地方政府資訊透明化研究—以我國六都地方政府網站為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 地方政府資訊透明化研究—. ‧. 以我國六都地方政府網站為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：黃東益研究生：葉. 蒨. i n U. v. 博士撰. 中華民國一O五年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. Information Transparency of Local Government: The case of Websites of Six Municipal. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Governments. Ch. engchi. i n U. v. Advisor：Tong-Yi Huang, Ph. D Graduate Student：Chien Yeh. January 2016.


(5) 謝辭呼~終於我也有機會寫謝誌了！這似乎是要畢業了的意思，真是可喜可悲哈哈哈，進入下一個階段需要更多的努力，沒有那些騙人會更輕鬆的玩笑話。這時節總會回憶起些往事，懵懂時就被推進叫做小學的地方，從此開啟了「學生」職業至今；不論是何因緣，大學進入公行系，從此我與公部門結緣，想想，大學畢業恍如昨日，猶記初上政大公行所的生澀，怎麼我又要畢業了？完成這份碩士學業，除了付出自己的青春，要感謝的人真的很多，首先，我要感謝我的論文指導黃東益教授，在論文寫作的茫茫大海中指點迷津，也感謝口委蕭老師與葉老師給予我的論文許多寶貴建議。接著，要感謝政大公行的老師們、系辦學姐們，在公行所多虧有你們，讓我學到很多。另一方面，我也感謝母校臺北大學呂育誠、林淑馨、劉坤億等老師，讓我看見公行的研究價值，方有機會走到今日完成研究所學業。次論研究室甘苦，還記得研究室曾經大大小小活動、開會、找資料，或許有些辛苦，但關於這裡的種種經歷，當真不枉研究所有走這一遭，很榮幸曾身為黃老師研究室一員，感謝文妮學姐、忠安學長、鐙文學長，包容什麼都不會的我、分享許多學術知識與生活經驗，研究室大小事有學長姐罩著；還有，很高興認識志宏學長大好人，辛苦了，謝謝你提供的建議、和大家一起玩桌遊、打球。在這不算長的碩士生時期，也很高興有這麼多亦師亦友的好同學們：雅惠，政大第一個認識的新同學，我永遠記得獨立又有主見的你；思妤，做什麼事都盡心盡力，且凡事替人著想；宜臻，可靠的夥伴，總是處於精明狀態；韶莛，沒忘記我們大一就一起上英文課，還有你的笑聲，不要想太多，加油；俊樺，雖然我們在不同的小圈，但你都了解我的心意；可揚，懷念研究室有你的日子還有大力合作的問卷哈；敏軒，不值得多說什麼因為你夠油了呵呵，謝謝你帶來的歡笑及球技切磋；政豪，我們是惟二一起度過兩年多研究室生涯的夥伴，雖然你硬是把我加入只有你這獨裁者所說才算的奇怪團體，但真的覺得有你真好，之前該說的我都說了唷。然後，感謝系上的學弟妹們~靜茹、思涵、明倫、莞婷、子豪…，有你們一起的學術生涯，走的不孤單。而在政大公行還有一件事，讓我的學生生涯沒有遺憾地畫下句點，感謝文富學長力邀加入系桌，真的很開心加入這個溫馨的大家庭，認識這麼多可愛的學弟妹們，還有機會跟不同的人打球，運氣非常好的奪得獎盃 ~敬傑、舒安、潘亭、夢茹、洺宥、鈺翔、雅勻...。當然，在研究所奮鬥或遊玩的這些日子，還有其他許多好友的支持與陪伴，不論是社會人、學業努力中、待業，我們都在為期望的目標打拚著，佑佑、佳穎、千慈、姿彣、青菜、筱蓉、郁婷、思璇、芃蒨、舒凡、薇婷……，謝謝你們！！最後，是感謝親愛家人們，這就更不用多說了：）。要感謝的人太多，如果我不小心遺漏了誰，我絕對不是故意的><，如果你看到這也請接受我的感謝與祝福吧！祝福大家平安順利。葉蒨 2016. 1. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(7) 摘要政府透明化為人民「知的權利」之一，不僅賦予民眾課責與監督政府的能力，更能維護民主制度中雙方之信任價值，而近年網際網路等電子技術日漸普及，關於政府透明化的環節亦可透過電子化的途徑開誠布公。過去我國政府透明化相關研究多以中央政府為研究對象，本研究則從我國地方政府著手，研究目的在於期藉由透明化政府相關理論與文獻，瞭解政府透明化之意涵及其重要性、地方政府資訊透明化包含哪些核心構面、與電子治理之連結性等，運用文獻分析法回顧. 政治大方政府改制，本研究於是選擇改制後的六都臺北市、新北市、桃園市、臺中市、立. 相關資料後，接著建構評估我國地方政府資訊透明化程度之指標。近年又適逢地. 臺南市、高雄市為研究對象，以內容分析法的方式，運用建構的指標對此六都地. ‧ 國. 學. 方政府網站加以評估，觀察其透明化程度與可再改善之處。. ‧. 簡言之，本研究將我國地方政府資訊透明化之指標架構歸納為兩個構面，. y. Nat. 基礎資訊透明化包含 10 項指標，及財政資訊透明化包含 33 項指標，值得注意的. er. io. sit. 是，本研究所評估財政資訊透明化涉及 2014 年資料，時桃園市尚未改制，故其不在本研究財政資訊透明化評估之範圍。整體而言，本研究評估六都的表現都不. al. n. v i n 錯，當然也有可再努力的空間。本研究結論，除了針對評估結果未做到的項目提 Ch engchi U. 供建議，從民眾知的權利出發，政府應盡可能提供完善的資訊之外，也談到近年來備受關注的政府資料開放，政府若能提供基本的資訊與開放資料兩項公共服務，將能更符合不同民眾對於政府相關資訊或資料需求，此二者的連結與政府透明化究竟該到什麼程度則有待後續研究繼續探索。. 【關鍵字】. 地方政府資訊透明化、地方政府網站、內容分析法 i.


(9) Abstract Government transparency not only provides the people with the ability to hold government accountable, but also serves to sustain trust in the government within a democratic system. Recently, the increasing popularity of information and communication technologies, have made the Internet an important link in the enforcement of government transparency. Previous studies on government transparency have mostly been concentrated on central governments. This research chooses instead to focus on local governments. This research aims to uncover the importance and the concepts of government transparency, the the fundamental dimensions of local government information transparency assessment framework, and the connection between government transparency and E-governance, from previous studies. After reviewing and integrating the literature, this study then constructs a framework for the assessment of Taiwan’s local government information transparency. Taiwan has recently undergone an extensive local government restructuring, thus this research has made the six special municipalities, which were most restructured, the objects of analysis. The special municipalities include, Taipei City, New Taipei City, Taoyuan City, Taichung City, Tainan City, and Kaohsiung City. The research utilizes content analysis methods and the indicator framework constructed, to assess the websites of the six municipal governments. Observations, on the level of transparency and on areas in need of improvement, were made. In short, the assessment framework of local government information transparency includes two aspects. The first is on basic information transparency with 10 indicators. The other is on fiscal information transparency with 33 indicators. It is important to note that since Taoyuan City had not been restructured into a special municipality by 2014, but data for financial transparency includes those for that year, this research would not include Taoyuan in the financial transparency assessments. In sum, the study finds that the transparency of six municipal government websites, is decent. However, there are some indicators can be improved. The study concludes that the governments should provide more complete information to the public, in order to satisfy the public’s demand for government data. These approaches will increase citizen’s rights in obtaining government related information. This research also suggests that the connection between government information transparency and open government data is a subject worthy of further study.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: information transparency of local government, websites of local government, content analysis ii.


(11) 目次目次................................................................................................................................ I 表次............................................................................................................................... II 圖次.............................................................................................................................. III 第一章緒論 ............................................................................................................... 1 第一節研究背景與動機.................................................................................... 2 第二節研究目的與問題.................................................................................... 5 第三節研究範圍................................................................................................ 6 第二章文獻回顧 ....................................................................................................... 9 第一節政府透明化概念.................................................................................... 9 第二節政府透明化之資訊透明化.................................................................. 21 第三節政府透明化之財政透明化.................................................................. 29 第四節政府透明化與電子治理...................................................................... 37. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三章研究設計 ..................................................................................................... 45 第一節研究架構與研究流程.......................................................................... 45 第二節研究方法.............................................................................................. 48. ‧. 第四章評估指標建構 ............................................................................................. 53 第一節基礎資訊透明化指標建構.................................................................. 53 第二節財政資訊透明化指標建構.................................................................. 59 第三節小結...................................................................................................... 66. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第五章六都資訊透明化評比與分析 ..................................................................... 69 第一節基礎資訊透明化構面評比與分析...................................................... 69 第二節財政資訊透明化構面評比與分析...................................................... 78 第三節小結...................................................................................................... 86. Ch. engchi. i n U. v. 第六章結論與建議 ................................................................................................. 89 第一節研究結論.............................................................................................. 89 第二節研究限制與研究建議.......................................................................... 92 參考文獻...................................................................................................................... 97 附錄............................................................................................................................ 107 附錄一政府資訊公開法.................................................................................. 107 附錄二資訊透明化相關評估指標整理.......................................................... 112 附錄三財政透明化相關評估指標整理.......................................................... 118 附錄四地方政府資訊透明化評估編碼說明.................................................. 131 附錄五地方政府資訊透明化評估結果.......................................................... 139. I.


(13) 表次. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表表表. ‧. 表表. 立. 政治大. 學. 表表. 1 六都入口網站之網址 ...................................................................................... 7 2 透明化之定義 ................................................................................................ 14 3 政府資料開放相關評估指標 ........................................................................ 19 4 編碼員簡表 .................................................................................................... 50 5 基礎資訊透明化指標建構 ............................................................................ 58 6 財政資訊透明化指標建構 ............................................................................ 63 7 六都地方政府網站基礎資訊透明化評估結果（得分情形） .................... 70 8 六都地方政府網站基礎資訊透明化評估結果敘述統計 ............................ 71 9 五都地方政府網站財政資訊透明化評估結果（2014 年得分情形） ....... 79 10 五都地方政府網站財政資訊透明化評估結果（2014 年得分情形）再整理 ............................................................................................................................ 82 11 五都地方政府改制前之財政資訊透明化表現（2009 年） ..................... 84 12 全球廉政中心之全球廉潔報告（2013）有關資訊透明化評估之指標整理 .......................................................................................................................... 112 13 國家政策與制度評估指標（CPIA）有關資訊透明化評估之指標整理114 14 「政府透明化分析架構建立之研究」有關資訊透明化評估之指標整理 .......................................................................................................................... 115 15 「政府透明化之分析架構及評估」有關資訊透明化評估之指標整理 .. 116 16 「臺灣公共治理指標調查」有關資訊透明化評估之指標整理 .............. 117 17 全球廉政中心之全球廉潔報告（2013）有關財政透明化評估之指標整理 .......................................................................................................................... 118 18 OECD 之 10 項較佳預算治理原則（中英對照） .................................. 121 19 OECD「預算透明化最佳實務」內涵表格整理 ..................................... 122 20 「政府透明化之分析架構及評估」有關財政透明化的指標整理 ........ 125 21 「臺灣公共治理指標調查」有關財政透明化評估之指標整理 ............ 127 22 基礎資訊透明化評比指標判斷標準參考 ................................................ 132 23 財政資訊透明化評估表格範例 ................................................................ 137 24 地方政府資訊透明化評估結果_臺北市 .................................................. 139 25 地方政府資訊透明化評估結果_新北市 .................................................. 142 26 地方政府資訊透明化評估結果_桃園市 .................................................. 145 27 地方政府資訊透明化評估結果_臺中市 .................................................. 146 28 地方政府資訊透明化評估結果_臺南市 .................................................. 149 29 地方政府資訊透明化評估結果_高雄市 .................................................. 152 30 地方政府財政透明化評估（2009 年） ................................................... 155. ‧ 國. 表表表表表表表表表表. 表表表表表表表表表表表表表. Ch. engchi. II. i n U. v.


(15) 圖次圖 1. 本研究評估指標架構 .................................................................................... 46. 圖 2. 本研究流程圖 ................................................................................................ 48. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.


(17) 第一章. 緒論. 美國聯邦最高法院法官 Louis D. Brandeis 1914 年曾寫下的名言：「陽光是最好的消毒劑」（Sunlight is said to be the best of disinfectants.），表達出透明化的重要性；聯合國世界人權宣言第十九條 1，闡述言論自由與資訊自由之概念，在民主社會中乃基本價值。人民委託政府機關執行部分個人權利，政府機關之執行理所當然應該被人民監督，透明化的課責機制能使民眾監督政府濫權，亦可促進提升公共政策的品質。. 政治大. 簡言之，政府透明化為人民「知的權利」之一，不僅賦予民眾課責與監督. 立. 政府的能力，更能維護民主制度中雙方之信任價值，而近年網際網路等電子技術. ‧ 國. 學. 日漸普及，電子治理儼然成為政府治理的途徑之一，關於政府透明化的環節亦可透過電子化的途徑開誠布公，因此衍生出本研究之目的，期藉由透明化政府相關. ‧. 理論與文獻，瞭解政府透明化之意涵及其重要性，並將研究範圍設定在我國六都. y. Nat. sit. 地方政府入口網站，試著建立評估我國地方政府透明化程度之指標，藉此瞭解我. n. al. er. io. 國六都地方政府入口網站透明化程度尚有哪些可再改善之處，再依據研究結果，. i n U. 提供各地方政府推動政府透明化相關之政策建議。. Ch. engchi. v. 本研究之緒論章節主要分為三部分，第一節介紹本研究之研究背景與動機，第二節討論本研究之目的與問題，第三節說明本研究之研究範圍。以下將分別說明之。. 1. 「世界人權宣言」為國際人權法之基礎，此宣言代表普遍承認：基本權利和基本自由是全人類固有的權利，不可剝奪，對任何人一律平等，我們人人生而自由、我們的尊嚴和權利是平等的。不論我們的國籍、居住地點、性別、民族或種族來源、膚色、宗教、語言、或任何其他地位，國際社會在 1948 年 12 月 10 日承諾，維護我們人人的尊嚴和正義。（節自世界人權宣言官方網站簡體中文版。網址：http://www.un.org/zh/documents/udhr/hr_law.shtml ）。聯合國世界人權宣言第十九條（譯文）「人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」，節自世界人權宣言官方網站簡體中文版。網址：http://www.un.org/zh/documents/udhr/index.shtml#a19 。 1.

(18) 第一節研究背景與動機民主政治中，人民為國家主權的擁有者，「民主」（Democracy）意指「由人民所統治」（Heywood著，蘇子喬譯，2009），人民委託政府機關執行部分個人權利，政府機關之執行理所當然應該被人民監督，也就是說政府是具課責性的，他有解釋自己行為，開放並接受批評的義務，若欲政府受到監督，政府有義務將其施政資訊公開，課責機制的存在，不僅可使民眾適當的監督政府濫權，亦可提升公共政策的品質（Heywood著，蘇子喬譯，2009；蘇彩足、左正東，2008）。. 政治大資訊，而政府儼然成為一個擁有龐大資訊者，若能善用這些資訊固然能為民眾謀立近年來，社會快速變遷，當政府被要求更多職能，也代表他將蒐集更多的. 福祉，不過，政府亦不可不受監督，以防止政府濫用資訊甚至貪汙。再，對政府. ‧ 國. 學. 機關方面而言，政府方面揭露的資訊越多，其實可能造成其受課責的程度越多（蘇. ‧. 彩足、左正東，2008），導致政府方面並不會有主動揭露資訊之動機，因此對於. y. Nat. 政府透明化之要求與相關評估機制，乃不容忽視之議題（吳慧勤，2009）。. er. io. sit. 當代法治國家已多將此等「知的權利」法制化，將資訊公開與公民關係結合，例如美國於 1966 年制定「資訊自由法」（Freedom of Information Act, FOIA）、. al. n. v i n 1976 年通過「陽光法案」（Government in the Sunshine Act）等，立法目的在保 Ch engchi U 障人民權利與落實民主政治，且施行後發現此透明化政府的理念，能促進與人民. 在資訊方面的互動；再如日本，於 1999 年頒布「行政機關資訊公開法」，亦本著主權在民的理念，盡政府提供國民監督施政與參與行政之義務（立法院國會圖書館資料）。現今，全球約有九十個國家有通過政府資訊公開相關法規、國際組織如歐盟、世界銀行等亦已通過資訊公開的相關規範（ Mendel, 2003; Right2Info.org, 2012；蘇彩足、左正東，2008）。再論我國之資訊公開相關法規，我國於2001年制頒行政資訊公開辦法，其為我國2005年通過之「政府資訊公開法」之前身，「政府資訊公開法」第一條即闡明立法目的：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊， 2.

(19) 保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」，立法理由則談到「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一…本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊。」（政府資訊公開法立法理由；陳昭珍，2005），本法也成為我國「政府資訊公開」之法源依據。簡言之，政府資訊公開乃人民「知的權利」之一，資訊之傳遞可增加政府之透明度，如此不僅賦予民眾課責與監督政府的能力，更能維護民主制度中雙方之信任價值（Torres, Vicente, & Basilio, 2006）。政府資訊公開也就是希望政府方. 政治大屏障透明化，故能看見彼此的資訊，有學者定義「透明化」一詞，指涉「政府運立面部分資訊「透明化」，「透明化」由字面意思觀察，指不同個體或組織間相關的. 作完全對社會開放」(Safire, 1998；Florini, 1999；蘇彩足、左正東，2008)。民主. ‧ 國. 學. 國家之政府機關，需為其施政負責，有讓相關資訊透明化的義務。. ‧. 我國行政院為了解公共治理的發展現況，近年委託學界作不少相關研究，. y. Nat. 如「政府透明化分析架構建立之研究」（蘇彩足、左正東，2008）、「透明化電子. er. io. sit. 治理：以網站落實政府資訊公開」（項靖，2009）、「政府透明化分析架構及評估」（蘇彩足、左正東、陳朝建，2009）、「臺灣公共治理指標調查之研究」（莊文忠、. al. n. v i n 洪永泰、陳俊明、蔡季廷，2015）等。我國透明化相關研究多以中央政府相關機 Ch engchi U 關為研究對象，不過除了對中央政府公共治理之評估，地方政府也需要有相關的. 評估機制，透過相關的評估，了解地方政府在政府資訊公開、政府透明化方面的發展情形。相較於中央政府，「地方政府」是在特定地理區域內行使治理權力的制度或組織（呂育誠，2006），地方制度法並有規定地方政府的自治事項，不論是實際與民眾的距離或是政府業務與地方的接近程度，地方政府都相較於中央政府，與地方民眾是較接近的，可見其不容忽視之角色定位。又論，隨著資訊科技發展快速與日益普及、網路時代來臨，各國政府體認到應用電子化途徑使政府的公共服務與民眾連結之重要性，透過電子化途徑成為 3.

(20) 政府透明化的管道之一，多國政府皆借助資訊與通信科技（information and communication technologies, ICTs）作為政府資訊公開之重要管道（項靖，2009）。換言之，藉由電子治理之途徑，為觀察政府透明化程度的方向之一，且透過電子化途徑使政府資訊更透明為推動電子化政府的目的之一（周韻采，2003），故本研究希望從地方政府網站探究我國地方政府機關透明化之情形。我國政府電子化相關發展自 1994 年正式啟動，當時全球網際網路正逐漸發展，1994 年我國行政院成立國家資訊通信基本建設小組，1995 年訂定「行政機關電子資料流通實施要點」，1997 年開始推動電子化政府，並訂有「電子化/網路. 政治大的架構，各級政府皆有架設各自的入口網站，提供民眾瀏覽資訊或申辦部分業務，立化中程計畫」，經過期間政府多方的努力，至今我國政府、民眾、資訊已有基本. 也就是說，政府透明化之程度某些部分可自電子化之途徑觀察了解。. ‧ 國. 學. 除此之外，政府資料開放的議題近年也逐漸受到重視，雖然所謂「資訊」. ‧. 與「資料」有所不同，但兩著的實質意義相同，皆從民主課責的角度出發，期待. y. Nat. 透明政府可受民眾的監督，甚至相關資訊的揭露，能帶來加值的功用，因此，本. er. io. 更添本研究之價值。. sit. 研究主要在探討相關資訊揭露之外，也觀察其與所謂政府資料開放的連結，或許. al. n. v i n 簡而言之，地方政府各有架設提供民眾資訊或互動之官方網站，近年適逢 Ch engchi U. 地方政府改制，部分縣市（政府）結構有所變動，地方政府的網站亦可能有所改變。縣市改制後，我國多年來直轄市僅有臺北市與高雄市之局面，轉變為「六個直轄市」，除原來的臺北市與高雄市外，增加了新北市、臺中市、臺南市、桃園市，其中新北市與桃園市為原「縣」直接改制為「市」，臺中、臺南、及高雄則分別縣市合併。2010 年底新北、臺中、臺南、高雄分別改制為直轄市層級，桃園則於 2014 年底由桃園縣改制為桃園市。. 綜上所述，透明化為近年政府治理的重要課題之一，本研究主題為地方政府透明化，但僅從其資訊已電子化的部分作觀察，並主要集中研究範圍在入口網站，又因近年地方政府改制，選擇臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、 4.

(21) 高雄市（此六直轄市本研究以下偶有簡稱為「六都」）為研究對象，此六都對於其他地方政府之表現亦可能具有標竿的功能。回顧過去相關文獻後，本研究將試著建構可用以評估我國地方政府透明化的指標，期透過評估六都地方政府網站的方式，了解改制後的六都地方政府，在其電子化方面，政府「透明化」的表現如何。. 第二節研究目的與問題. 政治大央政府」層級或相關單位做研究或評估，而在民主理論基礎下，不同層級「地方立. 鑒於我國政府資訊公開與政府透明化相關研究雖為數不少，不過多以「中. 政府」亦是值得民眾監督與課責的範圍。於我國通過政府資訊公開法後，對於政. ‧ 國. 學. 府資訊的公開亦有法源上之依據，資訊科技之發展快速與日益普及，更讓行政機. y. Nat. 自電子治理之方向觀察政府之透明化之程度。. ‧. 關可透過電子化的管道讓政府資訊更公開、政府治理更透明化，故本研究乃試著. er. io. sit. 而近年逢地方政府改制，改制後的地方政府似乎也可能在透明化方面的表現有所變化，本研究於是選擇以臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高. al. n. v i n 雄市等六都為研究對象，而選用評估此六都之透明化程度之指標，將以我國評估 Ch engchi U. 政府透明化之相關研究與指標為基礎，再參考評估政府透明化之國外文獻或相關評比，建立較符合評估我國地方政府層級之透明化指標。關於「政府透明化」的內涵，我國政府資訊公開相關法規，大多並未對中央政府或其他各級地方政府有差別的規範，參考透明化相關文獻亦無對此特別做區分，故本研究即假定政府透明化內涵與構面對地方政府透明化無特別之區分。此外，政府資料開放的議題近年也逐漸受到重視，探討相關資訊揭露之外，也觀察其與政府資料開放平臺的連結，或許更添本研究之價值。於是，本研究之主要研究目的為藉由政府透明化與電子治理相關理論、文獻，瞭解政府透明化之意涵及其重要性、政府透明化包含哪些核心構面、政府透 5.

(22) 明化與電子治理之連結性等；次之，試著建立評估我國地方政府資訊透明化程度之指標，自我國六都地方政府的網站觀察其透明化程度；而後就發現可再改善之處，提供各地方政府推動透明化政府相關建議。基此，提出本研究之研究問題包含以下幾點： 1. 瞭解地方政府資訊透明化包含哪些核心構面？ 2. 各構面下包含哪些可用以評估我國地方政府資訊透明化程度之指標？ 3. 評估我國六都地方政府官方網站不同構面之透明化程度為何？. 治政研究範圍第三節. 大. 立. 本研究將回顧國內外透明化概念、透明化評量指標建構、透明化與電子治. ‧ 國. 學. 理相關之文獻，並討論之；期了解政府透明化之意涵及其重要性、政府透明化包. ‧. 含哪些核心構面、政府透明化與電子治理之連結性等，接著，試著建立評估我國. y. sit. io. er. 度。. Nat. 地方政府資訊透明化程度之指標，自我國六都地方政府的網站觀察其透明化程. 綜合相關文獻資料，發現基礎資訊與財政資訊是探討政府透明化不可缺少. al. n. v i n 的要素，本研究乃將我國地方政府資訊透明化之指標架構歸納成「基礎資訊透明 Ch engchi U 化」與「財政資訊透明化」兩個構面，而詳細的指標篩選過程與內容可參本研究. 第四章有較詳細的說明。簡言之，本研究評估的評估的範圍僅包含上述兩大構面。又考量時間與研究人力等因素，本研究評估政府透明化程度之研究對象僅選擇臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高雄市等六都，研究範圍主要設定在六都各自之「入口網站」（portal），並僅觀察單向的、靜態的（政府單向提供資訊予民眾、無觀察互動的情形）資料。從民眾的角度出發，若其欲自政府尋找資訊，未必了解整理此資訊的業務單位或可從何處下手尋找相關資料，因此政府的入口網站可發揮單一窗口服務的功能，整合各部門資訊或使用方式，使民 6.

(23) 眾可迅速且便捷的取得政府公告或其他相關資訊（陳祥，2003；周韻采，2003），也就是說，政府的基礎資訊透明化程度，合理推測可從六都的入口網站觀察，六都入口網站之網址可參表 1。而另一構面之財政資訊透明化的資訊，除了入口網站連結到的預決算書外，有少數指標尚須將該地方政府主計機關網站納入觀察，且或有涉及觀察資料時間點的問題，本研究考量到，觀察的範圍雖應為最新年度最為妥適，但又考量本研究於 2015 年間撰寫，當年度政府維護之相關資訊可能尚未完善，故本研究選擇 2014 年度的政府資料觀察，評估各地方政府分別之透明化情形。另外，值得注. 政治大觀察沒有問題，不過財政資訊透明化的部分涉及時點問題，當時桃園尚未升格為立. 意的是，桃園乃自 2014 年 12 月 25 日方改制為直轄市，基礎資訊透明化部分的. 直轄市，相關資料尚未調整同直轄市規格，故本研究將之排除。. ‧ 國. 學. 六都入口網站之網址. y. sit. al. 臺中市. http://www.ntpc.gov.tw/ch/index.jsp. v i n Ch http://www.tycg.gov.tw/ch/index.jsp?popflag=Y engchi U. n. 桃園市. io. 新北市. http://www.gov.taipei/. er. 臺北市. 入口網站. Nat. 直轄市. ‧. 表 1. http://www.taichung.gov.tw/. 臺南市. http://www.tainan.gov.tw/tainan/. 高雄市. http://www.kcg.gov.tw/. 資料來源：本研究整理。. 7.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(25) 第二章. 文獻回顧. 文獻回顧乃欲蒐集並回顧預擬研究問題相關之研究，系統性地呈現其發展脈絡，檢閱其優劣或不足之處。本研究之文獻回顧主要分為四個部分，第一節回顧政府透明化概念總體的相關資料，第二節介紹政府透明化之資訊透明化，第三節介紹政府透明化之財政透明化，第四節討論政府透明化與電子治理之連結。以下分別說明之。. 治政第一節政府透明化概念大立 ‧ 國. 學. 「透明化」為政府治理、加強課責相關之評估方式之一，不過，「透明化」一詞並沒有嚴謹、明確的定義，在不同領域之界定亦可能稍有不同，但相關界定. ‧. 皆指出透明化表示「某些訊息是應該被提供的」。在國家安全領域，透明化指正. sit. y. Nat. 式或非正式的國際軍事行動資訊，被系統性地提供（United Nations Experts Group,. al. er. io. 1991）；於財經領域則指決策與行動過程的相關資訊是可以被看到、被了解的；. v. n. 在政治相關領域，透明化則指公民能從政府提供的訊息得知政府之施政情形. Ch. engchi. i n U. (Florini, 1999; Safire, 1998; Working Group, 1998)。. 「政府透明化」一詞，包含許多層面，簡言之，政府需將其所擁有的資訊，包含政府政策計畫、財政資訊、公職人員財產狀況等有系統地提供給民眾，例外不公開的資訊盡量限縮（Florini, 1999; Kopits & Craig, 1998; Liedorp, Mosch, Cruijsen, & Haan, 2013）。本章節首先將回顧「透明化」概念的緣起與「透明化」治理之重要性，接著簡述政府透明化概念包含哪些內涵，以下分別說明之。. 壹、透明化概念的緣起與重要性透明化概念之緣起可自 1800 年代談起，於經濟方面最早發現其重要性，公 9.

(26) 司有必要揭露的財政資訊給投資者，英國公開資訊的法案在 1800 年代中期通過，美國則於 1900 年代也受到這股透明化的壓力，如紐約股市交易所（the New York Stock Exchange, NYSE）於 1926 年公布了少部分的金融資訊（Florini, 1999）。次從全球各國安全的角度觀察，透明化不僅可以監督彼此防止侵略，同時是彼此良性互動的表徵（Florini, 2002）。自第一次世界大戰（1914-1918）後，所謂協約國與（第一次世界大戰）同盟國簽訂凡爾賽合約（Treaty of Versailles），條約中即有同盟國須履行之項目（如軍備控制），若非有透明化機制等相關監督，協約國並無法得知同盟國是否履行合約內容。而後不同國家之間亦有簽訂軍備控. 政治大 (Washington Naval Treaty, 1922)、日內瓦公約（Geneva Conventions, 1949）、南立. 制的條約（Arms-control treaties）（Florini, 2002），例如：華盛頓海軍條約. 極條約（Antarctic Treaty System, 1959）等，諸如此類之條約須透明化相關機制. ‧ 國. 學. 監督方具意義。. ‧. 相關透明化的發展至 1980 年代趨緩，隨著 1990 年代美蘇冷戰的結束，亦. y. Nat. 為透明化在國家安全方面發展確立其價值，絕對機密的事項更為降低（Florini,. 化」的價值究竟是正面還是負面（Florini, 2002）。. al. er. io. sit. 1999; Florini, 2002）。卻也在 2001 年九一一事件後，讓大家重新檢視，「透明. n. v i n 再論，國家安全方面有透明化之呼聲外，財政相關領域仍持續期待增加透 Ch engchi U. 明化相關之規範，二十世紀初，國際金融市場漸漸擴張，公司揭露訊息的多寡，對投資的股東們權益是非常重要的，至 1990 年代，銀行、審計、會計、財政、環保、貪腐、私人企業、環境規範等不同領域議題，皆出現對於透明度要求之呼聲（Florini, 1999；蘇彩足、左正東，2008）。而至今發生多次的金融危機，亦有人將之歸因於透明度不足，不同企業之間亦或企業與投資人之間，互相隱藏真實的經營狀況，因此導致嚴重的後果，甚可能影響各國對市場經濟之信心（Vishwanath & Kaufmann, 1999)。簡言之，政府機關應受人民監督，其具有開放資訊、接受批評之義務，藉由透明化之課責機制可使民眾適當的監督政府、避免濫權，亦可提升公共政策的品質（蘇彩足、左正東，2008）。 10.

(27) 又論，「透明化」概念常常與「課責」（accountability）的概念連結，此機制可以讓人民、市場看到政策的成果並對政府課責（Florini, 1999），為政府治理、加強課責相關之評估方式之一，如同績效管理透過整合組織資源以提升組織績效、達成組織目標（孫本初，2010：138-140），兩者同樣都是政府創新治理、加強課責、評估施政成果之管理工具。「透明化」之理論基礎之一，委託人代理人理論（principal-agent model）（Alt, Lassen, & Skilling, 2002 )在市場或政府部門中皆顯現其重要性，在市場中，持有 Z 公司股票之股東群，委託甲團隊經營 Z 公司相關業務，也就是雙方存在. 政治大方若沒有足夠之信任，那可能將發生股東群受到權益損失重大的結果；人民與政立委託人與代理人之關係，甲團隊若沒有將公司實際經營相關資訊提供股東群、雙. 府的關係也相類似，民主政治中，人民為國家主權的擁有者（Heywood 著，蘇. ‧ 國. 學. 子喬譯，2009），現今大多數之民主政權，乃透過直接民主的方式選出行政首長. ‧. 與代議士，也就是人民「委託」政府機關執行部分個人權利，雙方存在委託人與. y. Nat. 代理人之關係，但此關係也存在著風險，故需要「透明化」的機制加以監督。委. er. io. 的資訊。. sit. 託人為適當的監督代理人的作為是否違背本人意思，必要求代理人主動提供更多. al. n. v i n 也就是說，「資訊」在自由市場與民主社會中可觀察到有其具有非常重要 Ch engchi U. 的地位，在自由市場中之任一委託人與代理人關係可見，所掌握的資訊越充足亦. 可使市場中的決策更理性(Florini, 2002)；公民若擁有「資訊」，才有辦法去評估政府施政的情形、監督人民的選舉結果，若政府資訊不公開、作為不透明，人民不只可能承受治理不良善之結果，甚至會有更多的貪污舞弊卻沒人察覺、沒有管道監督之，最後損及廣大人民之權利。若論及政府「透明化」之理論基礎，主要包含委託人代理人理論（principal-agent model）、信任、及直接民主（Alt, Lassen, & Skilling, 2002)，此三者概念皆傳達「主權在民，政府需要被課責」之意涵。民主政治中，人民為國家主權的擁有者（Heywood 著，蘇子喬譯，2009），現今大多數之民主政權，乃 11.

(28) 透過直接民主的方式選出行政首長與代議士，也就是人民「委託」政府機關執行部分個人權利，雙方存在代理人與委託人之關係，此關係也存在著風險，故需要透明化的機制加以監督，若政府或政治人物主動公開相關資訊，亦能使雙方更信任及提升自己的名聲（Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999; Alt, Lassen, & Skilling, 2002 )。相關研究指出，政府提供人民資訊，乃期消除資訊不平等、使政府運作更符合民主政治與憲政原則、公共政策過程更透明、強化民眾對政策的接受度、提升政府廉能程度（林明鏘，1993；項靖，2001；陳美伶，2005）、增進行政效率. 政治大（Article 19, 1999）提出之 9 項原則亦闡釋出，不佳的治理可能立. 與品質（蘇彩足、左正東，2008），進而可能提升國家整體競爭力（項靖，2009）。第十九條組織. 2. 導致行政效率不佳、資源浪費、貪腐情形發生等，唯有「資訊」這如同在民主社. ‧ 國. 學. 會中的氧氣，讓人民可以有機會去影響這個社會（及政府）。. ‧. 除了上述談到自由市場與政府部門之「透明化」重要性以外，非政府部門. sit. y. Nat. （Non-governmental organization, NGO 或非營利部門 Non-profit organization,. io. 門）的信任（Florini, 1999）。. al. er. NPO）亦藉由透明化的機制維持自己的名聲，與促進雙方（如捐助者與非政府部. n. v i n 另一方面，透明化機制施行有其優點，亦有其缺點，例如獲得過多的資料 Ch engchi U. 需要很多的時間去分類與整理，甚至有論者認為，保存機密的方式也可以透過大. 量資料轟炸或有混亂視聽之功用，因此，有論者指出透明化機制應被「明智的應用」，提供資訊者亦可預先對資料作過濾與分類，並提供使用者更友善的資訊取得界面(Florini, 1999)，此方能提升透明化機制之價值。Florini (1999)也談到，透明化機制要有效運作，其功能包含藉由透明化機制提供之資訊是必要的、有用的，. 2. 「第十九條組織」（Article 19）成立於 1987 年，總辦公室於英國登記立案（慈善機構編號 327421），其他如美國、墨西哥，當地則登記立案地區辦公室。其組織命名源自世界人權宣言第十九條，組織理念為期許在世界上的每一個人，都能夠自由地表達自己的想法、參與決策、接收資訊，並且對自己的生活方式具有選擇的權力。世界上的每一個人都必須擁有言論自由以及知的權利，若無以上這些權利，民主制度、良善的政府體制與前瞻性的國家發展將無法實踐。（Article 19 官方網站：http://www.article19.org/index.php?lang=en ） 12.

(29) 接收到資訊的人，亦可藉由得到的資訊，對提供者方面有評估其作為之標準。再論，國際透明組織（Transparency International）評鑑歐洲 25 個國家，2012 年研究歐洲貪腐風險，其中，「透明度」為此評鑑指標之一（周志榮，2013）；而國際管理學院（International Institute for Management Development, IMD）、世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）、經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）等單位或組織同樣將政府政策或相關作為的「透明度」列為評估政府的評比指標，可見「透明」與政府廉能、國家競爭力具有一定之關聯性。亦有研究藉世界各國之實證資料，研究指出透明. 政治大透明度相關的呼籲，似乎已使透明化成為評估各國是否為「良善治理」（good 立. 化程度越高之政府治理，其治理之品質將越高（Islam, 2003）。. governance）的指標之一（蘇彩足、左正東，2008），透明化概念也在國際組織. ‧ 國. 學. 改革中被重視，如國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）與世界銀行. ‧. （World Bank, WB）原先為強調保密機制之組織。另外，也有組織認為若能適當. io. er. 政治考量（蘇彩足、左正東，2008）。. sit. y. Nat. 的公開相關資料，應可多一些關心在援助計劃本身、決策過程、及成果，少一些. 綜上所述，可見透明化治理之重要性，不論政府部門、企業部門、非政府. al. n. v i n 部門皆談及透明化之價值，非政府部門可由透明化的機制維持自己的名聲，與促 Ch engchi U 進雙方信任，市場互動講求透明化以做出較佳的理性決策，政府更透過透明化機制期消除資訊不平等、使政府運作更符合憲政原則、公共政策更透明、提升政府廉能程度。. 貳、政府透明化內涵簡介「透明化」一詞雖為一般人耳熟能詳，但其並未有嚴謹、明確的定義，在政府治理的不同領域所指亦可能稍有不同，不過這些「透明化」詞彙，皆闡釋出「某些訊息是應該被提供的」的意涵。「政府透明化」之理論基礎主要包含委託 13.

(30) 人代理人理論（principal-agent model）、信任、及直接民主（Alt, Lassen & Skilling, 2002)，此三者概念皆傳達「主權在民，政府需要被課責」之意涵，也就是人民是國家主權的擁有者（Heywood 著，蘇子喬譯，2009），人民「委託」政府機關執行部分個人權利，此關係有風險存在，需要透明化的機制加以監督（Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999; Alt, Lassen, & Skilling, 2002）。 United Nations Experts Group (1991) 從國家安全領域看政府透明化； International Monetary Fund (1998) 談到政府應向公眾公開部份之架構與功能、財政政策規劃、公部門預算與財政計畫；Working Group (1998)指稱財經領域透明. 政治大 Trade Organization (2002)則談到國際商業條約中所指透明化，典型包含資訊有法立化指存在的情境、決策、及行動之相關資訊，是有途徑被看到與了解的。World. 規與公共政策的基礎、告知相關團體法規相關資訊、執法團隊確保法規統一和公. ‧ 國. 學. 正等。本研究整理與政府透明化概念相關之透明化意涵如表 2。. ‧. 透明化之定義. y. sit. 在國家安全領域，透明化指正式或非正式的國際軍事行動. al. n. Experts Group. io. United Nations. 透明化意涵. er. 提出者/單位. Nat. 表 2. Ch. 資訊，被系統性地提供。. (1991). engchi. i n U. v. International. 政府向公眾公開部份之架構與功能、財政政策規劃、公部. Monetary Fund. 門預算與財政計畫。. (1998) Working Group. 於財經領域透明化指存在的情境、決策、及行動之相關資. (1998). 訊，是有途徑被看到、被了解的。. Florini (1999). 政府運作對社會開放，公民能從政府提供的訊息得知政府之施政情形。 14.

(31) 表 2. 透明化之定義（續）. 提出者/單位 Vishwanath. 透明化意涵 &. 指投資者能夠從政府獲得及時、可靠的經濟、社會、政治. Kaufmann (1999). 訊息。. Asia Pacific. 透明化是交易促進與自由的基本原則，可以去除交易上的. Economic. 障礙，相關法規、流程、行政控制都可能影響到商業利益。. Cooperation. 於財政與會計之領域，透明化保障中央銀行與財政機構之. (2002). 課責與廉正，並提供財政相關資料。. Frideman (2002). 一種政策者對外的溝通，亦可提升民眾對其之信任。. World Trade. 國際商業條約中所指透明化，典型包含資訊有法規與公共. Organization. 政策的基礎、告知相關團體法規相關資訊、執法團隊確保. ‧ 國. 學. (2002). 立. 政治大. 法規統一和公正。. ‧. 資料來源：以上分別標註。本研究整理。. y. Nat. io. sit. 再論政府透明化相關之研究或評估，全球廉政中心公共廉政指標（The. n. al. er. Center for Public Integrity Public Integrity Index）、世界銀行（World Bank）國家政. Ch. i n U. v. 策與制度評估（country policy and institutional assessment criteria, CPIA）中包含資. engchi. 訊透明化與政治透明化相關指標，公共廉政指標（Public Integrity Index）更同時談到了財政透明化指標與許多廉政相關的指標；國際貨幣基金（IMF）與經濟合作暨發展組織（OECD）則針對政府財政透明度的部分有多年的指標建構與評估資料，並且廣為國際研究參考或引用；而美國國際開發總署（USAID）是談到金權政治相關的評估。國內研究方面，例如蘇彩足與左正東（2008）研究，將政府透明化分成資訊透明化與財政透明化，蘇彩足等人（2009）之研究則除了資訊透明化與財政透明化以外，再加入了政治透明化構面；行之有年之臺灣公共治理指標其中透明化構面，2015 年研究同樣是將透明化的構面分成資訊透明化、財政透明化及政治 15.

(32) 透明化；上述研究中，除了蘇彩足等人（2009）財政透明化構面針對地方政府研究外，其餘研究透明化皆主要針對中央政府建構指標或評估。整體觀察過去相關研究或指標，本研究發現政府資訊透明化與財政透明化為探討政府透明化不可或缺之要素，且過去有許多相關研究或評估，政府資訊透明化與財政透明化的部分本研究將在本章第二節與第三節作較詳細的說明。以下則回顧與政府廉政相關的文獻資料，並說明為什麼本研究為何不將此構面納入指標建構；接著，簡介政府資料開放，說明本研究如何考量將其納入評估指標之一，並討論過去相關之評估指標、架構、及相關研究。. 政治大明化，縮小其範圍則可被定義為開放或揭露政治動機、政策目標等項目，可能包立. 談到「政治透明化」（political transparency），廣義論之，可大至整個政府透. 含政府的資訊揭露、政府監督制度、制度是否受到政治壓力影響等（Liedorp,. ‧ 國. 學. Mosch, Cruijsen, & Haan, 2013；鶴光太郎，2003），也就是比較偏向政府廉政的. ‧. 問題。其重要性同樣在於民主政治相關之價值，公民有權利了解政府的作為以及. y. Nat. 監督政府（俞可平，2002）。「陽光是最好的消毒劑」（Sunlight is said to be the best. er. io. sit. of disinfectants.）（Brandeis, 1914），此亦可解讀為透明政府之重要性。民主國家中，廉政體系可包含分權的政府體制、陽光法案、中立透明、利. al. n. v i n 益迴避、反貪腐、公務倫理、公民社會有力量等（吳英明，2006），相關的評比 Ch engchi U. 有學者分別測量，也有學者將之歸類為「政治透明化」（蘇彩足等人，2009；莊文忠等人，2015）。日本學者鶴光太郎（2003）認為「政治透明化」指涉「揭露決策者的政治動機與目的的揭露制度，包含政府資訊揭露、政治活動、有效規制與媒體自由獨立」（引自：蘇彩足等人，2009）；Liedorp 等人 (2013)認為政治透明化下，政府應揭露其政策目標，包含監督機制、潛在衝突目標等，透過政治透明化希望能促進監督的獨立性，不受政治壓力影響其公平公正。學者 Balkin (1998)、Kaufman & Bellver (2005)、葉俊榮（2003）、李志強（2007）皆曾提出政治透明化相關的看法，或從不同的角度觀察政府行為、或試著建構指標評估觀察；而我國持續多年的臺灣公共治理指標調查（莊文忠等人，2015）， 16.

(33) 政治透明化相關的測量指標主要參考我國監察院統計提要，包含：我國監察院受理公職人員財產申報情形、我國監察院受理財產申報查詢結果、參選人政治獻金統計、監察院受理公職人員利益衝突迴避應處罰鍰案件數。綜言之，吾人可了解政治透明化的意涵，發現國內外用以評估之相關政府透明化之相關指標，或有測量政治金融方面、或有測量遊說行為、或有測量公職人員財產情形，都呼應政府運作與金權須透明。不過，過去研究雖闡釋出政治透明化之重要性，但對於政治透明化之界定與測量指標似乎較為多元。對照本研究之研究範圍，為我國地方政府（六直轄市），上述政治透明化指標多為中央與地. 政治大國彙整在監察院陽光法案主題網），故此構面並不會納入本研究的指標構面。立. 方法規一致，或非由地方政府網站得以測量（例如公職人員財產申報相關資訊我. 再論，「政府資料開放」（Government Open Data）為近年全球發展之熱門議. ‧ 國. 學. 題，資訊與通信科技（ICTs）逐漸發展進步，除了「資訊公開」之外，各種資料. ‧. 的易取性與易用性更被民眾要求，與基礎政府資訊公開有異的是，政府資訊公開. y. Nat. 僅較要求將政府的資訊公開與民眾檢閱，政府資料開放則是強調大量的、即時的、. er. io. sit. 可再利用的原始資料（raw data）以資料集為基本單位（dataset），讓民眾在不受到許多限制下，對相關資料做出分析、應用、與獲得加值作用（陳怡君，2013；. al. n. v i n 項靖、楊東謀，2012），本研究於是欲試著將政府開放資料納入評估指標之一。 Ch engchi U. 較早期開啟政府資料開放的國家如美國，相關概念起源於公民社會，至歐. 巴馬（B. Obama）在 2009 任總統後，則簽署了「透明與開放政府備忘錄」（Transparency and Open Government Memorendum），其所揭露的準則包含政務透明、公民參與以及協同合作的政府（江思穎，2014）。而我國的資料開放發展亦是來自公民社會，2010 年行政院研考會、臺北市政府研考會、及中央研究院資創中心等機構，也開始關注開放資料的議題（蕭景燈，2012）。簡言之，政府開放資料是指由國家機構將其所持有的大量政府資料進行數位化後，以不受限於特定軟體的開放格式存置於固定網址，讓所有民眾都可以透過網際網路搜尋取得所需資料（陳舜伶等人，2013），我國各政府機關近年也開 17.

(34) 始投入政府資料開放平臺的政策制訂與建置作業，政府資料開放儼然為政府透明化為不可忽視的一環。接著討論評估政府開放資料之相關準則或指標，美國 2007 年曾辦過一場研討會，匯集約 30 名關注此議題的社會人士，會後提出了「開放政府資料的八項原則」，此八項原則為：(1)全面開放（Complete）；(2)資料完整（Primary）；(3) 即時發布（Timely）；(4)便民使用（Accessible）；(5)機器處理（Machine processable）； (6)不作限制（Non-discriminatory）；(7) 公開格式（Non-proprietary）；(8)不需授權（License-free）（陳舜伶等人，2013；Open Government Working Group, 2007）。. 政治大至五星，一星為任何格式的資料放在全球資訊網，且採開放授權條款；二星為以立. 2010 年 Berners-Lee 以資料的格式作區分，對政府開放資料作評比，分為一. 機器可取用的結構資料方式開放（非圖檔）；三星為以非專屬的資料格式（如以. ‧ 國. 學. 逗號分隔數值，而非 Excel 格式）開放資料；四星為使用 W3C 的開放標準指稱. y. Nat. 建立資料間的相互關係（Berners-Lee, 2006）。. ‧. 資料，讓大家可以連到你的資料；五星為可再將你的資料連結到其他人的資料，. er. io. sit. B. Hogge (2010)曾提出“Open Data Study” 研究報告，其中設計有「開放資料檢核表」，主要分成四大面向，包含資訊自由法案的建立（Status of FOI）、目. al. n. v i n 前的資料蒐集活動（Current data 、潛在終端使用者（Potential C hcollection activities） engchi U end-users）、社會中不同階層的力量（Civil society, The middle layer, The top-level, Donor drivers）。世界銀行開放政府資料工作坊於 2012 年也曾提出一個評估架構，主要包含八個構面，領導（leadership）、政策/立法框架（policy/legal framework）、體制（institutional structures, responsibilities and skills within government）、政府資料（data within government）、開放資料之需求（demand for open data / citizen engagement）、開放資料系統（open data ecosystem）、財務層面（financing）、科技與基礎建設（national technology and skills infrastructure）（The World Bank, 2013)。 18.

(35) 2014 年日本早稻田大學（Waseda University）亦曾對電子化政府中資料開放的部分作出評估，他主要是分為三的部分作觀察，一為法律框架（Legal Framework），指的是有相關法律規範，不論是開放的標準或是使用權限；二為社會（Society），指的是可連結到相關資料的廣泛程度；三為組織（Organization），指有維護開放資料平臺的組織，以確保資料的可操作與符合開放標準 (Waseda University & International Academy of CIO, 2014)。簡言之，上述政府資料開放相關評估指標，可參表 3。. 政治大評估指標. 政府資料開放相關評估指標資料來源. 資訊自由法案的建立（Status of FOI）. ‧ 國. 學. 目前的資料蒐集活動（Current data collection activities）. ‧. 潛在終端使用者（Potential end-users）. y. Nat. 社會中不同階層的力量（Civil society, The middle layer, The top-level, Donor drivers）. io. The World Bank (2013) 領導（leadership）. al. sit. Hogge (2010). 立. er. 表 3. n. v i n 政策/立法框架（policy/legal framework） Ch engchi U. 體制（institutional structures, responsibilities and skills. within government）政府資料（data within government）開放資料之需求（ demand for open data / citizen engagement）開放資料系統（open data ecosystem）財務層面（financing）科技與基礎建設（ national technology and skills infrastructure） 19.

(36) 表 3. 政府資料開放相關評估指標（續）資料來源. 評估指標. Waseda University &. 法律框架（Legal Framework）. International Academy. 社會（Society）. of CIO (2014). 組織（Organization）. 資料來源：如表格。本研究整理。. 我國也有論文對政府資料開放評估指標做相關研究，將相關指標分成環境、. 政治大指標建議採不同的方式做評估，例如政策或法令的明確性偏客觀面向，可採內容立開放平臺經營管理、成果、影響等四大構面，且為顧及不同方面的評估，不同的. ‧ 國. 學. 分析法的方式評估，但領導者的支持程度或是使用者的狀況，涉及較多主觀性的評估，便需要透過問卷或訪談的方式進行（江思穎，2014）。而觀察過去評估指. ‧. 標相關文獻，也發現大部分相關的指標，無法單從網頁採內容分析法，就做出對. sit. y. Nat. 政府開放資料完整的評估。. io. er. 簡言之，吾人可了解政府資料開放相關評估指標，雖指標稍有差異，但可看出包含領導或立法框架、使用者力量、開放資料系統等方面都有所評估。而本. al. n. v i n Ch 研究之目的不在於評估政府資料開放平臺，因此對於平臺的格式、內容提供的多 engchi U 寡、品質、或是使用者的反應，皆不在研究範圍。. 總而言之，政府機關應受人民監督，其具有開放資訊、接受批評之義務，藉由透明化之課責機制可使民眾適當的監督政府、避免濫權，亦可提升公共政策的品質（蘇彩足、左正東，2008）。本研究「政府透明化」界定，包含資訊透明化與財政透明化，政府需將其所擁有的資訊，包含政府政策計畫、財政資訊、公職人員財產狀況等有系統地提供給民眾，例外不公開的資訊盡量限縮（Florini, 1999; Kopits & Craig, 1998; Liedorp, Mosch, Cruijsen, & Haan, 2013），而本研究亦將納入政府開放資料的元素在建構的指標中（詳細評估指標建構參第四章）。 20.

(37) 綜上述，本研究已總體觀察政府透明化之相關概念，包含了透明化的緣起與重要性、政府透明化等。接著，本研究將回顧相關研究或評估等文獻，探討政府資訊透明化與財政透明化之詳細內涵等相關資料，再行指標建構。. 第二節政府透明化之資訊透明化「政府資訊公開」指公眾享有取得政府機關所掌有資訊之權利，以及政府通過出版將特定資訊公諸於世之義務（蘇彩足、左正東，2008）。最早於 1776. 政治大檔案應該公開，一般人民有查閱政府檔案之權利（簡錫堦，2008；引自：蘇彩足、立. 年，瑞典即通過出版自由法（Freedom of the Press Act），明文規定非機密的政府. 訊自由」相關法規（Right2Info.org, 2012）。. 學. ‧ 國. 左正東，2008）。至今，全球有大約九十個國家有通過「政府資訊公開」或「資. ‧. 「政府」擁有著龐大資訊，若能善用擁有的龐大資訊固然能為民眾謀福祉，. y. Nat. 相對的，擁有龐大的資訊亦可能因此為非作歹，於是我們需要對政府必要的監督，. er. io. sit. 防止政府濫用資訊甚或貪汙。而對政府機關方面而言，政府方面揭露的資訊越多，也就代表期受到的監督與課責程度是越多的（蘇彩足、左正東，2008），因此，. al. n. v i n 政府方面較不會有主動揭露資訊的動機，對於政府透明化與資訊公開之要求與相 Ch engchi U 關評估機制，便顯不容忽視（吳慧勤，2009）。. 以下將分成兩部分來說明資訊透明化之理論與相關文獻，第一部分將說明政府資訊公開之歷史與相關法規，第二部分則討論過去曾經用以評估政府資訊透明化之相關評估指標、架構、及相關研究。. 壹、政府資訊公開之歷史與法規「政府資訊公開」的概念先於現今我們所談的「政府透明化」，其概念最早起源於瑞典執政輪替時，認為上屆政府有財政收支不平衡、不當執法等案件，而 21.

(38) 後於 1776 年，瑞典通過了「出版自由法」（Freedom of the Press Act），明文規定非機密的政府檔案應該公開，一般人民有查閱政府檔案之權利（簡錫堦，2008；引自：蘇彩足、左正東等人，2009）。「出版自由法」（Freedom of the Press Act）雖為世界最早的資訊公開法規，不過它在公布六年後暫停實施，直到 1810 年才以瑞典基本法之一「表達自由法」（Fundamental Law on Freedom of Expression）的形式重現（蘇彩足、左正東，2008）。政府有義務將其施政資訊公開，隱含了「民主」（Democracy）所指「由人民所統治」（Heywood 著，蘇子喬譯，2009）的意涵，民眾對「政府」的作為，. 政治大國家利益、侵害他人權利等因素外，政府資料原則上為全民共享，政府釋出擁有立應有「知的權利」（right to know）與「資料擷取權」（right to access），除了妨害. 的資訊，人民方可掌握政府之決策過程、適當的監督政府濫權，且使政府運作透. ‧ 國. 學. 明化（古清華，1993）。. ‧. 至於現今我們常談到的政府資訊公開相關法規，通常以美國 1966 年制定「資. y. Nat. 訊自由法」（Freedom of Information Act, FOIA）耳熟能詳，其立法目的在保障人. er. io. sit. 民權利與落實民主政治，且施行後發現此透明化政府的理念，能促進與人民在資訊方面的互動。美國資訊自由法規範政府資訊原則上「公開」，例外「不公開」，. al. n. v i n 法規中除了訂有對行政機關請求資料之原則，相關負擔費用也有規範在內（古清 Ch engchi U. 華，1993）。此法案晚了瑞典約 200 年後問世，卻是目前各國制定資訊公開相關法規之主要參考範本（Mendel, 2003；蘇彩足、左正東，2008）。除了「資訊自由法」（FOIA）外，美國 1974 年通過之隱私法（The Privacy Act）與 1976 年通過之「陽光法案」（Government in the Sunshine Act）也是著名資訊自由相關法規。鼓吹通過資訊自由法規之參眾議員，皆表示立法乃在於保障人民對於要求政府提供資訊之合法途徑；美國法院判決亦曾說明資訊自由法能使人民監督行政人員瀆職問題、對政府課責（古清華，1993；立法院國會圖書館資料）。再舉與我國立法、國情、行政體系較接近之日本為例，日本於 1999 年頒布「行政機關資訊公開法」（立法院國會圖書館資料）。日本的行政資訊公開制度起 22.

(39) 源於 1960 年代，當各種公共環境的問題接連發生，民眾漸漸意識到行政資訊公開之重要性，而其立法過程從地方到中央（古清華，1993），「行政機關資訊公開基準」為「行政機關資訊公開法」之前身，「行政機關資訊公開法」乃基於國民主權之理念，賦予人民請求政府資料的權利，可使人民監督政府，維護公正有民主的行政體系。此法對於政府資訊同美國「資訊自由法」，原則上公開，例外不公開者如個人資訊、國防、外交、公共安全等資訊（立法院國會圖書館資料）。接著，討論我國資訊公開之歷史與相關法規，我國於 2001 年開始實施「行政程序法」，此法為我國最早闡釋政府資訊公開之法規，其中第 44 條 3規定，行. 政治大資訊公開辦法」，其為我國 2005 年通過之「政府資訊公開法」之前身，而「政府立. 政機關保管資訊以公開為原則，限制為例外。之後，我國於 2001 年制頒「行政. 資訊公開法」第 1 條就闡明了立法目的：「為建立政府資訊公開制度，便利人民. ‧ 國. 學. 共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信. ‧. 賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」，立法理由也談到「政府施政之公. y. Nat. 開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一…本於『資訊共享』及『施政. er. io. sit. 公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊。」（政府資訊公開法立法理由；陳昭珍，2005），本法也成為我國「政府資訊公開」. n. al. 之法源依據。. Ch. engchi. i n U. v. 政府資訊公開係為促進政府透明化、滿足人民知的權利、增進人民對政府之了解與監督（陳愛娥，2000；林明昕，2003）。如上所述，我國之政府資訊公開採原則上公開，例外被限制，被限制的情形包含國家安全、隱私權保障等因素（吳慧勤，2009）。而現行談及政府資訊公開之相關法規，其實散落在不同的法規中，例如關於政府資訊應登載公報的要求，在政府採購法、政治獻金法、公民投票法、公司法、環境基本法、公共債務法……等法規，皆可覓得其蹤跡（陳美伶，2005）。. 3. 詳參「行政程序法」，而第 44 條已於 94 年修法刪除。 23.

(40) 貳、資訊透明化相關評估指標關於資訊透明化，全球至今已有約九十個國家、多個國際組織，通過政府資訊公開相關法規或規範（Mendel, 2003；Right2Info.org, 2012），而對於政府「資訊透明化」之重要性已如前文所述，至於如何評估則可參考相關研究與準則。以下本研究將分為三類項分述之，第一類項回顧政府資訊透明化之準則，第二類項整理國際資料曾用以評估政府資訊透明化之相關指標，第三類項討論我國對於建構政府資訊透明化評估指標之研究。. 政治大關於政府資訊公開，其實是有準則可循的，通常可以「第十九條組織」立. 一、政府資訊公開準則. ‧ 國. 學. （Article 19）提出的 9 項原則為代表，這些原則獲得聯合國人權委員會（UN Commission on Human Rights ）與美洲國家組織人權委員會 (Inter-American. ‧. Commission on Human Rights)接受，作為言論自由的準則（蘇彩足、左正東，. sit. y. Nat. 2008）。. al. er. io. 「第十九條組織」成立於 1987 年，總辦公室於英國登記立案，慈善機構編. v. n. 號「327421」，其他如美國、墨西哥，當地則有登記立案地區辦公室。其組織命. Ch. engchi. i n U. 名源自世界人權宣言第十九條：「人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」。「第十九條組織」期許世界上的每個人，對自己的生活具有選擇的權力，能自由表達想法、參與決策、有管道接收資訊。「第十九條組織」所提出之政府資訊公開 9 項原則如以下（Article 19, 1999）： 1. 最大揭露原則（Maximum Disclosure） 2. 政府有義務主動公開資訊（Obligation to Publish） 3. 促進政府資訊公開（Promotion of Open Government） 24.

(41) 4. 限制不公開項目之資訊項目應盡量限縮（Limited Scope of Exceptions） 5. 提供民眾取得政府資訊之程序（Processes to Facilitate Access） 6. 資訊公開之成本（Costs） 7. 政府會議紀錄公開（Open Meetings） 8. 政府資訊公開需有其優先地位（Disclosure Takes Precedence） 9. 對「告密者」之保護（Protection for Whistleblowers）. 「資訊」包含了所有的政府機關紀錄，不論其形式和來源，首項原則假設. 政治大政府、國營企業、受委託執行公務之機構等組織皆應遵循，涉及重大公共利益的立政府應該盡可能地將所有資訊公開，人民取得政府資訊乃基本權利之一，各層級. 資訊固然也在資訊公開的範疇，政府資訊公開法制層面需促成法規通過，實際執. ‧ 國. 學. 行面可由行政人員的文化與民眾教育改變，被限制為不公開的資訊項目應有立法. ‧. 依據，且限制這些項目所避免之危害之價值需大於公共利益。. y. Nat. 若請求資訊公開被拒，除了對內部機關的申訴管道外，需有對獨立機關提. er. io. sit. 起訴訟的機會。又政府資訊公開被要求迅速與公平，雖然資訊公開採使用者付費，不過部分未收費或有因公共利益有減免的機制。而政府會議紀錄，原則上亦應公. al. n. v i n 開，例外情形方限制不公開，不過對於政府會議紀錄公開之原則，蘇彩足與左正 Ch engchi U 東（2008）研究談到，多數國家實務並不採用。另外，保護揭發試圖破壞資訊公開制度的「告密者」角色，亦是維持政府資訊公開制度、維護公共利益的作法之一。. 二、資訊透明化國外資料由上述可了解國際上對於政府資訊公開之準則，接著，以下討論國際上重要評比或指標測量調查中，有評估資訊透明化指標之報告或調查，例如：全球廉政中心（The Center for Public Integrity）之公共廉政指標（Public Integrity Index）、世界銀行（WB）國家政策與制度評估（country policy and institutional assessment 25.

(42) criteria, CPIA）指標建構、世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）廉政調查等。全球廉政中心之公共廉政指標算是較完整的（余致力、洪永泰、謝立功等人，2005；蘇彩足、左正東，2008），全球廉政中心自 2002 年開始對 25 個國家以廉潔指標的評估，2004 年公布第一份評估報告，爾後，2006 年至 2013 年陸續擴大受評估之國家範圍，做出多次的全球廉潔報告（Global Integrity Report）（The Center for Public Integrity；蘇彩足、左正東，2008）。全球廉潔報告（Global Integrity Report, 2013）中，對於評估資訊透明化的. 政治大 Organizations, Public Information and Media）下之第三部分「公眾要求政府資訊」立部分，在第一分類「非政府部門、公共資訊、與媒體」（Non-Governmental. （Public Requests for Government Information），此部分主要包括兩方面，一為資. ‧ 國. 學. 訊公開相關法制的建立，二為資訊公開法制是否有效執行。資訊公開相關法制的. ‧. 建立的部分，分為三個問題測量，其配分方式為「是」得「100 分」或「否」得. y. Nat. 「0」分；資訊公開法制是否有效執行的部分，分為六個問題，其配分為 0 至 100. er. io. sit. 分，每 25 分一個區間，依各項目所需費用或時間之合理程度，分別給予 0、25、 50、75、100 分（The Center for Public Integrity；蘇彩足、左正東，2008），詳細. n. al. Ch. 指標內容可參附錄二之表 12 整理。. engchi. i n U. v. 再論，世界銀行（WB）國家政策與制度評估（CPIA）指標，世界銀行之組織任務為解決世界貧窮問題，是全世界發展中國家獲得資金與技術援助的來源之一，並會透過政策建議、分析研究和技術援助等方式向發展中國家提供支持（The World Bank, 2010）。其中對於國家治理、貪污等議題的研究，自 1996 年起，世界銀行運用國家政策與制度評估指標，進行每兩年一次的評比（余致力等人，2005）。關於國家政策與制度評估指標，其中與資訊透明化評估相關的主構面在「公部門管理與業務」（Public Sector Management and Institutions），次構面為「公部門之透明化、課責、貪汙」（Transparency, Accountability, and Corruption in the Public 26.