty shall be laid on Articles exported from any State”; David F. Forte, Export Taxation Clause, THE HERITAGE GUIDE TO THE CONSTITUTION, http://www.heritage.org/constitution/#!/articles/1/essays/65/export-taxation-clause (last visited Apr. 24, 2017). 69 Government of India, Department of State, Department of Commerce, Preparatory Committee of the International Conference on Trade and Employment, Comments on U.S. Proposals for Expansion of World Trade and Employment, Oct. 21, 1946, p.28. 70 Id. 71 The United Nations Economic and Social Council, Preparatory Committee of the Internation Conference on Trade and Employment, Verbatim Report of the First meeting of the State Trading Subcommittee of Committee II, E/PC/T/C.II/ST/PV/1, Nov. 7, 1946, p.12. 72 United Nations, Report of the First Session of the Preparatory Committee of the United Nations 25.

(31) 類似現行 GATT 第 2.1(a)條之規定。此後，由於未有會員國提出，故 WTO 開始著重於進口關稅減讓談判，少再針對出口稅討論。不過根據現行 GATT 第 2.1(a)條，關稅減讓表並不阻止記載出口稅之談判結果，舉例來說，英國第一次提交的減讓表即承諾對於錫礦之出口稅作出減讓73。惟應如何記載、有何等效果，則未有進一步的規範。. 二、GATT 第 2 條可否作為出口稅管制規範儘管關稅的概念應及於進、出口，但因為進口關稅在國際上廣泛使用，成為. 政治大. GATT 時期開放自由貿易最大的阻礙，故 WTO 各會員國得以在關稅減讓談判中. 立. 開放對於彼此的進口關稅進行協商，並以 GATT 第 2 條規範不得違反相關承諾；. ‧ 國. 學. 出口稅適用的情況則不然，不僅大多為開發中國家所用，更是作為抗衡進口國家. ‧. 之工具，故在進口國家未使用的狀況下，很難針對開發中國家要求其開放談判，且儘管關稅談判未限定只針對進口關稅，但目前 GATT 第 2 條並未規定若未遵. y. Nat. n. al. er. io. 質的管制效果74。. sit. 守出口稅之承諾會有什麼後果，故可知現行 GATT 第 2 條對於出口稅並沒有實. Ch. e. i. i Un. v. gch 第二節n數量限制. WTO 針對出口限制的規範，最顯著的為 GATT 第 11 條禁止數量限制之規. Conference on Trade and Employment, Nov. 1946, E/PC/T/33, Annexure 10, art. 3, (providing that: “Each signatory government shall accord to the commerce of the customs territories of the other signatory governments the treatment provided for in the appropriate Schedule annexed to thus Agreement and made an integral part thereof.”) 73 WTO, GATT Analytical Index, Schedules of Concessions, at 73, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art2_e.pdf. 74 Joelle Latina et al, Natural Resources and Non-Cooperative Trade Policy, WTO ECONOMIC RESEARCH AND STATISTICS DIVISION, May 6, 2011, at 4, available at https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201106_e.pdf (last visited Sept. 25, 2017) ; Michael Daly, Is the WTO a World Tax Organization? : A Primer for WTO Rules, INTERNATIONAL MONETARY FUND, Mar. 16, 2016, at 13, available at https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2016/tnm1602.pdf (last visited Sept. 25, 2017). 26.

(32) 定：「任一締約國對他締約國任一產品之輸入或輸出，除徵收關稅、內地稅或其他規費外，不得利用配額、輸出許可證或其他措施來新設或維持數量上之限制75。」本條除了揭示不得以數量限制產品進出口，更體現了 WTO 下就數量限制及成本限制的分流管制：可以課徵進口產品關稅，但不得直接限制進出口數量。土耳其紡織品案（Turkey — Textiles and Clothing）案中，小組闡述 GATT 第 11 條於 WTO 之系統性意義：「對比 WTO 於最惠國待遇下允許競爭者課以關稅，數量限制因其有問題的分配及不透明的管理，通常具有貿易扭曲效果而應禁止之，故 GATT 第 11 條反映了『關稅』為會員國得以選擇採用的邊境保護選項76。」. 政治大. 在此，值得討論者係：當會員國課徵高出口稅，導致事實上（de facto）限制. 立. 出口的情況，GATT 第 11 條可否適用之？答案仍為否定。除了條文字面已明確. ‧ 國. 學. 排除關稅外，若使 GATT 第 11 條延伸適用至高出口稅，則不少 WTO 會員國的高進口關稅更可以直接含括入本規定之下，這也是 WTO 會員國不敢以此挑戰爭. ‧. 端解決機制之主因77。綜上，可知 GATT 第 11 條雖規範了出口限制措施中的數. Nat. er. io. sit. y. 量限制，但無法作為直接管制出口稅之規範基礎。. n. 第三節針對補貼之規定 a iv. l C hengchi Un. 當出口稅因本身的性質被歸納進成本限制，不得以數量限制禁止之，而成本限制又著重在進口限制而忽略了出口的情況下，若改探討出口稅造成補貼的效果，以此管制，是否為一條管制捷徑？如第二章所述，出口稅提高國內原料供給，導 GATT, art. 11.1, providing that.” No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party.” 76 WTO, General Agreement on Tariffs and Trade 1994, C. Interpretation and Application of Article XI, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_05_e.htm#fntext-838 (last visited May 13, 2017); Panel Report, Turkey — Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, ¶ 9.63. 77 WTO Legal Status and Evolving Practice of Export Taxes, ICTSD, Vol.12, No.5, Nov. 6, 2008, http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/wto-legal-status-and-evolving-practice-of-exporttaxes (last visited May 13, 2017). 27 75.

(33) 致國內原料價格降低，國內加工產業因此能獲得較低價的原料，生產具價格優勢的加工產品，因此被認為是一種變相補貼78。 WTO 下補貼並不構成違法，但應據 GATT 第 16 條通知會員國大會補貼之範圍及性質等資訊，以符合透明化原則，若該補貼侵害其他會員國之利益，則受侵害之會員國可依 GATT 第 6 條、SCM 協定對實施補貼之會員國課徵平衡稅。根據 SCM 協定第 1.1 條，補貼之定義為：(1) 政府或公部門之財務補助（financial contribution）或者(2) GATT 第 16 條所謂之國內收入或價格支持（internal income or price support），且因此使企業受有利益。鑑此，符合 SCM 協定之補貼需符合. 政治大. 「財務提供或國內收入及價格支持」與「利益」兩項要件，且該財務或支持須由. 立. 政府或政府機構所為，包括政府所有之國營企業79。又 SCM 協定第 1.2 條規定，. ‧. ‧ 國. 規定。. 學. 補貼僅有在符合「特定性」要求時，得適用禁止性補貼、可控訴補貼及平衡稅之. er. io. sit. y. Nat. 一、出口稅是否為一種補貼. 出口稅被視為變相補貼，係因該稅制導致國內加工產業得以購買較低價的原. n. al. Ch. i Un. v. 料，因此受有利益。此處的利益是否符合補貼的「利益」要件？根據加拿大航空. engchi. 器（Canada－Aircraft）一案上訴機構報告之闡釋，財務授予應使受領者擁有比未補貼前更佳（better off）之待遇，即為補貼所稱之利益80。故徵收出口稅後，使得加工產業相較於未有出口稅之前，獲得較低廉的原料成本，得到價格優勢，可謂符合補貼之「利益」要件。接下來檢視出口稅是否符合「財務提供或國內收入及價格支持」之要件。首先財務提供方面，SCM 協定第 1.1(a)(1)條列舉出四種情況，分別為：(1) 政府措. 78 79 80. Michael Daly, supra note 74, at 41. 林彩瑜，WTO 制度與實務－世界貿易組織法律研究（三），頁 239（2013 年）。同上註，頁 245-246。 28.

(34) 施涉及資金直接移轉、直接移轉資金或責任之潛在可能性；(2) 政府放棄或未收取已屆期應繳納之稅收；(3) 政府提供一般基礎設施以外之貨品或服務，或收購商品；(4) 政府支付予提供資金之機制，或委託或指示一民營機構執行前述行為，且其做法與政府通常做法實際上並無差異者。由於出口稅造成的國內原料價格降低，是引導出口產品內銷的間接效果，其間並無直接的資金移轉、也沒有放棄之稅收，更與提供資金之機制無關，而針對第(3)種可能，美國出口限制案（US — Export Restraints）之小組報告則有相關解釋。美國出口限制案中，美國主張限制產品出口與引導該產品銷往國內，功能上. 政治大. 根本相同，應屬 SCM 協定第 1 條政府財務補助下所列的「政府提供基礎設施以. 立. 外的貨品」81 ，然而，小組拒絕適用美國此種「以效果為基礎的補貼認定方法. ‧ 國. 學. （effect-based approach）」，因該效果將使財務補助之範圍過度擴張至任何創造有利於或增加國內市場供應量的政府措施82，故小組將出口限制措施排除於補貼之. ‧. 外，並表示此處之出口限制係指「政府以法律或規範限制出口數量或設定特定出. Nat. sit. y. 口條件，或者以施加官方費用或出口稅，限制出口數量的邊境措施83」，故出口稅. al. er. io. 亦無法符合 SCM 第 1.1(a) (1)條所列舉的「政府提供基礎設施以外的貨品」。. n. iv n C 再來檢視出口稅是否有可能屬於一種國內收入及價格支持。該要件係援引自 hengchi U GATT 第 16 條：「會員國所實施之任何形式之『國內收入或價格支持』，用於直接或間接增加任一產品之輸出，或減少任一產品之輸入者，應將該項補貼措施之範圍及性質通知會員國大會…84」，根據 WTO 官方資料，GATT 第 16 條之「國 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, art. 1.1. (a)(1)(iii), (providing that: “a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods” ) ; Panel Report, United States — Measures Treating Export Restraints as Subsidies, ¶¶ 8.26, WT/DS194/R (June 29, 2001). [hereinafter US —Export Restraints] 82 US —Export Restraints, ¶ 8.35. 83 US —Export Restraints, ¶ 8.76, providing that,” a border measure that takes the form of a government law or regulation which expressly limits the quantity of exports or places explicit conditions on the circumstances under which exports are permitted, or that takes the form of a government-imposed fee or tax on exports of the product calculated to limit the quantity of exports. It is these essential characteristics.” 84 GATT, art. 16.1, providing that,” If any contracting party grants or maintains any subsidy, including any form of income or price support, which operates directly or indirectly to increase exports of any 29 81.

(35) 內收入或價格支持」的情況包括：將國內價格固定在國際價格水準之上；自非政府徵收而來的財務補貼；出口信貸計畫；國內運費減免；稅收豁免；複式匯率（multiple exchange rate）；邊境稅調整及出口退稅（border tax adjustments and duty drawback）85。有論者認為，出口稅係以間接方式將國內價格固定在國際價格水準之上，故出口稅應符合 GATT 第 16 條之補貼措施86，然細探條文用字，該「支持」係以增加出口、減少進口的方式達成，即傳統貿易保護主義限制進口並鼓勵出口的措施，與出口稅降低出口、鼓勵內銷以降低內銷價格的間接補貼方式，並不相同；若再. 政治大. 論其「效果」確實導致價格支持，似乎又落入美國出口限制案中，小組拒絕適用. 立. 的「以效果為基礎的補貼認定方法」。故亦難謂出口稅為一種「國內收入或價格. ‧ 國. 學. 支持」。既然出口稅難以符合 SCM 協定第 1.1 條對於補貼之定義，也就不必討論「特定性」要件。. ‧ y. er. io. sit. Nat. 二、補貼相關規範可否作為出口稅之管制規範. 綜上所述，雖然於實際案例或者經濟理論上皆證明，出口稅可使國內加工產. n. al. Ch. i Un. v. 業得利，但它達成補貼的方式，仍難以歸類至 WTO 現行規範下的補貼。過去，. engchi. 歐洲法院亦曾於 1988 年就 DET 是否屬於補貼作出判決，該判決認為 DET 並非以公共款項支出補助（charged on the public account），故不屬於補貼87。儘管有論者認「公共款項」之要件已非構成補貼之必要，因對照現行 SCM. product from, or to reduce imports of any product into, its territory, it shall notify the CONTRACTING PARTIES in writing of the extent and nature of the subsidization...” 85 WTO, Analytical Index of the GATT, Article XVI Subsidies, at 445-448, available at https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art16_e.pdf (last visited May 16, 2017). 86 目的在直接或間接增加任一產品之輸出或減少任一產品之輸入者 Piermartini, Roberta, The role of export taxes in the field of primary commodities, WTO Discussion Paper No. 4, 2004, at 11, available at https://www.econstor.eu/bitstream/10419/107039/1/wto-discussion-paper_04.pdf (last available May 17, 2017). 87 Case C-185/85, Fediol v. Commision, 1988 E.C.R. 4155. 30.

(36) 協定，政府財務補助亦可由私人機構支出88，但出口稅難以歸類之重點仍在於該利益轉移的效果是因市場供需變化而致，故難謂該「利益」係來自出口稅的補貼；且據論者分析，若謂 DET 中政府對於加工廠商收取較原料廠商少的出口稅是一種稅收減免，亦因政府本就有權限針對不同產品規定不同稅率，而未能構成補貼；再謂出口稅之利益係將原料廠商之利益移轉至加工產業，為私部門利益轉移，也因政府未涉入其間而難謂其是一種公共財務補助89。補貼定義難以釐清，亦是歐盟對於阿根廷 DET 稅制，採取反傾銷措施而放棄平衡稅的原因90。故在出口稅難謂為一種補貼的情況下，相關規定難以作為管制出口稅的手段。. 政治大. 綜上所述，GATT 中並沒有直接規範出口稅的文字，儘管其可納入關稅談判. 立. 項目，但因談判時期會員國大多僅針對進口關稅討論，且 GATT 第 2 條僅規定違. ‧ 國. 學. 反進口關稅承諾時超過的稅率應豁免之，故關稅減讓相關規範對於出口稅而言，未有實質的管制效果；GATT 第 11 條的部分則因 WTO 體系之設計便是將關稅. ‧. 與數量限制分別訂定規則，故該條文明文將關稅排除，解釋及實際適用上亦難以. Nat. sit. y. 將出口稅造成的限制效果作為數量限制而予以管制。至於以出口稅的間接補貼效. n. al. er. io. 果而論，首先 WTO 於案例中顯示其並不認同以效果為基礎的補貼認定方法，再. i Un. v. 者出口稅似無法歸類至現行規範之補貼定義中。故現行 GATT 條文中，仍找不到. Ch. engchi. 足以管制出口稅的規範。儘管如此，仍有會員國因為出口稅措施而訴諸 WTO 爭端解決機構。以下介紹兩例 WTO 下出口稅相關爭端，並探討其背後之法源。. 第四節反傾銷協定－阿根廷生質柴油案相較於過去出口稅視為變相補貼的質疑，將出口稅造成的低價加工產品視為傾銷，歐盟可謂先例。去（2016）年上訴機構報告出爐的阿根廷生質柴油案，係 88. MARCO SLOTBOOM, A COMPARISON OF WTO AND EC LAW: DO DIFFERENT TREATY PURPOSES MATTER FOR TREATY INTERPRETATION? 123 (2rd ed. 2007). 89 Konstantinos Adamantopoulos, Subsidies in external trade law of the EEC: towards a stricter legal discipline, EUROPEAN LAW REVIEW, 1990, 6-7. 90 詳見本章第四節之討論。 31.