「中國式民主制度」的生成動力：內生性
制度變遷的解釋
李酉潭
（政治大學國家發展研究所教授）張芳華
（銘傳大學通識教育中心兼任助理教授）摘
要
本文以內生性制度變遷觀點說明「觀念啟發」、「紅線區」與 「權力結構」論，此三者較適於探討人大組織制度、黨代會常任制、 村委會組織制度生成原因。本文指出馬列主義、毛、鄧思想等，影響 人大民主、黨內民主與社會民主的發展順序。從「三大民主」制度比 較中，可得知一旦違反改革底線，制度便無法生成；若不違反「紅線 區」與「四個堅持原則」，則制度可被逐漸落實。因而，相對多數的 支持力量僅能增添黨代會常任制的相關規範，不足以促使此制度正式 落實。 關鍵詞：內生性制度變遷、人大民主、黨內民主、社會民主、紅線區壹、前言
自 1978 年第十一屆三中全會提出終止階級鬥爭，「中國式民主制 度」便開始發軔。在這些民主制度中，可歸納出「三大民主」制度，即人大民主、黨內民主與社會民主，1分別以「健全人民代表大會制 度」、「黨員參與制度」與「村委會自治制度」為目標。若以當代民 主化研究中所探討的選舉式民主(electoral democracy)或自由式民主(li-beral democracy)來看，2「中國式民主」有著競逐的要素，卻仍未達多 黨競逐與自由、公平環境的民主標準。3即便如此，一些西方學者對於 浦興祖是最早提出「三大民主」概念者，認為民主便是人民的權力，國家權 力則須受人民權力監督。人大組織制度代表人民監督政府，黨代會常任制將 權力歸於全體黨員，村民自治制度將管理一個村的權力歸於村民，故皆屬民 主，三大民主互有區別，但其在文中並未指出三大民主發軔的時間點，本文 將 1979 年所通過的《全國人民代表大會和地方各級人民政府組織法》視為 人大民主的開始，雖然 1953 年人大代表制度開始施行，但所施行的選舉法 為等額選舉，缺乏競逐此民主要素。請見浦興祖，〈以人大民主為重點繼續 推進中國民主政治的發展〉，《復旦學報（社會科學版）》（上海），2005 年第 5 期，2005 年 9 月，頁 129-134。依此邏輯，因 1956 年開始施行的黨 代會常任制僅有平等參與而無差額選舉規定，故以 1988 年以後作為黨內民 主的開端，而 1998 年《村民委員會組織法》則視為社會民主的開始。另外， 「中國式民主制度」仍有其他分類法，如協商民主、共識民主、基層民主 等，代表著中國政治制度發展的分歧，但此三類民主的分類法，多受其他學 者（如李凡）所採用。請見李凡，《中國民主的前沿探索－－中國民主發展 的實踐、理論、路徑和戰略》（北京：世界與中國研究所，2008 年），頁 112-138。 選舉式民主主要依據熊彼得(Joseph A. Schumpeter)的觀點，將民主視為選 擇領導者的制度安排；而自由式民主大致上符合道爾(Robert A. Dahl)多元 政體(polyarchy)的概念。請見李酉潭，《自由人權與民主和平：台灣民主化 的核心價值》（臺北：五南，2011 年），頁 34-38；Robert A. Dahl,
Demo-cracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press, 1989), p. 221。
差額選舉意謂著選舉中，候選人人數須大於應選人數，此規定皆被融入三大 民主的選舉制度中。在此亦需特別提出地是，中國式民主與西方民主概念是 截然不同的，不能混為一談，前者不僅欠缺自由且公平競選的民主要素，更 離自由民主概念甚遠。自由民主概念的進一步討論請見 Georg Sorensen,
「三大民主」發展仍抱持審慎、樂觀的看法，認為透過經濟發展、民 主內化與選舉競逐途徑，可由下而上、由內而外突破黨的控制，發展 更為民主的制度。4 相較之下，李凡對此「三大民主」制度的發展則不表樂觀，其指 出人大運作受制於黨的決定，黨代表參與和監督受制於黨內高層利益 結構，村委會選舉亦受地方政府與黨支部書記所影響。5蔡文軒以「制 度張力」觀點，發現中國政治制度改革是有限的。6其他文獻則從「由 上至下」的「漸進改革」邏輯，企圖發現中國未來政治改革的路徑與 發展可能。7本文指出這些研究所提及的概念，對於理解中國民主制度 發展有其貢獻。將各觀點加以整合後，作者認為「中國式民主制度」 改革有著無法被觸及與變動的區域，即「紅線區」，如同其意識形態 發展，有其「硬核區」，8但同時亦有「漸進改革區」的存在。
Democracy and Democratization: Processes and Prospects in a Changing World (Oxford: Westview Press, 1993), pp. 4-6。
Kai He & Huiyun Fen, “A path to Democracy: In Search of China’s De-mocratization Model,” Asian Perspective, Vol. 32, No. 3, July 2008, pp. 139-169; Henry S. Rowen, “When Will The Chinese People Be Free?”
Journal of Democracy, Vol. 18, No. 3, July 2007, pp. 38-52.
李凡，《中國民主的前沿探索－－中國民主發展的實踐、理論、路徑和戰 略》，頁 101-130。 蔡文軒，〈「雅安模式」的發展與侷限：「制度張力」的解釋〉，《遠景基 金會季刊》，第 9 卷第 1 期，2008 年 1 月，頁 75-118。 何增科，〈漸進政治改革與民主的政治轉型〉，《清華法治論衡》（北 京），2009 年第 1 期，2009 年 4 月，頁 25-46；張執中，〈後極權威權政 體的政治改革路徑：以中共「黨內民主」為例〉，《社會科學論叢》，第 2 卷第 2 期，2008 年 10 月，頁 64-111；Cheng Li, “China at the Tipping Point? Top-Level Reform or Bottom-Up Revolution?” Journal of Democracy, Vol. 24, No. 1, January 2013, pp. 41-48。
除了「紅線區」概念外，為了更全面了解「三大民主」制度的生 成，相較於「外生動因」的論點，本文將採內生性制度變遷觀點來理 解，結合「觀念啟發」與「權力結構」論點以理解政治領導者的動機 與能力如何影響制度的生成。畢竟，多數學者皆同意現今中國民主制
度的建立，主要仍受中共黨中央影響，其發展與否端看領導者決定。9
本文將以人大組織制度、黨代會常任制(the permanent system of the party congress)、村委會組織制度作為「三大民主」制度的分析指 標，主要觀察此三個制度從 1979-1998 年的發展情形。由於組織制度涉 及民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督四個面向，為與涉及民 主選舉和民主監督的黨代會常任制作比較，分析將著重在選舉和監督 面向上。10本文試圖回答，當鄧小平強調政治改革有其重要性，政治上 應發展民主制度時，為何這些制度生成的時間卻有所不同？相較於另 兩種民主制度，黨代會常任制為何至今無法施行於全國？究竟有哪些 因素影響了「三大民主」制度的施行？在理論上，欲藉由研究探討內 生性制度變遷論中「制度特質」與「制度不協調」之不足，提出較適 論、「三個代表」重要思想到科學發展觀的發展過程〉，《中國大陸研 究》，第 55 卷第 3 期，2012 年 9 月，頁 1-33。 李凡，《中國民主的前沿探索－－中國民主發展的實踐、理論、路徑和戰 略》，頁 21-29；陳淳斌，〈大陸農村村民委員會選舉的實踐、效果與評 估：相關文獻的分析〉，《中國大陸研究》，第 45 卷第 1 期，2002 年 1 月， 頁 39-62；Andrew J. Nathan, “China’s Changing of the Guard: Authoritarian Resilience,” Journal of Democracy, Vol. 14, No. 1, January 2003, pp. 6-17。 相較於偏向行政執行的民主管理與民主決策制度，如人代專職、人大立法、 人大聽證制度、黨委決策、黨內幹部任用制度及村務管理等，觀察選舉和監 督內容，較可明確觀察出民主成分中的競逐與分權制衡要素。雖然選舉方式 可再區分為公推公選、公推直選、公推差選及兩推一選等模式，但人大選舉 制度中並不包含這些模式，為進行三大民主制度的比較，故以差額選舉作為 觀察對象。關於選舉方式討論請見柳金財，〈中國鄉鎮領導選舉制度變革： 發展、模式與影響〉，《育達科大學報》，第 27 期，2011 年 6 月，頁 85-124。
當的概念以解釋「中國式民主制度」的生成。在現實問題上，若能發 現中國民主制度發展邏輯，則能合理地評估黨代會常任制未來的發 展。
貳、制度生成動力的解釋
一、外生性制度變遷觀點的不足
對於制度生成的解釋，可歸為外生性制度變遷與內生性制度變遷 的觀點，11前者認為是外在環境因素，直接或間接地影響著制度的創設 與發展，後者則認為生成動力是來自構成制度本身或是制度內部的各 項因素。12前者觀點常以經濟發展作為解釋依據，13在中國此論點頗為 受到支持，這應與馬克思主義論點有關；因馬克思主義認為，當上層 建築不適應生產力發展時，則有需要進行政治體制改革。14李凡則指出 中國許多學者就理性自利的觀點出發，認為在經濟利益的誘因下，經 濟發展使農民更關注自身權利，故要求有政治上的自治權以保障經濟 除此之外，結構性因素或許亦有其影響力，不過既有文獻多指出階級結構、 教育結構和一國民主化程度有關，而非與制度生成有關，現今亦缺乏理論可 說明結構因素如何影響民主制度的生成。結構性因素和一國民主化程度相關 文獻，請見趙建民、張淳翔，〈中共全國人大黨政關係與中國大陸民主化的 前景〉，《中國大陸研究》，第 43 卷第 2 期，2000 年 2 月，頁 1-13。James G. March & Johan P. Olsen, “Institutional Perspectives on Political Institutions,” Governance, Vol. 9, Issue 3, July 1996, pp. 247-264. 雖然尚有滾雪球外在效應、國際政治壓力等論點，但對於中國民主發展，較 少從此論點出發。請見 Chongyi Feng, “Liberalism and Nationalism in Con-temporary China,” Portal Journal of Multidisciplinary International Studies, Vol. 4, No. 1, January 2007, pp. 1-10；Kai He & Huiyun Fen, “A path to Democracy: In Search of China’s Democratization Model,” pp. 139-169。 〈中國開發區經濟規模巨大 人大需加強監督資金使用〉，《光明網》， 2012 年 10 月 8 日，<http://politics.gmw.cn/2012-10/08/content_5288036.htm>。
上的自主權。15除了農民外，經濟發展亦帶動教育與政治的意識的提 升，為回應公民參與的需要，因此才有人大制度的發展與創新。16黨代 會常任制雖非經濟發展所直接造成，但也是由於為了加快社會主義經 濟發展而產生。17此類論點如同現代化理論般，認為當經濟發展程度愈 高，民眾對民主制度的需求愈強烈，由下而上的壓力最後會促使政府 制定或發展民主制度。 從「三大民主」制度發展時間與國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)經濟成長率來看（請見表 1），若和經濟改革前階段相 較，18這些制度皆產生於經濟較發展階段。不過，和另兩個民主制度相 較，黨代會常任制的發展時期，GDP 年增長率更高，就經濟發展邏輯 而言，理當優先發展，並施行於全國，但實際上並非如此。由此可 見，外在動因的論據是不足的，難以解釋為何黨代會常任制的發展處 於經濟成長率較高時期，中共黨中央卻不顧黨員的民主需求，不願將 黨代會常任制正式制度化。由於「外生性動因」解釋不足，本文認為 應將焦點轉向內生性制度變遷的觀點上。 李凡，《中國民主的前沿探索－－中國民主發展的實踐、理論、路徑和戰 略》，頁 9。 王維國、謝蒲定，〈改革開放以來我國人民代表大會制度的發展歷程與基本 經驗〉，《政治學研究》（北京），2008 年第 6 期，2008 年 12 月，頁 52-59；謝蒲定，〈人大制度建設的根本在於完善選舉和代表制度－－ 30 年 地方人大法治建設和制度創新的歷程及啟示（五）〉，《人大研究》（蘭 州），2009 年第 9 期，2009 年 9 月，頁 4-7。 李婷，〈從制度建設的視角看八大黨代會常任制〉，《三門峽職業技術學院 學報》（三門峽），第 11 卷第 1 期，2012 年 3 月，頁 105-109。 1953-1978 年的 GDP 年均增長率（未調整）約為 6.1%。請見王小魯，〈中 國經濟增長的可持續性與制度變革〉，王小魯、樊綱主編，《中國經濟增長 可持續性－－跨世紀的回顧與展望》（北京：經濟科學出版社，2000 年）， 頁 46。
表1 「三大民主」制度生成時間與 GDP 年增長率 民主制度類型 產生時間 當年 GDP 實際成長率 施行範圍 人大組織制度 1979 年 7.6% 全國 黨代會常任制 1988 年 11.3% 部分市、縣、鄉試點 村委會組織制度 1998 年 7.8% 全國 資料來源：作者整理自中華人民共和國國家統計局編，〈中國統計年鑑 2010〉，《中華人 民共和國國家統計局》，2010 年 9 月，<http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/ html/C0205C.xls>。
二、內生性制度變遷的觀點
理性選擇制度論與社會學制度論，多以外在環境因素的衝擊來解 釋為何在制度均衡狀態與既有社會文化規範下，制度仍能發生變遷， 較少探討內生性因素的影響。相較於理性選擇制度論與社會學制度 論，歷史制度論除了探討外生性因素外，亦重視內生性因素的影響。19 歷史制度論對於制度的「常」與「變」能提供一套思考觀點，所 謂的「常」是為「路徑依賴」(path dependence)觀點，認為一開始制度 的建立會限制之後制度的發展路徑。其路徑依賴原因在於一方面當制 度既已產生，行動者便會使自身適應此制度，進而增強制度的穩定 性，此稱為自我強化反饋效用(self-reinforcing feedback)。二方面制度 運行愈久，欲改變既有制度、路徑，需要投入更多成本，並會面對無 法確定替代路徑是否更好的難題。20「關鍵時刻」(critical juncture)則 黃宗昊，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉，《問題與研究》，第 49 卷第 3 期，2010 年 9 月，頁 145-176；James Mahoney & Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” in James Mahoney & Kathleen Thelen, eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (New York: Cambridge University Press, 2009), pp. 3-5。Kathleen Thelen, “Historical Institutionalism in Comparative Politics,”
用來解釋制度的「變」，是指具有偶發性(contingency)的一段時間，在 此時期，制度易產生改變，而偏離既有路徑。至於如何發生改變，則 與當時權力結構變動有關，當改變既有制度的權力聯盟對新制度的期 望效用超過實行新制度的成本與不確定性時，會造成制度變遷。反 之，則依賴既有路徑。21 在歷史制度論中，除了制度的「常」與「變」外，在劇烈變動中 亦存有緩慢且漸進改變的現象，內生性制度變遷便是一種漸進發展的 過程，而影響內生性制度變遷又與「權力結構」、「制度特質」有 關。制度本身為分配的工具，在權力競逐或妥協下所建立的制度，會 因稀少資源分配予特定群體，而使某些群體受益，某些群體利益受 損。權力結構論點認為，當制度下的劣勢團體能組織團結在一起，且 維持現狀者的否決權力較弱時，便能改變既有制度。「制度特質」亦 影響制度變遷的方向，相較於明確的制度內容，當制度內容模糊時， 行動者可自行詮釋並執行既有目標，則不需立即改變既有制度。依 「權力結構」中否決權的強弱與「制度特質」中規範模糊與否，又可 組成「層疊」(layering)、「取代」(displacement)、「飄移」(drift)與 「轉變」(conversion)等四種制度變遷模式。22 不過，制度變遷模式是以民主國家作為觀察對象，是建立在人民 有自由結社的權利與權力結盟可打破既有制度的假定上，在無單一政 黨可專權下，可將權力結構與制度特質視為兩個相互獨立的內生性因 素。在中國，以上假設並不成立，人民缺乏自由結社權、政黨政治並 不存在，黨中央掌有制度詮釋的權力，在制度的詮釋與執行亦受黨中 央所影響下，將「制度特質」視為影響制度變遷的獨立因素是有疑義 謝易宏，〈台灣立委選制變遷的新制度論解釋〉，《臺灣民主季刊》，第 9 卷第 1 期，2012 年 3 月，頁 81-141。
James Mahoney & Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” pp. 7-22.
的，「權力結構」反而較能解釋制度的變遷。既有研究在探討印尼威 權制度得以存續的原因時，便以分析既有制度支持者其權力聯盟為 主，而少觸及制度本身特質的影響。23是故，本研究不分析「制度特 質」此內生性因素的作用。 除制度特質外，過去文獻也指出「觀念啟發」、「制度間不協 調」與「權力結構」是內生性制度變遷的解釋論點。24觀念啟發觀點假 定能動者(agent)行為背後是受到觀念、信念所驅使，當支持制度的觀念 改變時，支持制度的行為便隨之改變，原本產生制度穩定性的「自我 強化作用」，將逐漸停止，產生制度變遷。25中國自 1978 年至今，不 乏西方民主制度觀念的傳入，但主流觀點仍不離馬列主義、毛澤東與 鄧小平的思想。因此，依此論點可合理推論三大民主制度發展應受到 這些意識形態的啟發，26而非受到西方民主思潮的影響，制度發展的時
Dan Slater, “Altering Authoritarianism: Institutional Complexity and Autocratic Agency in Indonesia,” in James Mahoney & Kathleen Thelen, eds., Explaining
Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (New York: Cambridge
University Press, 2009), pp. 141-162.
黃宗昊，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉，頁 145-176；Avner Greif & David D. Laitin, “A Theory of Endogenous Institutional Change,”
American Political Science Review, Vol. 98, No. 4, November 2004, pp.
633-652；Peter A. Hall & Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalism,” Political Study, Vol. 44, Issue 5, December 1996, pp. 936-957；James Mahoney & Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” pp. 8-9。
Avner Greif & David D. Laitin, “A Theory of Endogenous Institutional Change,” pp. 633-652.
在國家政策與制度發展上，意識形態仍扮演著引領的角色。請見陳述之、江 衍良，〈改革開放時期中共意識形態的結構與演變：由鄧小平理論、「三個 代表」重要思想到科學發展觀的發展過程〉，頁 1-33；James C. F. Wang,
間點也或許與馬列主義、毛、鄧思想發展的時序有關。 「制度間不協調」假定不同制度是因不同的目的而創設，故制度 間並非處於協調狀態。當制度間相互牴觸、干擾時，便會開始修正、 整合既有制度，產生制度變遷的動力。27李凡依此論點分析村委會演 變，便指出人民公社瓦解後，村務無人管理，因而促成村委會的產 生。28此論點暗指著新制度的產生，是為了解決既有制度間的衝突，發 揮新的功能。29不過，功能論的觀點並無法充分解釋當制度失衡而產生 權力過度集中的問題時，為何中國只進行人大選舉制度的改革，卻不 改革既有的黨代會常任制，以解決此類問題。發展最早的「椒江模 式」其試行結果呈現「黨內權力分散」模式為可行。30「雅安模式」與 「羅田模式」亦達到分權制衡效果，31更凸顯制度功能的論述是有疑義 的。因此，此論點或許適用於民主國家的分析，但在威權體制下，在 觀點上須作更替。 「權力結構」觀點假定社會上有具關鍵影響力的能動者，當不同 能動者欲達到特定目標，而相互展現其影響力時，便會發生衝突。決 定成敗的關鍵，便在於不同能動者權力的多寡。相較於義大利，因為 River, 2002), pp. 37-44。
James G. March & Johan P. Olsen, “Institutional Perspectives on Political Institutions,” pp. 247-264.
李凡，〈中國選舉制度改革的歷程〉，李凡主編，《中國選舉制度改革》 （上海：上海交通大學出版社，2005 年），頁 4-5。
James Mahoney & Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional
Change,” p. 19. 由取消常委制、賦予黨代表決策決定權與施行民主評測制來看，「椒江模 式」即「黨內權力分散」的模式。請見西嶽，〈浙江椒江：黨代會常任制走 過 16 年〉，《當代陜 西》（西安），2005 年第 1 期，2005 年 1 月，頁 44-47。 張執中，〈後極權威權政體的政治改革路徑：以中共「黨內民主」為例〉， 頁 63-112。
瑞典支持民主能動者的權力總和多於維持現狀者的權力，故瑞典先發 展出民主制度。32在中國，相較於共產黨，公民社會的抵抗權力仍為薄 弱，並非是影響制度的關鍵能動者。而現代化理論中，促成民主發展 的中產階級，在中國反而因依附著黨國體制，呈現出較不支持民主制 度的態度。33因此，本文將政治能動者的分析一部分聚焦在鄧小平身 上，因為三大民主制度生成皆與鄧小平有關，即使非為總書記，其權 力影響亦至為深遠。34不過，因政治局常委中具有與鄧小平對抗的實 力，對重要政策亦有其決策權，且鄧小平並未如毛澤東一樣擁有獨 斷權力35，故自第十一屆以後政治局常委的組成與其態度，亦列入分析 中，以了解鄧小平與後續領導者所處的權力結構。36 值得一提地是，本文所意指的「三大民主」制度的生成，並非意 指這些制度一開始就被創設出來，而是指這些制度因為經過制度的變 遷，從原有的舊制度中添增了競逐的民主成分，因而生成出較民主的
James Mahoney, “Revisiting General Theory in Historical Sociology,” Social
Forces, Vol. 83, No. 2, December 2004, pp. 459-489.
Jie Chen & Chunlong Lu, “Democratization and the Middle Class in China: The Middle Class’s Attitudes toward Democracy,” Political Research
Quarterly, Vol. 64, No. 3, September 2011, pp. 705-719.
鄧小平政治權力之大，可由 1987 年的胡耀邦退位與 1992 年的南巡談話來證 實。請見阮銘，《鄧小平帝國 30 年》（臺北：玉山社，2009 年），頁 120-220。 趙建民、劉松福，〈改革開放以來中共中央最高領導及決策體制之變遷〉， 《遠景基金會季刊》，第 8 卷第 1 期，2007 年 1 月，頁 53-86。 雖然黨內利益團體已不再是談論的禁忌，例如共青團與太子黨等團體，但有 組織的派系仍不被黨內所允許，請見 John L. Thornton, “Long Time Coming: The Prospects for Democracy in China,” Foreign Affairs, Vol. 87, No. 1, January/February 2008, pp. 2-22。這使得學者多以權力結構概念來陳述中 國政治制度或決策制度的發展，而非以西方民主國家中派系間或政黨間聯盟 來分析。
制度，故可用內生性制度變遷的理論加以解釋。
三、本文分析架構
「觀念啟發」、「紅線區」與「權力結構」觀點，是從關鍵能動 者創建制度的動機與能力出發，三種論點並非互斥，而是相互補充。 本文認為從「觀念啟發」的解釋中，可將馬列主義、毛、鄧的思想視 為關鍵能動者發展制度的合法性動機來源，「紅線區」代表政治改革 中不容許被更動或改變的區域，是引導能動者思考制度發展的底線， 亦是合理性的動機來源，但關鍵能動者的能力也同樣重要，若制度觸 及改革「紅線區」，在權力傾向支持改革派的結構下，制度或許亦能 產生（請見圖 1）。 奨⾝┇䘤ˢġġ傥≽侭≽㨇ˢġġġˬᶱ⣏㮹ᷣ˭⇞⹎䓇ㆸ炷Ṣ⣏䳬䷼⇞⹎ˣ源ẋ㚫 䲭䶂⋨ˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢˢⷠả⇞ˣ㛹⥼㚫䳬䷼⇞炸 㪲≃䳸㥳ˢġġ傥≽侭傥≃ 圖1 「三大民主」制度生成概念圖 資料來源：作者自行整理。 說 明：此三個內生性因素仍可能存在交互作用，當權力集中在少數能動者身 上時，能動者改變既有制度能力將隨之增加，這可能進而增強能動者 改變制度的動機。然而，囿於字數限制，本文僅分析此三個內生性因 素的直接影響。參、「三大民主」制度生成原因
不可否認地，人大組織制度與黨代會常任制的概念是在毛澤東時 期提出並實施的，但「三大民主」制度的施行或試行卻肇始於鄧小平 時期。37本文擬先探討人大組織制度、黨代會常任制與村委會組織制度 意指 1978-1997 年時期，由於鄧小平是最高領導人，仍具有政治影響力。請的內涵與制度起源，再說明制度產生階段所面臨的權力結構，最後由 比較中發現「三大民主」制度生成原因。
一、人大民主內涵、制度起源與功能
人大民主意即中國人民委任人大，並透過人大執行與監督國家權 力的民主制度。在人大制度中，其運作是透過選舉集中人民意見，並 在集中的指導下實現民主。此種結合選舉民主與集中指導的「民主集 中制」，概念源於馬克思(Karl Marx)對巴黎公社的觀察，認為公社成 員必須由各區全民投票選出，並對選民負責。38人大制度亦是一種將立 法權與行政權功能結合在一起的「議行合一制」，因各行政部門執行 巴黎公社制定的法令，而公社委員則領導並監督行政部門的實行。在 現行監督上，縣級以上人大代表大會可監督人民政府、人民法院與人 民檢察院，即為「一府兩院」的監督者。明顯地，人大制度中的選舉 與監督是受馬列主義所啟發，至於集中指導原則，則是為了集中權 力，以便黨中央統治，而使得人大制度有著「雙層代理」特色。39 人大制度於 1953 年開展，在此之前人大制度的功能是由政治協商 會議代為執行，原本政協制度可能繼續取代人大制度，但毛澤東在考 量社會主義的落實與統治的合法性後，決定創設人大制度，以制定憲 法，可說是人大制度的開創者。40 1953 年人大代表的選舉並非如列寧 (Vladimir Lenin)所言，採用直接選舉與無記名表決產生，而是規定縣 及其以上人大代表採用間接選舉產生。在監督職權上，要等到 1954 年 見阮銘，《鄧小平帝國 30 年》，頁 120-220。 趙建民、張淳翔，《中華人民共和國立法與選舉制度》（臺北：國立編譯 館，2001 年），頁 3-9。 由人民選舉縣級及以下人大代表，再由民選的縣級人大代表間接逐級選出省 級與全國人大代表，以組成政府。 陳家剛，〈制度資源與制度選擇：第一屆人大組建的現實邏輯〉，《理論觀 察》（齊齊哈爾），2009 年第 3 期，2009 年 6 月，頁 63-66。中華人民共和國憲法訂定後，才確認全國人大會議具有監督憲法與罷 免「一府兩院」首長的職權，全國人大常委會則擁有監督「一府兩 院」工作的權力。由於人大組織係透過人民的授權而產生，其作用之 一在於反應民意，是為一種代議機構。此代議機構在實際政治上的運 作與發展，便可視為「中國式民主」發展程度的反映。其中，人大選 舉制度的改革更部分反映了中國式政治民主化的過程。41不過，文革以 後的八年期間，全國人大會議及其常委會失去其監督功能。42第四屆全 國人大代表中，無一人是經過選舉產生，是由上而下指定產生。43至 1979 年以後，人大制度才增添了無記名投票、差額選舉、擴大至縣級 選舉等規定。44 在監督方面，此時期對於全國人大代表及其常委會的監督職權則 未有明顯變化。就民主標準來衡量，無疑增添了選舉的參與、競逐要 李凡，《中國民主的前沿探索－－中國民主發展的實踐、理論、路徑和戰 略》，頁 112-117；孫彬，〈中國人大代表選舉制度歷史回溯〉，《中共黨 史研究》（北京），2001 年第 2 期，2001 年 3 月，頁 65-69。 〈風雨兼程三十年 人大監督鑄輝煌〉，《東南網》，2009 年 12 月 21 日， <http://www.fjsen.com/zhuanti/2009-12/21/content_2533729.htm>。 孫彬，〈中國人大代表選舉制度歷史回溯〉，頁 65-69。 其中，於 1979 年時將 1953 年鄉、鎮與市轄區直接選舉規定，擴大成縣級選 舉是民主政治的一大突破。雖然在 1980 年北京區縣人大代表選舉中，因學 生當選人大代表，引起其他地區學生為投入選舉而與校方衝突的情況產生， 使得黨中央修改選舉法中差額選舉規定，改為差額選舉與透過預選的等額選 舉並行制，使得人大民主倒退。然而，為發揚人大民主，全國人大常委會於 1986 年重新修正 1982 年的規定，內容之一便在於保障差額選舉的實施，廢 除透過預選的等額選舉規定。俟鄧小平提出南巡談話後，在政治環境偏向改 革時，人大選舉制度又被進一步地修訂，於 1995 年規範候選人提名程序， 並保障選民提名候選人的權利。持續擴增的選舉權與被選舉權保障規定，正 是人大不斷民主化的表徵。請見李凡，〈中國選舉制度改革的歷程〉，頁 61-62。
素。但就「路徑依賴」與成本考量而言，恢復既有制度即可，這是最 方便且最省成本方法，為何需給予民眾較大參政空間，降低共黨成員 參政優勢？從鄧小平的觀點出發，其認為正是民主集中制未真正落 實，集中太多，民主太少，因此造成文革的錯誤。45制度改革的目的是 欲透過民主的選舉，以避免個人獨裁的錯誤。 值得注意地是，全國人大雖名為國家最高權力機關，但實際上全 國人大代表反受黨委成員所監督，常委亦受黨組所控制，往往所選出 的人大委員長即為黨組書記，黨中央並可透過黨代表大會、黨中央會 議、協商會議等方式來決定全國人大的會議內容。46即使在 2012 年中 共十八大報告中，首次提出要降低中共黨政幹部在人大代表中比例的 改革，但人大成員仍必須堅持中共黨的領導才行。47
二、黨內民主內涵、制度起源與功能
黨內民主意即透過民主集中方式，使黨內成員能平等並充分地批 評與討論黨內議題，以監督黨幹部與黨務的民主制度，雖然又可再區 分為黨內事務的平等參與和民主集中制下的組織形態，48但本文所探討 的黨代會常任制其實即包含上述兩種意涵，或可說黨代會常任制是由 涉及參與面向的「黨代表任期制」、「黨代會年會制」和組織面向所 組成。49此概念最早由毛澤東所提出，其認為要使黨與黨的成員能積極 鄧 小 平 ，〈 解 放 思 想 ， 實 事 求 是 ， 團 結 一 致 向 前 看 （1978 年 12 月 13 日）〉，中共中央文獻編輯委員會主編，《鄧小平文選第二卷》（第二版） （北京：人民出版社，1994 年），頁 141-142。 趙建民、賴榮偉，〈中共「黨的領導」原則在全國人民代表大會的運作〉， 《中國大陸研究》，第 43 卷第 8 期，2000 年 8 月，頁 1-21。 陳賢濱，〈試論我國政治體制改革的突破口－－人民代表大會制度的改革與 展望〉，《中共太原市委黨校學報》（太原），2013 年第 6 期，2013 年 11 月，頁 3-6。 鄭長忠，《中國共產黨黨內民主制度創新》（天津：天津人民出版社，2005 年），頁 5。發揮功能，須依賴黨內民主的生活化。50毛澤東原本想仿照人大制度， 設常任的黨代表制度，但鄧小平在 1956 年主持黨章修改小組會議時卻 巧妙地將「黨代表任期制」轉換為黨代會常任制。在中共八大所通過 的黨章中，便可見「黨代表任期制」與「黨代會年會制」的內涵，前 者包含黨代表由選舉產生，後者意指黨的全國與各級代表大會每年召 開一次的規定。在組織上，黨代表、全委會與常委會為構成中央組織 的要素。是故，缺乏差額選舉的黨內民主概念來自於毛澤東，而黨代 會常任制概念的提出則來自於鄧小平。51 就制度功能而言，鄧小平希望藉由定期選舉、固定任期、固定開 會時程與平等參與原則使得黨代表大會成為最高決策與最高監督機 構，以解決過去下情不上達與官僚主義的制度問題，52從八大黨章第 21 條規定中可見，黨代會的確成為黨的各級最高領導機構。不過，若 進一步來看待當時黨代會選舉制度與其黨代會的監督權力，可發現在 黨章中並無任何具體規定。就選舉規範上，並未清楚規定如何選舉以 組成黨代會，直至 1988 年的椒江黨代會常任制試點中才開始實行差額 直選規定。53在監督上，黨的代表雖可參與選舉全委會，卻無罷免權力 張書林，〈黨代會常任制改革：難點與前景〉，《中州學刊》（鄭州）， 2010 年第 3 期，2010 年 5 月，頁 29-33。 毛澤東，〈中國共產黨在民族戰爭中的地位（1938 年 10 月 14 日）〉，中 共中央文獻編輯委員會主編，《毛澤東選集第二卷》（北京：人民出版社， 1991 年），頁 528-529。 有學者主張黨代會常任制概念可追溯至馬克思時期，因為馬克思提出代表大 會應於每年八月舉行的規定，作者認為這僅是黨代會年會制雛形的反映，不 代表就是黨代會常任制的全貌。 鄧小平，〈關於修改黨的章程的報告（1956 年 9 月 16 日）〉，中共中央文 獻編輯委員會主編，《鄧小平文選第一卷》（第二版）（北京：人民出版 社，1994 年），頁 231-233。 王長江、張曉燕、張榮臣，《黨代會常任制理論與實踐探索：台州黨代會常 任制的個案分析》（北京：中共中央黨校出版社，2007 年），頁 142-146。
以監督全委或常委。54 理論上，就權力授予觀點，黨員參與投票並授予黨代會權力，黨 代會授予全委會權力，全委會授與常委會權力，故三會的權力關係應 是黨代會權力分別高於全委會與常委會，但由於黨代會每年僅開會一 次，故使得黨代會的權力虛置，已呈現「倒運行」現象，常委會實質 權力高於黨代會。55亦即在此階段，黨代會常任制的理論面與實際面具 有極大的落差，這近似於制度變遷模式中的「轉變」模式，但仍有差 異存在。原因在於「轉變」模式是代表在制度規範模糊下，能動者利 用規範模糊所產生的詮釋空間，使得規範內容和實行內容有所差異。 但是黨代會在規範與落實上的差異，並非因規範模糊所致，而是因黨 中央具有詮釋與執行權力，使得黨代會實際上無領導權，黨代表僅能 參與，卻無監督權。黨代會在制度規範與實現上的落差凸顯出制度特 質此內生性因素在中國威權政體下，其解釋力的不足。 深究此制度至今無法正式施行的原因，是因為此制度違反民主集 中制「四個服從」原則中的「全黨服從中央」原則。56因為若黨的各級 相較於 1956 年的八大黨章，在 1988 年臺州首先實施民主測評制，是監督制 衡的落實，若鎮黨委與紀委獲得黨代表超過 1/3 不信任票，本人即應辭職， 並上報黨組織審查與批准。黨代表也須於每年年底接受該區黨員的民主測 評。請見王長江、張曉燕、張榮臣，《黨代會常任制理論與實踐探索：台州 黨代會常任制的個案分析》，頁 152。 張書林，〈黨代會常任制改革：難點與前景〉，頁 29-33。 八大黨章中的第 19 條規定，請見〈中國共產黨章程（1956 年 9 月 26 日八 大通過）〉，《新華網》，2014 年 5 月 5 日（檢索），<http://news.xinhuanet. com/ziliao/2002-03/04/content_2391956_2.htm>；黨代會常任制另一個難以 施行的原因與「黨代會、人代會、政協會」外三會關係理順有關，由於許多 學者已提出解決之法，反而較難解決的問題是黨內權力結構重新配置的問 題。請見肖立輝，〈四川雅安黨代會常任制的調查與思考〉，《北京行政學 院學報》（北京），2008 年第 4 期，2008 年 8 月，頁 6-10；張書林，〈黨 代會常任制改革：難點與前景〉，頁 29-33。
代表對於黨書記具有實質監督權，則黨委與黨書記將無法如以往一 樣，將全國黨代表與各級黨代表當成通過決策的橡皮圖章來使用，勢 必遭受黨代表動用監督與罷免權來抵制。雖然權力制衡關係的改變不 會破壞共黨領導原則，卻會開始危及黨高層的領導。鄧小平深知制度 改革底線，在 1956 年便指出：「一切發展黨內民主的措施都不是為了 削弱黨的必需的集中，而是為了給它強大生氣勃勃的基礎」。57換言 之，即使此制度具有集中民意與分權制衡功能，但當政治改革可能會 消除黨中央的權力時，則不會有「漸進改革」的產生。或可說，任何 改革不僅不能威脅共黨領導地位，更不能威脅黨中央的集體領導權， 這是改革的「紅線區」，和 1979 年鄧小平所提出的「四個堅持」相 較，更可見此改革「紅線區」的存在。黨代會常任制的施行並不違反 「四個堅持」的內容，至今反而增加了防範貪瀆功能，但不論學者如 何呼籲，58卻仍一直無法施行於全國。 除了「全黨服從中央」原則外，鄧小平亦建立起其他民主制度改 革底線，指出可接受基層組織直選產生，但高層政權單位（省、自治 區、設區的市與中央）則皆採間接選舉產生。59此種限制高層政權機構 直選的邏輯，目的仍為了避免任何威脅黨中央力量的產生，可說是改 革「紅線區」的外緣，至今仍影響著中國的選舉辦法。綜言之，政治 改革如同意識形態般，有其不可侵犯區，在「紅線區」之外即為在堅 持共黨領導下的「漸進改革」區域（請見圖 2）。 鄧小平，〈關於修改黨的章程的報告（1956 年 9 月 16 日）〉，頁 234。 李景治，〈大力推進黨代會常任制和黨代表任期制〉，《江西師範大學學報 （哲學社會科學版）》（南昌），第 45 卷第 3 期，2012 年 6 月，頁 10-15。 鄧小平，〈改革的步子要加快（1987 年 6 月 12 日）〉，中共中央文獻編輯 委員會主編，《鄧小平文選第三卷》（北京：人民出版社，1993 年），頁 242。
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三、社會民主內涵、制度起源與功能
社會民主代表基層自治組織中的民主運行制度，又可分為居委會 和村委會制度，由於村委會實施較早，學者也多指出村民以直選方式 產生村委會幹部，是社會民主的展現，故本文以村委會組織制度作為 觀察指標。60村委會選舉制度的概念為鄧小平所提出，因為在毛澤東時Sylvia Chan, “Research Notes on Villagers’ Committee Election: Chinese-Style Democracy,” Journal of Contemporary China, Vol. 7, Issue 19, November 1998, pp. 507-521; Weiping Huang & Jiaxi Chen, “China’s Grassroots Democracy: Development and Assessment,” International Journal
期，農村所施行地是人民公社制度，在此之前亦無村委會的組織。鄧 小平於 1978 年底時提出要保障農民與個人的民主權利，目的是藉由保 障權利促使農民對生產負責，以提升國家生產力。61因此，於 1982 年 憲法第 111 條規定中，便開始創設村委會的組織，但此時期仍未規範選 舉與監督方式。在 1987 年《村民委員會組織法》試行法規中則明定直 選為村委會的選舉方式，並有撤換村委與帳戶公開的監督規範，可說 是此制度的創設時期。之後於 1998 年正式通過《村民委員會組織 法》，更增加了無記名投票與差額選舉之民主選舉規定，社會民主制 度才自此生成。 既有文獻顯示，除了生產力增加外，62 1998 年的村委會組織制度 還發揮著兩種功能，第一種是增加基層統治的基礎，在中國任何的政 治改革皆須考量改革能否維持統治合法性與政治穩定性。而選舉便能 達到擇優汰劣的效果，有助於增加黨的基層統治基礎。63第二種功能是 維護村民的經濟權，自家庭聯產承包責任制取代人民公社制後，村民 不僅成為相對獨立的經濟個體，亦受村中集體財產的影響，若集體財 產管理得好，則每個人還可賺得多餘的錢；反之，則每家的利益便會 損失。64因此，授予村民重大村務決策權、村委會工作審議權與監督權 無疑是保障自身經濟權，藉由罷免有助於降低村委藉處理村集體財產 鄧 小 平 ，〈 解 放 思 想 ， 實 事 求 是 ， 團 結 一 致 向 前 看 （1978 年 12 月 13 日）〉，頁 146。 陳淳斌，〈大陸農村村民委員會選舉的實踐、效果與評估：相關文獻的分 析〉，頁 39-62。 郭正林，〈村民直選後的村委會與黨支部：現狀與調適〉，李凡主編，《中 國基層民主發展報告：2000-2001》（北京：東方出版社，2002 年），頁 110-111。 于建嶸，〈鄉村選舉：利益結構與習慣演進－－岳村與南村的比較〉，《華 中師範大學學報（人文社會科學版）》（武漢），2000 年第 5 期，2000 年 9 月，頁 5-13。
而貪瀆的可能。在制度發展上，完善其選舉制度是黨中央的主要目 標，2012 年〈村民委員會選舉程序〉規範的訂定便為一例證。
四、制度生成階段所處的權力結構
在此節，本文檢視「權力結構」的效用。在人大民主的議題上， 同前所述，鄧小平是支持的。時任人大委員長的葉劍英在接見《新華 社》記者談法制建設時，也指出要政治安定，就要發揚人民民主。65這 顯示兩人皆支持人大民主制度。這三人當中只有李先念因反「資產階 級自由化」，和陳雲一樣被學者歸為保守派。66不過，李先念在政治議 題上並不主動發表意見，故可視為親鄧小平的中立派。就當時寡頭決 策的權力結構來看（請見表 2），若以一人一票來決定議案，即使華國 鋒與汪東興因維護毛澤東所建立既有制度而反對人大制度改革，鄧小 平仍擁有絕對多數支持，有著實質的否決或通過權力。因此，在能動 者有動機，亦有能力前提下，人大民主制度方能在此「關鍵時刻」建 立。 在黨內民主制度發展上，當時五個政治局常委中，反對派居多。 喬石與胡啟立原為胡耀邦部下，在改革派與保守派鬥爭中立場搖擺， 故可在政治改革議題上視為中立角色；但就政治態度上，胡啟立較偏 向民主改革派。67五人之中只有趙紫陽明確表態支持黨內民主，曾說 過：「講黨內民主，重點是中央一級。中央的民主健全，可以影響全 黨」68此論述凸顯出縱使黨內民主改革已違反「全黨服從中央」原則， 但在未違反「四個堅持」原則下，黨內改革派仍有機會改革黨內民主 劉政、于友民、程湘清，《人民代表大會工作全書》（北京：中國法制出版 社，1999 年），頁 1001。 阮銘，《鄧小平帝國 30 年》，頁 28。 阮銘，《鄧小平帝國 30 年》，頁 144-145。 吳 國 光 ，《 趙 紫 陽 與 政 治 改 革 》 （ 臺 北 ： 遠 景 出 版 社 ，1997 年 ）， 頁 158-159。制度，突破「紅線區」的障礙，因此從政治能動者的權力來看待政治 制度的改變仍具重要意義。 從黨內民主制度發展所處的權力結構來看，是傾向維持現狀的。 不過，黨代會常任制仍有機會在此時通過。因為在「老人政治」之 下，鄧小平、陳雲與李先念在當時仍可用各種方式來否決現任領導者 的決策。69這意謂著只要趙紫陽獲得關鍵能動者鄧小平的同意，透過鄧 小平聯合李先念與胡啟立的力量，便能促使此制度實施。相反地，只 要鄧小平不支持，保守派的陳雲亦不會贊成，此制度便無法正式施 行。同前所述，由於此制度已觸及鄧小平所訂立的「紅線區」，即使 黨代會常任制創設時間早於村委會選舉制度，但在觸及改革底線與能 動者無能力推行下，黨代會常任制仍無法正式施行。其試行僅是為了 因應當時社會興起的民主浪潮與黨內改革派分子的意見，70方於 1988 年 12 月進行小範圍、小規模試點計畫。 寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移 1978-2004》（臺北： 五南，2005 年），頁 257。 1985 年中國發生第一次全國學潮，1986 年底至 1987 年初發生全國第二次 學潮，旨在爭取自由與民主。1988 年東西冷戰結束，自由民主浪潮亦開始 傳入共產主義與社會主義國家。
表2 「三大民主」制度建立前的權力結構 態度 制度 政治局常委 支持者 中立者 反對者 對人大民主制度 （1979 年） 鄧小平、葉劍英 李先念 （偏向鄧小平） 華國鋒、汪東興 對黨內民主制度 （1988 年） 趙紫陽 喬石、胡啟立 （偏向改革） 李鵬、姚依林 對社會民主制度 （1998 年） 江澤民、李鵬 朱鎔基、李瑞環、胡 錦濤（偏向改革）、 尉健行、李嵐清 － 資料來源：作者自行整理。 在社會民主制度發展上，村委會直選制度是鄧小平所支持的，而 江澤民身為核心的第三代領導者，為鞏固黨內權力，在許多政改措施 上皆繼承鄧小平的理念，在村委會制度上亦是如此。在政治局常委 中，李鵬雖被歸為政治上的保守反對派，因村委會制度不影響黨中央 領導，且可以促成中國的穩定，李鵬態度上反而是支持的。71其他五位 政治局常委中，胡錦濤曾於十七大報告中，宣稱要發展村委會相關制 度，尉健行則主張要村務公開，但兩人皆未對 1998 年前村委會選舉制 度明顯表態。其他三人，對於村委會選舉制度亦未有明顯態度，故將 五位政治局常委歸為中立派。在此階段權力結構明顯偏向支持村委會 選舉制度一方，故不會因鄧小平逝世，就阻礙了社會民主制度的生 成。
五、「三大民主」制度生成原因的比較
為驗證內生性制度變遷的觀點，本文將三種民主制度生成原因加 以比較，研究發現制度概念的發展皆受到意識形態所引導，民主制度 郭正林，〈國外學者視野中的村民選舉與中國民主發展：研究述評〉，《中 國農村觀察》（北京），2003 年第 5 期，2003 年 9 月，頁 70-77。發展的時間與意識形態發展的順序有關。意識形態愈早產生，制度的 創設愈早，即使民主制度發展過程中會受到「紅線區」與「權力結 構」的影響，延後了制度添增民主成分的可能，但因一開始制度創設 時間較早，仍提高後續民主制度提前生成的可能性。由「三大民主」 制度中民主選舉內容來看，無記名投票與差額選舉並非是改革底線。 而比較此三個制度所增添的監督面向後，則可更清楚發現「紅線區」 的存在。相較於人大組織制度，黨代會常任制與村委會組織制度在監 督制度方面，皆增添了罷免權，差異處在於前者可罷免黨的全委與常 委，後者則無法罷免任何黨高層人士。 就實施層級來看，可發現政治改革內容僅至縣級為止，這反映出 縣級以上改革為「紅線區」範疇。至於村委會組織制度，目前實施層 級雖然僅止於基層自治單位，但依彭真當初構想，當村委會能將村務 管好時，便能依序管好鄉務與縣務。72可見黨中央所設定的政治改革底 線中，其中之一便是禁止縣級以上的政治改革，尤其是選舉改革。以 其他民主制度的發展作為逾越「紅線區」的例證，亦可清楚了解此區 域的存在，1998 年所試行的鄉鎮長直選非為縣級以上選舉，卻因弱化 了鄉鎮黨委的領導權威，自 2006 年起便停止此政治制度的改革。73 經由「三大民主」制度比較後，在影響制度生成的因素中，可排 除「四個堅持」原則與制度功能的影響。因為不論是全國人大組織或 是全國黨代會，皆為共黨所監督與領導，黨外人士無法獲得領導權。 而且這些民主制度所具有的功能相似，同樣能解決權力過度集中的弊 端，但相較於另兩類制度，黨代會常任制卻無法正式施行（請見表 彭真，《論新時期的社會主義民主與法制建設》（北京：中央文獻出版社， 1989 年），頁 367-368。 陳家喜、黃衛平，〈我國鄉鎮選舉改革及其體制約束〉，《深圳大學學報 （ 人 文 社 會 科 學 版 ） 》 （ 深 圳 ）， 第 29 卷 第 2 期 ，2012 年 3 月 ， 頁 100-104。
3）。村委會組織制度所具有的功能雖較另兩類民主制度為多，主要增 加了經濟上的功能，但仍並非是制度生成的關鍵要素，從彭真的言論 便可得知，即使村委會制度發揮多少經濟效用，未來村委會制度的發 展僅止於縣級而已。比較「三大民主」制度生成動力後，可發現民主 制度無法正式施行的原因除了「紅線區」的限制外，亦與當時「權力 結構」有關。當維持現狀的反對派具多數時，民主制度將無法生成。 究竟制度發展的「紅線區」與能動者能力對於制度生成的影響孰 輕孰重？本文認為就「路徑依賴」觀點，一旦「紅線區」規範形成， 後續的政治能動者便會使自身適應此制度，進行「自我強化反饋效 用」，進而增強制度的穩定性。而且，當此制度運行愈久，欲改變既 有制度、路徑，需要投入更多成本，並會面對無法確定替代路徑是否 更好的難題。74政治改革底線為鄧小平所確認，當此制度持續愈久，或 許會導致後續政治能動者改變既有制度的動機愈薄弱。
Kathleen Thelen, “Historical Institutionalism in Comparative Politics,” pp. 369-404.
表3 「三大民主」制度生成動力比較 「三大民主」內容 人大民主 黨內民主 社會民主 觀察指標 人大組織制度 黨代會常任制 村委會組織制度 觀念啟發 馬、列主義 毛、鄧思想 鄧小平思想 制度創設時間 1953 年人大制度 1956 年黨代會常任 制 1987 年村委會試行 辦法 實施時間 1979 年 1988 年 1998 年 選舉內容增添 無記名投票、差額選 舉、擴大至縣級選舉 無記名投票、差額選 舉 無記名投票、差額選 舉 監督內容增添 無 民主測評制 受村民會議審議、監 督村務、受村民罷免 監督對象 一府二院 黨的全委與常委 村務 四個堅持原則 符合 符合 符合 制度功能 幹部擇優汰劣、擴大 參與、監督政府、反 映民意 分散黨高層權力、監 督黨內領導幹部、防 範幹部貪腐、反映民 意 提昇農村生產力、幹 部擇優汰劣、監督村 委、增加基層統治合 法 性 、 村 民 經 濟 維 權、反映民意 改革底線 不影響黨中央權力 影響黨中央權力 不影響黨中央權力 實施層級 縣級及其以下 縣級及其以下 農村 能動者能力 權力偏向改革派 權力偏向反對派 權力偏向改革派 施行與否 正式施行 試行階段 正式施行 資料來源：作者自行整理。 說 明：資料係統整自前三章文獻，主要比較「觀念啟發」、「紅線區」與「權力結 構」等觀點。
肆、「權力結構」論點解釋力與黨代會常任制發展
由於黨代會常任制能否正式施行同時受到「紅線區」與「權力結 構」的影響，而並非是受到「觀念啟發」的影響，為了解「紅線區」 是否成為改革的障礙與「權力結構」的相對解釋力，有必要了解此制 度後續所經歷的權力分布與後續反對派的想法。 在 1989 年，政治局常委中，李鵬較為反對黨內民主，認為黨內民 比較項目主的目的就是在結構上改變共產黨。75姚依林亦反對民主概念，認為一 旦引入民主，黨與國家即會改變。76由江澤民於 1991 年發表黨內有效 監督論述與 2002 年的「黨內民主是黨的生命」來看，江澤民是傾向支 持黨內民主制度的。雖然常委們在意見上分岐，但由於鄧小平仍為當 時的最高領導人，任何重大政治改革必須在鄧小平同意下才得以推 行，在鄧小平不支持黨中央權力分散，且權力結構傾向維持現狀下， 故此時並沒有與黨代會常任制有關的法規產生。在 1992 年與 1997 年 時，權力結構傾向平衡，具有改革思想的胡錦濤，在當時被視為下任 領導人培養，由於謹言慎行而未有表態，仍視為中立派分子。在權力 未轉變為支持者居多數且持否決權的政治老人未逝世下，仍維持既有 的試點路徑。1997 年後，即使鄧小平已逝世，「紅線區」影響力仍 在，在權力結構未改變下，故無相關法規產生。 直至 2002 年，權力平衡情況方有所改變。胡錦濤與溫家寶傾向支 持民主制度改革，77吳邦國的「五個不搞」論述，含有制度「紅線區」 的意涵，反對任何影響黨中央權力的政治改革，78其他六位政治局常委 則未明確反對。面對不同的意見時，依集體決策原則，常委會將採簡 單多數決，79這使得與黨代會常任制有關的配套制度有機會施行。在 〈李源潮與李鵬的「新仇舊恨」〉，《大紀元新聞網》，2013 年 3 月 3 日， <http://www.epochtimes.com/b5/13/3/3/n3813649.htm>。 胡平，〈推薦《沉重的回首》〉，《自由亞洲電台普通話網》，2005 年 3 月 2 日，<http://www.rfa.org/mandarin/pinglun/huping/hp-20050302.html>。
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內容為不搞監督制衡的三權分立制、不搞影響中央集權的聯邦制、不搞多黨 輪流執政、不搞指導思想多元化、不搞多元化等，請見 Yongnian Zheng, “China in 2011: Anger, Political Consciousness, Anxiety, and Uncertainty,”
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2002 年十六大報告中，首次出現「擴大在市、縣進行黨的代表大會的 常任制試點」。2003 年與 2004 年中共中央則分別通過〈中國共產黨黨 內監督條例（試行）〉與〈關於加強黨的執政能力建設的決定〉規 定，80至 2007 年時，更明確將「黨代表任期制」一詞寫入黨章中。分 析自 1988 年以後黨代會常任制所經歷的權力結構，可發現即使有「紅 線區」的限制，當傾向改革的政治能動者具有改變現狀的能力時，仍 得以增添黨內民主的相關配套措施。不過，因為此制度屬重大政治議 題，不僅要現任常委們的多數同意，且仍須得到前任常委們的一致認 同，才得以透過黨中央名義作出改革的決定。81由於在前任常委中仍有 部分常委反對此制度，故此制度在此時仍無法正式施行。 若從官方報導的黨內民主與黨代會常任制「內容分析」中，亦可 發現「權力結構」與「紅線區」觀點的解釋力。即使江澤民在 1991 年 已提出黨內民主的內涵，認為要保障黨員參與權利，有效監督領導幹 部，82但在其執政期間，《人民日報》對黨內民主的報導次數卻未有穩 定上升現象，黨代表常任制的討論甚至趨近於零（請見圖 3），反映出 在此時期反對派對此制度的抵抗力量。在 2004 年胡錦濤接任軍委主席 掌有實權後，且在支持改革的能動者相對偏多下，官方報導上便呈現 出討論黨內民主與黨代會常任制議題較以往多的情況。至 2012 年，權 力結構上偏向相對多數，加上十八大報告內容強調黨內民主的重要 性，故此時期對此議題的討論次數最多。即使之後對黨內民主議題討 論減少，但對於黨代表常任制的討論，仍高於江澤民主政時期，顯示 習近平低頭妥協〉，《中國密報》（紐約），第 23 期，2014 年 7 月，頁 5-24。 2003 年法規針對黨員監督制度的保障，2004 年法規則從制度面完善黨代會 常任制施行。 章和，〈江澤民重回政壇 習近平低頭妥協〉，頁 5-24。 江澤民，《論黨的建設》（北京：中央文獻出版社，2001 年），頁 36。
出黨內民主論述的次數隨「權力結構」而有不同。而相較於黨內民主 議題，涉及黨內權力分配的黨代會常任制，則因觸及「紅線區」，限 制了此議題的討論空間。83 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2002 2005 2008 2011 2014炷⸜ấ炸 源ℏ㮹ᷣ 源ẋ㚫ⷠả⇞ 炷㫉㔠炸 圖3 「黨內民主」與「黨代會常任制」在《人民日報》文章內容 出現的次數 資料來源：作者整理自《人民日報》線上蒐尋引擎。<http://search.people.com.cn/ rmw/GB/bkzzsearch/index.jsp>。 說 明：2014 年的資料整理至 12 月 31 日為止。作者以簡體字（党内民主、党 代会常任制）輸入進行內容搜索，將每年統計資料進行匯整。 此外，中國式民主推展緩慢，民主制度議題討論有限，或許與各級幹部對 「民主」認識不足有關。對中高級別幹部手中權力而言，民主是限制、是削 弱，因而缺少誘因；對領導幹部而言，民主的改革不是其政績考核的指標， 故不熱衷。
至於黨代會常任制是否能在 2012 年甫上任的第五代領導人任內落 實？依權力結構而言，習近平傾向支持黨內民主制度，提及要擴大黨 內民主，營造講真話的風氣。84另一位政治局常委王岐山則被外國學者 歸為改革派，其也支持擴大黨內民主，並重視民主監督的重要性。85至 於其他五位常委對此制度的態度則不明確。雖然目前權力結構上屬相 對多數，作者仍不抱持樂觀態度。因為，即使對於此一政治議題，在 現任常委會表決上獲得簡單多數同意，然而若前任反對派常委以「紅 線區」作為反對理由，仍會因為欠缺一致共識，而使得此制度無法進 一步施行，由目前十八大的報告中，僅是提及「深化縣、市黨代會常 任制的試點」便可得知。由此推論，在現行重大政治議題的決策制度 下，在第十八屆政治局常委任期間，要通過決策，使黨代會常任制正 式推行幾乎不可能，僅能從相關制度的發展著手。
伍、結論
本研究從內生性制度變遷觀點出發，將「權力結構」與「制度特 質」視為制度漸進變遷的觀察指標。此論點假定在無單一政黨可專權 下，可將權力結構與制度特質視為兩個相互獨立的內生性因素。本研 究則指出「制度特質」的解釋力較適用於自由民主國家，不完全適用 於中國此一案例中。因為在威權政體下，當權者可自行闡釋與執行制 度，使得「制度特質」中規範闡釋空間難以成為決定內生性制度變遷 的關鍵。換言之，「制度特質」因為受到「權力結構」所左右，故無 法視為造成制度漸進變遷的獨立影響因素，由黨代會在權力結構上 〈兩會會風新期盼之一：發言時少些表揚與自我表揚〉，《新華網》，2013 年 2 月 21 日，<http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/21/c_114746091. htm>。 〈王岐山在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工 作報告〉，《新華網》，2013 年 2 月 26 日，<http://news.xinhuanet.com/ legal/2013-02/26/c_124386778_3.htm>。「倒運行」的現象，亦可了解「制度特質」解釋力的不足。同樣地， 本文亦認為在威權體制下，制度發展有其限制，如同中國意識形態的 發展，有其「硬核區」一樣，故以「紅線區」取代功能取向的「制度 間 不 協 調 」 概 念 。 在 內 生 性 制 度 變 遷 影 響 因 素 中 ， 採 用 「 觀 念 啟 發」、「紅線區」與「權力結構」的論點，以說明中國「三大民主」 制度的生成，並分別以人大選舉制度、黨代會常任制與村委會選舉制 度作為觀察指標。 本文發現，意識形態是制度生成的合法性基礎，馬列主義、毛、 鄧思想的發展影響著「三大民主」制度的發展順序。除意識形態外， 制度「紅線區」與權力結構亦能解釋民主制度的生成。從政治能動者 對制度的動機與「三大民主」制度的比較中，可發現「中國式民主制 度」的改革並非為「漸進改革」，而是有其底限。在最內緣的禁區是 「維持黨中央權力」，外緣則是禁止縣級以上直選。在此之外，若政 治制度不違反「四個堅持」原則，則能逐漸被落實。 在鄧小平時期，鄧小平是這些制度重要的推動者與否決者。鄧小 平對民主制度的發展邏輯，是建立在「全黨服從中央」原則下，進而 確立了改革的「紅線區」。即使黨代會常任制有其功能，但因「黨內 權力分散」與「黨中央權力集中」原則相衝突，故無法正式施行。由 於寡頭權力結構，使得在鄧小平時期是最有可能正式落實黨代會常任 制的時期，但此「關鍵時刻」已錯過，當「紅線區」已成為反對改革 的最佳理由，且重大決策需要前任政治局常委一致認可時，改革更形 困難。在「紅線區」的鎖定效果下，相對多數的權力結構僅能增添黨 代會常任制的相關規範。是故，相較於一些西方學者，作者現階段對 此制度發展並不表樂觀。 ※本論文為國科會計畫「中國大陸民主化的展望：菁英認知之分析」 （編號為 NSC99-2410-H-004-127-）之部分研究成果。 （收件：2014 年 9 月 10 日，修正：2015 年 3 月 18 日，採用：2015 年 3 月 31 日）
參考文獻
中文部分
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英文部分
專書Dahl, Robert A., 1989. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press.
