高雄市議會自律之研究—
以第六屆高雄市議長賄選案為個案分析
游凱詒 國立中山大學政治學研究所碩士班大綱：
壹、
前言
貳、
議會自律之內涵
參、
高雄市議會之法規制度面分析
(一) 內部組織自律權
(二) 議事運作權
(三) 內部規則制定權
(四) 內部紀律權
(五) 小結
肆、
第六屆高雄市議長賄選個案分析
(一) 內部紀律權
(二) 外部司法調查權與行政解職權
伍、
結論與建議
附表一 高雄市議會第六屆議長賄選案時間表
壹、前言
民主憲政制度之下，行政、立法、司法三權分立儼然成為民主制度之基本 原則，行政機構掌握行政權，立法機構掌握立法權，而司法機構掌握司法權乃 是三權分立最大的表徵，各自擁有獨立的權限，互不干涉，相互制衡，以達到 分權制衡之目標。因此，根據權力分立原則，立法機關(議會)獨立於行政、司法 機關，具有獨立之權限。其次，根據學者所論：任何組織原就有其內部自主組織 權，理所當然有其自律權，此乃現代法治國家之原理(李鴻章 1997，353-354)。1 如是，在此原則下，立法機關(議會)在憲政制度架構下，乃是獨立之立法機關， 獨立擁有機關之組織權限，亦擁有組織之自律權。 因此，「議會自律權」乃是議會對於自己內部之事務，不受來自行政權與司 法權之干涉，而有自治決定之權限(陳春生 1995，104)。然而，議會自律權之形 成背景乃是根據議會之發展而來，隨著不同國家之議會發展，議會自律權之內 容亦有所差異。2筆者將針對議會自律權之內容作一概括性的介紹，並定義議會 自律之基本原則，以作為本文議會自律之界定。此外，筆者將從高雄市議會之相 關議事規則中找出議會自律之相關法規，藉此探討高雄市議會之議會自律規範。 其次，筆者將以第六屆高雄市議會之議長選舉賄選案作為本文之個案研究。 筆者試圖從該屆議長賄選案中觀察高雄市議會自律之現象與問題，主要從法規 制度面進行議會自律之分析。筆者主要觀察當賄選案發生後，在制度規範下之議 會是否能確實彰顯其議會自律之精神？確實落實其制度性的規範？抑或是議會 缺乏相關的自律規範，而無法彰顯議會之自律？以致行政權、司法權介入議會自 律權，造成侵權行為？ 最後，筆者透過該屆賄選案之個案研究，針對高雄市議會之議會自律問題 ， 從制度面進行深刻之檢討，並提供改善與建議方針，期望高雄市議會透過制度 改革後，能真正擁有議會自律權，真正落實議會之組織功能，成為一個獨立自 主之地方議會，以達到民主憲政之真諦。 1 議會自律權之形成背景，根據有三：(1) 任何組織原就其內部自主組織權，理所當然有其自律 權，這是現代國法治國家之原理。(2) 議會在憲法所規範底國家機關中，愈居於優越地位，乃欲 儘可能排除外部權力之干預控制。(3) 權力分立原理，議會有必要對行政及司法機關，保持「議 會獨立」(independence of parliament)。 議會自律權基本之分類，可分為英國「議會特權」之延伸與法國「議會獨立權」之延伸，自律權貳、議會自律之內涵
所謂議會自律權，乃是指立法部門之議會，就其內部事務，不受行政權、司 法 權之 干涉 ，而 自行 決定 之自 主權 、自 治權 ， 稱 之為 議會 自律 權(李鴻章 1997，352-353)。此即意味著立法機關(議會)，對其內部事務擁有獨立自主的權 力，且不受其他權力所干預。而此概念主要是從權力分立之觀念所出發，在憲法 上居獨立地位之議會，其具有各種自主之權能，概括地稱為議會自律權。因此， 在此定義之下，不僅是擁有最高立法權之立法院擁有議會自律權，地方性議會 亦為地方立法機關，亦擁有議會自律之權能。以下，筆者將說明議會自律之源起 與分類，綜合歸納各種議會自律內容後，歸結議會自律之操作性定義，以供本 文研究。 一、 議會自律之源起： 議會自律權的概念最早乃是源起於英國，由於為避免受到國王的無理干涉。 這些議會自律權包括議員在國會內之言論和議事內容，以及國會運作等，均有 不受外力監督干涉之自由(蔡明欽 1994，15)。此後，隨著國會制度之移植各國， 而議會自律之概念也隨之融入於國會制度中。然而，各國之議會自律權之制度， 各有差異，並非完全承襲英國之議會制度。但基本上仍堅持立法權不受行政、司 法權之干涉的獨立權力。而根據世界國會聯盟(Inter-Parliamentary Union)之調查 報告3中，議會自律之形成背景，乃因於以下三點理由(李鴻章 1997，353)： (1) 任何組織原就其內部自主組織權，理所當然有其自律權，這是現代法治國家 之原理。 (2) 隨著各國民主政治的發達，以及民選議會權限的逐漸發展，議會在憲法所規 範底國家機關中，愈居於優越地位，乃欲儘可能排除外部權力之干預控制。 英國國會之「議會特權」(parliamentary Privilege)，乃從此而來。 (3) 在採權力分立與制衡之憲政體制之國家，則基於權力分立原理，議會又必要 對行政及司法機關，保持「議會獨立」(independence of parliament)。法國議會 之「議會獨立」(independence des assemblees)則是根據此概念而形成。因此，根據上述的報告書中，可發現此乃源於英國議會之「議會特權理念」 (Conception of parliamentary privilege)。此概念逐漸被世界各國所接受，雖然在發 展上各有差異，但議會自律之概念已成為民主政治國家之議會發展中，不可或 缺的權能概念。 二、 議會自律之分類：(以英、法為分類) 由於英國之議會制度乃是議會自律之發源地，發展出「議會特權」之概念， 而法國議會所發展之「議會獨立」概念與英國議會之「議會特權」概念多所差異。 基本上，現代民主國家之議會發展，乃是依據此兩概念而延伸發展。因此，筆者
將此兩國之議會自律權概念作一簡略性介紹。 (一) 英國(議會特權之延伸) 英國乃是國會制度的發源地，其議會的自律權最早乃因於國會議員「言 論免責權」之發展。然而，發展至今英國的議會自律權範圍已擴大其範圍4， 英國議會自律之主要內容可歸納為三部分： 1. 內部紀律自律權： 由於議員乃是議會中最重要的成員，而議會自律之規範對象主要 為議會之成員，因此在英國議會制度中的議會內部規律自律權主要著 重在議員行為部分。內容可分為保護權與懲戒權部分： (1) 保護權：包括言論免責權、不逮捕特權、晉謁權、最有利之解釋權。 議會對於議員具有保護之義務與責任。 (2) 懲戒權：包括資格審查權、除名權、補選權、禁止公開內容權等。議 會對議員亦具有懲戒之權，對於有損議會聲譽或妨礙議事進行之 議員，議會具有完全之懲戒權，以維持議會之運作。 2. 議事自律權： 議事之運行乃是議會中最重要的工作內容，因此維持議會運作的 議事自律權亦成為議會之自律權概念之一。例如：秩序維持權、議事規 則制定權、內部事務決定權等。 3. 管理自律權： 所謂管理自律權乃是囊括其他議會內部管理之自律權，例如議長 擁有下令非議會議員退場之權，強制遵守特權之權等。 (二) 法國(議會獨立之延伸) 法國之議會自律權則是相異於英國的議會特權，法國議會主要著重在 「議會獨立」之概念，因十九世紀中葉以後，法國逐漸建立起所謂「絕對國 會制」(Parlementarisme Absolu)，國會不但對行政權及法院是居於優越的地 位，而且對選民亦居於優越地位，甚至對憲法也一樣居於優越地位(蔡明欽 1994，16)。但其議會自律之發展卻與英國不同，除「言論免責權」與「不逮 捕特權」之議會特權外，法國的議會自律權增加了許多突顯「國會獨立」之 4 其主要內容如下：
(1)言論自由免責權(privilege of freedom of speech)；(2)不受逮捕之特權(privilege of freedom from arrest)；(3)議事程序自由權(privilege of freedom of proceeding)；(4)下院議員集體晉謁國王權(the right of access to the Crown)；(5)依國會議事程序請國王為最有利解釋之權(the right of having the most favorable Construction Place Upon its Proceeding)；(6)議事自律權(the right to regulate its own proceeding)，包括秩序維持權、議事規則制定權、處理議會內部事務決定權等；(7)議會資格審查 權、除名權、補選令發布權(the right to provide for the due Composition of its own body)；(8)排除非 議 會 議 員 之 權 (the right to exclude strangers) ； (9) 禁 止 將 討 論 內 容 對 外 公 開 之 權 (the right to prohibit publication of its debate)；(10)對侵害免責特權所加處罰強制其遵守特權之權(the right to enforce observation of its Privilege by fine, imprisonment, or expulsion )；(11)拒絕陪審團義務之權
項目5。因此，法國之議會自律權主要可分為以下四種： 1. 議會會期制度： 兩院有權於一定範圍內，自由決定其議會會期之日期與地點。由於 議會必須長時間集會，以確保其能有效控制議會運作其權能。 2. 資格審查制度： 議會議員之選舉是否合法，應由議會擔任唯一審查判定者，以確 立議會之資格審查制度。 3. 議會內規制度： 議會得自由制定其行政管理事務規則以及內部規範。 4. 財務自律制度： 各議院能自律規範其財務制度，以確保議會自由活動所需之財金 經費。 三、 議會自律之操作性定義： 由於現代民主國家之議會發展乃是跟隨西方國家而發展，因此根據英國與 法國之議會自律權內容，為本研究之議會自律權提供一個操作性定義，根據此 定義以檢驗高雄市議會之議會自律權，藉此觀察其自律權之制度規範與實際運 作方式。議會自律權之操作性定義如下(羅傳賢 1992，26)： (一) 內部組織權： 具體內容包括正副院長的選任，委員會的設置，召集委員之選任、程序。 (二) 議事運作權： 與議事過程有關事項。具體內容包括提案方式，議事日程安排，開會時間、 次數，延會日數，政黨協商之時機與方式，公報之印行。 (三) 內部規則制定權： 具體內容為議事規則制定、修正與解釋等之「內部規則制定權與解釋權」。 (四) 內部規律權： 主要為維護議會紀律維持，以及懲戒事項與方式。由於議事程序的進行離不 開議場秩序之維持，因此議會自律權亦包括紀律、懲戒事項之自治。 筆者將以此議會自律之操作性定義檢驗高雄市議會之議會自律表現。首先， 筆者將高雄市議會之相關法規分類，列出其攸關議會自律之規範，再以個案方 式檢驗高雄市議會之議會自律法規運作，實際落實程度為何，並藉此探討高雄 市議會之議會自律彰顯。 5 其主要內容如下(蔡明欽 1994，16-17)：
(1)國會自任其成員選舉之審判者，及建立資格審查制度(System de’la Verification des Pouvoirs)。 (2)國會有權於一定範圍內，自由決定其會議之日期與地點(Maitresses du Temps et du lieu de leur Sessions)。(3)國會得自由制定其規則(Reglement)。(4)國會得自律地規範其財務制度(Organisation
參、高雄市議會之法規制度面分析
筆者將以高雄市議會作為本文之個案研究。首先從高雄市議會之相關法規中 歸納其議會自律法規，以檢視其議會自律之制度面向。其次，從高雄市議長賄選 案中觀察高雄市議會之議會自律法規，如何落實？議會自律精神如何彰顯？抑 或是高雄市議會缺乏議會自律之精神？若是，則高雄市議會將如何展現其議會 自律？筆者將針對高雄市議會之議會自律提供淺見，期望高雄市議會能發揮其 地方議會之功能，作為具有自律自主之立法機關。 筆者將根據議會自律之操作性定義，從相關法規中找出其攸關議會自律之 條文規定，進行分類，以此分析高雄市議會之議會自律問題。由於市議會之運作 乃是源於地方制度法而來，因此筆者將從地方制度法、地方立法機關組織準則、 高雄市議會組織自治條例、高雄市議會議事規則以及高雄市議會紀律委員會設置 辦法等法規中，找出議會自律法規，並將法規予以分類，進行分析研究。 (一) 內部組織權： 所謂內部組織權，即議會擁有正副議長之選任、委員會之設置、召集委員之 選任、程序…等等內部組織之權。因此，筆者檢視高雄市議會之相關條例中發現 高雄市議會之法規包含以下內部組織之權： 1. 正副議長的設置、選舉方式以及罷免程序：有關正副議長之設置、選舉 方式及罷免程序等相關法條規定，在地方制度法、地方立法機關組織準則、 高雄市議會組織自治條例中，皆有明文規定。 表一 高雄市議會有關正副議長之法條內容 法條 內容 地方制度法第44 條 直轄市議會置議長、副議長各一人，由直 轄市議員以無記名投票分別互選或罷免 之。但就職未滿一年者，不得罷免。 議長、主席對外代表各該議會、代表會，對 內綜理各該議會、代表會會務。 地方制度法第45 條 直轄市議會議長、副議長之選舉，應於議 員宣誓就職典禮後即時舉行，並應有議員 總額過半數之出席，以得票達出席總數之 過半數者為當選。選舉結果無人當選時， 應立即舉行第二次投票，以得票較多者為 當選；得票相同者，以抽籤定之。補選時 亦同。 前項選舉，…… 地方制度法第46 條 直轄市議會議長、副議長之罷免相關程序 規定。地方制度法第47 條 除依前三條規定外，直轄市議會議長、副 議長之選舉罷免，應於直轄市議會組織準 則定之。 地方立法機關組織準則 第10-18 條 議長、副議長之設置、選舉方式、罷免程序、 職權等相關法規內容如上。 高雄市議會組織自治條例 第8-16 條 相關法條內容如上。但第 16 條明定：本會 議長、副議長出缺時，由高雄市議會議決 補選之。但議長、副議長同時出缺時，由行 政院指定議員一人暫行議長職務。 資料來源：〈地方制度法、地方立法機關組織準則、高雄市議會組織自治條 例〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁178-182、218-223、234-238。 2. 紀律委員會、小組之設置權：有關紀律委員會或小組之設置權力，在地 方立法機關組織準則，以及高雄市議會組織自治條例中，皆有明文規定紀律 委員會之設置辦法與懲戒方式。 表二 高雄市議會有關紀律委員會設置之法條內容 法條 內容 地方立法機關組織準則 第27 條 直轄市議會得設紀律委員會、小組審議懲 戒案件。其設置辦法，由市議會訂定，報 行政院備查。 高雄市議會組織自治條例 第26 條 本會為審議懲戒案件，得設紀律委員會； 其設置辦法，由本會訂定，報行政院備 查。 資料來源：〈地方制度法、高雄市議會組織自治條例〉收在《高雄市議會有關 法規彙編》，頁227、241。 3. 黨團辦公室之設置權：地方立法機關組織準則中，明定若市議會視其 實際情況得設黨團辦公室。 表三 高雄市議會有關黨團辦公室設置之法條內容 法條 內容 地方立法機關組織準則 第34-1 條第 3 項 黨團辦公室得視實際需要，由市議會提供 之，其設置辦法，由市議會訂定，報行政 院備查。 資料來源：〈地方立法機關組織準則〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁 231。 4. 各種委員會之設置權：高雄市議會組織自治條例中明定：市議會為審 議法案，得設置各種委員會。
表四 高雄市議會有關各種委員會設置之法條內容 法條 內容 高雄市議會組織自治條例 第20 條 市議會為審查議案，得設各種委員會；其 設置辦法，由議會訂定，報行政院備查， 並函送市政府。 資料來源：〈高雄市議會組織自治條例〉收在《高雄市議會有關法規彙編》， 頁239。 (二) 議事運作權： 所謂議事運作權，乃指與議事過程有關之事項：包括提案方式，議事日程 安排，開會時間、次數，政黨協商之時機與方式，公報之印行等，攸關議會之議 事運作事項。因此，筆者檢視高雄市議會之相關條例中發現，高雄市議會之法規 包含以下議事運作權： 1. 與會期有關之議事運作權：包括會期之開議時間、次數、程序，臨時會 之開議時間、要件，延會之日數等相關規定，明定於地方制度法、地方立法 機關組織準則、高雄市議會組織自治條例，以及高雄市議會議事規則中，皆 可清楚顯見議會擁有招開會議的自主決定權，以維持其議會之自律。 表五 高雄市議會有關會期之議事運作之法條內容 法條 內容 地方制度法第34 條 直轄市議會，除每屆成立大會外，定期會 每六個月開會一次，由議長召集之，議長 如未依法召集時，由副議長召集之；副議 長亦不依法召集時，由過半數議員互推一 人召集之。每次會期包括例假日或停會在 內，一下列規定： 一、 直轄市議會不得超過七十日。 二、 …… 前項每年審議總預算之定期會，會期屆滿 而議案尚未議畢或有其他必要時，得應直 轄市長之要求，或由議長或議員、代表三 分之一以上聯署，提經大會決議延長會 期。延長之會期，直轄市議會不得超過十 日，並不得作為質詢之用。 其他關於臨時會之相關規定。 前項臨時會之召開，議長應於十日內為 之，其會期包括例假日或停會在內，直轄 市議會每次不得超過十日，每十二個月不 得多於八次。…
地方立法機關組織準則 第19 條 直轄市議會，除每屆成立大會外，定期會 每六個月開會一次，由議長召集之，議長 未依法召集時，由副議長召集之；副議長 亦不依法召集時，由總額減除出缺人數後 過半數之議員互推一人召集之。 地方立法機關組織準則 第20 條 直轄市議會開會實，由議長為會議主席， 議長未能出席時，由副議長為會議主席， 議長、副議長均未能出席時，由出席議員 互推一人為會議主席。 地方立法機關組織準則 第21 條 直轄市議會應設程序委員會，審定議事日 程及其他程序相關事項，並得設各種委員 會審查議案。…… 地方立法機關組織準則 第22-23 條 直轄市議會之定期開會期間，議員代表出 席人數相關法規規定。 地方立法機關組織準則 第24 條 直轄市議會會議應公開舉行。但會議主席 或議員三人以上提議或依本法第49 條列席 人員之請求，經會議通過時，得舉行秘密 會議。 地方立法機關組織準則 第25 條 直轄市議會開會時，會議主席對於本身有 利害關係之事件，應行迴避；議員不得參 與個人利益相關議案之審議及表決。 高雄市議會組織自治條例 第17-25 條 會期開議與運作相關事項，法條內容亦如 上。 資料來源：〈地方制度法、地方立法機關組織準則、高雄市議會組織自治條 例〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁166、223-226、238-240。 2. 議事日程規定權：高雄市議會議事規則中明定，高雄市議會之議事日 程規定，清楚載明議事日程之程序與運作規範。 表六 高雄市議會有關議事日程規定權之法條內容 法條 內容 高雄市議會議事規則 第19 條 (議事日程應記載之事項) 議事日程之編定順序及應記載事項如下：
一、
開會、停會，每次會議開會 散會之年、月、日、時。二、
報告事項。三、
選舉是項。四、
質詢事項。五、
討論事項。 (一) 市政府提議事項。(二) 議員提議事項。 (三) 人民請願事項。 (四) 其他重要相關事項。 高雄市議會議事規則 第20 條 (議事日程之編擬、審定、送達及通過) 議事日程由議事組編擬，經程序委員會審 訂，並於開會五日前分別送達各議員及市 政府。 前項議事日程應於開會時提報預備會議或 大會通過。 第一項…… 高雄市議會議事規則 第21 條 (議事日程之變更) 有下列情形之一者，主席或出席議員得提 出變更議事程序之動議： 一、 議事日程所定議案未能按 時開議或議而未決者。 二、 應先處理事項未列入議事 日程或已列入而順序在後者。 前項變更議程動議須出席議員三分之二以 上之同意為可決。 資料來源：〈高雄市議會議事規則〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁 251-253。 3. 提案權：高雄市議會議事規則中明定與提案權有關之規定，包括提案 之程序、議員臨時提案之要件、議案撤回之要件…等等相關規定。 表七 高雄市議會有關議事日程規定權之法條內容 法條 內容 高雄市議會議事規則 第11 條 (提案之程序) 議案之提出一下列規定： 一、 議員提案，應有議員二 人以上之連署；…… 二、 市政府提案，應經市政 會議之通過…… 前項市政府提案，應先經程序委員會之審 查通過後，始得提付大會討論。 高雄市議會議事規則 第12 條 (市法規提出之程式) 市法規案之提出，應擬具條文並附理由 書，其修正時亦同。 未依前項規定提出者，程序委員會應予退 回補正。 高雄市議會議事規則 第13 條 (議員臨時提案要件) 議員臨時提案已具有時限亟待解決事項為 限，且須有四人以上之連署始能成立；並 應先經程序委員會之審查通過，於下列時 間向大會提出：…… 高雄市議會議事規則 第14 條 (請願成為議案之程序) 人民請願事項，經審查後，得成為議案， 其處理辦法另定之。
高雄市議會議事規則 第15 條 (議案撤回之要件) 議案之連署人或附議人不得發表反對原案 之意見。 提案討論前，提案人得撤回之。但須徵得 連署人或附議人之同意。 議案經…… 高雄市議會議事規則 第16 條 (主席得提交議案) 議案須先付程序委員會審查，並將審查結 果提報大會，必要時主席得提出交議案， 逕送大會討論。 經程序委員會審查報請大會不予審議之議 案，如有出席議員之提議，並有六人以上 之連署或附議，經表決通過者，仍應成為 議案予以審議。 高雄市議會議事規則 第17 條 (應經二、三讀會之議案) 市法規及預決算案，應經三讀程序為之； 其他議案應經二讀程序為之。 高雄市議會議事規則 第18 條 (議案被否決後再提出之限制) 議案被否決後，在同一會期內除復議外， 不得再行提出。 資料來源：〈高雄市議會議事規則〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁 248-250。 (三) 內部規則制定權： 所謂內部規則制定權，乃是指議會具有議事規則之制定權、修正權與解釋權 等與內部規則有關之決定權。筆者檢視高雄市議會之相關條例中發現，高雄市議 會內部規則制定權之內容如下： 1. 議事規則制定權：地方立法機關組織準則、高雄市議會組織自治條例以 及高雄市議會議事規則中皆明確規定：高雄市議會具有議事規則制定之 權。
表八 高雄市議會有關議事規則制定之法條內容 法條 內容 地方立法機關組織準則 第26 條第 2 項 直轄市議會之議事程序，除各該直轄市議 會組織自治條例及議事規則規定外，依會 議規範之規定。 前項議事規則，以規範議事事項為限，由 直轄市議會訂定，報行政院備查，並函送 直轄市政府。 高雄市議會組織自治條例 第25 條 本會之議事程序，除本會組織自治條例及 議事規則規定外，依會議規範之規定。 前項議事規則，以規範議事事項為限，由 本會訂定，報行政院備查，並函送市政 府。 高雄市議會議事規則 第1 條 本規則依高雄市議會組織自治條例第二十 五條第二項規定訂定之。 資料來源：〈地方立法機關組織準則、高雄市議會組織自治條例、〉收在《高雄 市議會有關法規彙編》，頁226-227、240、 2. 其他相關規則制定權：議會除擁有議事規則制定權之外，根據議會之議 事運作，議會仍擁有其他相關規則之制定權，以利於議會之運作。例如 ： 高雄市議會市政質詢辦法、高雄市議會人民請願案處理辦法、高雄市議 會錄音及錄影管理規則、高雄市議會旁聽規則、高雄市議會聽證辦法、高 雄市議會高風大樓管理規則、高雄市議會禮堂使用管理規則、高雄市議 會黨團辦公室設置辦法，以及高雄市議會黨團組織運作辦法6等，與議 會之內部運作之相關管理規定。 表九 高雄市議會其他相關規則制定權之法條內容 法條 內容 高雄市議會議事規則 第29 條 議員質詢辦法另訂之。 高雄市議會組織自治條例 第36 條 本會對有議員五席以上之黨團，應公平分 別設置黨團辦公室；其設置辦法，由本會 定之。 資料來源：〈高雄市議會議事規則〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁 255、244。 (四) 內部紀律權： 所謂議會之內部紀律權，主要是為維護議會之紀律權。 由於議事之進行與 議場秩序關係密切，因此為維護議場之秩序或議會之聲譽，議會對於其成員具 有懲戒權。除此之外，議會對於其成員亦具有保護權，藉由保護與懲戒之方式維 持議會內部之紀律。筆者將高雄市議會相關法規中之內部紀律權分類如下：
1. 不逮捕特權：根據地方制度法第 51 條規定，於會期開議期間，市議員 除現行犯或通緝犯外，非經議會同意，法院不得逮捕或拘禁市議員。此 乃議會保護議員之權，藉由會期之召開，保護其議員免受司法逮捕或拘 禁。法規內容如下： 表十 高雄市議會有關不逮捕特權之法條內容 法條 內容 地方制度法第51 條 直轄市議員除現行犯、通緝犯外，在會期內，非經直轄市 議會之同意，不得逮捕或拘禁。 資料來源：〈地方制度法〉收在《高雄市議會有關法規彙編》，頁183。 2. 言論免責權：根據地方制度法與其他相關法規中規定，議員具有言論免 責權，藉此保障議員所發表之言論與表決。但法律亦規定，無關會議事 項之言論則不在此限。因此，若議員之言論超乎會議討論範圍，則必須 遭受議會內部紀律單位之懲戒，依其情節輕重而決定懲戒方式。法規內 容如下： 表十一 高雄市議會有關言論免責權之法條內容 法條 內容 地方制度法第50 條 直轄市議會開會時，直轄市議員對於有關會議事項所為之 言論及表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然 違法之言論，不在此限。 高雄市議會議事規則 第33 條 議員質詢內容應以市政為範圍，如有超越權責時，主席應 即制止，經制止無效者，主席得令其退出議場，情節重大 者，並得移付懲戒。 高雄市議會市政質詢 辦法第8 條 議員質詢市政時，所質詢事項，必須與是政府施政或被質 詢者之職掌有關。 資料來源：〈地方制度法、高雄市議會議事規則、高雄市議會市政質詢辦法〉收在 《高雄市議會有關法規彙編》，頁183、256、286。 3. 紀律懲戒權：議會對於其議員之行為具有紀律懲戒權，透過紀律懲戒權 之實行以確保議事之運作，以及議場之秩序維持。而紀律懲戒權之單位 乃為紀律委員會，由七位市議員所組成，負責審議懲戒案件並施予違 反 秩序之議員適當之懲戒。因此，對於議員觸犯內部議會之議事規則時， 紀 律委員會透過懲戒權之實施，以維持議會議場之紀律。法條如下： 表十二：高雄市議會有關紀律懲戒權之法條內容 法條 內容 地方立法機關組織準則 第27 條 直轄市議會，得設紀律委員會、小組審議懲戒案件。 其設置辦法，由市議會訂定，分別報行政院備查。
地方立法機關組織準則 弟28 條 直轄市議會開會時，由會議主席維持議場秩序。如有 違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得警 告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲 戒。 前項懲戒，由各該立法機關紀律委員會、小組審議， 提大會議決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如 下：一、口頭道歉。 二、書面道歉。 三、申誡。 四；定期停止出席會議。 高雄市議會組織自治條例 第26 條 本會為審議懲戒案件，得設紀律委員會；其設置辦 法，由本會訂定，報行政院備查。 高雄市議會組織自治條例 第27 條 本會開會時，由會議主席維持議場秩序。如有違反議 事規則或其他妨礙秩序之行為者，會議主席得警告或 制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。 前項懲戒，由本會紀律委員會、小組審議，提大會議 決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如下： 一、口頭道歉。 二、書面道歉。 三、申誡。 四、定期停止出席會議。 高雄市議會紀律委員會 設置辦法第6 條 本委員會審議下列各案件： 一、 本會議員違反議事規則，妨礙議場 秩序，經主席制止不聽勸告者，或其行 為有損本會名譽，由本會議員四人以上 之提議，八人以上之連署提請審議之懲 戒案件。 二、 本會議員在議會之暴力行為案件。 三、 本會議員對列席報告或答覆質詢人 員肆意謾罵污辱，經議長或大會主席認 為情節重大移付懲戒之案件。 高雄市議會紀律委員會 設置辦法第6 條 前項第一款應由提議人備具書面送本委員會審議，第 二款、第三款懲戒案件，本委員會應依據大會紀錄事 實提付審議。 第一項各款懲戒案件，並得由本委員會主要移付懲 戒。 高雄市議會紀律委員會 本委員會審議懲戒案件，得按其情節輕重予以懲戒，
設置辦法第8 條 其方式如下： 一、 口頭道歉。 二、 書面道歉。 三、 申誡。 四、 定期停止出席會議。 前項第一、二款被懲戒人如拒絕接受時，得由大會主 席逕行申誡或定期停止出席會議。 對於第六條第一項第二款之暴力行為案件，應由本會 移送法辦。 高雄市議會議事規則 第7 條 議員無正當理由缺席大會會議三次，經議長去函勸告 後三天內仍無故不出席者，議長得交付紀律委員會處 理。 高雄市議會議事規則 第62 條 (秘密會議時入場人員之限制) 舉行秘密會議時，除本會議員、主席指定之列席人員 及會務人員外，其他人均不得入場。 高雄市議會議事規則 第64 條 (秘密會議內容之保密與新聞之發表) 秘密會議之紀錄及決議，議員、列席人員及本會員 工，不得以任何方式對外宣洩；如須發表新聞時，其 稿件應經議長核定之。 高雄市議會議事規則 第66 條 (洩密人員之處分) 違反本章之規定者：議員由紀律委員會懲戒；本會員 工由議長依法處理；列席人員由本會函請該主管機關 依法辦理。 資料來源：〈地方立法機關組織準則、高雄市議會組織自治條例、高雄市議會紀 律委員會設置辦法、高雄市議會議事規則〉收在《高雄市議會法規彙編》，頁 227-228、241、281-283、247，及 266-267。 根據上述法條規範，筆者歸納以下幾點： 1. 紀律委員會之懲戒案件為： A. 議員違反議事規則或妨礙議會秩序，經主席屢勸不聽之案件。 B. 議員在議會之暴力行為案件。 C. 議員對列席人員或答覆質詢人員肆意謾罵污辱，經主席認為情節重 大者之案件。 D. 議員無故缺席會議案件。 E. 議員洩漏秘密會議之相關內容。 2. 紀律委員會主要之懲戒方式為： A. 口頭道歉。
B. 書面道歉。 C. 申誡。 D. 定期停止出席會議。 E. 對於暴力行為，由本會移送法辦。 (五)小結 從上述之法規分析中可發現：議會所擁有關於議會自律權之內容如下： 1. 內部組織權有四項：正副議長之設置權、紀律委員會之設置權、黨團辦公室 之設置權，以及各種委員會之設置權，高雄市議會具有內部組織之各種權能 等。 2. 議事運作權有三項：與會期有關之議事運作權、議事日程規定權、提案權等， 高雄市議會具有議事運作權之相關權能。 3. 內部規則制定權有二項：議事規則制定權以及其他相關規則制定權，高雄市 議會具有內部規則制定權之權能。 4. 內部紀律權主要為三項：不逮捕特權、言論免責權、紀律懲戒權，高雄市議 會具有內部紀律之相關權能。 議會依據此上述四種議會自律權維持議會之紀律。但，議會僅能依據議事規 則懲戒違反規則之議員。除此之外，且從上述法規中亦可發現議會之自律權中仍 有缺失，其所缺之職權如下： 1. 議會缺乏變更議員身分之職權：亦即議會對於議員沒有資格審查權和除 名權7。根據地方制度法8中規定，議員之解職權為行政院所有。因此，市 議員之職權解除必須由行政院解除其職務，議會並沒有解除議員職權之 相關權能。因此，議會無法對議員進行身分剝奪之懲戒處分。 2. 議會並未規定防止司法侵權之相關條文：由於議會自律之主要目的乃是 為避免行政、司法權之干涉，而有自行決定其內部事務之權。然而，在 高雄市議會之相關法規中，卻未見防止司法侵權之相關條文。甚至，對 於議員暴力行為之懲戒，乃交由議會移送法辦，而非由議會內部進行懲 戒。因此，高雄市議會之相關法規中缺乏防止司法侵權之相關規定。 3. 議會並未規定行政侵權之相關條文：同上所述，議會自律之目的乃避免 行政、司法權之干涉，而有議會自主之權。但在高雄市議會相關法規中 仍未見防止行政侵權之相關條文。因此，難以避免行政侵權之可能。 以上為筆者對高雄市議會之相關法規之分析與分類，最後筆者將以高雄市 議長賄選案作為本文之個案研究。從高雄市議長賄選案中檢視高雄市議會自律法 規之落實情形，從個案中視其法規之實際效用為何？是否真能依法落實議會自 律法規，藉以展現議會自律之精神。
7 英國議會所有之權：議會資格審查權、除名權、補選令發布權(the right to provide for the due
Composition of its own body)。參見本文第二章。
肆、
第六屆高雄市議長賄選個案分析
第六屆高雄市議員於2002 年 12 月 25 日宣誓就職，12 月 27 日爆發議長選 舉賄選案。賄選案發生後，議會之議事運作停擺，直至2003 年 03 月 31 日召開 第一次定期大會之預備會議，隔日召開第一次定期大會。而同時間，法院開審賄 選案，針對涉案議員進行審問與調查。同年12 月 12 日法院結審，議長朱安雄判 刑確定，議會決議於2004 年 01 月 05 日補選議長。2004 年 4 月 23 日法院作最後 二審定讞，確定17 位議員喪失議員資格，確定高雄市議會進行議員補選。整個 賄選案件隨著法院二審定讞，確定進行議員補選而落幕9。 因此，筆者將從本屆議長賄選案之發展過程中觀察高雄市議會之議會自律 表現，從議會處理賄選案之態度與方式中，檢視高雄市議會之議會自律表現。筆 者針對賄選案之發展與結果，主要從兩部分進行分析與研究：(一)議會內部紀 律權；(二)外部之司法調查權與行政解職權。 (一) 議會內部紀律權： 賄選案發生後，議會面對賄選案之發展與結果，其議會之自律表現有所不 同。因此針對議會之內部紀律表現，筆者主要從兩方面進行分析研究：1.法院判 刑確定前；2.法院判刑確定後： 1. 法院判刑確定前： 法院判刑確定前，觀察議會之議事運作，可以發現議會面對賄選案之態度 為： A. 保護傘之張開： 法案審議期間亦同時為高雄市議會召開定期大會時間，觀察高雄市議 會召開會期與臨時會次數中，可以發現：從法案開審至二審定讞期間，本屆 高雄市議會總共召開二次定期大會以及十三次臨時會10，與第五屆高雄市議 會開會時間比較之下，第五屆於第一次會期至第三會期間，儘召開三次臨時 會11。本屆高雄市議會臨時會開會次數之頻繁，讓人不免懷疑市議會企圖根 據地方制度法12之規定，藉著會議之召開而張開對議員之保護傘，保護議員 之不逮捕特權。 B. 針對涉案議員，未行調查： 根據高雄市議會相關法規之分類與分析中，發現高雄市議會對於議員 之違法行為，並不具有調查權之行使。且根據本文議會內部紀律權之分析， 議會對於議員之懲戒案件僅限於違反議事規則之案件，對於議員觸犯其他 法律之行為，議會並不具有調查權。因此，議長賄選案發生後，議會並未對 涉案之議員進行調查，且由於紀律委員會並不具有調查權，因此議會無權 9 詳細之時間序列表，請參見附表一。 10 定期大會開會時間以及臨時會開議時間可參見附表一之賄選案時間序列表。 11 第五屆定期大會時間與臨時會時間，請參見網站： http://www.kcc.gov.tw/kcc_data/meeting/index.html，2004 年 11 月 22 日。對議員進行賄選案之調查。藉此，議會自律亦難彰顯。 2. 法院判刑確定後： 2004 年 4 月 23 日經法院二審定讞後，確定 17 位議員喪失議員資格，也確 定高雄市議會進行補選。在法院判刑確定後，議會對於判刑確定之議員並無任何 懲戒之權，且根據本文之議會缺乏權之分析，議會無權解除其議員之職權，而 是根據地方制度法13，由行政院解除市議員之職權。因此，賄選案經法院二審定 讞後，議會對於其違法之議員並無任何懲戒權。 筆者從議會內部紀律權之分析中發現：賄選案發生後，議會儘藉著會期之 召開以張開保護傘，展開對涉案議員之保護作用。在法案判刑確定前後，議會對 於涉案議員沒有任何調查權與懲戒權，根據此種現象可見：高雄市議會缺乏議 會自律之規範，因判刑確定前，議員之調查權乃由法院所有。而判刑確定後，議 員之解職權為行政院所有。議會對於違法之議員無任何懲戒方式，表示法律規範 並未給予議會自律之權責以管理其議員之違法行為。 (二) 外部司法調查權與行政解職權： 賄選案發生後，由於法規並未賦予議會對其涉案議員擁有調查權與解職權。 因此，涉及賄選案之議員，由法院進行調查與審問，最終由法院進行判刑確定， 判處有期徒刑，以及褫奪公權數年。而經法院二審定讞，判刑確定之議員，根據 地方制度法14之規定，由行政院解除其職權，喪失議員資格。 從賄選個案分析中發現：議長賄選案之調查權與解職權，由司法權與行政 權所有，由此可見議會自律之權能不足。根據議會自律權之原則：對於議會內部 事務，議會具有不受行政權、司法權之干預，而有自行決定之權力。然而，在高 雄市議長賄選案中卻發現議員違法之調查與懲戒權，並非為議會所有，而為司 法權與行政權所有。因此，從賄選個案中可以發現：高雄市議會之議會自律功能 不彰，甚至未能顯見高雄市議會之議會自律表現。
伍、結論與建議
從高雄市議會之賄選個案中發現：高雄市議會之議會自律功能不彰，乃因 於相關法規並未賦予高雄市議會擁有足夠之自律權。當議長賄選案發生後，議會 對涉案議員不具調查權。且經法院判刑確定後，議會對違法議員亦不具解職權。 由此可見議會之自律難以彰顯。因此，筆者提供以下建議，期望高雄市議會之議 會自律得以彰顯： (一) 法規賦予議會相關職權： 從賄選個案中發現，高雄市議會之相關法規並未賦予議會對涉案之議員擁 有調查權與懲戒權，而由行政、司法權處理賄選案件，致使議會必須透過司法權 與行政權以維持其自律。因此，筆者建議應透過法律規範，賦予議會擁有調查權 與懲戒權，使議會亦能從內部機構針對涉案議員進行調查，而非僅由司法權或 行政權對議員行為進行規範懲戒。藉著議會所擁有之調查權與懲戒權，以彰顯議 會自律之精神，藉此加強議會具有管理其內部事務之權能。 (二) 議會應設置調查單位： 由於現存法規並未賦予議會具有調查之功能，因此議會無權對其涉案之議 員進行調查。如是，筆者建議議會應設置調查單位，針對涉案之議員進行內部調 查。而此單位可由調查人員所組成，其主管機關為議會所有，擁有獨立之調查權 透過調查權之所有，以彰顯議會之自律原則，展現議會具有議會自律之權能。 (三) 議會應設置監督單位： 由於議會乃是市府市政之監督者，而議員之監督者為民眾，由民眾每四年 一任之選舉權，對議員進行監督之責。然而，四年一次的投票監督機制似乎期限 稍長，未能及時監督議員之行為。因此，筆者建議議會應設置監督單位，此單位 可由民眾所組成，適時監督議會議員之行為，達到約束議員行為規範之目的。 以上三點為筆者所提供之建議，期望高雄市議會透過以上三點改革，能確 實展現議會自律自主之精神。因高雄市議會乃是高雄市未來發展之重要關鍵，若 高雄市議會未能落實議會自律自主之精神，成為獨立自主之監督立法機構，而 僅為市府單位之背書單位，則高雄市未來之發展將行之有限。因此，高雄市議會 肩負監督與自律之重責大任，期望高雄市議會透過改革後，能確實成為一獨立 自律自主之民意立法機關。 由於議會乃為地方民意之最高立法機關，附有監督市政之重責大任，亦為 民意所付託之機構。因此，高雄市議會作為地方立法機關之最高單位，應具有獨 立之自律自主功能。 然而，筆者從高雄市議會之法規制度面與行為面，觀察高雄市議會之議會 自律彰顯，發現：高雄市議會並未具有議會自律之相關法規，致使高雄市議會 發生議長賄選案時，未能適時發揮其議會自律之精神。且由於高雄市議會缺乏調 查權與懲戒權，致使議員交由司法權調查，經法院判刑確定後，再由行政院解 除議員職務。因此，從賄選個案中發現：議會對議長賄選案之發生不具有任何調查、監督、懲戒權，實乃有違議會自律自主之精神。 因此，筆者透過對高雄市議長賄選個案之分析，針對高雄市議會提出三點 改革方向，從法規面與實際運作面落實議會自律自主之精神，期望透過法規制 度的設計安排，使得高雄市議會擁有議會自律之權能，而真正發揮地方立法機 關之獨立自主權，成為一個真正自律自主之組織機關，如此，高雄市未來之發 展將指日可待。
參考書目
一、 中文部分： (一) 期刊： 吳威志，1994，〈立法院議事自律懲戒權之分析〉，《立法院院聞》，22(8)： 52-68。 陳春生，1995， 〈議員之言論免責權與議會自律〉 ， 《東吳法律學報》 ， 8(2) ：91-128。 廖達琪，1996，〈從衝突管理觀點-談立法院議事及黨團運作改進之方向〉， 《理 論與政策》，11(1)：138-153。 蔡明欽，1994，〈國會自律權之探討〉，《立法院院聞》，22(6):15-20。 羅傳賢，1992，〈國會言論免責權與自律權之界線〉，《立法院院聞》， 20(11):25-29。 高雄市議會編，2003，〈動盪中的第六屆市議會〉、〈第一次定期大會的重 擔〉、 〈召開臨時會的必要性〉，《高雄市議會雙月刊》。 (二) 學位論文： 康凌華，2004，〈國會自律權下黨團協商制度的研究〉，國立成功大學法律 學 研究所碩士論文。 (三) 專書： 李鴻章，1997，《憲法與議會》，台北：植根雜誌社。 陳新民，1999，《憲法基本權利之基本理論﹝下﹞》，台北：元照出版社。 高雄市議會編，2004，《高雄市議會有關法規彙編》，高雄市：高雄市議會 印。 (四) 其他： 中國時報電子新聞網，網址： http://news.chinatimes.com/，2004 年 11 月 3 日。 聯合新聞網，網址：http://udn.com/NEWS/main.html，2004 年 11 月 3 日。 二、 外文部分：Inter-Parliamentary Union, “ Parliament”, 1962. pp73.
Joseph Redlich. 1908. “The procedure of the House of Common”, 1(1):153-154.
