研究背景與動機

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第一節 研究背景與動機

民主政治中，人民為國家主權的擁有者，「民主」（Democracy）意指「由人 民所統治」（Heywood著，蘇子喬譯，2009），人民委託政府機關執行部分個人權 利，政府機關之執行理所當然應該被人民監督，也就是說政府是具課責性的，他 有解釋自己行為，開放並接受批評的義務，若欲政府受到監督，政府有義務將其 施政資訊公開，課責機制的存在，不僅可使民眾適當的監督政府濫權，亦可提升 公共政策的品質（Heywood著，蘇子喬譯，2009；蘇彩足、左正東，2008）。

近年來，社會快速變遷，當政府被要求更多職能，也代表他將蒐集更多的 資訊，而政府儼然成為一個擁有龐大資訊者，若能善用這些資訊固然能為民眾謀 福祉，不過，政府亦不可不受監督，以防止政府濫用資訊甚至貪汙。再，對政府 機關方面而言，政府方面揭露的資訊越多，其實可能造成其受課責的程度越多（蘇 彩足、左正東，2008），導致政府方面並不會有主動揭露資訊之動機，因此對於 政府透明化之要求與相關評估機制，乃不容忽視之議題（吳慧勤，2009）。

當代法治國家已多將此等「知的權利」法制化，將資訊公開與公民關係結 合，例如美國於 1966 年制定「資訊自由法」（Freedom of Information Act, FOIA）、

1976 年通過「陽光法案」（Government in the Sunshine Act）等，立法目的在保 障人民權利與落實民主政治，且施行後發現此透明化政府的理念，能促進與人民 在資訊方面的互動；再如日本，於 1999 年頒布「行政機關資訊公開法」，亦本 著主權在民的理念，盡政府提供國民監督施政與參與行政之義務（立法院國會圖 書館資料）。現今，全球約有九十個國家有通過政府資訊公開相關法規、國際組 織 如 歐 盟 、 世 界 銀 行 等 亦 已 通 過 資 訊 公 開 的 相 關 規 範 （ Mendel, 2003;

Right2Info.org, 2012；蘇彩足、左正東，2008）。

再論我國之資訊公開相關法規，我國於2001年制頒行政資訊公開辦法，其 為我國2005年通過之「政府資訊公開法」之前身，「政府資訊公開法」第一條即 闡明立法目的：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，

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保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，

特制定本法。」，立法理由則談到「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化 與現代化的指標之一…本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便 利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊。」（政府資訊公開法立法理由；

陳昭珍，2005），本法也成為我國「政府資訊公開」之法源依據。

簡言之，政府資訊公開乃人民「知的權利」之一，資訊之傳遞可增加政府 之透明度，如此不僅賦予民眾課責與監督政府的能力，更能維護民主制度中雙方 之信任價值（Torres, Vicente, & Basilio, 2006）。政府資訊公開也就是希望政府方 面部分資訊「透明化」，「透明化」由字面意思觀察，指不同個體或組織間相關的 屏障透明化，故能看見彼此的資訊，有學者定義「透明化」一詞，指涉「政府運 作完全對社會開放」(Safire, 1998；Florini, 1999；蘇彩足、左正東，2008)。民主 國家之政府機關，需為其施政負責，有讓相關資訊透明化的義務。

我國行政院為了解公共治理的發展現況，近年委託學界作不少相關研究，

如「政府透明化分析架構建立之研究」（蘇彩足、左正東，2008）、「透明化電子 治理：以網站落實政府資訊公開」（項靖，2009）、「政府透明化分析架構及評估」

（蘇彩足、左正東、陳朝建，2009）、「臺灣公共治理指標調查之研究」（莊文忠、

洪永泰、陳俊明、蔡季廷，2015）等。我國透明化相關研究多以中央政府相關機 關為研究對象，不過除了對中央政府公共治理之評估，地方政府也需要有相關的 評估機制，透過相關的評估，了解地方政府在政府資訊公開、政府透明化方面的 發展情形。

相較於中央政府，「地方政府」是在特定地理區域內行使治理權力的制度或 組織（呂育誠，2006），地方制度法並有規定地方政府的自治事項，不論是實際 與民眾的距離或是政府業務與地方的接近程度，地方政府都相較於中央政府，與 地方民眾是較接近的，可見其不容忽視之角色定位。

又論，隨著資訊科技發展快速與日益普及、網路時代來臨，各國政府體認 到應用電子化途徑使政府的公共服務與民眾連結之重要性，透過電子化途徑成為

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政府透明化的管道之一，多國政府皆借助資訊與通信科技（information and communication technologies, ICTs）作為政府資訊公開之重要管道（項靖，2009）。 換言之，藉由電子治理之途徑，為觀察政府透明化程度的方向之一，且透過電子 化途徑使政府資訊更透明為推動電子化政府的目的之一（周韻采，2003），故本 研究希望從地方政府網站探究我國地方政府機關透明化之情形。

我國政府電子化相關發展自 1994 年正式啟動，當時全球網際網路正逐漸發 展，1994 年我國行政院成立國家資訊通信基本建設小組，1995 年訂定「行政機 關電子資料流通實施要點」，1997 年開始推動電子化政府，並訂有「電子化/網路 化中程計畫」，經過期間政府多方的努力，至今我國政府、民眾、資訊已有基本 的架構，各級政府皆有架設各自的入口網站，提供民眾瀏覽資訊或申辦部分業務，

也就是說，政府透明化之程度某些部分可自電子化之途徑觀察了解。

除此之外，政府資料開放的議題近年也逐漸受到重視，雖然所謂「資訊」

與「資料」有所不同，但兩著的實質意義相同，皆從民主課責的角度出發，期待 透明政府可受民眾的監督，甚至相關資訊的揭露，能帶來加值的功用，因此，本 研究主要在探討相關資訊揭露之外，也觀察其與所謂政府資料開放的連結，或許 更添本研究之價值。

簡而言之，地方政府各有架設提供民眾資訊或互動之官方網站，近年適逢 地方政府改制，部分縣市（政府）結構有所變動，地方政府的網站亦可能有所改 變。縣市改制後，我國多年來直轄市僅有臺北市與高雄市之局面，轉變為「六個 直轄市」，除原來的臺北市與高雄市外，增加了新北市、臺中市、臺南市、桃園 市，其中新北市與桃園市為原「縣」直接改制為「市」，臺中、臺南、及高雄則 分別縣市合併。2010 年底新北、臺中、臺南、高雄分別改制為直轄市層級，桃 園則於 2014 年底由桃園縣改制為桃園市。

綜上所述，透明化為近年政府治理的重要課題之一，本研究主題為地方政 府透明化，但僅從其資訊已電子化的部分作觀察，並主要集中研究範圍在入口網 站，又因近年地方政府改制，選擇臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、

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高雄市（此六直轄市本研究以下偶有簡稱為「六都」）為研究對象，此六都對於 其他地方政府之表現亦可能具有標竿的功能。回顧過去相關文獻後，本研究將試 著建構可用以評估我國地方政府透明化的指標，期透過評估六都地方政府網站的 方式，了解改制後的六都地方政府，在其電子化方面，政府「透明化」的表現如 何。