臺灣非師範院校參與師資培育政策實施中的反思
牛康侃 重慶大學高等教育所 臺灣清華大學教育與科技學系一、相關政策
在臺灣宣佈戒嚴前的一段歷史時 期，“師範教育”一度受到臺灣當局最 嚴密的控制，甚至被稱為“精神的國 防”，師範教育被緊緊控制在幾所師範 院校中。1979 年的“師範教育法”的頒佈 與實施，該法明確規定，“師範教育， 由政府設立之師範大學、師範學院及師 範專科學校實施之” ，更是確定了“一 元封閉”的法定理念。20 世紀 80 年代臺 灣地區政治解嚴的實施，這種僵化的師 範教育模式不能適應社會的進步發展 而被人們所詬病，政治解嚴使得教育的 改革迫在眉睫，而師範教育則成了社會 失序和教育失敗的代罪羔羊 。進入 20 世紀 90 年代，全球化和高科技化迅猛 發展，臺灣社會日益由封閉、靜態的農 業社會向開放、多元、動態的工商業社 會轉變 。社會政治與經濟的變化對教 師的數量與品 質都提 出了更高的 要 求，師範教育理念也隨之發生轉變。 1994 年，臺灣教育當局正式公佈 “師資培育法”，從“師範教育”到“師資 培育”，《師資培育法》（2005 年修正） 中指出，臺灣師資培育不僅包括師資職 前教育也包括教師資格檢定的內容。師 資教育不僅僅是兩個字的改動，而是實 質內涵發生了質的改變，改變了以前 “一元封閉”的師資培育模式，實現了向 “多元開放”的轉型，其中師資培育管道 多元參與就是其中之一。 新頒佈的“師資培育法”將原來“師 範教育法”中師資培育僅限師範院校 及教育院、系之規定,改為“師範校院、 設有教育院、系、所或教育學程之大 學校院” 。這也意味著師範院校與非 師範院校可以統統參與師資的培育工 作，當然並不是每一所設有教育系的 非師範大學都可以隨便在師資培育市 場分一塊蛋糕的，為此臺灣教育當局 1995 年頒佈《大學校院教育學程師資 及設立標準》（後修訂成為《大學設 立師資培育中心辦法》（2003 年修 正）），對師資培育機構的設立標準、 教育學程的具體內容、師資生應研修 的學分數目都做了相應的規定，也就 是說只要非師範大學具有師資培育能 力的都可以通過申請獲得師資培育的 資格來培育大學以下所需要的教師。 《師資培育法》頒佈是為了培育 卓越教師，為社會培養所需人才奠定 基礎，從而適應臺灣社會多元與開放 的發展現實，選擇了開放與多元的師 資培育發展道路，目的是通過師資培 育的多元化與開放化的途徑，使臺灣 師資培育走向專業化與卓越化。但是 這些政策在實施過程中出現了一些我 們值得反思的地方，我們需要對這些 經驗做一個系統研究，進而為管控時 期也就是当下的師資培育教育政策制 定提供更多借鑒與幫助。二、政策反思
《師資教育法》的頒佈使得師資 培育管道的多元化，非師範院校參與 也使得師資培育水準不斷提高。例如 在《師資培育法》（年修訂）中則規 定：設有師資培育中心的大學，需要 翻選大學二年級以上碩、博士班在校 生修習師資職前教育課程。這些都有 利於提升師資整體的素養。但是在非 師範院校參與師資培育這一政策的具 體實施過程中，不可不避免的產生了 一些問題，值得我們深思！ (一) 政策制定與實施缺少聯動機制 1994 年後非師範院校的參與打破 了 師 範院 校獨 佔師 資 培育 市場 的 地 位，各大院校紛紛搶奪師資培育的市 場，從 1994 年到 2004 年，臺灣“教育 部”核准的師資培育機構共計 73 個， 總學程達 94 個。伴隨著師資培育機構 的激增，師資生源也水漲船高，根據 《‘中華民國’師資培育統計年報》中顯 示從 1995 年各類師資培育核定招生名 額為 9719 人到 2004 年 21850 人，十 年間增幅達到 120％之多。 資料來源：整理自臺灣“教育部”：《‘中華民國’師資 培育年報》（2008 年版），臺北：“教育部”， 2009 年第 358 頁 1995 年發佈的《師資培育法施行 細則》第 7 條規定：自費師資培育者， 通過教師資格檢定後，主管教育行政 機關將 為其建立教 師 人力資 源備用 庫”。臺灣“教育部”：《‘中華民國’師 資培育年報》指出 17362 人獲得核定， 達到當年師資培育人數的 80％左右。 臺灣師資培育由 1994 年前的計畫式向 儲備式發展，為培育數量充足的儲備 教師，目標積極合理，但是任何事情 都過猶不及，臺灣儲備師資的迅猛發 展給臺灣的教育事業反而帶了一些不 安因素。 《大學設立師資培育中心辦法》 規定，各個中心對每學年研修的教育 課程學分以及修業年限自行規定，教 育主管部門進行核定即可。在這種情 況下，一些大學開辦“短期速成學習 班”，讓學生通過一年的集中學習， 就可完成所有的教育專業課程，再通 過半年實習和教師檢定考試取得教師資格。而師範生要經過四年師範大學 的學習才可完成的修習，這勢必會挫 傷本身有意投身教育事業學生報考師 範大學的熱情。短期培育出的教師素 養勢必會與培育卓越教師的目的背道 而馳，對個人而言沒有達到社會專業 化 的 認可 度無 疑是 時 間與 金錢 的 浪 費，對社會而言會造成更多的“准” 老師無業可就，造成社會的不穩定因 素。 從上述圖表中發現，師範院校與 非師範院校師資培育人數逐年上升， 但並不僅僅是人數的增多導致了很多 師資學生不能就業，這只能說是一個 方面，但我們注意到一個關鍵的因素 是師範教育與非師範教育之間缺少對 師資培育的聯動機制。市場經濟下需 要競爭，教育資源也是如此，但是競 爭的目的是為了提高學生的品質與素 質。同時競爭的過程中缺乏實際的互 動就會形成“各自為政”的結果，在 課程設置、實習等實施專案上兩個系 統不能協調的進行就會導致資源的浪 費，正如上訴所言。 (二) 政策制定滯後於少子化現實 圖 2 臺灣出生人口數與師資培育人數成長趨 勢比較 經濟發展水準較高、文化教育普及 的地區，出生率就低，臺灣隨著經濟的 發展也面臨著同樣的問題，從上面的對 比圖中清晰地看到 1998 年臺灣地區的 人口出生率跌破了 30 萬，在 2000 年有 所回落，但是總體人口出生率處於下滑 階段，人口出生的遞減直接導致學校生 源的不足，例如幼稚園及國民中、小學 學生數的持續下降，使得班級數目也逐 年減少，直接影響老師的需求量，甚至 出現所謂的「超額老師」現象，就會使 得現職業教師員額超出核定編制員額 數。 1994 年的《師資教育法》並沒有 考慮到這一現實情況，因此如上圖所 示，在 1995 年到 2004 年十年間隨著少 子化嚴峻現象的出現，同時期師資培育 數量高歌猛進，為後來的「流浪教師」 走上街頭埋下了伏筆。 2004 年，臺灣教育行政部門首次 公開「流浪教師」的相關數據：從師資 培育法實施以來具有教師資格卻沒有 被學校聘用的流浪教師已有三萬人。 2005 年 6 月 12 日，在臺北，一批自稱 「流浪教師」（儲備教師）的人進行「拯 救國教大聯盟」遊行活動。2000 餘名 儲備老師，以「提高中小學師生比、降 低 50％師資培育招生名額」等為要求 來呼籲解決他們的就業問題。 (三) 非師範院校進入師資培育門檻低 1995 年頒佈《大學校院教育學程師 資及設立標準》，是臺灣師資培育多元 化、開放化的實質性幵始。之後，於 2003 年 8 月 1 日修訂，為《大學設立師資培
育中心辦法》，對師資培育機構的設立 標準、教育學程的具體內容、師資生應 研修的學分數目都做了具體的規定。例 如各類教育學程應配備 5 名以上具有相 關教育課程的專職教師、應具有教育類 圖書一千種三千冊、期刊二十種等。開 放的第一年就有20 所非師範類大學參與 到師資教育上來，例如，配備 5 名以上 具有相關教育課程的專職教師就可以有 师资培育的资格，以這樣的標準讓非師 範院校准入這個領域值得深思。 師資培育多元化和開放化目標是在 於提高教育學程的品質。因此，師資培 育機構必須具有優良的師資、精細的教 育理論課程和優良的實習合作機構，有 健全的師資培育體系和財政，才可積極 申請 。只是在有關教育的硬性設備與條 件上考察容易紕漏很多重要條件，很多 非師範大學如果是基於市場要求為了獲 得一定的師資培育市場話語權，就有可 能急功近利而這與多元師資培育的宗旨 是背道而馳的，低門檻導致過快發展， 繼而會影響處於過渡階段的師範院校， 因此，很多專業性的師範院校在這樣的 浪潮下，差異性慢慢褪去，為了生存不 得不轉型，而這容走向另一個極端，就 是容易去模仿這些非師範院校的路子。
三、相關建議
(一) 統籌佈局，協調聯動 非師範院校的有利於師資培育水 準的提高，但是在發展的過程中出現 兩極分化，非師範院校迅速崛起導致 師資培育出現困境，關鍵在於兩個系 統缺乏相應的聯動與溝通機制，不是 誰要取代誰的問題，而是為了一個共 同的目標而努力著。因此，二者要各 自發揮優勢，真正在多元化下促進師 資培育可持續發展，相關部門要把關 師資培育機構的品質，嚴格控制數量 氾濫的「流浪教師」。課程設置是培 育師資 的核心，因 此 在多元 的視野 下，建立師資培育多元課程，才能培 育出更多的優秀師資儲備人才。 (二) 綜合考慮「生態環境」 生態環境是由生態關係組成的環 境，它是一個動態的有機的組織。1994 年師資培育的開放是當時社會政治與 經濟發展的必然結果，臺灣社會就如 一個完整與豐富的生態系統，臺灣在 90 年代的少子化的現象日趨嚴重也是 此生態系統的重要一環，但是在臺灣 的師資培育卻一路高歌猛進，為後來 大量「流浪教師」走上街頭埋下隱患。 教育事業是一項長遠的培育人事業， 因此決策者要考慮到未來那些人是培 育餓重點，以及對以後學生的影響， 但是現實中師資培育機構如雨後春筍 一般，現實如此嚴峻，並不是師資培 育多元化和開放化的錯，只是決策者 在考慮一項政策時候要綜合地顧及已 經發生的現實。如圖 2 中虛線圈住的 地方，在 2009 年到 2015 年間師資培 育保持在 8000 多人左右有利於制度的 長效發展。 (三) 建立長效的准入機制 教育主管機關對審核師資培育機 構的標準一定要提高並且具有可操作 性。 並同時做好教師 市場的供求預測。「該淘汰的就淘汰，切忌盲目開 放」。教育主管機關實施對師資培育 中心的評鑒，加強師資培育的過程性 評價。同時，注意的一點就是在面對 一項重要的改革時候，穩重求進，實 行先破後立，避免資源的噁心競爭， 導致資源浪費。
