第二章 文獻回顧
第一節 政府透明化概念
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第二章 文獻回顧
文獻回顧乃欲蒐集並回顧預擬研究問題相關之研究，系統性地呈現其發展 脈絡，檢閱其優劣或不足之處。本研究之文獻回顧主要分為四個部分，第一節回 顧政府透明化概念總體的相關資料，第二節介紹政府透明化之資訊透明化，第三 節介紹政府透明化之財政透明化，第四節討論政府透明化與電子治理之連結。以 下分別說明之。
第一節 政府透明化概念
「透明化」為政府治理、加強課責相關之評估方式之一，不過，「透明化」
一詞並沒有嚴謹、明確的定義，在不同領域之界定亦可能稍有不同，但相關界定 皆指出透明化表示「某些訊息是應該被提供的」。在國家安全領域，透明化指正 式或非正式的國際軍事行動資訊，被系統性地提供（United Nations Experts Group, 1991）；於財經領域則指決策與行動過程的相關資訊是可以被看到、被了解的；
在政治相關領域，透明化則指公民能從政府提供的訊息得知政府之施政情形 (Florini, 1999; Safire, 1998; Working Group, 1998)。
「政府透明化」一詞，包含許多層面，簡言之，政府需將其所擁有的資訊，
包含政府政策計畫、財政資訊、公職人員財產狀況等有系統地提供給民眾，例外 不公開的資訊盡量限縮（Florini, 1999; Kopits & Craig, 1998; Liedorp, Mosch, Cruijsen, & Haan, 2013）。本章節首先將回顧「透明化」概念的緣起與「透明化」
治理之重要性，接著簡述政府透明化概念包含哪些內涵，以下分別說明之。
壹、 透明化概念的緣起與重要性
透明化概念之緣起可自 1800 年代談起，於經濟方面最早發現其重要性，公
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司有必要揭露的財政資訊給投資者，英國公開資訊的法案在 1800 年代中期通過，
美國則於 1900 年代也受到這股透明化的壓力，如紐約股市交易所（the New York
Stock Exchange, NYSE）於 1926 年公布了少部分的金融資訊（Florini, 1999）。
次從全球各國安全的角度觀察，透明化不僅可以監督彼此防止侵略，同時 是彼此良性互動的表徵（Florini, 2002）。自第一次世界大戰（1914-1918）後，
所謂協約國與（第一次世界大戰）同盟國簽訂凡爾賽合約（Treaty of Versailles），
條約中即有同盟國須履行之項目（如軍備控制），若非有透明化機制等相關監督，
協約國並無法得知同盟國是否履行合約內容。而後不同國家之間亦有簽訂軍備控 制的條約（Arms-control treaties）（Florini, 2002），例如：華盛頓海軍條約 (Washington Naval Treaty, 1922)、日內瓦公約（Geneva Conventions, 1949）、南 極條約（Antarctic Treaty System, 1959）等，諸如此類之條約須透明化相關機制 監督方具意義。
相關透明化的發展至 1980 年代趨緩，隨著 1990 年代美蘇冷戰的結束，亦 為透明化在國家安全方面發展確立其價值，絕對機密的事項更為降低（Florini, 1999; Florini, 2002）。卻也在 2001 年九一一事件後，讓大家重新檢視，「透明 化」的價值究竟是正面還是負面（Florini, 2002）。
再論，國家安全方面有透明化之呼聲外，財政相關領域仍持續期待增加透 明化相關之規範，二十世紀初，國際金融市場漸漸擴張，公司揭露訊息的多寡，
對投資的股東們權益是非常重要的，至 1990 年代，銀行、審計、會計、財政、
環保、貪腐、私人企業、環境規範等不同領域議題，皆出現對於透明度要求之呼 聲（Florini, 1999；蘇彩足、左正東，2008）。而至今發生多次的金融危機，亦 有人將之歸因於透明度不足，不同企業之間亦或企業與投資人之間，互相隱藏真 實的經營狀況，因此導致嚴重的後果，甚可能影響各國對市場經濟之信心
（Vishwanath & Kaufmann, 1999)。簡言之，政府機關應受人民監督，其具有開 放資訊、接受批評之義務，藉由透明化之課責機制可使民眾適當的監督政府、避 免濫權，亦可提升公共政策的品質（蘇彩足、左正東，2008）。
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又論，「透明化」概念常常與「課責」（accountability）的概念連結，此機 制可以讓人民、市場看到政策的成果並對政府課責（Florini, 1999），為政府治 理、加強課責相關之評估方式之一，如同績效管理透過整合組織資源以提升組織 績效、達成組織目標（孫本初，2010：138-140），兩者同樣都是政府創新治理、
加強課責、評估施政成果之管理工具。
「透明化」之理論基礎之一，委託人代理人理論（principal-agent model）
（Alt, Lassen, & Skilling, 2002 )在市場或政府部門中皆顯現其重要性，在市場中，
持有 Z 公司股票之股東群，委託甲團隊經營 Z 公司相關業務，也就是雙方存在 委託人與代理人之關係，甲團隊若沒有將公司實際經營相關資訊提供股東群、雙 方若沒有足夠之信任，那可能將發生股東群受到權益損失重大的結果；人民與政 府的關係也相類似，民主政治中，人民為國家主權的擁有者（Heywood 著，蘇 子喬譯，2009），現今大多數之民主政權，乃透過直接民主的方式選出行政首長 與代議士，也就是人民「委託」政府機關執行部分個人權利，雙方存在委託人與 代理人之關係，但此關係也存在著風險，故需要「透明化」的機制加以監督。委 託人為適當的監督代理人的作為是否違背本人意思，必要求代理人主動提供更多 的資訊。
也就是說，「資訊」在自由市場與民主社會中可觀察到有其具有非常重要 的地位，在自由市場中之任一委託人與代理人關係可見，所掌握的資訊越充足亦 可使市場中的決策更理性(Florini, 2002)；公民若擁有「資訊」，才有辦法去評估 政府施政的情形、監督人民的選舉結果，若政府資訊不公開、作為不透明，人民 不只可能承受治理不良善之結果，甚至會有更多的貪污舞弊卻沒人察覺、沒有管 道監督之，最後損及廣大人民之權利。
若 論 及 政 府 「 透 明 化 」 之 理 論 基 礎 ， 主 要 包 含 委 託 人 代 理 人 理 論
（principal-agent model）、信任、及直接民主（Alt, Lassen, & Skilling, 2002)，此 三者概念皆傳達「主權在民，政府需要被課責」之意涵。民主政治中，人民為國 家主權的擁有者（Heywood 著，蘇子喬譯，2009），現今大多數之民主政權，乃
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任及提升自己的名聲（Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999; Alt, Lassen, & Skilling, 2002 )。（Non-governmental organization, NGO 或非營利部門 Non-profit organization, NPO）亦藉由透明化的機制維持自己的名聲，與促進雙方（如捐助者與非政府部 門）的信任（Florini, 1999）。
另一方面，透明化機制施行有其優點，亦有其缺點，例如獲得過多的資料 需要很多的時間去分類與整理，甚至有論者認為，保存機密的方式也可以透過大 量資料轟炸或有混亂視聽之功用，因此，有論者指出透明化機制應被「明智的應 用」，提供資訊者亦可預先對資料作過濾與分類，並提供使用者更友善的資訊取 得界面(Florini, 1999)，此方能提升透明化機制之價值。Florini (1999)也談到，透 明化機制要有效運作，其功能包含藉由透明化機制提供之資訊是必要的、有用的，
2 「第十九條組織」（Article 19）成立於 1987 年，總辦公室於英國登記立案（慈善機構編號 327421）， 其他如美國、墨西哥，當地則登記立案地區辦公室。其組織命名源自世界人權宣言第十九條，
組織理念為期許在世界上的每一個人，都能夠自由地表達自己的想法、參與決策、接收資訊，並 且對自己的生活方式具有選擇的權力。世界上的每一個人都必須擁有言論自由以及知的權利，若 無以上這些權利，民主制度、良善的政府體制與前瞻性的國家發展將無法實踐。（Article 19 官 方網站：http://www.article19.org/index.php?lang=en ）
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接收到資訊的人，亦可藉由得到的資訊，對提供者方面有評估其作為之標準。
再論，國際透明組織（Transparency International）評鑑歐洲 25 個國家，2012 年研究歐洲貪腐風險，其中，「透明度」為此評鑑指標之一（周志榮，2013）；而 國際管理學院（International Institute for Management Development, IMD）、世界經 濟論壇（World Economic Forum, WEF）、經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）等單位或組織同樣將政府政策 或相關作為的「透明度」列為評估政府的評比指標，可見「透明」與政府廉能、
國家競爭力具有一定之關聯性。亦有研究藉世界各國之實證資料，研究指出透明 化程度越高之政府治理，其治理之品質將越高（Islam, 2003）。
透明度相關的呼籲，似乎已使透明化成為評估各國是否為「良善治理」（good governance）的指標之一（蘇彩足、左正東，2008），透明化概念也在國際組織 改革中被重視，如國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）與世界銀行
（World Bank, WB）原先為強調保密機制之組織。另外，也有組織認為若能適當 的公開相關資料，應可多一些關心在援助計劃本身、決策過程、及成果，少一些 政治考量（蘇彩足、左正東，2008）。
綜上所述，可見透明化治理之重要性，不論政府部門、企業部門、非政府 部門皆談及透明化之價值，非政府部門可由透明化的機制維持自己的名聲，與促 進雙方信任，市場互動講求透明化以做出較佳的理性決策，政府更透過透明化機 制期消除資訊不平等、使政府運作更符合憲政原則、公共政策更透明、提升政府 廉能程度。
貳、 政府透明化內涵簡介
「透明化」一詞雖為一般人耳熟能詳，但其並未有嚴謹、明確的定義，在 政府治理的不同領域所指亦可能稍有不同，不過這些「透明化」詞彙，皆闡釋出
「某些訊息是應該被提供的」的意涵。「政府透明化」之理論基礎主要包含委託
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人代理人理論（principal-agent model）、信任、及直接民主（Alt, Lassen & Skilling, 2002)，此三者概念皆傳達「主權在民，政府需要被課責」之意涵，也就是人民 是國家主權的擁有者（Heywood 著，蘇子喬譯，2009），人民「委託」政府機關 執行部分個人權利，此關係有風險存在，需要透明化的機制加以監督（Ferejohn, 1986; Ferejohn, 1999; Alt, Lassen, & Skilling, 2002）。
United Nations Experts Group (1991) 從 國 家 安 全 領 域 看 政 府 透 明 化 ； International Monetary Fund (1998) 談到政府應向公眾公開部份之架構與功能、財 政政策規劃、公部門預算與財政計畫；Working Group (1998)指稱財經領域透明 化指存在的情境、決策、及行動之相關資訊，是有途徑被看到與了解的。World Trade Organization (2002)則談到國際商業條約中所指透明化，典型包含資訊有法 規與公共政策的基礎、告知相關團體法規相關資訊、執法團隊確保法規統一和公 正等。本研究整理與政府透明化概念相關之透明化意涵如表 2。
United Nations Experts Group (1991) 從 國 家 安 全 領 域 看 政 府 透 明 化 ； International Monetary Fund (1998) 談到政府應向公眾公開部份之架構與功能、財 政政策規劃、公部門預算與財政計畫；Working Group (1998)指稱財經領域透明 化指存在的情境、決策、及行動之相關資訊，是有途徑被看到與了解的。World Trade Organization (2002)則談到國際商業條約中所指透明化，典型包含資訊有法 規與公共政策的基礎、告知相關團體法規相關資訊、執法團隊確保法規統一和公 正等。本研究整理與政府透明化概念相關之透明化意涵如表 2。