第二章 文獻回顧
第二節 政府透明化之資訊透明化
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綜上述，本研究已總體觀察政府透明化之相關概念，包含了透明化的緣起與重要 性、政府透明化等。接著，本研究將回顧相關研究或評估等文獻，探討政府資訊 透明化與財政透明化之詳細內涵等相關資料，再行指標建構。
第二節 政府透明化之資訊透明化
「政府資訊公開」指公眾享有取得政府機關所掌有資訊之權利，以及政府 通過出版將特定資訊公諸於世之義務（蘇彩足、左正東，2008）。最早於 1776 年，瑞典即通過出版自由法（Freedom of the Press Act），明文規定非機密的政府 檔案應該公開，一般人民有查閱政府檔案之權利（簡錫堦，2008；引自：蘇彩足、
左正東，2008）。至今，全球有大約九十個國家有通過「政府資訊公開」或「資 訊自由」相關法規（Right2Info.org, 2012）。
「政府」擁有著龐大資訊，若能善用擁有的龐大資訊固然能為民眾謀福祉，
相對的，擁有龐大的資訊亦可能因此為非作歹，於是我們需要對政府必要的監督，
防止政府濫用資訊甚或貪汙。而對政府機關方面而言，政府方面揭露的資訊越多，
也就代表期受到的監督與課責程度是越多的（蘇彩足、左正東，2008），因此，
政府方面較不會有主動揭露資訊的動機，對於政府透明化與資訊公開之要求與相 關評估機制，便顯不容忽視（吳慧勤，2009）。
以下將分成兩部分來說明資訊透明化之理論與相關文獻，第一部分將說明 政府資訊公開之歷史與相關法規，第二部分則討論過去曾經用以評估政府資訊透 明化之相關評估指標、架構、及相關研究。
壹、 政府資訊公開之歷史與法規
「政府資訊公開」的概念先於現今我們所談的「政府透明化」，其概念最早 起源於瑞典執政輪替時，認為上屆政府有財政收支不平衡、不當執法等案件，而
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後於 1776 年，瑞典通過了「出版自由法」（Freedom of the Press Act），明文規定 非機密的政府檔案應該公開，一般人民有查閱政府檔案之權利（簡錫堦，2008；
引自：蘇彩足、左正東等人，2009）。「出版自由法」（Freedom of the Press Act）
雖為世界最早的資訊公開法規，不過它在公布六年後暫停實施，直到 1810 年才 以瑞典基本法之一「表達自由法」（Fundamental Law on Freedom of Expression）
的形式重現（蘇彩足、左正東，2008）。
政府有義務將其施政資訊公開，隱含了「民主」（Democracy）所指「由人 民所統治」（Heywood 著，蘇子喬譯，2009）的意涵，民眾對「政府」的作為，
應有「知的權利」（right to know）與「資料擷取權」（right to access），除了妨害 國家利益、侵害他人權利等因素外，政府資料原則上為全民共享，政府釋出擁有 的資訊，人民方可掌握政府之決策過程、適當的監督政府濫權，且使政府運作透 明化（古清華，1993）。
至於現今我們常談到的政府資訊公開相關法規，通常以美國 1966 年制定「資 訊自由法」（Freedom of Information Act, FOIA）耳熟能詳，其立法目的在保障人 民權利與落實民主政治，且施行後發現此透明化政府的理念，能促進與人民在資 訊方面的互動。美國資訊自由法規範政府資訊原則上「公開」，例外「不公開」， 法規中除了訂有對行政機關請求資料之原則，相關負擔費用也有規範在內（古清 華，1993）。此法案晚了瑞典約 200 年後問世，卻是目前各國制定資訊公開相關 法規之主要參考範本（Mendel, 2003；蘇彩足、左正東，2008）。
除了「資訊自由法」（FOIA）外，美國 1974 年通過之隱私法（The Privacy Act）
與 1976 年通過之「陽光法案」（Government in the Sunshine Act）也是著名資訊自 由相關法規。鼓吹通過資訊自由法規之參眾議員，皆表示立法乃在於保障人民對 於要求政府提供資訊之合法途徑；美國法院判決亦曾說明資訊自由法能使人民監 督行政人員瀆職問題、對政府課責（古清華，1993；立法院國會圖書館資料）。
再舉與我國立法、國情、行政體系較接近之日本為例，日本於 1999 年頒布
「行政機關資訊公開法」（立法院國會圖書館資料）。日本的行政資訊公開制度起
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源於 1960 年代，當各種公共環境的問題接連發生，民眾漸漸意識到行政資訊公 開之重要性，而其立法過程從地方到中央（古清華，1993），「行政機關資訊公開 基準」為「行政機關資訊公開法」之前身，「行政機關資訊公開法」乃基於國民 主權之理念，賦予人民請求政府資料的權利，可使人民監督政府，維護公正有民 主的行政體系。此法對於政府資訊同美國「資訊自由法」，原則上公開，例外不 公開者如個人資訊、國防、外交、公共安全等資訊（立法院國會圖書館資料）。
接著，討論我國資訊公開之歷史與相關法規，我國於 2001 年開始實施「行 政程序法」，此法為我國最早闡釋政府資訊公開之法規，其中第 44 條3規定，行 政機關保管資訊以公開為原則，限制為例外。之後，我國於 2001 年制頒「行政 資訊公開辦法」，其為我國 2005 年通過之「政府資訊公開法」之前身，而「政府 資訊公開法」第 1 條就闡明了立法目的：「為建立政府資訊公開制度，便利人民 共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信 賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」，立法理由也談到「政府施政之公 開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一…本於『資訊共享』及『施政 公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊。」
（政府資訊公開法立法理由；陳昭珍，2005），本法也成為我國「政府資訊公開」
之法源依據。
政府資訊公開係為促進政府透明化、滿足人民知的權利、增進人民對政府 之了解與監督（陳愛娥，2000；林明昕，2003）。如上所述，我國之政府資訊公 開採原則上公開，例外被限制，被限制的情形包含國家安全、隱私權保障等因素
（吳慧勤，2009）。而現行談及政府資訊公開之相關法規，其實散落在不同的法 規中，例如關於政府資訊應登載公報的要求，在政府採購法、政治獻金法、公民 投票法、公司法、環境基本法、公共債務法……等法規，皆可覓得其蹤跡（陳美 伶，2005）。
3 詳參「行政程序法」，而第 44 條已於 94 年修法刪除。
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貳、 資訊透明化相關評估指標
關於資訊透明化，全球至今已有約九十個國家、多個國際組織，通過政府 資訊公開相關法規或規範（Mendel, 2003；Right2Info.org, 2012），而對於政府「資 訊透明化」之重要性已如前文所述，至於如何評估則可參考相關研究與準則。以 下本研究將分為三類項分述之，第一類項回顧政府資訊透明化之準則，第二類項 整理國際資料曾用以評估政府資訊透明化之相關指標，第三類項討論我國對於建 構政府資訊透明化評估指標之研究。
一、 政府資訊公開準則
關於政府資訊公開，其實是有準則可循的，通常可以「第十九條組織」
（Article 19）提出的 9 項原則為代表，這些原則獲得聯合國人權委員會（UN Commission on Human Rights ） 與 美 洲 國 家 組 織 人 權 委 員 會 (Inter-American Commission on Human Rights)接受，作為言論自由的準則（蘇彩足、左正東，
2008）。
「第十九條組織」成立於 1987 年，總辦公室於英國登記立案，慈善機構編 號「327421」，其他如美國、墨西哥，當地則有登記立案地區辦公室。其組織命 名源自世界人權宣言第十九條：「人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權 利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳 遞消息和思想的自由。 」。「第十九條組織」期許世界上的每個人，對自己的生 活具有選擇的權力，能自由表達想法、參與決策、有管道接收資訊。
「第十九條組織」所提出之政府資訊公開 9 項原則如以下（Article 19, 1999）：
1. 最大揭露原則（Maximum Disclosure）
2. 政府有義務主動公開資訊（Obligation to Publish）
3. 促進政府資訊公開（Promotion of Open Government）
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4. 限制不公開項目之資訊項目應盡量限縮（Limited Scope of Exceptions）
5. 提供民眾取得政府資訊之程序（Processes to Facilitate Access）
6. 資訊公開之成本（Costs）
7. 政府會議紀錄公開（Open Meetings）
8. 政府資訊公開需有其優先地位（Disclosure Takes Precedence）
9. 對「告密者」之保護（Protection for Whistleblowers）
「資訊」包含了所有的政府機關紀錄，不論其形式和來源，首項原則假設 政府應該盡可能地將所有資訊公開，人民取得政府資訊乃基本權利之一，各層級 政府、國營企業、受委託執行公務之機構等組織皆應遵循，涉及重大公共利益的 資訊固然也在資訊公開的範疇，政府資訊公開法制層面需促成法規通過，實際執 行面可由行政人員的文化與民眾教育改變，被限制為不公開的資訊項目應有立法 依據，且限制這些項目所避免之危害之價值需大於公共利益。
若請求資訊公開被拒，除了對內部機關的申訴管道外，需有對獨立機關提 起訴訟的機會。又政府資訊公開被要求迅速與公平，雖然資訊公開採使用者付費，
不過部分未收費或有因公共利益有減免的機制。而政府會議紀錄，原則上亦應公 開，例外情形方限制不公開，不過對於政府會議紀錄公開之原則，蘇彩足與左正 東（2008）研究談到，多數國家實務並不採用。另外，保護揭發試圖破壞資訊公 開制度的「告密者」角色，亦是維持政府資訊公開制度、維護公共利益的作法之 一。
二、 資訊透明化國外資料
由上述可了解國際上對於政府資訊公開之準則，接著，以下討論國際上重 要評比或指標測量調查中，有評估資訊透明化指標之報告或調查，例如：全球廉 政中心（The Center for Public Integrity）之公共廉政指標（Public Integrity Index）、
世界銀行（WB）國家政策與制度評估（country policy and institutional assessment
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criteria, CPIA）指標建構、世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）廉政調 查等。
全球廉政中心之公共廉政指標算是較完整的（余致力、洪永泰、謝立功等 人，2005；蘇彩足、左正東，2008），全球廉政中心自 2002 年開始對 25 個國家 以廉潔指標的評估，2004 年公布第一份評估報告，爾後，2006 年至 2013 年陸續
全球廉政中心之公共廉政指標算是較完整的（余致力、洪永泰、謝立功等 人，2005；蘇彩足、左正東，2008），全球廉政中心自 2002 年開始對 25 個國家 以廉潔指標的評估，2004 年公布第一份評估報告，爾後，2006 年至 2013 年陸續