第四章 評估指標建構
第一節 基礎資訊透明化指標建構
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四章 評估指標建構
本研究回顧評估透明化之相關資料後，主要以我國蘇彩足等人（2008, 2009）
對政府透明化的研究，以及我國行之有年之「公共治理指標」其中「透明化指標」
的部分為基礎，綜合相關文獻資料、再篩選與重整相關指標，以較適用於評估我 國地方政府政府網站之透明化程度。於是，本研究之評估指標的建構，分成「基 礎資訊透明化」與「財政資訊透明化」兩大構面，以下將分別說明之，首先說明 本研究所欲運用的指標如何建構，及建構出的新指標為何，並說明評估與編碼的 方式。
第一節 基礎資訊透明化指標建構
經由相關文獻回顧，可見過去相關研究或評估報告對於政府資訊透明化之 定義、指標建構或操作。過去研究報告中如「第十九條組織」（Article 19）曾提 出政府資訊公開9項原則，談及政府資訊公開之重要性與基本原則；全球廉政中 心之公共廉政指標對於「公眾要求政府資訊」，從資訊透明化資訊公開相關法制 的建立與資訊公開法制是否有效執行測量；世界經濟論壇（WEF）全球競爭力 報告由該國社會對於政府政策相關訊息是否容易取得並有機會影響決策，觀察該 國公共政策透明度。
國內研究方面，蘇彩足與左正東（2008）對於資訊透明化之指標建構，曾 分為「資訊公開的法制化、「資訊公開法制的執行程度」、「資訊公開的適切與 完整性」、「資訊公開例外條件的合理性」；蘇彩足等人（2009）則以我國「政 府資訊公開法」第7條第一項為基礎直接對於中央政府部分單位做評估；我國持 續多年的臺灣公共治理指標調查，將資訊透明化相關構面分成「資訊取得」與「資 訊透明化」兩部分。
簡而言之，吾人由政府資訊透明化相關文獻了解政府資訊透明化之緣起、
53
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
歷史與我國相關法規，並了解國際上用以評估政府資訊透明化之基本準則。由於
「政府透明化」對國家治理之重要性，國際上之調查或報告建構指標評估不在少 數，本研究僅整理國際常見、常用之報告指標為代表；國內方面研究政府透明化 之指標建構可以蘇彩足等人之研究為代表（2008, 2009）。整理與歸納相關資訊後，
本研究將之歸納成「基礎資訊透明化」構面，屬於基礎資訊自由的概念，此構面 中內含相關指標種類資料較多樣，且主要從法規取材，法規為最「基礎」的規定，
故如此命名之。本研究「基礎資訊透明化」構面共包含 10 項指標，如前文所述 此構面指標種類較多樣，且指標項目數不多，故未再區分較細的次構面。
於是，本研究綜合相關資料，「基礎資訊透明化」的指標建構，主要由我 國政府資訊公開法第7條第一項組成，加上該地方政府市政會議紀錄與政府資料 開放平臺之指標項，共包含10項指標，以下繼續說明之。
我國「政府資訊公開法」第7條第一項闡明政府應公開的事項，包含：「一、
條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令 及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、
及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、
地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施 政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願 之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。十、合議制 機關之會議紀錄。」雖說上述法制面已規定有政府應公開的事項，不過各政府機 關對於資訊公開方式未必一致，過去研究曾針對部分中央部會做執行評估，而本 研究將對我國六都地方政府做評估。目前我們地方政府「直轄市、縣、市」層級 皆建置有各自的政府官方網站，其中建置有「政府資訊公開」區域，此區域即可 觀察政府資訊公開的情形，並可觀察應公開之政府資訊是否有置於此區域公開。
關於我國公民是否有取得政府資料的權利，於法制上已知有所規範，故資 訊公開的法制化本研究不再多著墨，過去相關資料部分有將是否政府有頒布資訊 公開法制、民眾是否有要求資訊被拒絕的上訴權、是否有制度化的管道供人民申
54
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
請政府資訊納入指標，於此本研究皆不納入；而民眾申請政府資訊取得的所需時 間、規費、品質、救濟管道等資訊取得相關指標，由我國過去研究已發現，此類 指標與中央所制定法規關係極密切，相關法規近年並未有大幅的更動，且如過去 研究結果，相關法規大致已做到資訊透明化要求（蘇彩足、左正東，2008）。
此外，蘇彩足等人2009年的研究曾提到，可將流程公開與績效公開納入評 估研究，此與政府透明化的確關係密切，但該研究也提到部分機關此二項評估指 標並不適用，例如行政院；本研究同樣有此考量，「地方政府」本身不同於「業 務機關」，此部分若有相關資訊也僅是下轄各機關把相關資訊給地方政府彙整提 供，於是本研究就沒有將此指標項目納入評估指標（蘇彩足等人，2009）。
次論，本研究基礎資訊透明化的指標建構基礎，由我國政府資訊公開法第7 條第一項組成，但並非完全複製政府資訊公開法第7條第一項，其中「合議制機 關之會議紀錄」項目，相關資料顯示，我國地方政府直轄市皆非合議制的機關，
故地方政府直轄市的網站基本上也不會有合議制的會議紀錄，評估政府資訊透明 化若包含此評估項目形同虛設，無作評估的實際價值，故本研究將該項目予以刪 除。另外，「預算及決算書」項目，本研究亦將之排除在基礎資訊透明化構面之 外，考量各構面之互斥性，此項目雖重要，但與財政資訊透明化構面相關性較高，
故將之納入財政資訊透明化構面，也就是預決算書項目之評估於基礎資訊透明化 構面不測量，相關資料之提供與否於財政資訊透明化構面才會做評估。
再論，除了上述談到基礎資訊透明化指標包含政府資訊公開法第7條第一項 之外，此構面尚納入「市政會議紀錄」與「政府料開放平臺」為評估指標。全球 廉政中心公共廉政指標之一，認為公民有權利要求政府基本紀錄，雖政府資訊公 開法中談到的是「合議制機關」之會議紀錄，但本研究認為可將市政會議亦那如 評估指標項。而從相關文獻回顧亦可了解政府資料開放之重要性，及其相關評比 指標，政府資料開放相關評估指標，大致可看出包含領導或立法框架、使用者力 量、開放資料系統等方面，不過相關評比指標主要都是針對政府料開放平臺本身 的評估，不同於本研究從民眾與地方政府的關係出發，本研究之目的不在於評估
55
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政府資料開放平臺，因此對於平臺的格式、內容提供的多寡、品質、或是使用者 的反應，皆不在研究範圍。並且，由相關資料可發現，大部分的政府料開放平臺 評估並無法從網頁採內容分析法，就做出對政府開放資料完整的評估，尚須輔以 問卷或訪談的方式進行（江思穎，2014）。
簡言之，針對開放平臺評估有別於本研究之範圍，但政府資料開放的趨勢 亦不容忽視，於是本研究之評估指標僅對入口網頁政府資訊評分，政府資料開放 平臺觀察的部分已敘述的方式來呈現，且本研究雖決定將政府開放平臺之納入基 礎資訊透明化的評估指標之一，不過，其評估方式與前9項指標有所不同，在於 評估各地方政府是否於其入口網站有連結、相關法制與政策之完整性等（詳細之 評估方式可參附錄四編碼說明）。換言之，本研究其實了解此政府開放資料平臺 指標項，與前若干項指標評估是有差異的，未有設置政府開放資料平臺單一入口 網站不代表該地方政府不重視政府資料開放，而若要衡量此指標項之權重似乎也 有所困難，於是綜合考量後，本研究仍將其納為指標項之一，評估「平臺」而非 平臺的內容，並且評估後的成績不加總在基礎資訊透明化構面。
另外，值得注意的是，雖有學者認為除了中央機關之外，其他地方政府也 建置資料開放平臺可能造成資源重複投入與協調成本增加的情形（項靖、楊東謀，
2012），但目前政府資料仍在發展階段，地方政府的確較中央政府接近民眾且最 了解地方的狀態與資料，且初步觀察中央政府建置之政府資料開放平臺發現，多 數地方政府的資料目前並沒有被完整呈現，故本研究仍將地方政府有無建置資料 開放平臺列為評估的項目之一。
綜上所述，本研究基礎資訊透明化的指標，參考我國政府資訊公開法第7條，
以此為主要指標項目，刪去不適合之項，另一方面，本研究在此構面納入市政會 議紀錄與政府資料開放平臺建置的指標項目，從六都的入口網站觀察基礎資訊構 面之透明化程度。政府資訊公開法第7條偏向從法制面直接對地方政府入口網站 作評估，納入政府資料開放的指標則是因此概念已逐漸發展與備受重視，且亦屬 本研究所謂政府網站中單向、靜態的內容觀察範圍。不過，為求各構面內涵之周
56
‧
考核委員會委託研究報告（編號：RDEC-TPG-101-001）。臺北市：行政院研究發展考核委員會。a.「有／無提供」：是否依法提供指定項目的資訊。點選進去有提供者，視為有提供，反之視為