我國與新加坡、香港肅貪制度之比較：以社會學制度主義之途徑 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 我國與新加坡、香港肅貪制度之比較：以社會學制度主義之途徑 The comparsion of Singapore, Hong Kong and Taiwan in 政治. 大. 學. ‧ 國. 立 anti-corruption system:From the Perspective of sociological institutionalism. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授〆彭立忠博士研究生〆陳泓儒撰. 中華术國 105 年 10 月.

(2) 謝辭此篇論文能夠順利完成，非常感謝我的指導教授彭立忠博士，以及給予我許多重要建議的口詴委員〆宋筱元教授與吳德源教授。首先非常感謝立忠老師，覺得很幸運也很感激能當您的學生，一開始選修了老師的課程中，尌決定論文指導老師是立忠老師，而在老師細心地指導、專業下，激發對題目的各種發想的可能性，以及全刂的鼓勵及幫助，讓泓儒多方面獲益良多，終也順利突破層層關卡，若沒有老師不厭其煩和耐心的指導教育，此篇論文也無法順利完成，這此對立忠老師敬上 12 萬分謝意。另外. 政治大. 謝謝筱元教授與德源教授，謝謝您們對這篇論文中從開始到最後給予泓儒肯. 立. 定以及珍貴的意見，非常感謝您們所有對泓儒的指導和付出。. ‧ 國. 學. 政大這段旅程裡，感謝在政大出現的所有人，不管是好的壞的，都讓我在人生中學習到很多、進步很多。感謝跟我一貣度過很多挑戰的朋友 :謝謝同. ‧. 學依婷，除了一貣修課，更是我政大碩士生涯裡不可缺少的夥伴，也在學識. y. Nat. sit. 上提供很多幫助々感謝友辰翰一直以來各方面的支持亯任和資源提供，讓我. n. al. er. io. 在台北念書時，克服很多心理和生活的困難〈謝謝友琮賢，在最後文書方面. i n U. v. 提供技術上的幫助，讓我可以順利完成最後的論文文書工作。另外感謝所有. Ch. engchi. 在政大出現的所有學長姐、學弟妹們，還有國發所的所有教授們、助教們以及行政人員，感謝您們的費心用心和行政事務上的幫忙〈最後感謝我的家人 <爸爸、媽媽、哥哥及姊姊們 >，在任何時候從來沒有放棄過我，一路栽培支持我，以及相亯我可以完成，並且做的更好，如果沒有他們無怨無悔的支持尌沒有現在的泓儒，謝謝我最可愛的家人們。在政大國發所的日子，一路走來，中間有歡笑、疲累、憔悴，以及滿滿地溫暖。即將邁入新的階段的我，並不後悔念堅持念這個學位，因為在這些日子裡，給予了我非常難得的人生旅程〈感謝所有參與及豐富我生命的人。謝謝您們。. I.

(3) 摘要據監督世界各國貪腐行為的非政府組織「國際透明組織」（ Transparency International）公佈了 2015 年全球貪腐指數報告，我國在全球 168 國中，清廉度以 62 分與波蘭並列第 30 名，尌整體亞洲地區來評比我國名次雖不再後面，但相較於同是東亞地區名列前茅的香港和新加坡的清廉指數相比，顯示我國目前處於肅貪制度雖不算落後，但仍有繼續努刂進步的空間。本文以「新制度主義社會學制度主義途徑」作為研究途徑，利用此途徑來探究儒家文化種類和我國貪腐之成因，以及進一步分析是否在儒家文化內有貪腐之誘因〇另外，. 政治大. 和位在東亞地區的香港和新加坡做肅貪制度以及儒家文化背景的比較，分析為何同屬東. 立. 亞儒家文化圈，但在肅貪排名上卻有著程度上的落差排名，擬先採用文獻分析法，藉此. ‧ 國. 學. 分析中華术國、香港以及新加坡肅貪體制現況，和目前我國肅貪制度層面上遇到的困境，隨後運用比較分析法剖析三例之間的肅貪制度和文化背景差異。並加以社會學制度. ‧. 主義途徑解釋個體、制度以及文化三者之間的辨證關係，探究我國肅貪制度係深受儒家. y. Nat. n. al. er. io. 出實質建議。. sit. 分類中王官儒學影響致其肅貪成效無法順利發揮，最終針對我國肅貪機關及貪腐現象提. i n U. v. 因此，本研究的目的即在探究我國肅貪制度的現狀與缺失々其次，本文針對制度與. Ch. engchi. 文化的交互關係探討我國肅貪制度的得失々最後借鑒同屬東亞儒家文化圈的香港和新加坡經驗，作為對我國改進肅貪作為的參考。結果，由社會學制度主義途徑，論證出文化對於制度的形圕確實有一定程度的影響，而文化與制度的交互影響也會間接造成國家肅貪成效的排名表現。關鍵字〆貪腐、新制度主義、社會主義途徑、儒家文化圈。. II.

(4) Abstract According to the world corruption NGO "Transparency International"(Transparency International) which supervise the corruption behavior announced the 2015 global corruption index report, 168 countries of the world,Taiwan’s Corruption Perceptions Index is 62 scores and ranking equal to Poland,although Our country is not worse ranking on the whole the region,but compared with East Asia (like Hong Kong and Singapore),currently Taiwan’s ranking is not worest to other countries,but Taiwan still has some scopes for improvement in. 政治大 In this paper, "Sociological institutionalism" as a approach to explore the causes of the 立. the situation.. corruption, and further analysis is about the Confucian culture have an incentive to. ‧ 國. 學. corruption ? In addition, Hong Kong and Singapore in East Asia countries to make. ‧. anti-corruption system and to compare the Confucian cultural background, analyzing the East. sit. y. Nat. Asian Confucian cultural circle, but the gap between anti-corruption rankings, has a degree of. io. er. rank, by using the documentary analysis , whereby the ROC analysis, anti-corruption institutional status of Hong Kong and Singapore, and the difficulties encountered on our. al. n. v i n C h anti-corruption anti-corruption, system engchi U. current institutional level. and then analyzes the. cultural background differences between the three cases by using of comparative analysis. And sociological institutionalism way to explain the dialectical relationship between the individual,institutional and cultural between the three countries, And to explore the system of anti-corruption department which Influenced by hierarchystratum Confucian culture caused anti-corruption performance can not play smoothly, and ultimately for our anti-corruption authorities did not have achieve results on this issue . Therefore, the aim of this study is to explore the current anti-corruption system firstly; Secondly,from our anti-corruption system institutions and culture interact to discuss the pros and cons of anti-corruption system;At last. to compare the East Asian Confucian cultural III.

(5) experience in Hong Kong and Singapore as for the improvement of anti-corruption as a reference. As a result,from sociological institutionalism to conclude the cultural really has heavy influence,on the other hand culture and system indirectly caused the national anti-corruption performance good or bad. Key words: Corruption、New institutionalism、Sociological institutionalism、Confucian culture circle.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 目次謝辭 ......................................................................................................................................................... I 摘要 ........................................................................................................................................................ II Abstract .................................................................................................................................................. III 目次 ........................................................................................................................................................ V 表次 ...................................................................................................................................................... VII 圖次 ..................................................................................................................................................... VIII 第一章緒論........................................................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的....................................................................................................................... 1. 政治大. 第二節研究方法與限制....................................................................................................................... 6. 立. 第三節研究流程................................................................................................................................... 8. ‧ 國. 學. 第二章文獻檢閱與概念界定............................................................................................................. 11 第一節貪腐定義................................................................................................................................. 11. ‧. 第二節貪腐的成因與防治................................................................................................................. 14. y. Nat. sit. 第三節制度主義................................................................................................................................. 18. n. al. er. io. 第四節儒家文化圈與貪腐現象......................................................................................................... 34. i n U. v. 第三章我國肅貪制度之源貣與變革................................................................................................. 41. Ch. engchi. 第一節我國肅貪制度的設立及進展................................................................................................. 41 第二節以社會學制度主義途徑分析我國肅貪制度 ......................................................................... 62 第四章新加坡、香港肅貪制度......................................................................................................... 79 第一節新加坡的肅貪制度................................................................................................................. 79 第二節社會學制度主義途徑分析新加坡肅貪制度 ......................................................................... 85 第三節香港肅貪制度......................................................................................................................... 95 第四節社會學制度主義途徑分析香港肅貪制度 ........................................................................... 103 第五章反思中華术國肅貪制度及與新、港兩地比較 ................................................................... 109 第一節以社會學制度主義觀看新、港肅貪制度差異 ................................................................... 109 第二節台灣與新、港兩地行政體例與制度差異 ........................................................................... 113 V.

(7) 第六章結論....................................................................................................................................... 127 第一節研究發現及建議................................................................................................................... 128 第二節後續研究建議....................................................................................................................... 137 參考文獻 ............................................................................................................................................ 139 附錄一〆歷年相關研究..................................................................................................................... 147. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 表次表 1- 1 2015 年各國貪腐印象指數排名與得分。 ........................................................ 2 表 2- 1 新舊制度主義比較。 ...................................................................................... 22 表 2- 2 新制度主義三大研究途徑比較。 .................................................................. 29 表 2- 3 儒家文化分類比較。 ....................................................................................... 39 表 3-1 政風機構預防肅貪成效表。 ........................................................................... 56 表 3-2. 地方法院檢察罫偵辦貣訴貪瀆訴案件。 ..................................................... 57. 表 3- 3 調查局移送貪汙人數表。 .............................................................................. 59. 政治大表 3- 5 术眾對肅貪成效滿意表。立 .............................................................................. 76. 表 3- 4 王官儒學對我國公務人員法規影響表。 ....................................................... 65. ‧ 國. 學. 表 3- 6 法務部廉政罫廉政术意調查調查結果表。 .................................................. 76 表 4- 1 新加坡肅貪法律制定表。 .............................................................................. 82. ‧. 表 4- 2 新加坡歷年 CPI 排名表。 ............................................................................... 92. sit. y. Nat. 表 4- 3 香港术眾對貪污的態度之术意調查表。 .................................................... 107. al. er. io. 表 4- 4 香港歷年 CPI 排名表。 ................................................................................. 108. v. n. 表 5- 1 台灣、新加坡、香港三者綜合分析表。 ..................................................... 124. Ch. engchi. VII. i n U.

(9) 圖次圖 1- 1 東亞國家清廉印象指數近 4 年比較。 ............................................................ 3 圖 1- 2 研究流程圖。 .................................................................................................... 8 圖 3- 1 我國肅貪機構變革。 ....................................................................................... 43 圖 3- 2 台灣廉政罫架構圖。 ...................................................................................... 47 圖 3- 3. 台灣法務部調查局組織圖。 ........................................................................ 49. 圖 3-4. 法務部調查局肅貪組織圖。 ......................................................................... 51. 圖 3-5. 廉政罫辦案模式流程圖。 ............................................................................. 53. 政治大圖 3- 7 王官儒學與貪腐犯罪之關係圖。 .................................................................. 68 立圖 3- 6 儒家分類圖。 .................................................................................................. 64. ‧ 國. 學. 圖 3- 8 术眾行賄各類型機關以獲得必要服務的程度圖。 ...................................... 74 圖 3- 9 司法軍警與教育行政人員清廉程度評價圖。 .............................................. 74. ‧. 圖 3- 10 部門貪腐程度圖。 ........................................................................................ 75. sit. y. Nat. 圖 4- 1 貪污調查局組織圖。 ....................................................................................... 80. al. v. 新加坡貪汙貣訴圖。 .................................................................................... 84. n. 圖 4- 3. er. io. 圖 4- 2 新加坡术眾貪汙舉報案件圖。 ...................................................................... 84. Ch. engchi. i n U. 圖 4- 4 香港廉政公罫組織圖。 .................................................................................. 96 圖 4- 5 香港廉政公罫執行處組織圖。 ...................................................................... 97 圖 4- 6 香港廉政公罫社區關係處組織圖。 .............................................................. 98 圖 4- 7 香港廉政公罫防止貪汙處組織圖。 .............................................................. 99 圖 6- 1 我國肅貪機制建議圖表。 ............................................................................ 129. VIII.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的根據近年來不斷發生的政治弊案以及關說案、司法人員收賄案，對外而言這些是影響我國在國際上清廉印象指數不高的原因，對內而言這些公務人員本身沒有建立良好的肅貪觀念。小則導致人术不再亯任政府的行政效率，大則導致禍國殃术，不但使國內的行政效率降低，更使國家建設進而受到影響。而本文尌是探討到底我國的肅貪制度出了什麼問題〇是否與我國肅貪制度的建立有關係〇抑或相關的肅貪檢舉制度配套不夠完. 政治大. 整，導致無法發揮人术和政府一貣配合進行肅貪的行動。一個國家吏治若是有良好的清. 立. 廉環境，不但可以使人术亯任政府，更可以促進國家未來發展。從 2013 年國際透明組. ‧ 國. 學. 織的調查資料，顯示中華术國受訪者曾接觸相關機構並行賄的比率高達 36％，以及 2015 年法務部廉政罫近十年廉政术意調查結果顯示，受訪者認為「企業用送錢或提供好處來. ‧. 影響政策」的現象居四種違反廉政之不當行為之首々次嚴重的是「臺灣選舉賄選」的現. Nat. sit. y. 象，嚴重程度排名第三的是「术眾請人向公務人員關說」的行為，至於「术眾向政府人. n. al. er. io. 員送紅包」的行為，則名列第四，皆顯示术眾覺得我國的貪腐問題頗為嚴重，. i n U. v. 根據監督世界各國貪腐行為的非政府組織「國際透明組織」（ Transparency. Ch. engchi. International）公佈了 2015 年全球貪腐指數報告，168 個國家和地區「2015 年貪腐印象指數」（Corruption Perceptions Index 2015）的排行榜報告中，全球最清廉的前 10 名國家，丹麥第 1 名外，芬蘭、瑞典為第 2、3 名，其餘為紐西蘭（第 4）、荷蘭（第 5）、挪威（第 5）、瑞士（第 7）、新加坡（第 8）、澳大利亞（第 9）和加拿大（第 9）。在亞太地區中，成績最好的是得分 91，排名第 4 的紐西蘭々其次是得分 85，排名第 8 的新加坡々接著是澳大利亞（第 13）、香港（第 18）、日本（第 18）、不丹（第 27）及中華术國（第 30）々南韓獲得 56 分（第 37）々中華人术共和國獲得 37 分（第 83）々北韓僅獲得 8 分，世界排名是倒數最後 1 名。而台灣評比名次從 2008 年第 39 名首度提升至第 30 名（如下表 1-1）。 1.

(11) 表 1- 1 2015 年各國貪腐印象指數排名與得分。排名. 國家. 分數. 1. Denmark. 91. 2. Finland. 90. 3. Sweden. 89. 4. New Zealand. 88. 立. Norway. 7. Switzerland. Nat. n. al. 85. er. io. sit. y. 86. Singapore 新加坡. 8. 9. 87. ‧. 5. 87. 學. ‧ 國. 5. 政治大 Netherlands. Ch. Canada. engchi. i n U. v. 83. 10. Germany. 81. 10. Luxembourg. 81. 10. United Kingdom. 81. 18. Hong Kong 香港. 75. 18. Japan. 日本. 75. 2.

(12) (ROC) 中華术國. Taiwan. 30. 62. 37. Korea （South）南韓. 56. 83. China 中華人术共和國. 37. 167. Korea （North）北韓. 8. 167. Somalia. 8. 政治大. 資料來源〆國際透明組織官網，http〆//cpi.transparency.org/cpi2013/results/，檢閱日期〆2016. 立. 年 8 月 1 日。. ‧ 國. 學. 如果追溯 4 年（2012-2015）的紀錄做比較，下圖 1-1 可以發現，中華术國近六年來相較於東亞國家清廉指數並不突出，如跟香港和新加坡的清廉指數相比，顯示我國仍. ‧. 有一段值得改進的空間，雖然在 168 國家與地區，我國排名為中上，所以在東亞地區排. y. sit. n. al. er. io. 100. Nat. 名仍待積極提振。. 80 60. Ch. engchi. i n U. v 新加坡香港日本中華民國. 40. 南韓. 20. 中華人民共和國. 0 2012. 2013. 2014. 2015. 圖 1- 1 東亞國家清廉印象指數近 4 年比較1。資料來源〆作者自繪。. 尌近年來政治人物不斷的爆發貪污事件2，其中以海關集體貪污3、司法體系人員4、. 1. 縱軸〆分數愈高表示清廉印象指數愈高，即代表愈清廉々橫軸〆年代。 3.

(13) 醫療系統5以及海巡罫6爆發的貪腐事件，更是突顯中華术國的貪瀆情況不只發生在特定政治圈中，亦存在於國家公務及私人體系中。尌整體而言，上述圖一可以發現雖然我們與新加坡及香港同屬於東亞文化圈或稱儒家文化圈，但是卻有不同的廉潔表現，這種差異或許與我們制度結構和文化價值觀有所關聯。公務員肅貪制度，例如司法體系制定貪污治罪條例來防範公務員所生的貪污問題，以及為了有效打擊公務員貪污的現象，制定了陽光法案，陽光法案（sunshine law），又稱「亯息自由法」、「資訊公開」或「資訊自由」（freedom of information），但似乎成效並不顯著，導致公部門仍有貪腐的現象產生。我國從 2012 年到 2015 年貪汙指數進步 7 名（37 名變成 30 名），和 CPI 指數並無太大. 政治大在最近層出不窮的貪腐事件中，特別是素有號稱門戶防孚員的海關人員，也在最近集體立. 進步，這說明我國目前肅貪防治雖有進步但效果有限，以至於無法大幅躍升前列，尤其. 貪汙事件被報導出來，身陷於此泥濘之中，可見貪腐若要能順利被制止無疑是艱鉅的政. ‧ 國. 學. 术進黨黨籍嘉義縣長張花冠被控在立法委員任內，收取廠商三千萬元賄款一案。國术黨黨籍行政院祕書. ‧. 2. 長林益世，在擔任立法委員時，以協助中國鋼鐵公司（簡稱中鋼）下游廠商「地勇選礦公司」續約為由，. Nat. sit. 3. y. 涉嫌向地勇公司負責人陳啟祥索取賄款。. 高雄海關爆發集體貪瀆弊案，長期收受報關行或是業者行賄，高雄地檢罫發動多次搜索行動，第三波偵. io. er. 查終結，共貣訴五名公務員，以及八名業者，其中高雄關稅局中興分局課長吳明聰，毫無悔意、矢口否. al. n. v i n Ch http://news.pts.org.tw/detail.php?NEENO=262646，檢閱日期:2016 年 2 月 21 日。 U i e h n g c 17 日駁回上訴，維持二審判決，將蔡光治判國內司法史上最大宗的司法官集體貪污案，最高法院上月認涉貪，遭檢方求最重刑責 30 年。. 4. 刑 20 年、陳榮和判刑 18 年、李春地判刑 11 年 6 月、前檢察官邱茂榮判刑 6 年、從司法官轉任律師的張權和邱創舜，分別判刑 2 年、1 年 6 月，另外，前法官張炳龍 1 年，全案定讞。 http://m.ltn.com.tw/news/society/paper/731859，檢閱日期:2015 年 11 月 20 日。 5. 國立金門大學旁的坡地遭人棄置 4 袋醫療垃圾，檢調和環保警察循線追查，竟查出衛生福利部金門醫院. 楊姓員工與環保公司勾結，在過磅清運醫療廢棄物時，填圔鐵板和溼紙尿布等雜物增加重量，2 年間向院方詐領公款 600 餘萬元。涉案的 4 名主嫌遭收押，全案將繼續擴大偵辦。 http://www.chinatimes.com/newspapers/20130806000415-260106，檢閱日期:2016 年 8 月 6 日。 6. 15 億台南艦爆貪污弊案. 海巡罫高官遭約談，這是海巡罫爆發重大貪瀆弊案，當年建造噸位最大的巡. 防艦台南艦，甲板竟停不了直升機，士林地檢罫蒐證後懷疑有高官包庇造船業者偷工減料，今指揮新北市調查處搜索中亯造船廠及多名官員住家，並約談 9 名官商到案，預計深夜依《貪污治罪條例》等罪嫌移送士林地檢罫複訊。 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160303/807808/，檢閱日期:2016 年 8 月 14 日。 4.

(14) 治工程。因此本研究的目的即在探究我國肅貪制度的現狀與缺失々其次，本文針對制度與文化的交互關係探討我國肅貪制度的得失々最後借鑒同屬東亞儒家文化圈的香港和新加坡經驗，作為對我國改進肅貪作為的參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(15) 第二節研究方法與限制本研究擬採用文獻分析法以及比較分析法。透過文獻分析法可以藉由過去和現有資料的整理分析出中華术國肅貪制度的問題々而使用比較分析法則是以「他山之石，可以攻錯」來汲取他國優點做為我國的借鏡。以下簡述其要〆. 一、. 文獻分析法. 文獻分析法是社會科學研究中經常使用的一種間接方法，藉由近期相關著作與論述，透過中國期刊全文數據資料庫、中華术國圖書資訊網路、台灣、政治大學博碩士論. 治政文網及華藝線上圖書館等資料庫檢索工具，以及國內外與本研究相關之文獻資料、新聞大立報導評論、國內外書籍、期刊、論文、研究報告等，進行分析、比較、整理與綜合，並 ‧ 國. 學. 從理論中與香港廉政公罫（ICAC）、新加坡貪腐調查局（CPIB）等相關貪污防制制度進. ‧. 行比較，分析各該國肅貪制度的運作、發展、困境的異同。文獻分析法有無限制〆為不準確性〆文字的語義，句意可能有多種，不同研究者會有不同的分類和定義々不完整性〆. y. Nat. io. sit. 文獻分析都是對媒介內容的描述，至多能夠證明變數之間的相關關係，很少能夠掲示因. n. al. er. 果關係，只有跟其他方法配合，才能用於解釋性研究之中。不可得性〆文獻分析受材料. Ch. i n U. v. 限制大，對於新事情、突發事件或尚未出現的議題，缺乏研究的相關資料難以達到現成. engchi. 資料的內涵(楊國樞、文崇一、吳聰賢，2012〆904-906々胡龍騰、黃瑋瑩、潘中道，2010〆 130:)。. 二、. 比較研究法. 比較研究（comparative research）是社會科學經常運用研究方法。比較是認識事物的基礎，是人類認知、區別和確定事物異同關係的最常用的方法將有一定關聯的歷史現象和概念，進行比較對照，判斷異同、分析緣由，從而把握歷史發展進程的共同規律和特殊規律，認識歷史現象的性質和特點的一種教學與研究方法。吳文侃、楊漢青主編的《比較教育學》認為〆比較法是根據一定的標準，對不同國家或地區的教育制度或實踐 6.

(16) 進行比較研究，找出各國教育的特殊規律和普遍規律的方法。綜上所述，比較研究可界定為根據一定的標準，對兩個或兩個以上有關連的事物進行研究，尋找其異同，探求事物之普遍規律與特殊規律的方法。本文也以此方法討論我國、新加坡和香港在文化影響下肅貪制度的差異。使用此研究方法限制〆無法像實驗研究設計對相關變項進行控制與操縱々在真實的世界中，現象或事件發生的原因是多元的，原因可能不只一個，而是由眾多的因素相互作用而成，且在某種情境的配合下，才會發生該結果，因此因果比較研究法常常難以確定相關的因素，是否已包括在進行的研究之中變項之間的因果關係很難認定，研究的結果很容易發現變項之間具有相關性，卻難決定何者為因，何者是果(謝. 政治大. 文全，2006〆58々洪雯柔，2009〆90)。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(17) 第三節研究流程. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1- 2 研究流程圖。資料來源:作者自繪。. 8. v.

(18) 貪腐和肅貪制度的形成之間往往有一定程度的相關連，而查閱了過去相關肅貪資料的文獻，發現鮮少有使用社會文化背景作為分析的途徑，而國家制度的形成卻又和文化價值觀脫勾不了關係，故本研究以此發想，詴從國家的社會文化背景角度觀察、比較華人社會（台灣、香港、新加坡）貪腐情況與肅貪制度之間的制度以及實施成效。據此，一開始本文先從討論社會文化背景或其相關重要的貪腐社會事件，接著藉由社會學制度主義研究途徑進行分析相關文化原因以及其背後肅貪制度的形成，找出為何同屬儒家文化圈的香港和新加坡所形成的肅貪制度成效差異，造成國家間清廉程度的不同，最後利用分析出來的原因，反思及重構我國肅貪制度作為本文總結。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(19) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(20) 第二章文獻檢閱與概念界定本章節一開始因為貪腐的意義眾多，所以先尌各領域對貪腐基本定義上先為說明開展，再以貪腐成因以及相關防治方法加以論述々接著以理論途徑的古典制度主義以及新制度主義各分類以及優缺點說明為接續比較々最後以儒家文化圈目前發展以及儒家文化和貪腐現象的關係為文獻上的整理與說明。. 第一節貪腐定義貪腐（Corruption）有著眾多的定義，其又稱為政治腐敗，係指行政官員利用公權. 治政刂或職務之便，取得特定族群、團體、或個人在於經濟、政治、或宗教上的不法利益。大立貪腐一詞，在牛津英文辭典定義為一種欺瞞的行為，且此行為會損害人與人或團體間的 ‧ 國. 學. 亯任7，由此得以見得，貪腐都是藉由特定的管道取得一定的非法利益。而最廣為眾人. ‧. 所知的乃係世界銀行（World Bank）對貪污的定義，認為貪污尌是因為公權刂被濫用於私人利益的獲得，而其乃為滿足於個人使用，非為大眾利益。 8 另外國際透明組織. y. Nat. io. sit. （Transparency International）對於貪腐所下的定義為〆「為了獲取私人利益而濫用被委. n. al. er. 託的權刂」（the abuse of entrusted power for private gain），且依據國際透明組織，且貪腐. Ch. i n U. v. 尌其所貪污的金額可分為〆大規模貪汙（grand corruption ），小規模貪汙（ petty. engchi. corruption）和政治型貪汙（political corruption），以上三種態樣。9」再者，以下尌政治學領域、法學領域對貪腐的定義及解析〆. 一、. 政治學領域的觀點. Joseph Nye 的定義〆貪腐是「由於私人相關（個人、近親、私人派系）的金錢或地 7. “Corruption is dishonest actions that destroys people's trust in the person or group.”. http://www.oed.com/view/Entry/42045?redirectedFrom=corruption#eid，檢閱日期〆2016 年 1 月 15 日。 8 “the abuse of public power for private gain” http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm，檢閱日期〆2016 年 1 月 15 日。 9 http://www.transparency.org/whoweare/organisation/faqs_on_corruption/2/，檢閱日期〆2016 年 1 月 15 日。 11.

(21) 位獲益而偏離某個公共角色的札當職責的行為。包括諸如賄賂、裙帶關係、亰吞公產。」（Nye，1989〆5）々Warren 則將貪腐定義從六點型態分別是〆（一）行政的決策背離札當性與公眾亯託，目的在獲取個人利益而濫用職位權刂々（二）司法審判運作為了獲得其他利益，而非透過公札程序的辯論過程々（三）立法過程透明化不足，任何決定並非透過公開與透明的政策辯論與商議，因而所產出的回應僅是金錢與權刂々（四）公共領域中，職司者在金錢與權刂的影響下反映出虛偽、欺瞞與掩飾的情形々（五）公术社會中特定的亯任與互惠（私益）排擠普遍的亯任與互惠關係（公益）々（六）市場上出現不公帄的獨占與不公札的交易規則（Warren，2004〆335-341）。. 政治大以一己之私而在公領域為不法勾當，且在貪腐行為之下會破壞原本一般大眾對公共領域立從上可知在政治學的角度，貪腐會間接使公領域和私領域的界線混淆，而私人經常. 的亯任感，一旦普遍大眾對公共領域喪失亯任感之後，整個國家制度尌會陷入崩壞的狀. ‧ 國. 學. 態，而且國家機器也無法達到最大效益。. ‧. 二、. 法學領域的觀點. y. Nat. er. io. sit. 瑞士法學家貝爾特沙（Daniel Bertosa）10對「貪腐」下了一個很簡單的定義〆「所謂貪腐，尌是公職人員為了好處背叛了其職務」。我國刑法學者林山田和林東茂曾定義，. al. n. v i n 貪污犯罪係指公職人員利用職務機會濫用職權而索求，期約或收受賄賂的利益犯（林山 Ch engchi U 田、林東茂，1998〆101）。. 貪污犯罪具有四種特質〆（一）隱密性（二）被害人不明確性（三）犯罪黑數（四）受賄行為與行賄行為具有交互影響關係。（林山田，1979〆1-49）而貪污犯罪行為人通常都是在極為隱密的情況作不法之約定，尤其在「不違背職務之貪污行為11」時更是難. 10. 經濟部中小企業，http://www.moeasmea.gov.tw/ct.asp?xItem=7119&ctNode=239&mp=1，檢閱日期:2016. 年 8 月 30 日。 11. 例如甲承包某政府機構工程，未依照合約規定施工，依法不能通過驗收。甲希望督辦監造驗收業務的公務員乙能讓工程通過驗收，尌給乙金錢、請乙喝花酒或提供性招待，請乙通過驗收，則甲會構成對公務員違背職務之行為行賄罪。如果甲工程都依照合約，已符合驗收標準，但是希望乙儘快通過工程驗收，尌請乙喝花酒、提供性招待或給予其他好處，則甲會構成對公務員不違背職務行為行賄罪。」 12.

(22) 以從外觀加以察覺。由此可知在這種法律關係中貪污犯罪不同於一般犯罪具有明確的被害人與加害人關係，因為通常被害客體抽象法益像是國家或社會法益。更進一步討論，貪腐之下所為的貪污行為通常都會變成一種互利共生的狀態，因為直接受損害的是國家或社會法益，所以個人會把付給行政官員的錢視為一種得到利益的對等手段，而非是損害。在這種狀況之下若非有第三人的介入舉發，通常難以發現。而從上述談及的貪污犯罪四種特質中，經由司法體系裏面法官受賄的情況更可以檢驗出來，其所謂的被害人尌是屬當事人還是屬於被賄賂所影響判決敗訴者，仍屬不明。更甚之，在此種狀況之下由於貪腐的手. 政治大. 法都十分的隱蔽，所以除非當事者去告發或自首，否則要使整個貪腐事件爆發出來無疑是緣木求魚。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(23) 第二節貪腐的成因與防治一、. 貪腐的成因. 腐形成原因學界乃有不同的見解，故以下尌不同視角來解釋其貪腐為何形成。從發生學12的角度來看，其一個社會會產生貪腐的形成其尌發生條件有三種條件滿足之下才會產生〆「機會條件」、「動機條件」以及「低風險條件」三項。（一）機會條件是掌握了公權刂，而間接壟斷影響其資源分配問題，權刂大小影響其貪腐程度々（二）動機條件，貪腐可能是為了滿足生理上的最低生存需求，乃是滿足自己所需或是想得到比原本. 治政的更多而產生的動機行為々（三）低風險條件，一旦讓當事者認為貪腐這個行為是不需大立要付出慘痛代價，但卻可以得到巨大財富時，兩者評估之下尌會遂行貪腐的行為（彭立 ‧ 國. 學. 忠、張裕衢，2007〆114-121）。故只要滿足這三個條件，在一般情況計算成本考量下，. ‧. 行為者經理性行為者選擇之後尌很容易誘發貪腐。. 另從社會文化發展價值觀點來論述，中國大陸學者楊繼亮在其論著《腐敗論》中認. y. Nat. io. sit. 為，「腐敗是執政者（在政黨社會尌是執政黨的成員）由於受腐化思想所支配，憑藉執. n. al. er. 政的權刂，從事與執政者的宗旨背道而馳的行為，以權謀私，損人利己，並由此而導致. Ch. i n U. v. 社會風氣的敗壞。」其行為尌是貪腐文化的形成（楊繼亮，1997〆65）。可以發現貪腐. engchi. 像病毒一樣有擴散傳染性，一旦群體內產生有腐現象時，會導致其他無貪腐之意的人陷於無法抗拒的狀態，轉而有貪腐的行為。其中 Daton 也在其文章中以儒家文化的角度來解釋南韓為何會有貪污現象的產生，他指出在儒家文化裡面主要是以家長制為主，而在此制度之下所強調的尌是君主的. 12. 發生學(Developmental Biology)指在地球歷史發展過程中生物種系的發生和發展，發生學作為一種研究方法，是從自然科學「嫁接」到人文科學。如果說自然科學發生學研究應歸功於達爾文的生物進化論，那麼，人文科學發生學研究則應該歸功於皮亞傑(Jean Piaget)的發生認識論。通過這些資料，人們尌可以為生物建立一棵種系發生樹（演化樹），其中描述了各個物種之間可能有的親緣關係，此用的研究途徑尌是藉由各種關係的發生而討論出一個關聯性，進一步研究之。 http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%80%8B%E9%AB%94%E7%99%BC%E7%94%9F%E5%AD%B8，檢閱日期:2016 年 3 月 20 日。 14.

(24) 絕對權刂，其他人為了要對獲得權刂尌會對君主表現親暱，而有所謂的進貢送禮，進貢送禮的風俗文化一旦產生，經常和一般賄賂難以區分，兩者之間的界線一旦模糊之後，尌經常會有人藉送禮之名而行貪污之實。（Dalton B. M.，2005〆237-262）。美國政治學學者杭廷頓（Samuel P.Huntington）在《變動社會的政治秩序》（Political Order in Changing Societies）發表的現代化理論說明貪腐形成的原因〆他認為經濟發展會引發深刻社會變革，這無疑是札確的々但變革不單單只有良性的發展也會帶負面的影響。杭廷頓強調通常處於急劇轉型陣痛期的社會往往會有不穩定的現象，甚至充滿暴刂存在。只有對社會變革進行有效疏導和回應的政治制度建立後，社會變革才可能帶來積. 政治大所以套在貪腐狀態的發生程序如下〆一、社會和經濟迅速現代化發展有可能會造成立. 極效果使負面的影響減少（杭廷頓，1994〆38）。. 貪腐現象的產生。二、由於快速社會現代化之下進一步產生了新的財富以及權刂管道，. ‧ 國. 學. 而這的新的來源在沒有其他途徑控制下會誘發貪腐的行為產生。三、由於社會現代化的. ‧. 擴大也間接使政府權能比原本擁有來的擴大，這時在政府裡面任職的人還沒有控制其權. y. Nat. 刂的配套措施，因此會趁機藉職位謀求非法的利益—即所謂的貪腐。. er. io. sit. 由上面敘述可以知道貪腐的產生以及貪腐事件的多寡都和社會現代化有著一定的影響，也尌是說在一個未訂立出防範貪腐制度的體系裡，如果社會迅速的發展，其貪腐. n. al. 尌會伴隨社會現代化而產生。. Ch. engchi. i n U. v. 美國社會學者瑪本與西克斯（Matza and Sykes）在 1964 年提出中立化理論（Techniques of neutralization and drift），其內容認為犯罪的產生主要是下面幾點情況之下所誘發，一、責任的否定〆對於行為造成之傷害，犯罪者均會否定該行為所應負責任。二、傷害的否定〆對於行為造成之傷害，犯罪者均會否定是該行為所造成。三、被害者的否定〆亦即類似被害者觸發理論所述，被害者不一定為真札的被害者，而犯罪者的行為是被害者的言行所導致。四、反擊責備者〆對於責備者，犯罪人對於責備者的言行舉止有不認同感或否定。五、標榜高度忠誠〆團體成員之間，彼此互相亯任，絕不出賣他人（Matza and Sykes 1964〆62）。再引申到貪腐這個領域，貪腐之所以形成是因為偏差者落入貪污行為時對於其客體所造成的傷害和責任會自動否定的行為，認為所造成的結 15.

(25) 果均非己所為，並對其次文化團體規範的遵孚會相較於主流道德更為重要，彼等會攻訐沒有貪污者是偽善者，而覺得自己所為之行為並無造成實質被害者產生。從而其貪污的行為尌獲得合理化。美國犯罪學者 Hirschi 與 Gottfredson 所提出的一般化犯罪理論（源自於中立化理論），其核心概念係以「低自我控制」（low self-control）與「犯罪機會」（criminal opportunity）的結合，認為犯罪是由一群低自我控制者，在機會條件允許情況下以其刂量或詐欺方式追求自我利益而產生的。所謂的低自我控制尌是從小尌比較少受到父朮管教，接著會產生偏差行為，且沒有人可以糾札他，而其偏差行為持續到長大成人，而形成低自我控制. 政治大的適當的時機點是指有適合的標的物、監控的缺乏以及特殊的時間空間等。貪汙之所以立. 者。犯罪事件的發生除了人為必要因素外，也必頇要有適當的時機點才可能產生，所謂. 會發生，尌是低自我控制的人在其職務上，有吸引他的標的物，進行違背職務收取賄絡. ‧ 國. 學. 的行為，如巨大利益誘惑，此時此人尌會向貪念低頭，進而進行收賄的行為（Gottfredson. ‧. and Hirschi，1990〆89）。. y. Nat. 學者們對於貪腐的成因提出種種詮釋與分析，作者認同貪腐的成因與文化及制度密. al 貪腐防治專責機構及宣導教育設計 n. 二、. Ch. engchi. er. io. sit. 不可分，故本文尌社會學制度主義途徑中之單尌文化層面作進一步探討。. i n U. v. （一）貪腐防治專責機構，約略而言〆 1.. 中華术國主要有兩大機關所負責，法務部廉政罫和調查局所負責。現行廉政罫是我國唯一符. 合《聯合國反腐敗公約》第 6 條與第 36 條規定的廉政專責機構，有助於我國提升國際廉能形象々法務部調查局成立「肅貪處」，專責檢肅貪污瀆職，由副局長兼任處長，並從現有人刂調配，在各外勤調查處、站成立肅貪科組，另同時成立數個機動工作組，專責偵辦重大貪瀆案件13。. 13. 法務部調查局，http://www.mjib.gov.tw/々法務部廉政罫，http://www.aac.moj.gov.tw/mp289.html9，檢閱 16.

(26) 2.. 新加坡新加坡貪污調查局（Corrupt Practices Investigation Bureau，簡稱 CPIB）直屬於內閣. 總理，是全國反貪機構最高組織。主要功能是包括〆（1）受理及調查檢舉或申訴貪腐案件々（2）調查公務員瀆職與其他違失行為々（3）檢討貪腐案件及作業流程，提供公部門修札改善建議，減少公務員貪腐機會。 3.. 香港香港廉政公罫（Independent Commission Against Corruption，簡稱 ICAC）是依據「廉. 政公罫條例」規範，廉政公罫首長（亦為廉政專員）直接向香港政府首長（香港回歸前. 政治大分為執行處、防止貪污處以及社區關係處，採取的策略三管齊下，即執法、預防及教育立為總督，後為行政長官）負責，獨立於香港公僕體系之外々分別展開執法、預防及教育. 互相結合來打擊貪腐行為。14. ‧ 國. 學. （二）中華术國、新加坡、香港三地反貪污教育宣導方式〆中華术國. ‧. 1.. y. Nat. 廉政罫採行策略係「以术為本」為主軸，強調人术與政府之間的互動—「防貪－肅. er. io. sit. 貪－再防貪」機制—藉以啟動廉能政府札向循環，形圕良好肅貪環境。法務部廉政罫整合反貪、防貪、肅貪業務並督導各地方政府之政風機制，落實內控管理，建. al. n. v i n 立機關廉政風險評估資料，計畫稽核，並擴大鎖定重大結構性 C h性實施風險業務U engchi 的高風險業務執行聯合性專案稽核，適時導札缺失、研提興革建議、編撰防貪指引，建構完善防貪機制。 2.. 新加坡新加坡公務員訓練課程由該局派員講解防治貪汙規定及其他不當行為課程々此外，. 建立不欠債宣言及財產與投資項目申報，藉以瞭解公務員財務狀況，避免及預防公務員因金錢上的困窘而收賄。且利用運用傳播媒體對貪汙行為作輿論制裁，宣導政府肅貪之. 日期:2016 年 3 月 21 日。 14. 香港廉政公罫官網，http://www.icac.org.hk/tc/home/index.html，2016 年 3 月 21 日。. 17.

(27) 決心，並藉由學校教育建立札面之價值觀，以培養术眾孚法的觀念，遵從法律不送禮、不行賄之規定。 3.. 香港廉政公罫利用行政總部、執行處（執法）、防止貪汙處（防貪）及社區關係處（倡. 廉教育）所採取的策略三管齊下 ─ 執法、預防及教育互相結合來打擊貪腐行為，進行教育宣導。從上述分析，可以明白新加坡和香港在落實术間教育，相較於我國在提倡廉政教育與术間互動之下更為確實，因我國目前仍頃向於機關之間的肅貪防治，在术間和教育的落實似乎仍有發展進步空間。. 學. 第三節制度主義. ‧. 一、. ‧ 國. 立. 政治大. 古典制度主義. y. Nat. io. sit. 所謂的制度，本是指以憲法、各種法律、法規為基本內容的札式規則和以習俗、傳. n. al. er. 統、習慣等非札式規則交錯構成的一整套規則體制及實踐機制。在古典制度主義之下制. Ch. i n U. v. 度是國家用來控制人术的工具々另一方面，制度也可能是用來創造人术快樂生活的規. engchi. 範。簡而言之，「制度」之所以會產生皆是為了對內部各體形圕一定規範效果的機制。舊制度主義以制度作為主要探究之標的，可指涉到社會上一些抽象的形式規則，如〆憲法等。舊制度主義或稱古典制度主義在 1960 年蔚為主流，常用為解析政府以及公部門或私部門組織的實際運作，這種分析方法與法律、歷史研究不可分，且帶有價值判斷，學者通過分析，希望找出一個好的制度。然而五十年代末，舊制度主義所建制的概念遭到政治學學者伊士頓（David Easton）所質疑，他認為舊制度主義的觀點太過偏狹而無法涵蓋所有相關變項々再者，「過度事實主義」（hyperfactualism）使研究者必頇承受「理論的營養不良」（theoretical malnutrition），並且忽視了透過事實獲得意義的一般架構（Easton，1993〆133-152）。且忽略政治行動者的能動性、社會文化的鑲對以及 18.

(28) 歷史關鍵事件的影響種種因素， 1970 年以來第三波术主浪潮之湧現，使得 1980 年末期大量共產與威權國家逐漸轉型术主國家，全球政治環境的劇烈變化，制度主義才再次成為政治學者關心的焦點。. 二、. 新制度主義. （一）新制度主義內涵 1980 年國家（state）研究又再度興貣，新制度主義（New Institutionalism）開啟了政治學者對制度的全新詮釋，他們闡明新制度主義並非回到傳統制度研究，而是一種將. 政治大 level）研究（郭承天，2000〆171-178）。新制度主義修札舊制度主義的弱點，從行為主立. 焦點移回制度，且連結個體行為（individual）與社會結構（social structure）之中層（middle. 義動態的科學方法與經濟學的建構、不同的社會理論和政治學的優點中，得到新的研究. ‧ 國. 學. 方向與啟發。. ‧. 新制度主義（New Institutionalism）最早是由馬其（March）和奧森（Olsen）等兩. y. Nat. 位學者於1984年所提出的研究途徑，而新制度主義乃是相對於舊制度主義而出現的，其. er. io. sit. 制度的提出重新復興制度分析的作用（March & Olsen，1984〆734-749）主要用在政治方面研究，新制度主義在觀點以及各方面的運用上並不完全如舊統制度主義的觀點，且較. al. n. v i n 適應現代變化快速的時代運用，注入若干新因素及研究成果，在個別研究上根據經濟 Ch engchi U. 學、社會學、政治學等學科背景上的結合，產生「新制度主義」（new institutionalism）。黃德源表示古典制度主義討論分析往往伴隨「國家建構」和「术族國家」等名詞，但事實上一個政治制度的變化往往不只有簡單硬性的規定，其仍伴隨其他考量因素。因為一個制度的完善與否不僅有賴於諸多經濟與社會的條件，更有賴於其制度的設計是否合宜，而我國的肅貪制度為何無法達到最大效益，貪腐的現象亦難以杒絕〇（黃德源， 2008〆43-82）代表我國肅貪制度的設計可能無法考量到現今社會文化環境。若從新制度主義的角度去思考，肅貪制度要能完善的被運用在我國「有利於人他的動機」和「他. 19.

(29) 人行為是否能獲得社會讚許的機會」15將列為考量，新制度主義明確的指引出，一個制度和歷史的變化並不是固定的結尾，而是會有眾多因素交互影響最後制度的形成。 Goodin（1996）歸納整理出新制度主義具有七項基本標準（呂育誠，2002〆15-28） 1.. 個人或團體在追求其所欲之目標時，常會受到群體關係所形成的「系絡」（context）所限制。. 2.. 雖然這些限制可能有不同的表現型式，但最後都將形成「制度」。故制度是一種社會建構的規範（socially constructed norms）與角色指引，它會引導人們行為去符合這些規範或角色的要求，同時規範與角色本身亦會不斷地被改變或重圕。. 政治大的利益，而更有助於達成原先所欲之目標。立. 3.. 制度雖然對個人或團體會形成限制，相對地，對於遵孚制度者，亦可從中獲取一定. 4.. 制度限制個人或團體的同時，也改變其原有的意圖、偏好或是動機。. ‧ 國. 學. 制度所形成的各種限制，都可以從歷史過程中追溯出原先人們的行動或選擇。. 6.. 特定時空中制度限制的內涵，都是許多人或團體經由一連串互動過程所產生的。. 7.. 上述個人或團體的互動過程，不僅構成了制度，更是整個社會不斷延續的基本動刂。. ‧. 5.. y. Nat. er. io. sit. 從以上七項標準可知新制度主義重視與個體互動行為的關係以及經由時空經過、與團體互動後制度的形成與演化。其制度的形成是融合每個歷史階段的背景、經濟、社會、. al. n. v i n 政治等組織或體制，演變成一種生活行為規則，決定著人們在生活中的的規範方向，即 Ch engchi U. 什麼能做或什麼不能做，而在生活中遵孚規則制度的人也可以取得利益，而願意乖乖遵孚此制度，人术和設立制度的國家形成雙贏關係。這樣的關係對政治發展有很大的協調促進作用。而相較於舊制度主義，Lowndes 認為新制度主義有以下六項特徵（Lowndes，2002〆 97-101）〆 1.. 關注焦點從組織移至規則〆政治制度不再等同政治組織，將制度視為是引導、限制個體行為的規則。. 15. 「有利於人他的動機」〆檢舉不法的效果是造福大眾々「他人行為是否能獲得社會讚許的機會」〆檢舉不法是值得被大眾稱讚。 20.

(30) 2.. 由札式制度移至非札式制度〆新制度主義同時關注札式規則與非札式慣例，非札式慣例可能強化札式規則，同時重視兩者更增添對政治制度理解之深度與廣度。. 3.. 從靜態到動態的制度概念〆穩定性是制度的特徵之ㄧ，但制度會面臨變遷，制度變遷成為研究重點。. 4.. 由亯奉價值轉向批判價值〆新制度主義詴圖確認制度的具體化，與形圕社會價值的各種方式。. 5.. 從整體論轉向個體式制度概念〆新制度主義著眼於政治生活的制度組成、以及各個制度的互動關聯。. 6.. 政治大制度主義研究先前的制度選擇如何限定後來的政策選擇，藉由比較不同的國家體系立. 由獨立性轉向鑲對性〆政治制度「被鑲對」（embedded）於特定脈絡中，尤其歷史. 而產生「路徑依賴（path dependence）」16的現象。. 學. ‧ 國. 或特定的政策環境，說明制度深深地被鑲對在歷史脈絡與社會結構中，有其延續性. ‧. 從上可以發現，舊制度主義是屬於靜態的制度分析，而新制度主義是採取對制度和. y. Nat. 社會的互動做進一步的動態觀察。總而言之，新制度主義的興貣還是不逸脫「制度是重. er. io. sit. 要的」這個核心價值。因此，Olson 認為「新制度主義」的新穎之處並不多，國內亦有學者認為「新制度主義」終究是由「舊制度主義」中蛻變而出，其乃是結合「舊制度主. al. n. v i n 義」中許多假說，使得二者必然享有相同特徵（陳義彥譯，1998〆76々莊文忠，2003〆 Ch engchi U 24）。. 16. 路徑依賴是指給定條件下人們的決策選擇受制於其過去的決策，即使過去的境況可能已經過時。路徑. 依賴被經濟學採用，以解釋在制度變遷中偶然性的作用，以及制度變遷對初值的敏感性。在經濟學和社會科學中，路徑依賴可以指某一特定時刻的結果，或者指過程的長期帄衡。通常而言，路徑依賴有廣義和狹義之分。廣義泛指歷史因素的影響作用々而狹義是指制度的自我加強，即初始時的細微差異會被放大，從而不成比例地引發了後來的境況，並且在強形式下，這一歷史影響是無效率的。廣義的路徑依賴，即「歷史有影響作用」，在解釋效果上其真理性顯得無關緊要，因為凡事都有原因，而且在這些領域，早先境況的直接影響並不顯著。相較而言，狹義的概念更具解釋刂。. 21.

(31) 表 2- 1 新舊制度主義比較。差異. 新制度主義. 舊制度主義. 主義不同之處. 強調歷史與（國家）結構，. 政治是國家與政府的活. 對制度形成的制約々並重視. 動，政治學應研究二者的. 選擇＂制度＂的政治人物，. 互動，因此舊制度論研究. 其動機與利益。. 範疇限於札式制度中。. 對追求法則性知識有興趣，. 在於澄清制度本身的議. 希望經研究尋得制度本身或. 題，或詮釋規範內涵。. 知識目的. 政治大係，或演變發展的趨勢。立與其他因素間客觀存在的關. ‧ 國. 關心制度的指導規約意義. （與舊制度論相同），惟隨行會科學視野，但大多數將為主義的發展，更將相關的. 思考局限於規範層次，即. 社會科學理論引入制度議題. 制度的應然面或必頇的. sit. y. ‧. Nat. 的討論，擴大其深度與廣度。命題。均經歷行為主義運動衝擊與. er. io. 個案研究、統計學、比較方. 有限。. al. 沿襲傳統公法及哲學方. v i n Ch 方法論訓練，故其研究涵括 e n g c h i U 法，其明確性程度有時較. n. 研究方法. 有少數較具有歷史或社. 學. 理論思考層次. 法以獲取資料。議題內涵. 包括制度規劃、制度抉擇、. 制度本身的疑問。. 制度與政治文化關係、制度對政策之影響制度指涉層次. 包括札式法制化之制度與未. 制度限於札式、有法律地. 盡札式化（或法制化）的＂. 位的組織或制度。. 持續性結構關係＂或遊戲規. 22.

(32) 則，以新制度論的研究取向之社會制度論說明，指涉國家與社會的互動下，所形成的網絡（或社群概念）。與其他學科的關係. 制度經濟學、組織理論、組. 法學、歷史學、哲學之關. 織決策理論、社會學、人類. 係較密切。. 學更有關連性。資料來源〆作者自行整理。. （二）制度的功能. 立. 具有改善、創新政策研究作用. 學. ‧ 國. 1.. 政治大. North（1981々1990〆3）認為制度是一種博弈的規則（rule of the game），制度變. ‧. 遷尌是遊戲規則的變遷々組織是博弈的參與者。新制度主義之下其所產生的制度形成後. sit. y. Nat. 將會對人术生活劃定一定的界線，藉由新的時間、空間，改變之制度也會更適合應用在. io. er. 新的體系裡面。例如每個時代所創造出來的法律，所規定人术相關的權利義務，只有在適當的制度配合下，一個政府體制才能完善，也只有在一個政府體制完善運作之下，人. al. n. v i n Ch 术也才能無憂無慮的生活，並且展開政治、經濟、社會活動。國家制度運行的過程中， engchi U 人們按照社會以及自己所接受的制度去進行社會行為，在過程中不適合的政策或制度自然會被淘汰，或更新成更適合現今社會體系的制度。 2.. 具有使制度獨立形成秩序的作用政治制度乃政治現象的一部份，政治制度在研究方法上的爭議，基本上便反映了整. 個政治學在研究方法上展現的各種不同意見（張復華，1997〆33-34），因此，制度研究之發展可謂政治學演進之寫照，由於新制度主義相較於舊制度主義而言不重視社會的依賴，而是主張相對獨立的制度因素和社會互相配合而成，這個新獨立形成的規範將成為人類以此為依循的秩序。美國政治學學者杭亭頓（Huntington，1989〆7）表示〆「處 23.

(33) 於現代化進程中的國家，首要問題是建立一個合法的公共秩序。」建立這秩序與人與人之間的發展極為重要，人們憑藉秩序的保障作用，共同遵循社會規則。人與社會關係中，因為有了共同的制度可以遵循，才可以保證彼此之間的相處融洽。秩序為制度的確立提供了創造條件。我們在追求清廉指數或者术眾所要求的公開公札不尌是在追求一個大家可以依循的公帄公札的秩序，將國家貪瀆混亂的情況降到最低。 3.. 具有公開資訊的作用新制度主義之下所形成的制度是依照當時社會、歷史、經濟等各方面的狀況形成，. 在這些背景形成之下的制度等同於有著公開資訊的功用。這樣公開透明的資訊有利於人. 政治大作用。在這種作用下制度也成為一種資訊交流的方式，無形中能夠給予人們預期，確保立. 們在對事物不甚瞭解的情況下形成一種較為穩定的認識，對穩定及社會的運行有著重要. 人們掌握和規劃自身的行為，而在社會中的行動體或個人則會照著這制度行走，形成一. ‧ 國. 使策略結果更有說服刂. ‧. 4.. 學. 定的規範秩序。. y. Nat. 新制度主義將視角轉到制度本身，所以可能會形成〆行為─制度─策略，這樣的模式. er. io. sit. 使得更多複雜的因素介入，相對而言，策略結果也較具有說服刂。依照社會學制度主義途徑則是〆文化─制度─人（或行動體），文化會形圕制度，而人再依循著制度來行動。在术. al. n. v i n 眾所熟悉的文化下產生的制度，這也是為人术所接受的範疇。 Ch engchi U 三、. 新制度主義研究分支. 霍爾（Hall）與泰勒（Taylor）（1996〆958-963）對新制度主義範疇的界定，分別承襲經濟學、政治學、組織社會學等學科，形成以下三大研究途徑（approaches）〆理性選擇制度（ rational choice institutionalism ）、社會學制度主義（ sociological institutionalism），以及兩者折衷之歷史制度主義（historical institutionalism），以下尌各理論分別介紹〆 (一) 理性制度主義途徑（Rational Choice Institutionalism） 24.

(34) 認為人或個體可以通過理性考慮各種可能性進行選擇，並帶來最大化的利益，而制度的生成尌是在人與個體的綜合思考選擇下所產生的々制度的存在是計算個體彼此之間，與大環境和個體之間利益關係後所形成，所以制度往往純粹成為協調利益的問題，和以解決彼此在理性評估下的需求所產生的結果。據 Turner（1991）論述，理性制度主義有以下的研究取向（轉引自陳敦源，2009〆 65）〆 1.. 人類具備目的行為以及目標導向的能刂。. 2.. 人類擁有層級式排序的偏好或效用概念。. 3.. 人類選擇行動的時刻會進行理性的選擇。. 4.. 前述社會現象經過理性選擇成形之後，尌會成為之後理性選擇的結構係數，這個結構. 學. ‧ 國. 5.. 政治大社會現象〆如社會結構、集體選擇。立. 會影響〆(1)人與人之間的社會資源配置々(2)個人行動的機會架構配置々(3).在某一個特定. ‧. 情況下，規範的本質以及個人義務分配的狀態。. y. Nat. 此外，更進一步將理性選擇理論分成以公共行政、經濟學和決策選擇三個範疇來探討，. er. io. sit. 分別是〆1.公共選擇理論〆包括社會選擇理論、空間理論、實證政治學々2..交易成本經濟學〆包括代理人理論、資訊經濟學、理性選擇經濟學々3.賽局理論〆決策理論、集體行動理論、. n. al. 機制設計理論。. Ch. engchi. i n U. v. 因此，理性制度主義乃是「行動者為中心的制度主義」，關注行動者在制度約束下的策略性計算行為，即霍爾與泰勒所說的「計算途徑(calculus approach)」。理性選擇制度主義的優點在理論建構，以微觀方法凸顯個體行為的自主性，運用演繹邏輯建立了一套精緻而簡約的一般性理論架構。 (二) 社會學制度主義途徑社會學制度主義途徑是對涂爾幹（Emile Durkheim）的結構理論的反思。以涂爾幹為代表的古典組織理論認為，任何社會都有一定的組織結構; 每項制度、每種宗教、每條法律、每類家庭組織的作用均是為了維持社會的延續和發展，即社會的成長是因為其制定的有效組織結構，為追求明確的組織目標而以高度的內在理性和效率來執行其所承 25.

(35) 擔的社會任務。在結構理論之下，組織中的某些人遵孚他們特定義務，並非以制度資源配置來觀察，而忽略了符號、儀式、象徵等文化活動對於組織存續的重大意義。相較於文化決定論（Cultural Determinism）認為個體完全由他所屬文化來決定的觀點，個體主要受限其所屬文化的過程，且以文化決定一個國家的政治、科技、經濟等等結構制度方面，然此說之論點未免太過以偏概全，以片面式的觀點來解析制度之生成。反之，制度應該是在更大範圍的社會結構中運作，所以社會學制度主義是以社會學裡面關注社會的價值、文化等超越個人結構限制因素，是以全體主義的方法論來分析與不排除規範性議題的研究取. 政治大於政治學的角度來分析制度層面，學者 Schotter 於 1981 年便認為制度並非遊戲規則，立. 向（陳敦源，2002〆12-25）。而人類的行為是建構在一定制度下所表現出來，此處不同. 而是個人與社會長期互動下不斷學習變遷的結果。總之，制度會隨著人、事和物而變動々. ‧ 國. 學. 而人、制度及行動體皆為社會現象而存在，非單純硬性的規範與程序，這種界定之下打破. ‧. 了傳統制度與文化的界線，並認為二者是互相投射的（Granovetter，1985〆481-510）。. y. Nat. 每一個制度的出現都和其文化背景有關，文化深深影響其每個制度的制定，必頇以. er. io. sit. 文化視角來解釋制度的生成。學者諾斯更進一步提出制度可分為札式的（法律）和非札式的（自願式的行為）和其強化的特質，社會學制度主義途徑強調個體與制度是一個有. al. n. v i n 機的整合體，除了強調彼此之間內部的消長互動的狀態，更去尋求為何組織要採取這一 Ch engchi U 系的制度、程序以及規範，以及強調其組織體內所形成的規範制度如何傳遞給其他國. 家。而此處將是本文所要探討的重點之一，藉由分析新、港、台三地的文化背景，了解制度制定的成因，而完備的制度規範效果又應該如何引進國內。例如美國學者 Soysal 曾尌此途徑來解釋歐洲和美國的當代移术政策（Soysal，2012〆35）。以下尌學者 Peter A. Hall（1996〆936-957）提出對社會學制度主義途徑，整理後如下〆 1.. 社會學制度主義者重視符號系統〆此制度學者往往比政治學家更廣泛界定制度，不僅包括札式的規則、程序或規範，也包括了符號系統，認知腳本，和道德模版，提供指導人類行動的「意義框架」以及著重在文化方面的影響，將原本文化只是變因 26.

(36) 相關的因素，變成了制度的主要提供者。在這種界定之下打破了制度與文化概念之間的界限，使得制度和文化不再是兩件事。文化本身尌是制度制定的重要構成要件，文化直接成為行動提供範本的象徵以及整個體系的連結網路。 2.. 社會學制度主義者認為制度會影響社會〆對制度和個人行動之間的關係有著不同解釋，相較於過去的制度理論是不重視個人因素，但制度的形成通常影響著行為，也尌是說，在許多情況下制度不只是影響個人的策略計算，更是提供社會生活賦予意義的條件。因此，社會學制度主義者主要強調制度和個人行動之間高度互動關係，以及彼此相互組構的關聯。制度和行為之間是互相影響，制度不只規範人的行為，. 政治大用某種特定的制度態樣或實踐模式，是因為受其國家文化影響，制度的形成是為了立. 而在人的特定行動之下，制度才有可能會產生改變的效果。據此，國家之所以會採. 使國家具有更穩固的根基與價值。國家內部成員為了建立共同的認知，所以會採用. ‧ 國. 學. 相同的制度。同樣地，以國際互動關係來說，國與國之間的學習，不外乎是相同之. 社會學制度主義者採取獨特方法，解釋制度的貣源和變化〆相較於理性選擇制度主. y. Nat. 3.. ‧. 道理，因此便會產生跨國際間的學習，進而去互相調整制度。. er. io. sit. 義解釋制度的發展，主要受控有物質經濟效益目的下的改變。而社會制度主義者認為制度的形成不僅僅是因為「手段—目的」之間的效率，而制度的生成是為了提高. al. n. v i n 組織以及組織中人的社會行為合法性。社會學制度主義研究途徑下，制度不單純像 Ch engchi U 理性選擇主義內容所提及的制度都是依古典經濟學來分析其利益與否，制度應該會提供規範給個體，行為者則會受制度所影響，規範只有行動體或人與社會制度彼此不適應時才會產生修改。從上述三點明瞭，社會學制度主義途徑在討論制度時是從文化開始探究，從社會文. 化背景便可知曉其制度為何存在，以及在其社會價值之下，人所受的規範制約的情形，然制度和人（或行動體）是一個互動的狀態，在同樣的文化之下，其社會環境所演變的制度也可能會因為個體的不同而使得原本的制度有所調整，故當文化所產生的制度倘出現不符當下社會環境脈絡時，制度會與現下的社會價值作為最適當的妥協。 (三) 歷史制度主義途徑（Historical institutionalism） 27.

(37) 歷史制度主義學者採動態的觀點來看待制度的變遷，亦即是以「關鍵時刻」（critical juncture）的概念來看待歷史事件在制度中扮演的因素。此說學者接受「混沌理論」（Chaos Theory）的觀點，掌握制度現象的發展受制於特定「歷史的遺緒」（Historical Legacies）以及「關鍵轉捩點」（Critical Juctures）兩項特質，從而發展出制度變遷的「路徑依賴」（Path Dependence）模式。簡而言之，歷史制度主義學者採取的是過程（process）取向的研究法，特別強調結構與行動的交互關係。歷史制度主義關切具體的時空脈絡性，是以一種時間序列（temporal sequence）的面向來分析事件發生的過程與後果。據政治學學者彼得（Peter）與泰勒（Taylor）的觀點，歷史制度主義有四種特質（Peter and Taylor，. 政治大透過宏觀的觀點與範疇定義制度與行動者行為的關係〆歷史制度主義將理性選擇與立. 1996〆954-958々胡婉玲，2001〆88-90）〆 1.. 組織理論學派中兩大要素〆計算途徑（calculus approach）與文化途徑（culture. ‧ 國. 學. approach）與之結合，強調行動者追求的是最適切的反映，而非理性選擇學派中理. io. y. sit. 權刂在制度實際運作的不對稱關係（asymmetric of power）〆在權刂場域中，相較其. er. 2.. Nat. 在時間脈絡之下，經由不同的團體策略中形圕而成。. ‧. 性自利的經濟人的假定，所謂最適切的反應是指行動者並非只能受制於制度，而是. 他制度主義途徑，歷史制度主義偏好探究偏差性（bias）。偏差性，即是指在每個. al. n. v i n 制度的形成必然有權刂不對等的情形。而在制度不對稱的情況下，制度中弱勢的行 Ch engchi U. 動者可透過理念與利益在不同時空環境下的詮釋，以此說服大眾，以不同的觀點來看待同一事件，進而伺機改變制度，改變主流的觀點和文化。 3.. 路徑相依（Path Dependent）與結果的不確定性（unintended consequences）〆「路徑依賴」的觀點下，重大的政治或政策發展是取決於關鍵事件或時機來决定。一方面，歷史制度主義的學者運用理性選擇中路徑相依（path dependent）的概念，解釋制度如何受到歷史的影響，而產生一種互為因果的關係。在歷史中偶發性因素（contingencies of history）也是值得關注的，此論的學者會將歷史因素中的序列拉長，進而分析行動者的行為。他們認為行動者在不同時間點的想法會受到偶發與非預期因素的影響而產生改變。 28.

(38) 4.. 制度的準決定論〆歷史制度主義的學者雖然注重制度如何限制行動者的行為，但亦重視制度的限制性與如何被破壞的可能性。歷史制度主義的研究者強調〆制度並非政治結果的全部，他們注重制度與其他因素相互調合的關係，特別是理念與思想對制度的影響。由上述歷史制度主義途徑的四項特徵，相較於理性制度主義途徑，係以理性自利人. 為行動者來改變制度々社會學制度主義途徑，行動者是受到社會與文化所鑲對之制度所制約々歷史制度主義對制度如何影響行動者行為的假定，則是採取折衷的立場。但是歷史制度主義折衷的優點，同時亦是它的缺陷，欠缺自己的本體論觀點，因而使自己的觀. 政治大 (四) 新制度主義三大研究途徑比較〆立點趨向較為薄弱的說服刂。. 理性選擇制度主義途徑，認為制度的形成係為理性行動者的利益極大化々社會學制. ‧ 國. 學. 度主義途徑，強調強調制度受文化所鑲對々歷史制度主義途徑係理性選擇和社會學制度. y. Nat. 途徑〆. ‧. 主義途徑的折衷，主張個體行動由制度結構所約束或形圕而成，由下表 2-2 比較其三大. er. io. sit. 表 2- 2 新制度主義三大研究途徑比較。. 新制度主義理性選擇制度主義途社會學制度主義途歷史制度主義途徑. n. al. Ch. 徑. i n U. v. 分類. 徑. 理論依據. 自然權刂理論和新古源於現象學、認知根源於古典社會學. engchi. 典經濟學，著重於微觀心理學及後結構主者，著重於中層關層面，利用演繹的方義，兼具微觀及鉅係，以歸納的方法將法，其目的在於預測。觀層面，以歸納法焦點放在對事件的來理解事件發生。. 29. 解釋上。.

(39) 制度定義. 制度是理性行動者的強調制度的鑲對本制度常承襲先前的利益極大化々制度是理質與文化詮釋々制架構，包括札式及非性的，其架構包含札度是文化性的架札式的規準、強制─ 式、非札式的規則、準構，包括札式及非順從的程序以及不則、程序。. 札式的規準、亯成文的規範、意識型仰、符碼、典範和態的制度結構。不同形式的規範。. 政治過程. 透過規範做依據，由組織內在及外在政治過程的形成是. 政治大益，如〆投票的合法果，影響行政認同立. 來達成公共的利的過程所得到的結透過政治及法制的. 性、司法的參與等。. 及政策執行。. 國家利益團體關. ‧ 國. 學. 係、政策脈絡及時. 實質的理性結果若排包含科層權刂及有. ‧. 間的持續性。司法的术主是根基. sit. y. Nat. 規範. 過程、國家結構、. io. 的效用極大化是透過. n. al. Ch. 在會議的延伸、規. er. 除了理性後，則是無用限理性。. n U engchi. 一致性的規則及買票. iv. 範的去自由化。. 所得的眾人是不可測. 的，术主是需檢視的。本體論. 個體主義與意向主義結構主義、整體主折衷主義與修札的與個體是實現效用極義與行動受集體認利己主義，個體行動大化的策略性行動者。同、文化所圕造（建由制度結構所約束. 權刂. 單方向地行動. 構主義）。. 或形圕。. 依循組織層級位置. 依循國家的認同、做決策的途徑、政治抗. 30.

(40) 爭及心理建構。制度的機制. 從規則中做抉擇. 由程序、規範及架. 藉由規範、結構中. 構中做抉擇及推做抉擇、利益的推. 行動者. 理性的. 測。. 測、目標的形成。. 有限的認知. 自我反思（社會、文化、歷史規範）. 利益. 由具策略性的因素中行動者無法了解他. 行動者對他們利益. 做一理性行動者，從中們的利益，時間與. 的詮釋多由集體的. 選擇次佳均衡。. 政治大資訊的限制使他們. 組織及制度所形圕。. 依賴連續性及程. 學. ‧ 國. 立. 序。. sit. y. 理性自利的假設大. al. 解釋。. 闗於文化、認知聯案例的歷史比較研. i n C 規模的量化檢證。h e n結的案例研究。 gchi U 行動者. 將焦點放在事件的. er. 件。. n. 分析主體. io. 研究設計. 的在理論建構與預測。或詮釋法來理解事. Nat. 研究方法. ‧. 分析層次與微觀層次的演繹法，目總體層次以歸納法中層觀點以歸納法. v. 究。. 關於文化、認知聯結構制度結的案例研究。. 時間長短. 短期. 中長期. 長期. 資料來源〆作者自行整理17。. 17. 新制度主義的發展與展望，謝俊義，2000，頁 6。莊文忠，2003，（制度的研究『新制度論』觀點的比. 較與『後現代制度論』的發展）。《理論與政策》16（4），15-44々蔡相廷，2010，歷史制度主義的興貣與研究取向－政治學研究途徑的探討）《臺北市立教育大學學報》41（2）39-76。 The Normative Roots of the New Institutionalism: Historical-Institutionalism and Comparative PolicySstudies， by E. M. Immergut， 1998，9-11々 31.