第二章 文獻回顧
第三節 政府透明化之財政透明化
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構指標評估之，以上僅整理國際常見、常用之報告指標為代表；國內方面研究政 府透明化之指標建構可以蘇彩足等人之研究為代表（2008, 2009），蘇彩足等人之 研究除了試著建構評估我國政府透明化之架構外，亦試著對我國中央政府與地方 政府做評估與提供建議。本研究乃欲踏上巨人的肩膀，期借助前人之研究，參考 前人研究架構為基礎，嘗試建立用以評估地方政府電子治理資訊透明化程度之指 標並評估之。
第三節 政府透明化之財政透明化
「財政透明化」（fiscal transparency）指人民能從政府財政相關的資訊，包 含財政機關組織架構、功能、政策方向、政府帳務、趨勢估測報告等（Justice, Melitski, & Smith, 2006; Kopits & Craig, 1998；蔡鴻坤，2007）。其目的在於讓市 場能運作順暢，社會大眾瞭解政府財務狀況及財政活動真實成本、利潤，促進政 府維持穩定財政體系，「透明化」機制乃落實政府課責之重要機制（Heald, 2003；
蘇彩足、左正東等人，2009）。
1980 年代開始，各國的財政改革方向之一即為財政的透明化，不論已開發 國家或開發中國家，人民漸漸意識到政府預算等財政政策對經濟發展與資源分配 的意義與影響，於是更為積極爭取政府預決算公布、政策資訊透明化等（蘇彩足，
2002；Fisher, Krafchik & Shapiro, 2000），臺灣在財政透明化方面的進展，也在 1980 年代後期威權體制的鬆動後，相關資訊漸漸公開，不過僅限於中央政府較 受關注，地方政府之財政透明度尚有在努力的空間（蘇彩足，2002）。
而「課責」跟「透明化」可算是相輔相成的概念，「透明化」機制有助於民 眾對「課責」，亦是因為有「課責」的概念才需要有「透明化」機制，有許多文 獻是從委託人代理人理論（principal-agent model）模型，解釋財政透明化有助於促 進預算資源有效配置與財政課責機制發揮功能（Besley, 2006；蘇彩足等人，2009）。 民主國家中政府機關乃受人民「委託」執行部分個人權利，雙方存在代理人與委
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託人之關係，此關係也存在著風險，故需要透明化的機制加以監督（Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999）。
學者 George Kopits 認為政府運作的透明化可分為三個面向，包含要求政府 公開財政政策、政府資訊、建立廣泛行為規範等，換言之，可見財政透明化在政 府透明化之核心角色（Kopits, 2000；蘇彩足、左正東，2008）。因此，評估政府 透明化程度，財政透明化之分析架構與評估指標是不可或缺的，國際組織如國際 貨幣基金（IMF）、經濟合作暨發展組織（OECD）有對「財政透明化」提出相關 評估準則或推動經驗。
以下將分成兩部分來說明財政透明化之理論與相關文獻，第一部分先回顧 財政透明化與政府課責之關係，第二部分則討論過去曾經用以評估政府財政透明 化之相關評估指標、架構、及研究。
壹、 財政透明化與政府課責
「課責」（accountability）跟「透明化」（transparency）可謂相輔相成的概 念，「透明化」機制有助於民眾對政府「課責」，亦是因為有「課責」的概念才需 要有「透明化」機制，委託人代理人理論模型可用以解釋財政透明化有助於促進預 算資源有效配置與財政課責機制發揮功能（Besley，2006；蘇彩足等人，2009）， 民主國家中政府機關乃受人民「委託」執行部分個人權利，雙方存在代理人與委 託人之關係，不過，代理人往往比委託人接收到更多的資訊，也就是雙方存在資 訊不對等的關係，此關係也意味著風險的存在，故藉由透明化的機制，可以使代 理人受到較高的監督，不論是ㄧ般民眾、媒體、或市場，都可以較低的成本獲得 政府資訊，達到課責的效果（Alt & Lassen, 2005; Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999）。
國際貨幣基金（IMF）與經濟合作暨發展組織（OECD）皆曾提到「財政透 明化」為政府良善治理的關鍵之一（IMF, 1998; OECD, 2002；蔡美娜，2008），
政府應該公開的財政資訊包含收入、支出、赤字、財政政策走向等資訊，相關文
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獻指出，財政透明化可以讓政府財政發展穩定，減少財政幻覺，且較能減少貪污 的問題發生（Bastida & Benito, 2007; Hameed, 2005；蘇彩足，2008）。
蘇彩足（2008）研究提到，透明化對政府資源配置的改善乃建立在「透明 化」帶來的政府「新行為」，即行政部門、立法部門、其他團體的互動方式可能 有所轉變，減少不負責任的財政行為，在民眾的監督下較不敢輕易增加政府赤字 與大幅舉債（Alt & Lassen, 2003）；相反的，沒有足夠的透明度下，政府往往隱 藏預算與財政政策的實際成本。另一方面，公開資訊確實是需要花費人力、時間 等成本，Heald (2003)更提到，過多的資訊公開，可能造成過度「政治化」
（politicization）的效果，降低了財政預算的執行空間，甚至被有心人士用以害 人。不過，在民主社會下，財政透明化普遍還是被認為利多於弊，是有必要存在 的機制（蘇彩足，2009）。
再論，「有權即有責」，一般人民與政府共同「治理」的概念，除了強調 政府須傾聽民意、採透明化的治理模式，更因為透明化的治理，雙方須共同分擔 治理的責任，有如「雙向課責」（mutual accountability）的概念（蘇彩足，2013）。
總之，由上所述可知財政透明化與政府課責之關聯性。
貳、 財政透明化相關評估指標
關於財政透明化，國際貨幣基金（IMF）於 1998 年即公布「健全財政透明 度施行守則：宣言與原則」（Code of Good Practices on Fiscal Transparency:
Declaration and Principle）；經濟合作暨發展組織（OECD）於 2001 年提出「預 算透明化最佳實務」（OECD Best Practices for Budget Transparency），兩者皆屬較 積極推動各國中央政府透明化評估指標建立之國際組織（陳朝建，2010；蘇彩足、
左正東，2008）。而對於政府「財政透明化」之重要性已如前文所述，至於如何 評估則可參考相關研究與準則。以下本研究將分為三類項分述之，第一類項回顧 政府財政透明化之準則，第二類項整理國際資料曾用以評估政府財政透明化之相
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關指標，第三類項討論我國對於建構政府財政透明化評估指標之研究。
一、 財政透明化之基本準則
國際貨幣基金（IMF）於 1998 年公布「健全財政透明度施行守則：宣言與 原 則 」(The Code of Good Practices on Fiscal Transparency: Declaration and Principle），之後，於 2001 年與 2007 年皆對之前所做的準則等相關內容有所修 正（陳朝建，2010），本研究僅討論 2007 年新版的「健全財政透明度施行守則」
(The Code of Good Practices on Fiscal Transparency）。
此財政透明度守則主要將財政透明度分為四個大構面衡量，分別為「責任 與角色的釐清」 （Clarity of Roles and Responsibilities）、「公開預算的程序」 （Open Budget Processes）、「資訊的公眾可及性」（Public Availability of Information）、「資 料完整性的保證」（Assurances of Integrity）（IMF, 2007），各項內涵整理如下：
1. 責任與角色的釐清：
公部門中各公共機關、經濟、政策與管理之角色須公開、清楚，彼此間的 結構與功能、對財政權力界限清晰彼此間的互動應有清楚的規範與程序，
關於財政的管理，亦需要清晰與公開的法制規範與行政架構。
2. 公開預算的程序：
預算編製須遵循已界定好的經濟和財政政策，並按照時間流程進行，預留 足夠時間審查，財政目標與未來影響也須清楚說明。
3. 資訊的公眾可及性：
政府須提提供過去、現在、未來財政規劃以及主要財政風險的完整資訊。
財政資訊公開應有助於政策分析與政府課責，即時發布政府財政資訊為法 定義務之一，並須遵守發布日程。
4. 資料完整性的保證：
財政數據須符合品質標準，如更新的數字應該能反映近期之收支並觀察總 體發展趨勢、界定政策承諾；預決算說明編制應遵循普遍會計原則；財政
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報告資料應具一致性，有重大修正亦須予以說明。財政活動亦應受有效的 內部監督與外部防護。
而財政透明並不限於「中央政府」，各級政府可能須協力合作，共同達成財 政目標（Allan & Parry, 2003）。我國學者徐仁修（2005）曾以此準則評估我國 財政透明化的情形，他認為我國需改善的部分包含未盡落實與時俱進修正法規、
執行方面過於保守，大部分守則的內容我國皆已有法規可遵循，僅少數事項如預 算外活動、財政風險尚未被重視。
二、 財政透明化國外資料
上述可了解國際上對於財政透明化之準則，以下討論國際上重要評比或指 標測量調查中，有評估財政透明化指標之報告或調查，例如：全球廉政中心之公 共廉政指標、經濟合作暨發展組織（OECD）之「預算透明化最佳實務」等。
首先，討論全球廉政中心之公共廉政指標，其簡介已如資訊透明化理論與 相關文獻章節敘述。簡言之，全球廉政中心自 2004 年至 2013 年陸續擴大受評估 之國家範圍，做出多次的全球廉潔報告（The Center for Public Integrity；蘇彩足、
左正東，2008）。全球廉潔報告（Global Integrity Report, 2013）中，對於評估財 政透明化的部分，分別在第三分類「政府利益與衝突之平衡」（Government Conflicts of Interest Safeguards & Checks and Balances）、第五分類「監察與管理機 制」（Government Oversight and Controls）。
第三分類第四子項「監督財政過程與其透明度」（Budget Process Oversight &
Transparency）與財政透明化相關，內容包含立法機關與公民是否對政府預算過 程有影響力？法律上，是否有獨立於立法機關的機關監督公共基金？立法機關是 否監督公共基金的使用的效率？共有 10 個子題。第五分類「監察與管理機制」
之第三子項「稅與關稅之公平性與地位」（Taxes and Customs: Fairness and Capacity）與第四子項「監督州營事業」（Oversight of State-Owned Enterprises）
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與財政透明化相關，內容包含於法律上是否有國家級的徵稅機關、此機關是否有 效運作？公民有途徑取得州營事業的相關資料嗎？共有 8 個子題。各子題測量配 分方式，部分以「是」（Yes）或「否」（No）計算；部分以配分為 0 至 100 分，
每 25 分一個區間，依各項目所需費用或時間之合理程度，分別給予 0、25、50、
75、100 分（The Center for Public Integrity），詳細之指標整理則參附錄三之表 17 整理。
次論，經濟合作暨發展組織在 2015 年提出 10 個較佳預算治理原則5，期設 計有效的工具於實務上運用，使政策制定者做出對公民正面影響的決策（OECD,
次論，經濟合作暨發展組織在 2015 年提出 10 個較佳預算治理原則5，期設 計有效的工具於實務上運用，使政策制定者做出對公民正面影響的決策（OECD,