城市成長轉型的路徑選擇：以中國天津為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系博士學位論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立城市成長轉型的路徑選擇：以中國天津為例. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Politics of Growth and a Pro-Stability Machine in Tianjin. Ch. engchi. 指導教授：冷則剛研究生：陳蓉怡. i n U. v. 博士撰. 中華民國一○三年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 中文摘要. 本論文利用超穩定機器的概念，用以解釋天津城市成長轉型的路徑選擇，三個觀察的指標包括支柱產業的選擇、土地政策的更迭以及行政區劃的調整成果。既有針對中國大陸城市治理的文獻概以成長機器作為主軸。但本文認為，受政績誘因以及中央地方關係制約下的初始條件影響，1980 年代的天津以超穩定機器而非成長機器的方式運作，具體運作面向包括漸進的經濟改革、具福利性質的土. 治政地運用制度與城市內部行政體制，對於天津今天在加速經濟增長階段仍然具有相大立當的影響力。天津經濟轉型過程中呈現的路徑依賴特質，也突顯出地方政府從超. 地使用政策以及對外資的保守與防範。事實證明，當時建立的產業發展方向、土. 學. ‧ 國. 穩定機器邁向成長機器轉型的過程中，實際上涉及了學習與轉化的考驗。關鍵詞：超穩定機器、成長機器、路徑依賴、天津. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) Abstract. This dissertation aims to identify the patterns of urban transition in China that uses Tianjin as a specific case. In order to illustrate my argument, an analytical approach that combines path dependence and pro-stability machine is employed. Existing literature that attempts to explore the dynamics of urban development in China has been made predominantly on the basis of the “growth machine” model, which takes the growth of cities as a result of interaction among some internal urban-based players for pecuniary gains and property development. Yet, I argue that Tianjin as a pro-stability machine in the 1980s and the story background was bounded by the official’s incentive of promotion and initial provincial conditions backed by the central government influences. This dissertation identifies three core issues in relation to the pro-stability machine, including: incremental reform in economic area, welfare implication in land use policies and conservative attitude toward foreign forces. Such. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. issues associated with challenges of rapid urban growth in Tianjin today: the selection of pillar industries, reforming land policies and drastic administrative restructuring in Binhai New Area. This dissertation argues that Tianjin’s experience significantly highlights difficulties faced with local governments when they confront with the ‘path dependency’ dilemma in economic transition. The Tianjin government has to not only adjust itself to the roles shifted from a pro-stability machine to a developmental. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. machine but also deal with the accompanied challenges of learning and transformation. It seeks to fill the gap in the existing literature that pays scant attention to the urban renewal experience in Tianjin as a traditionally significant developmental center in north China. This dissertation, therefore, will make important contribution in two aspects. First, it will shed light on the institutional reform process in Tianjin that is critical to the developmental catch-up of the city. Second, it will offer a fresh insight into the debates upon the urban development models in contemporary China.. Ch. engchi. Key Words: Pro-Stability Machine, Growth Machine, Path Dependence, Tianjin. III.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 第一章. 目錄超穩定機器與天津經濟增長的路徑選擇....................................................... 1. 第一節. 研究背景................................................................................................... 1. 第二節. 研究問題................................................................................................... 3. 第三節. 1980 年代超穩定機器的出現 .............................................................. 14. 第四節. 解釋天津成長轉型的路徑選擇............................................................. 20. 第五節. 研究設計.............................................................................................. 24. 第六節. 章節安排.............................................................................................. 26. 第二章. 因果機制的建立：從超穩定機器到成長機器............................................. 31. 第一節. 與比較政治脈絡下的對話：「成長機器」之於中國大陸城市研究... 31. 第二節. 「成長機器」理論的問題..................................................................... 37. 第三節. 45. 學. 第三章. 結語：天津成長轉型的挑戰：超穩定機器的力量............................. 55. ‧ 國. 第四節. 政治大路徑依賴與超穩定機器..................................................................... 立. 天津超穩定機器的背景與延續..................................................................... 57 超穩定機器出現的背景－地方領導的政績誘因.............................. 第二節. 企業家型傳統的褪逝.......................................................................... 第三節. 毛時期的政治經濟遺緒...................................................................... 第四節. 改革開放時期的天津.......................................................................... 第五節. 結語：政績誘因與中央－地方關係制約下初始條件的複合作用－天. 第一節. 天津經濟增長的特色：國家項目下的經濟增長................................. 86. 第二節. 天津 1980 年代確定的經濟方略........................................................ 97. 第三節. 天津 1990 年代確定的經濟方略...................................................... 103. 第四節. 飛鴿自行車與夏利汽車.................................................................... 110. 第五節. 結語：由上而下的產業基礎重建.................................................... 119. 58. io. 65 74. er. Nat. y. 60. sit. ‧. 第一節. al. 第五章. n. v i n Ch 津為何出現超穩定機器......................................................................................... 83 engchi U 第四章天津支柱產業選擇研究................................................................................. 85. 天津房地產開發模式................................................................................... 121. 第一節. 經營土地與經營城市........................................................................... 122. 第二節. 1980 年代的城建觀念與管理體制.................................................. V. 127.

(8) 第三節. 1990 年代天津的危陋住房改造工程.................................................. 131. 第四節. 結語：1980 年代奠定的房地產經營思路.......................................... 146. 第六章. 從開發區到新城之路——濱海新區轉型中的困境................................... 149. 第一節. 天津市再領域化的挑戰....................................................................... 150. 第二節. 天津市政府與天津經濟技術開發區的二元分立............................ 第三節. 1990 年代：從工業東移到雙港雙城.................................................. 166. 第四節. 結語：濱海造城中的兩大考驗........................................................... 176. 第七章. 結論. 157. 179. 第一節. 簡述全文觀點.................................................................................... 第二節. 整體理論的探討................................................................................... 191 203. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考文獻. Ch. engchi. VI. i n U. v. 179.

(9) 表目錄表 3-1：直轄市歷任市委書記仕途表（1949~2012） ................................................ 66 表 3-2：固定資產投資統計（億元） .......................................................................... 68 表 3-3：天津市財政資金占 GDP 的比例（單位：億元） ........................................ 72 表 3-4：天津黨政菁英基本特徵演變趨勢 .................................................................. 81 表 4-1：1980-2010 天津市固定資產投資平均增速表 ................................................ 89 表 4-2：央企投資八大優勢產業略述 .......................................................................... 92 表 4-3：天津國民經濟和社會發展計畫 .................................................................... 106 表 4-4：天津汽車產業發展歷史 ................................................................................ 114 表 6-1：開發區佔全市地位 ........................................................................................ 169. 政治大. 表 6-2：開發區吸引外資變化表（1986~1998） ...................................................... 170. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 圖目錄圖 3-1：各地區更新改造投資 .................................................................................... 69 圖 3-2：直轄市年均上解比較 .................................................................................... 71 圖 3-3：直轄市上解支出占財政收入比較 .................................................................. 71 圖 4-1：全國、北京、天津、上海 GDP 增長率比較 ................................................ 87 圖 4-2：人均國內生產總值比較 ................................................................................ 87 圖 4-3：資本形成率 ...................................................................................................... 88 圖 4-4：固定資產投資增長率 ...................................................................................... 90 圖 4-5：全社會固定資產投資中央支配部分 .............................................................. 90 圖 4-6：天津全國零售商品價格比較 ...................................................................... 104. 政治大圖 4-8：各地區國有工業生產企業股東權益比率 .................................................... 109 立圖 4-7：通膨率增幅比較 ............................................................................................ 105. ‧ 國. 學. 圖 4-9：各地區國有工業生產企業資本負債比率 .................................................. 109 圖 4-10：飛鴿自行車產量表 ...................................................................................... 112. ‧. 圖 4-11：夏利市場占有率 .......................................................................................... 116 圖 5-1：房地產投資額增速比 .................................................................................... 124. y. Nat. sit. 圖 5-2：經濟適用房投資比重 .................................................................................... 126. er. io. 圖 5-3：國有資本占房地產開發比重 ........................................................................ 145. al. n. v i n C h ........................................................................ 圖 6-1：產業別占固定資產投資比重 176 engchi U 圖 5-4：房地產開發中央項目部分 ............................................................................ 146. VIII.

(11) 第一章第一節. 超穩定機器與天津經濟增長的路徑選擇研究背景. 2005年10月中共召開第十六屆五中全會，將「推進濱海新區開發開放」列入國家「十一五」規劃建議，標誌濱海新區正式進入國家發展戰略階段。12006 年5月，國務院批准濱海新區進行綜合配套改革試點，繼浦東新區後，濱海新區成為中國大陸第二個綜合配套改革試驗區，在金融改革試驗、土地管理體制、行政管理體制改革、企業改革、涉外經濟改革等方面給予先行試驗權。2 許多人以歷史性機遇或者天津終於登上中國經濟發展舞台，看待試點區定. 政治大海新區被譽為中國經濟第三增長極，期許其能改變中國區域經濟發展失衡的現立位對天津發展的意義，同時對於推進天津濱海新區開發開放給予積極評價。濱. ‧ 國. 域經濟均衡發展及探索區域開發模式樹立新典範。3. 學. 況，促進京津地區產業整合與輻射拉動環渤海經濟圈的功能，甚至進一步為區. ‧. 這樣的樂觀或許其來有自，十一五期間（2006-2010）濱海新區綜合經濟實力顯著增強，成為歷年來發展最快的五年，GDP 年均增速高達 22.5%，實際利. y. Nat. sit. 用外資 250 億美元，利用內資 1000 億元以上，地方財政收入年均增長 37.6%，. er. io. 累計完成固定資產投資 9500 億元。近 400 個重大專案竣工投產，世界 500 強. al. v i n Ch 醫藥、石油化工、新能源新材料、現代冶金、高新紡織等八大支柱產業。 engchi U n. 企業中，有 109 家在新區投資，4並形成航空航太、電子資訊、汽車產業、生物. 2010 年單年，濱海新區 GDP 增幅 25.1%，達到 5030.11 億元，超越上海浦東新區，5並占天津全市 GDP 總量（9108.83 億元）的 55.2%。天津全市的生產總值在 2011 年也突破萬億元大關，在中國各城市 GDP 排行榜上，超越蘇州名. 1. 批示內容提及規劃及建設好濱海新區，不僅關係天津的長遠發展，對於振興環渤海區域經濟也有重要作用。 2 人民日報赴天津採訪組，「天津，站在新跨越起點上」，人民日報（北京），2006 年 8 月 8 日，第 001 版。 3 劉剛、周立群，「中國經濟發展戰略與天津濱海新區的新模式」，中共天津市委黨校學報（天津），第 3 期（2009 年），頁 42。 4 「天津濱海新區十一五 GDP 年均增速達 22.5%」，中國網（北京），瀏覽日期：2012 年 2 月 1 日，http://big5.china.com.cn/2011/2011-02/21/content_21969167.htm。 5 錢邵軍，「濱海新區：跑出驚人天津速度」，廈門日報（廈門），2010 年 11 月 14 日，第 007 版。 1.

(12) 列第五。當廣東省經濟下行趨勢逐步顯現，工業增長後勁乏力與投資增長萎縮的狀態下，天津已經被期待未來將超越深圳，成為全中國經濟總量第四的城市。「80 年代看深圳，90 年代看浦東，21 世紀初是天津」，天津市長黃興國如是說。6 經過多年高速發展，天津人均 GDP 已超越北京、上海，位居全國第一，城市成長轉型的路徑選擇呈現出三個明顯的特質。首先，天津經濟增速高度倚賴於央企投資的重工業大項目，在央地合作與部市合作等口號下，外部推力超越內在能量成為城市經濟增長的原動力。7另一方面，有別於天津長期以工業為綱的發展取向，戴相龍於 2003 年就任後嘗試將發展第三產業作為天津首要的發展方向，重新開發天津的產業競爭力。在其就任天津市長的第一個工作報告中. 政治大心的施政定位，天津轉而朝向建立與北方經濟中心相適應的現代金融服務體系立. 清楚提及天津將推進北方重要金融中心建設，但此後基本不再提及關於金融中. ‧ 國. 學. 與金融改革創新基地。. 其次，以城市金融學帶動天津發展，在2002年戴相龍主政天津之初即已形. ‧. 成，土地集中收儲出讓、加強商品房開發建設成為當時期的施政重點，戴相龍卸任後，土地政策改弦易轍，恢復多頭出讓格局，經濟適用房工程恢復成為天. y. Nat. io. sit. 津房地產建設的重心。. n. al. er. 城市內部的分化隔離是天津經濟發展過程中呈現出的第三個明顯特質，尤. i n U. v. 其是天津市中心城區相對於濱海新區間的衝突，濱海新區長期以來如同飛地般. Ch. engchi. 獨立於中心城區而存在，在資源爭奪上與天津市政府的對立與衝突逐漸明朗，當中也涉及濱海新區管委會與各行政區間的衝突。最後，區位地段不佳與生活配套的缺乏，成為了濱海新區造城運動的最大障礙，加上許多土地貪瀆違紀案件的爆發，在在顯示了天津市政府面臨了鞏固自身地域權威的難題，亦即地方政府再領域化的挑戰。學界對於整個京津冀區域乃至於天津的城市治理研究，不若珠三角及長三角地帶豐碩，中國北方開放時間較晚，行政力量干預較強，即使面對全球化與 6. 「黃興國：20 世紀 80 年代看深圳，90 年代看浦東，21 世紀初是天津」，人民網（北京），瀏覽日期：2012 年 2 月 1 日，http://www.022net.com/2012/3-15/433336252452629.html。 7 逢錦聚、張海鵬，「科學發展與社會和諧的實踐詮釋－天津市實現新突破新崛起的經驗和啟示」，區域與城市經濟（北京），第 3 期（2011 年 9 月），頁 69。 2.

(13) 社會力量勃興等挑戰，既有的社會主義遺緒仍持續作用，與南方沿海城市呈現出截然不同的發展經驗與發展路徑。許多城市在政治、地理與人口統計學上具有高度的相似性，卻採取了相當不同的發展策略，甚至是對於經濟成長的定義有著截然不同的想法，不同的政策選擇衍伸出不同的發展效應。未來針對次國家分析的研究視角可以更多的朝向那些中小型城市，或者是並未從第一波改革開放中受益的城市進行觀察，這些城市無論在成長政治、國家－社會關係乃至於對市場改革的適應能力上，與珠三角或者長三角城市有著相當大的差異。8因此本研究的關懷在於處理一個有趣但尚未被關注的問題：亦即解釋天津城市經濟成長的路徑選擇，與中國大陸其他省市的發展經驗進行對話時，天津的城市治理經驗與經濟演進軌跡顯現出了哪些自身的獨特性？這樣的獨特性又從何而. 治政大相關文獻進行對話，以做出學理上的貢獻。立. 來？筆者希望對於此問題提出一套整體的因果解釋，並與中國大陸城市治理的. 研究問題. ‧ 國. 學. 第二節. 在本節中，筆者將提出本研究的問題意識，以及檢閱目前相關於天津經濟. ‧. 發展的文獻，是否無法有效回答筆者所關注的問題；為何天津在加快經濟增長. y. Nat. 速度的同時會呈現產業體系重建、土地政策改弦易轍以及地方政府國家再領域. er. io. 構。. sit. 化等挑戰？如果既有文獻無法解決此問題，則我們應該進行更全面性的理論建. n. a. l C 一、天津成長轉型的路徑選擇. hengchi. i n U. v. 天津經濟增長的路徑選擇是本研究的問題意識。與其他城市相比較，天津在城市發展經驗與城市經濟演進軌跡上呈現出哪些自己的獨特性，而這樣的獨特性從何而來？為了針對此問題做回答，以下先檢視學界中如何討論天津的城市發展經驗，並強調其不足之處，以突出本文的研究價值。儘管存在部分以天津經濟技術開發區作為討論主題的研究文獻，學界針對天津城市治理的研究卻並不多見，尤其是1978年後天津經濟及社會發展的困境並未得到足夠的關注。雖然就中國大陸內部學界而言，出於政治敏感度而不輕 8. William, Hurst, “The city as the Focus: The Analysis of Contemporary Chinese Urban Politics,” China Information, Vol. 20, No. 3 (2006), p. 466; John A. Donaldson, “Why Do Similar Areas Adopt Different Developmental Strategies? A Study of Two Puzzling Chinese Provinces,” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 60 (2009), p. 424. 3.

(14) 觸該議題自在情理之中，即使是西方國家的研究成果也尚未充分留意到天津的特殊性。同時這些文獻多以描述性質呈現，較少從「解釋」的角度進行分析。一部分文獻著重於討論天津改革開放時期的經濟困境，一部分文獻批判天津進入全國戰略重點後採取的發展模式與中國大陸慣有的GDP高地增長模式並無二異，兩類文獻並未進行有機連結；針對天津城市發展歷程的研究因此呈現了嚴重的斷裂性，給人以一種城市經濟當下所呈現的演進軌跡，是在真空狀態下產生的錯覺。綜合而言，對於天津經濟發展問題的文獻可歸因於以下三類，分別是文化、. 政治大. 北京制約與領導人因素。許多文獻指陳出天津人具有小富即安、保守安逸的性格，因此不利於天津總體的經濟發展。但這樣的說法卻不免讓人質疑，我們該. 立. 如何解釋民國初年天津能夠做為中國第二大城市的榮景，1990年代後許多民營. ‧ 國. 學. 經濟部門在國企退出後的生氣蓬勃以及天津經濟技術開發區的出色表現。如果認為是中央的打壓或者北京制約了天津的發展，但是具體的機制如何. ‧. 運作並沒有被提出，同時也不免令人質疑，北京的存在除了造成天津發展的相. sit. y. Nat. 對劣勢外，是否可能也有積極與溢出的效果存在？最後，天津此種強調穩定高於成長的施政風格是否有其背景因素？天津市委在1980年代後保守漸進的思. io. n. al. er. 路，對於天津經濟發展過程中所可能營造出的困境，雖然已經受到一定的關注，. i n U. v. 天津市政府為何選擇這樣的城市經營模式，以及此種經營模式如何影響天津在. Ch. engchi. 十五計畫（2001-2005）後追求經濟成長的路徑選擇，卻尚未得到系統性的研究。而且上述觀點往往散見於學者專訪亦或報刊文章，並非嚴謹的學術著作，缺乏周延的理論架構與翔實的一二手資料。另一方面，學界文獻在討論改革開放時期的城市治理經驗時，多以上海或者廣州、深圳等地作為研究標的，缺乏從比較觀點凸顯出北方城市甚至是京津冀地區在從事經改過程中的特殊性。比方說在筆者田野過程階段，許多學者官員提出了天津過去陷入發展瓶頸，乃在於中央扶持力度不夠的緣故，這點與珠三角或者長三角城市紛紛呈現強烈的地方政府創新自主性有很大歧異。在經濟高速增長的背景下，我們如何解釋天津城市轉型的路徑選擇，這些議題包括：第一，假使天津濱海新區的開發開放最初是希望跳脫政府的規劃管 4.

(15) 理與主導，啟動另一種區域開發的新模式，為何天津經濟的重新啟動仍選擇自上而下、強勢政府替代市場作用的增長模式？同時對比於浦東經驗，中央直接介入的痕跡更為明顯。9另一方面，當全國掀起產業結構調整、退二進三的浪潮中，天津提升服務業的發展為何仍帶有明顯的生產型特徵？10 第二，在以追求土地增值與房地產開發導向的都市更新全國背景下，戴相龍的新政也確實帶動了天津地價與房價的飆升，為何在戴離任之後面臨重大的調整？第三，當地方政府國家權力的再領域化逐漸成為主流思路，天津內部區域的無序競爭與分化隔離又該如何解讀？這些議題之所以重要，乃在於對比其他沿海城市，進入改革開放時期後，. 政治大. 紛紛以追求經濟成長為職志，組成了以政商結盟與土地操作為主的成長機器，並進入了激烈的城際競爭時代。天津選擇的卻是一條截然相反的道路，當時採. 立. 取的許多經濟策略，對比於全國趨勢而言，凸顯了相當不同的施政重點，甚至. ‧ 國. 學. 是呈現出改革的迂迴性。也因此學界提出的，許多針對中國大陸地方政府行為的概念化工作，包括諸如發展型國家、地方政府統合主義、企業家型國家、市. ‧. 場促進型國家等定義，並不全然適用於對天津地方政府行為的解釋。. sit. y. Nat. 同時，天津的發展經驗背後似乎反映了一個可能的邏輯，在城市經濟轉型的過程中，既有的政策遺緒仍然持續對制度的改變施加力量，即使中央透過摻. io. n. al. er. 沙子等方式改變地方的高層權力結構，各種新政措施是否仍可能遭遇既有利益. i n U. v. 群體的抵抗與反彈？如果答案是肯定的，那麼天津的改革試驗創新之路是否仍將呈現強烈的天津特色？. Ch. engchi. 筆者認為，天津當下的城市成長轉型仍然受到1980年代所確立的經濟方略 9. 對於天津而言，倚賴大項目驅動提升其經濟地位及重塑期產業結構成效雖快，但大外資，國民收入中很大一部分流出國內，作為首要得益者的央企很大一部分稅收必須上繳，同時這種大外資與大央企對於解決就業與富裕民生收入方面未必有直接關係，帶動就業可能也相當有限。居民收入並未跟著 GDP、財政收入以同等速度攀升。參見張韶天，「周天勇：把脈中國最後一個重工業城市」，商周刊（青島），第 14 期（2011 年），頁 55。一種說法是，僅僅單純依賴投資拉動，或將使天津的增長模式不可避免的趨同於中國大陸城市普遍的經濟增長模式，經過政治動員與資源傾斜，資源、項目、投資迅速向明星區域集中，如何複製與推廣成為難題，參見陳中小路、江雁南，「省富省窮的秘密」，南方周末（廣州），2011 年 1 月 6 日，第 A04 版；劉玉海，「濱海新區大項目驅動模式的邏輯：地方訴求擁抱國家使命」，21 世紀經濟報道（廣州），2012 年 2 月 6 日，第 019 版；張貴、周立群，「產業集成化：產業競爭未來策略－對天津高新技術產業的考察」，天津社會科學（天津），第 3 期（2004 年）頁 85。 10 「天津立足製造業優勢融入京津冀產業格局」，中國金融信息網（北京），瀏覽日期：2014 年 11 月 25 日，http://news.xinhua08.com/a/20140723/1360196.shtml。 5.

(16) 所影響，而當時天津市政府所採行的保守漸進改革方略，則源自於天津領導在政績追求下的策略選擇以及城市本身具備的初始條件，亦即特殊的中央地方關係。吳縛龍也曾經提及，雖然成長機器概念可以廣泛的運用於中國大陸地方政府研究，仍然必須考慮不同城市間的歷史與疆域脈絡所可能產生的影響。11 以下筆者將嘗試回到1978年後天津經濟發展的問題與困境，此一更宏觀的問題意識進行文獻檢討。上述曾簡略提及學界針對天津經濟的研究成果概可由文化、地理與領導人因素等三方面著手，以下我們將詳實針對這些文獻進行介紹，討論其貢獻與限制，隨後提出本文的研究架構。. 二、文獻：城市發展特色：天津是企業型國家還是開明專制主義？. 政治大國進一步開放廣州、大連、天津、青島、上海浦東等沿海城市。改革開放帶動立 1980 年，以深圳為首的南方城市成為中國第一批經濟特區。1984 年，中. ‧ 國. 學. 了中國十數個沿海城市成為區域經濟成長點。其中深圳作為市場經濟試點的先驅者，從邊陲小鎮發展成為國際級的大城市，「深圳速度」一詞成為代表中國. ‧. 改革開放發展快速的代名詞。廣州作為廣東省會，積極運用地緣優勢及中央給予的試點城市改革配套，確立了珠江三角區域中心城市的地位，成為華南地區. Nat. sit. y. 人流、物流、資金流、技術流、資訊流交匯的總樞紐。大連與青島各自在城市. io. er. 品牌與品牌城市兩種經營模式下，已然成為北方重要的金融、貿易、工業與航運中心。12浦東新區得益於中央政府的功能性政策支持，依託上海作為長三角. n. al. Ch. i n U. v. 核心城市的優勢，成為 1990 年代中國改革開放進一步深化和取得顯著成就的. engchi. 重要標誌。曾經長期作為中國第二大城市的天津，在很長一段時間中，城市定位模糊、經濟能量，與沿海諸多經濟成長點形成了強烈對比。但相關於天津經濟發展問題的文獻論述甚少，且多數屬於描述而非解釋性研究。譬如天津市政府在《天津市國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》中已提及，天津在前進中存在工業結構不夠合理、基礎原材料工業相對薄弱、加工工業技術裝備老化、形成規模經濟的骨幹行業、拳頭產品比較少、後勁不足，第三產業發展緩慢、中心城市的作用沒有發揮、企業利潤大量 11. Fulong Wu, “China’s Changing Urban Governance in the Transition Towards a More Market-oriented Economy,” Urban Sstudies, Vol. 39, No. 7 (June 2002), p. 1090. 12 蘭曉華、韓合元，「青島城市品牌的進階路徑與大連城市品牌的革命式突破」，中國城市發展網（北京），瀏覽日期：2012 年 4 月 1 日，http://www.chinacity.org.cn/cspp/cspp/52962.html。 6.

(17) 轉移、循環經濟不夠通暢，經濟效益不高的狀況沒有改善，財政收入減少、補貼金額居高不下等問題，嚴重制約城市經濟與企業發展。曾任天津市長的聶璧初以及南開大學蔡孝箴等學者也提出城市性質不定、方向不明、重點不突出、缺乏長遠規劃，優勢沒有發揮，是天津發展相對緩慢、效益低、對全國貢獻不大的原因。這些研究的特色在於，雖然明確指出天津經濟發展的問題，卻缺乏因果相關性的解釋，包括天津為何城市性質不定？發展方向及重點為何不明確，以及規劃為何缺乏長遠性及完整性，這些文章中並未給出令人滿意的答案。其他研究成果在歸因天津的發展困境時，分別從文化、地理13及領導人因. 政治大. 素等三方面著手；文化方面強調天津人保守安逸的性格不利於城市經濟的增長；地理方面則突出於鄰近北京所造成的限制與挑戰；就領導人的面向而言，. 立. 則以為天津市委所選擇之保守漸進的施政戰略，是造成天津城市總體競爭力日. ‧ 國. 學. 益下滑的原因。. （一）小富即安的天津碼頭文化. ‧. 雖然沒有具體的文獻指稱天津的落後與其文化息息相關，但在許多關於城市. y. Nat. sit. 史研究成果中，的確出現了諸如天津人保守、小富即安、知足常樂、不自信、中. er. io. 心意識、爭先意識不強，依附心理、安於現狀，滿足於既有地位，14習於消閒文. al. v i n Ch 為中國北方最早開風氣之先的城市，天津帶有強烈海洋文化的特徵，缺乏傳統文 engchi U n. 化此類的說法。但與此相對的說法，則突出強調天津文化的多元性與開放性，作. 化滯留深厚的內陸城市文化那樣強大的文化遺傳約束力，格外容易嫁接與吸收外. 來文化。外國勢力的進入使得天津大量吸收了西方文化，故而天津的文化特質概括反映出北方地域文化圈、中西文化交匯點多種交叉及新舊交融並存而形成的城. 13. Yehua Dennis Wei and Yanjie Jia, “The Geographical Foundations of Local State Initiatives: Globalizing Tianjin, China,” Cities, Vol, 20, No. 2 (April 2003), p. 101-114. 14 「關於近代天津文化及其特質的對話」，天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 11~12 輯（天津：天津古籍出版社，1996 年），頁 72~75；周俊旗，「試論天津文化的優長與劣勢」，劉海岩、劉洪奎主編，城市史研究第 17~18 輯（天津：天津社會科學院出版社，2000 年），頁 142；「關於近代天津文化及其特質的對話」，天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 11~12 輯（天津：天津古籍出版社，1996 年），頁 72~75；劉建軍、杜榮霞、南金花，「天津經濟二次飛躍與城市競爭力提升」，職業時空（廊坊），第 7 期（2009 年），頁 5。 7.

(18) 市性格。15這因此駁斥了將天津在改革開放時期的發展滯後，歸因於文化中小富即安、知足常樂、不自信、中心意識、爭先意識不強，依附心理、安於現狀，滿足於既有地位，習於消閒文化此類的說法。例如1984年，天津被列入14個沿海開放城市後，在開發區、保稅區的競爭中能夠借重他地經濟特區發展的成功經驗，在競爭中領先一步，使得天津經濟開發區的多項指標連續多年在全國名列前茅，成為帶動天津發展的龍頭，又例如天津自行車在國有經濟退出市場後，民營經濟，尤其是私營經濟反而如雨後春筍般迅速崛起。將天津過去的榮景歸結為天津人的兼容並蓄，將天津後來的困境歸咎於天津人的保守消極，或者將老城區的問題歸結於天津人的保守，又將開區發的成功經驗歸因於天津人的開明，這些說法都難以自圓其說。. 政治大. 同時，北京作為清廷國都，按理會保留更多封建正統文化，保守性、政治性. 立. 更強烈，天津作為對外開埠通商的城市之一，比起北京更早的接觸西方事物，引. ‧. ‧ 國. 位的取代？. 學. 進先進的生產技術和管理模式。文化層面如何能用以解釋北京對天津經濟中心地. 因此，筆者認為天津的開放與保守均受迫於其首都門戶的身分，就開放的. sit. y. Nat. 面向而言，二次鴉片戰爭後天津被確定為通商口岸，先後建立九國租界，租界數量之多在大清國16個同類城市中名列前茅，九國租界總面積超天津舊城八倍之. io. al. n. 略考量。16. er. 多，如此跑馬圈地，絕非僅只為了經濟利益，貼近大清中央是最重要的政治與戰. Ch. engchi. i n U. v. 天津同時又具備強烈的保守性格。這是因為開埠迫使清廷必須以更加集權的方式控制天津，直隸總督兼任北洋大臣移駐天津便是其一，17袁世凱任直隸總. 15. 「關於近代天津文化及其特質的對話」，頁 72；涂宗濤，「從歷史角度看天津文化特點」，天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 13~14 輯（天津：天津古籍出版社，1997 年），頁 182；周俊旗，「試論天津文化的優長與劣勢」，頁 141；林姿呈，「英美近代天津城市研究綜述」，史林（上海），第 1 期（2012 年），頁 182。 16 劉海岩，「天津租界和老城區：近代化進程中的文化互動」，天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 15~16 輯（天津：天津社會科學院出版社，1998 年），頁 101。 17 同治九年（1870）移駐天津。開始時，每冬封河後回保定，來年春開河後再回天津，後改為終歲駐天津。隨著總督移津，省屬的其他衙署也陸續移津，如直隸提學使司等；或在津新建衙署，如巡警道、勸業道、交涉使司等。加上其他方面駐天津的衙署，在天津城廂及其附近計有幾十個各類大小的衙署和眾多的官吏。因天津為首都門戶，是京官出巡、外官進京必經之地，府、縣等地方官要佔用很多的精力和時間，周旋於駐津衙署和官員之間，迎來送往異常頻繁。 8.

(19) 督時並仿效歐日創立警察組織與警察制度（當時稱為巡警），要求中央承認並加強其懲罰權，以強化對城市的管理職能。具體顯示了與華南城市相比，天津作為拱衛京畿的軍政要地，其社會經濟受到中央政治力量的影響更為直接且巨大。袁世凱在天津之所而能開展其所謂的北洋新政，以天津作為個人權力發展基礎，源於能得到北京中央朝廷的信任授權。18辛亥革命時期，由於天津離北京極近，同時有租界庇護。革命浪潮風起雲湧，呈現出革命組織眾多與革命勢力活躍等特點，即便如此，幾乎發生在天津的革命活動都失敗或者未克實現。其中主因在於天津做為直隸首府，清廷力量一直蓄勢強大。19 與上海國際特色濃烈、經濟上以外向型為主，洋行充斥，天津則有著更為突出的帝國氛圍。內資，尤其是國資，在經濟結構上一直占主導地位。租界當局在. 政治大受到更多中央政府集權的影響。皇權控制嚴格，能有多少創新自主空間由中央裁立上海的影響力幾乎超越大清政府之上，體現出一種外力推進的開放，天津則始終. ‧ 國. 學. 決，這一點成為天津城市成長過程中最顯著的特色，20也決定了天津在地方社會甚至商業貿易上的激進開放程度都無法與上海比擬。21即使在 1949 年後，同時. ‧. 間受到沿海不建政策的影響，上海的商貿基礎以及城市企業家型傳統或多或少受到了一定程度的保護。而天津的第三產業基礎則是連根拔起，因此要研究天津，. sit. y. Nat. 必須先從瞭解天津在全國政經格局中的角色以及北京與天津的關係著手，才能加深對天津的認識。. n. er. io. al （二）受制於北京的影響. Ch. engchi. i n U. v. 燈下黑或者大樹底下不長草，是影射地理位置對於天津的制約最常被提及的兩句俗諺，北京作為首都，依靠首都資源的強大磁場和吸納能力，使北京在區域發展中也自然的處於不可替代的強勢地位。這種虹吸效應使城市群邊緣地區很難分享中心城市的發展成果，河北省社科院前副院長楊連云就提及津冀正因毗鄰北京才處於發展落後的困境中，其以跨國總部選址為例，在考慮設立總部時必然先 18. 吉澤誠一郎著，張利民譯，「光緒末年天津巡警的創設和城市行政的變化」，天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 10 輯（天津：天津古籍出版社，1995 年），頁 140。 19 羅澍偉，「『中國北部政治運動的中心』－辛亥革命時期的天津」，軍事歷史研究（上海），第 2 期（2011 年），頁 46。 20 羅澍偉，「中國城市的歷史發展與天津在中國城市史上的地位」，天津社會科學（天津），第 6 期（1989 年），頁 80；InterviewTianjin29102012. 21 林姿呈，「英美近代天津城市研究綜述」，頁 177。 9.

(20) 考慮北京，其次才會考慮天津與河北。22 張弘遠及林雅鈴則認為天津因為鄰近北京，自古以來即肩負攘衛京畿的責任，「穩定」成為天津在發展時的首要考量因素，這也使得天津的官員、領導者較為保守，「可以沒有誠意，但是不能犯錯」讓天津市領導人傾向不做風險大的政策投資探索。23文章中同時突出強調了地理因素的重要性，由於兩地過近的距離，使得在經濟與資源配置方面，天津必須支援北京的發展，各項建設資源與項目也需讓位給北京，例如許多博覽會、電影節、重要體育活動等一定都在北京舉辦，導致天津缺乏機會與資源。上述的研究成果大致可歸納出三種說法，第一種說法強調北京的虹吸或者. 政治大. 空吸效應，但這種說法首先必須考慮到，北京所帶給天津的也有積極與機遇的一面，譬如說過去天津生產的大量消費品，北京是主要的客源與市場。另一方面，. 立. 就其他工業大國的發展經驗來看，必然形成龐大的首都經濟圈與都市圈，但該如. ‧ 國. 學. 何解釋只有中國首都周邊形成了貧困帶。筆者在訪談過程中，便有一位學者提及多年來他始終質疑，為何京津無法走向如同東京橫濱一樣的連鎖發展效應。. ‧. 第二種說法提及維穩的重要性，但假如根據這個邏輯的話，那北京應該完. sit. y. Nat. 全沒有發展，因為北京就是京城，北京應該只存在政治功能，不會有任何經濟功能，不會有金融功能，也更不會有產業功能。但為何北京到後來能夠發展出一個. io. n. al. er. 全方位的城市？而天津的經濟情況卻每況愈下？如果過去的天津需要具備維穩. i n U. v. 的功能，為什麼現在不需要了？如果同意這樣的說法，難道是隱含著中共對於自. Ch. engchi. 己的社會壓制能力轉趨自信的緣故？. 第三種說法分析了北京對天津的資源排擠作用，卻忽略了北京與天津同時作為省部級，就北京自身而言，理論上沒有能力擠兌天津。這種排擠的狀況唯有在兩種狀況下可以成立，一種是北京領導在黨一層級的級別上高於天津，透過政治影響力爭取項目；另一種是中央默許或者介入兩個城市之間的資源安排，因此相對於北京，中央才是那隻最關鍵的手。訪談過程中許多學者談到了這種中央對. 22. 楊連云，「河北正因靠著京津才發展落後」，新浪網（北京），瀏覽日期：2014 年 3 月 1 日， http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20111128/151110893699.shtml。 23 張弘遠、林雅玲，「中國特區經濟發展誘因機制轉變的政經意涵：天津濱海新區的個案分析」，中國大陸研究，第 54 卷第 2 期（100 年 6 月），頁 45。這也是多數認為天津長期求穩的原因， InterviewTianjin23092011, InterviewTianjin24102011. 10.

(21) 於天津的打壓，是導致天津缺乏發展經濟條件的最關鍵因素，問題在於打壓是一個相當抽象的名詞，中央如何打壓天津，需要進一步被釐清。. （三）保守漸進的領導人思維 Duckett 以企業家型的地方政府一詞，形容天津市地方政府行為，24在機構改革的背景下，天津市黨政機關幹部群體紛紛興辦組建公司和企業集團等經濟實體，這些企業自負盈虧，承擔投資風險，在競爭型的市場中運作，具有生產性的意義，因此與一般政企不分的投機與尋租現象不同。透過天津的個案，Duckett 認為後社會主義城市中的國家官僚可以很好的適應甚至是擁抱市場改革。但她同時也發現，天津地方機關與黨政幹部經辦房地產事業，是基於確保經濟管理機構. 治政大也有違一般人對於地方政府行為的認知。1978 年後中國進入為增長而競爭的地立方政府競爭格局，在財政分成化以及政績導向的人事升遷規律要求下，各城市政. 轉制後單位的正常營運，盈利不是根本目的，這樣的經營目的與一般企業相異，. ‧ 國. 學. 府熱衷於以經營土地為核心內容的「經營城市」，謀求收益最大化的現象所在多有。改革開放後的地方政府行為，甚至幾乎可用土地財政或者土地經濟格局一言. ‧. 以蔽之。25實際上這些由黨政機關所經營的經濟實體，是否具有所謂企業家型的. y. Nat. 特質向來頗受爭議，這些企業往往有可能透過政府協助，確保原料的供給與貨品. er. io. sit. 的完銷，甚至是取得政府的補貼規避任何可能破產的風險。. 因此雖然為數不多，部分文獻將天津經濟發展的問題，指向了領導階層錯誤. n. al. Ch. i n U. v. 保守的施政方式，就中文文獻上來說，以楊繼繩為代表，從1980年代末開始，以. engchi. 新華社記者的身分，寫了四篇有關於天津經濟地位的文章，提出天津市委的物價穩定措施，雖然從表面上來看有益於民生，實質上卻嚴重違反了經濟規律，影響了政治改革的有效性，這是天津作為經濟高地，地位不斷下沉的重要因素。 Cheung 及 Hendrischke 則是目前學界所見最早兩篇探討天津經濟發展困境的西方文獻，26Cheung 認為無論是地理位置抑或是歷史遺緒甚至是中央給予的特許 24. Jane Duckett, The Entrepreneurial State in China ( London and New York: Routledge, 1998); Jane Duckett, “Bureaucrats in Business, Chinese-style: Market Reform and State Entrepreneurialism in the PRC,” World Development ,Vol. 29, No.1 (2001 January), pp.23~37. 25 Carolyn Cartier, “‘Zone Fever’, the Arable Land Debate, and Real Estate Speculation: China’s Evolving Land Use Regime and its Geographical Contradictions,” Journal of Contemporary China, Vol. 10, No. 28, pp. 445~469; You-tien Hsing, The Great Urban Transformation (Oxford: Oxford University Press, 2010). 26 Peter .T .Y Cheung, “Guangzhou and Tianjin: The Struggle for Development in Two Chinese 11.

(22) 政策與否，都不足以解釋天津經濟表現的惡化。反之，必須歸因於保守的領導型態，這是因為無論多優良的地理位置、抑或多優惠的中央政策，必須端視地方領導的有效操作，才能使之成為城市發展的資產。更甚者，許多優惠政策是地方領導人在各種與中央的博奕過程中，爭取得來的。以青島和廣州為例，雖然同時與天津在 1984 年被指定為沿海開放城市，但整個 1980 年代的經濟表現平平，直到 1990 年代以後才開始蓬勃起飛，而這必須歸功於兩地領導致力於經商環境的改善以及對本地工業的扶持。在天津的例子中，地方領導則過度重視基礎設施的建設，而忽視了更根本的國企改革工作，支柱產業的選擇缺乏重點，對於外資開放則一直抱持懷疑的態度。. 政治大. Hendrischke 以懷舊式的開明專制主義形容天津在 1978 年的地方政府行為模式，同樣強調了天津領導在社會與經濟上保守主義的特質對於天津經濟發展的. 立. 影響。文章中回顧了李瑞環在天津執政期間所執行的三級跳坑危房改建工程、民. ‧ 國. 學. 用煤氣化、引灤入津水利工程與三環道路發展，突出了基礎建設、福利城市與社會穩定是李瑞環執政天津時期的施政重點。. ‧. 以上兩篇文章基本上都將天津經濟發展滯後的原因歸咎於領導型態，從物. sit. y. Nat. 價補貼到缺乏重點的產業政策、甚至是轉移企業利潤用以城市基礎建設投資，或者是內資與外資的有意隔離以及對城市擴張的恐懼都多所批判，卻未考慮到 1976. io. n. al. er. 年天津在唐山大地震後中受創甚深，基礎設施重建原本便是迫在眉睫的工作。其. i n U. v. 次，城市更新是招商引資的必要手段，一般狀況下，與追求經濟成長並無根本性. Ch. engchi. 的衝突，改革開放以前，城市僅為工業生產而存在，城市基礎建設長期被忽略，進入 1980 年代後，所有城市都著手開始處理所謂城市建設「歷史欠帳」嚴重的問題。實際的狀況是當時的天津在經濟競爭力的表線上仍居全國前沿， Hendrischke 自己也承認對於城市基礎建設的改善雖然耗資巨大，甚至對於工業建設產生排擠效果，但就長期來說卻可能也有助於城市競爭力。第三，同時這些批評並未考慮到幹部行為在追求政治生涯穩定時的理性動機，行動者所選擇的偏好和戰略是主流結構和政治環境形塑的結果，在幹部任期. Cities,” in Peter T Y Cheung Jae Ho Chung and Zimin Lin eds., Provincial Strategies of Economic Reform in Post- Mao China (NY: M. E. Sharpe, Armonk, 1998), p. 18; Hendrischke Hans, “Tianjin: Quiet Achiever”, in Hendrischke, Hans; Feng, Chongyi, eds., Political Economy of China's Provinces: Competitive and Comparative Advantage (London/ New York: Routledge 1999 ), pp. 183~210. 12.

(23) 不穩定的前提下，追求明白可見的形象工程，避開錯綜複雜的體制改革原本即是地方政府常態。最後，中國所有的城市在追求經濟成長之餘，往往可見菜籃子工程與分配正義等口號標語，因此認為天津這種過於重視民生疏忽經濟建設的推論，需要更進一步的操作化。綜合來說，上述文獻在討論主題各異的條件下，彼此間均殊途同歸的注意到了天津在 1980 年代這種「只求穩定即可」的發展特質，也凸顯出上述文獻的研究價值，但僅只看到天津選擇了維穩重於增長的道路，並未進一步思考這樣的選擇因何而來，是美中不足之處。比方說 Hendrischke 注意到天津與其他沿海城市，在發展重點上呈現極大的差異，這些地方政府將發展經濟作為工作重點，而天津更關注的似乎是確保社會秩序與避免社會動亂，但他本人無法針對這樣的現象提出解釋。. 立. 政治大. （四）文獻的缺憾：政績誘因與中央地方關係下的超穩定機器. ‧ 國. 學. 從文化角度或是從地理面向，甚至考慮到領導人因素，上述文獻主要是從地. ‧. 方此一層級的角度去思考天津經濟發展的困境。但以文化面向而言，存在缺乏嚴謹立論依據的問題，從地理亦或是領導人因素出發，卻是隔靴搔癢，並未切中要. sit. y. Nat. 害。這些解釋的問題，在於並未同時考慮到中央－地方軸線對於天津發展的影響。. al. er. io. 比方邱紅豔透過分析中央政府與天津市政府在經濟發展中作用此一問題，探. v i n C h 過程中雖然中央政府對於天津市政府的影政府與天津市政府共同作用的結果。 engchi U n. 討結構與行為者能動性間辯證關係的討論，發現天津市公共政策的實踐，是中央 27. 響很重要，天津市政府也在對中央政府的利益偏好中進行評估，並提出自己的策略選擇，而兩者之間在利益偏好上竟意外的相近。但這種偏好的最大相似，本身需要被進一步檢視。筆者發現兩者間的利益偏好之所以接近，乃在於天津所做的所有策略選擇，基本上只敢在中央給定的選項下調整。一旦在實踐中發現問題時也不敢大膽嘗試，必須透過與領導人會晤的各種機會向中央政府進行遊說允許放行，這點與珠三角甚至是長三角等地區城市相. 比較，就呈現出相當不同的府際關係。這些城市做為中國改革開放成功的代表，不只是因為鄰近香港台灣的地理優勢，或者因為中央給予的特殊政策，而是地方 27. 邱紅豔，「超越結構—行為體的二元分析—1980—1999 年天津市政府投資政策及實踐分析」，華中師範大學學報（武昌），第 44 卷第 1 期（2005 年 1 月），頁 104~110。 13.

(24) 領導各種先試先行的改革措施，能夠取得中央的同意或者默許。易言之，地方領導的態度或者抱負對於地方的經濟發展而言，真的可以作為一個獨立的自變項存在嗎？如果沒有中央的首肯或者同意，任何的改革推動都會遭遇到極大的阻力。中共藉由對於地方官員的任命制度，以及財政汲取及固定資產投資的分配，可以有效的透過宏觀調控制約地方領導的行為選擇。事實上，透過拉出中央政府角色，可以完整的串起文化、地理與領導人因素三個面向。天津保守漸進的文化是被造就而非自然生成的，由於鄰近北京，在強調建設大首都工程時，刻意傾軋天津的城市發展潛能。更重要的是，天津特殊的中央地方關係，構成了地方初始條件的背景。當地方領導在追求個人政績表現. 政治大. 時，必須同時考慮地方的初始條件，當兩者無法兼顧時，必須在社會維穩與經濟成長兩個目的之間擇一追求。這也解釋了在 1978 年改革開放的大背景下，所有. 立. 中國沿海城市都擁有相同的經濟困境與開放機遇，面對相對於其他省市盛行的政. ‧ 國. 學. 策理念與政策工具，為何不同城市間卻出現了截然不同的發展路徑。28 易言之，天津 1980 年代超穩定機器的出現，源自於地方領導在政績考量與. ‧. 中央地方關係制約作用下的結果。雖然是一種非預期的結果，超穩定機器的作. y. sit. io. al 1980 年代超穩定機器的出現 n. 第三節. Ch. engchi. er. 的路徑選擇。. Nat. 用，不僅影響了當時天津經濟的表現良窳，也影響了城市在未來追求經濟增長時. i n U. v. 本文目的在於聚焦 1980 年代的超穩定機器，如何影響 2002 年後天津經濟轉型的困境。超穩定機器是本書中的核心變數，本節中將分成兩個重點呈現，其一討論超穩定機器出現的背景，再者針對超穩定機器一詞進行概念定義。超穩定機器出現的背景一方面基於幹部追求政績最大化的誘因，一方面源自天津獨特的中央－地方關係，分述如下：. 一、超穩定機器出現的背景——幹部有追求政績最大化的誘因就政治領導型態而言，許多研究強調地方經濟成長是支配當地政府官員活動 28. John A. Donaldson, “Why Do Similar Areas Adopt Different Developmental Strategies? A Study of Two Puzzling Chinese Provinces,” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 60 (2009), pp.421~444. 14.

(25) 的主要刺激動力，卻往往忽視官員追求經濟成長的目的，很大的因素在於希望能在官場中按時晉升，而這卻取決於上級部門的選拔。中央對於地方仍具有絕對的政治權威。首先，中央對於中委會、政治局、常委會委員的人事安排，仍然掌握著充分的壟斷性權力。所有候選人都必須經過中央的資格審查以及推薦，才能進入候選人的名單中；並且中央還具有調動地方官員的權力，面對不配合中央政策的地方官員可以輕易進行人事更替。分權化是中央政府策略性的行動。目的是為了促進經濟發展，是由中央所控制的而非由地方自發的分權化行動。國家實施地方幹部輪換政策，而對選拔幹部又有著嚴格的年齡限制。中國的幹部甄選制度一直以來都扮演著事前的監控功能，以縮小中央與地方各自的利益偏離程度。透過各種制度設計確保中央地方關. 政治大的轉變極為敏感。官僚鑲嵌於社會中的自主性主要來自於職業安全感，晉升來自立係在平順的軌道上發展，所有這些造成的結果是地方官員對上級政府指令和政策. ‧ 國. 學. 任命，官員會把主要精力集中在上級結構，任命和開除的權力加強了從上而下的權力結構。相對於按照非人格化的標準來決定升遷的制度而言，這種結構給上級. ‧. 更多對下級的控制權。. 應該發展本地經濟還是執行與此衝突的上級政策，變成地方官員常需面臨的. y. Nat. sit. 兩難困境。地方官員常常必須應對這些相互衝突的目標和任務，同時在這些目標. er. io. 與任務中在做取捨。經濟的分權與政治上的再集權成為中國特殊不對稱分權化的. al. v i n Ch 的條件下，幹部將傾向追求短期行為與具體可見的政績而忽視永續發展的議題。 engchi U n. 現象。向上問責制雖然成為推動中國地方經濟成長的主要動力，但在任期不穩定. 而中共著重的政績，其一為「小康社會」，亦即經濟發展。其二為「和諧社會」，指的是社會維穩。在領導幹部的任期不穩定與資源有限的前提下，會從這兩種「政績」做出理性抉擇，追求一項最利於達成的「政績」，亦即政績機會主義的選擇。29. 29. 蔡文軒，「解釋中國大陸省級的政治思考：「政績／派系」模式的思考」，政治科學論叢，第 44 期（2010 年 6 月），頁 115。 15.

(26) 二、超穩定機器出現的背景——天津的中央地方關係（一）從自給自足到成為發展依賴的城市在中國近、現代工商業發展史上，天津的地位絲毫不遜於上海，天津曾經是中國第二大商業城市和北方最大的金融商貿中心。1937 年，天津的貿易額已占全國貿易額的三分之一，擁有包括 12 家國內銀行的總行與 270 多家國內外保險機構，還有功能完備的證券交易所。天津也是通渠之地，海運、航運發達，在全國具有得天獨厚的優勢，當時有「南有上海，北有天津」的說法。這些榮景在 1949 年以後已經蕩然無存，天津本身不是資源豐富的城市，城市的興起高度依賴商貿，尤其是港口貿易。先有進出口貿易和國內貿易的迅速發. 政治大隨後跟著航運、外貿和商業的發展而興起。換言之，天津是先作為貿易中心、金立展，才有造成商品交換的集中，進而相應的提供了金融業發展的環境，近代工業. 融中心，才又作為工業重鎮，天津的城市規模是隨著商業的發展而逐步成型，與. ‧ 國. 學. 此同時帶動郵電、交通和各項服務事業與文教活動的誕生。30. ‧. 中共建政後，外來幹部掌握領導天津中樞，奉中央指示開始進行城市改造。城市定位奠基於兩個重要原則，第一，天津要成為社會主義的城市，城市建設必. Nat. sit. y. 須充分為工業生產創造便利條件；第二，天津必須為國家戰略而服務。31在戰備. al. er. io. 封鎖的狀態下，天津的港口優勢幾乎完全喪失，在轉型成為生產型城市的過程. n. 中，強化天津作為工業基地的定位，商貿金融等第三產業發展則急速弱化。. Ch. engchi. i n U. v. 在三反五反運動以後，天津原有的工商業基礎徹底完成改造工作。所造成的結果是所謂企業家型的傳統被有意識的掃除，整個結構排序開始從以三產業為主向二產業為主轉化。當時正是全國大上工業的時期，爭項目搶項目幾乎成為城市經濟發展的唯一手段，天津也從此由一個自給自足型的城市，轉變成為一個高度依賴於中央資源投入的城市。. 30. 蔡孝箴，「天津經濟中心的形成」，天津社會科學（天津），第 2 期（1982 年），頁 6；關白，「關於加快天津經濟發展的思考」，現代財經（天津），第 4 期（1993 年），頁 1；郭錦超、楊秋平，「淺析近代天津經濟中心地位的形成」，遼寧工學院學報（錦州），第 8 卷第 2 期（2006 年），頁 16。 31 天津市城市規劃志編纂委員會，天津市城市規劃志（天津：天津科學技術出版社，1994 年），頁 70~71。 16.

(27) （二）國家對天津有限的資源投入經歷城市改造後，天津從一個商貿城市徹底轉型成為工業都市，但工業發展主要依賴自身基礎挖潛增長，國家投入非常有限。無論從政治影響力還是經濟影響力來看，天津都不及於北京及上海。就政治面向來說，天津曾經喪失直轄市地位，嚴重影響天津原有的資源分配。再就人事安排而言，天津出生或者具備天津工作經歷的官員仕途升遷往往相當受限。舉例而言，在1978年以前天津從未有任何一任市委書記更上一層樓擔任中央領導，即使在改革開放後，相比於北京及上海，天津的黨政官員晉升仍處處受限，即使成為政治局常委，排序通常偏後無法掌握關鍵要位。與另外兩個直轄市在政治權力的不均等下，造成天津長期追求國家大型項目而不可得。. 政治大. 就財政關係而言，尤其在 1949 年至 1957 年國民經濟恢復和第一個五年計劃. 立. 時期，天津稅款全部或大都上解中央，遠較於上海更早即成為國家財政的重要支. ‧ 國. 學. 柱。此時期國家沒有任何重大項目落戶於天津，天津所有工業投資均來自舉債經營，天津也是三個直轄市中最早出現本地金融機構資不抵債的城市。. ‧. 1980 年代為了調動地方經濟積極性，中國大陸開始試行劃分收支、分級包. y. Nat. 幹，但考慮到需兼顧中央財政穩定性，天津等三個直轄市仍維持總額分成、一年. sit. 一定的體制。及至 1988 年，開始了財政大包幹的財政體制改革，在北京實行財. n. al. er. io. 政遞增包幹，上海實行定額上解，天津仍然維持總額分成的體制。32無論是直接. i n U. v. 投資還是財政撥款，天津在三個直轄市中顯然都敬陪末座，導致天津能用於基本. Ch. engchi. 建設與更新改造的固定資產投資極為有限。33. 這種對天津城市經濟潛能的有意識壓縮，無論是出於建設大首都的戰略思維，天子津渡所應扮演的角色應該更強調拱衛京師而非富有朝氣，還是對於在首都旁邊存在一個工商業基礎齊備的城市該如何利用缺乏定論，都隱含著一個非常重要的邏輯：中央是不需要天津經濟發展的，更委婉的說法，至少是其他沿海大城如果發展不如預期，中央會感到焦慮；天津如果發展的不理想，中央可以接受這樣的結果。34經年的經濟能力壓縮，導致天津發展經濟的條件上並不理想，在 32. 周冰、李美嵩，「策略型過渡性制度安排：中國財政大包幹體制研究」，浙江大學學報（杭州），第 36 卷第 6 期（2006 年 11 月），頁 60。 33 王樹春、王常柏，「天津市所有制結構、企業組織的變遷及其趨勢」，環渤海經濟瞭望（天津），第 3 期（2005 年），頁 50。 34 InterviewTianjin10242011. 17.

(28) 這種狀況下，筆者認為對於天津的領導而言，在政績機會主義的導向下，會傾向優先考慮社會維穩重於經濟成長。也因此天津的城市經營模式，是被強加改造而非自我選擇的。此種說法並未否定地方政府仍然可能在顧及自身利益下與中央政府存在討價還價的現象，但最終往往以中央作為最後仲裁者做結。換言之，必須拉出中央－地方關係軸線下的資源效應與詮釋效應，透過回歸環境的邏輯中尋找答案，而非僅只歸責於單一政治人物的意識形態或是特定利益團體的需求，才能解釋 1978 年後當中國大陸所有城市面臨相同的改革機遇時，天津超穩定機器的出現。35這也是本篇論文希望有別於既有針對中國大陸城市再尺度化文獻的研究貢獻，過去的文獻雖然突出強調了國家在中國大陸空間發展上的地位不應該被忽視。包括國. 政治大了限制，同時給予了方向引導。但更多的強調利得的那一面，而非受限、甚至是立. 家仍然維持在經濟改革中的領導地位，透過制度與空間的結構給予空間發展施加. ‧ 國. 學. 制約的面向，例如更多的討論哪些城市在 1980 年代後的空間發展策略中受惠了、發展了，但相對的疏忽了哪些城市或者區域在這樣的一盤棋戰略中被忽視. sit. y. Nat. 三、超穩定機器的概念定義. ‧. 了。天津或者津冀區域因此足以作為一個可能的切入點。. io. er. 既有文獻在討論 1978 年後中國地方政府行為模式時，普遍認為改革開放使得中國的經濟體制、不同層級政府間的關係產生巨大變化，最顯著的轉變即在於. n. al. Ch. i n U. v. 地方政府從計畫經濟體制下中央政府延伸部門的被動角色，轉變成更加企業化的. engchi. 利益主體。發展地方經濟、增強城市競爭力成為地方政府的核心任務，而植基於上述假設的城市成長機器理論，三個重要的運作面向包括：追求經濟增長將取代重分配正義成為城市政治的優先目標，政經菁英間結盟，透過創造土地使用交易價值與使用價值尖的落差。尋求以土地為基礎的財富積累以及地方政府如何致力於營造親商友商的都市環境，大量被用於解釋中國地方政府在改革開放後的角色轉變。36 成長機器抑或是城市企業家型主義，精闢的指出了上海或者深圳等沿海城 35. Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis (New Jersey: Princeton University Press, 2004), p. 87. 36 張京祥、吳縛龍、崔功豪，「城市發展戰略規劃：透視激烈競爭環境下的地方政府管治」，人文地理（西安），第 19 卷第 3 期（2004 年 6 月），頁 2。 18.

(29) 市，在城市經營或者城市營銷的背景下，地方政府與私人資本如何結合共同運作創造出各種不同類型的消費空間。但若試圖以其通則化中國大陸地方政府行為模式，將會出現相當的侷限性與不完整性，相關探討筆者將在第二章再討論。以天津為例，在政績機會主義與中央－地方關係城市初始條件的限制下，筆者認為社會維穩將取代經濟成長，成為城市領導施政時的核心目標。而在改革開放年代，這也意味盡力降低經濟改革對於城市居民、國有職工所可能造成的陣痛與影響。因此筆者認為，天津地方政府在1978年後更可能以超穩定機器的姿態而存在。 Wu認為毛澤東時期，單位對所有職工綜合性福利措施的提供，以及國家透. 政治大. 過這種職工對單位的組織性依賴，實行對社會的緊密管理，作為兩個軸心，支撐了都市中超穩定（super stable）與可治理的社會之存在。37在此過程中，國家力. 立. 量通過資源分配交換工人的忠誠與馴服，工人則為自己爭取到更多的機會與福利. ‧ 國. 學. 占有。. 吳縛龍認為這種超穩定社會的基礎，在經濟改革引進廠長責任制後被明顯的. ‧. 削弱。筆者透過對於天津田野的研究結果卻顯示，國家力量與單位組織間，以及. sit. y. Nat. 單位組織與職工間的雙重互賴關係，建構了天津超穩定機器的出現。更精確的. io. 資源共享，組成了所謂的超穩定聯盟。. al. er. 說，相對於毛澤東時期，此時期的地方政府與國有企業間，透過追求利益共構與. n. v i n Ch 1980年代的天津市政府以追求低失業率與低物價為目標，地方政府提供補貼 engchi U 協助企業取得原材料，並規避破產的危機；而企業則配合政府繼續維持計畫生產，以及人為的刻意壓低物價漲幅。就與職工關係之間而言，企業要求職工接受低薪資的安排，但同時仍持續提供住房等社會福利性措施。因此天津超穩定機器的運作與成長機器三個預設面向截然相對應，具體呈現出以下特質，對於地方政府而言，經濟重分配的目標仍優先於經濟增長之上，企業作為國家權力延伸，繼續承擔政治與社會功能；土地作為經濟重分配的重要工具，政府壟斷資源分配，抵制市場力量的進入；以及在最大程度上限制外國資本所可能對傳統經濟秩序的干擾。. 37. Fulong Wu, “China’s Changing Urban Governance in the Transition Towards a More Market-oriented Economy,” p. 1073. 19.

(30) 超穩定機器的本質是政治性而非經濟性的，缺乏如資本主義社會意義中的資產階級。地方政治菁英做為權力核心，存在很強的延續性，影響力高於經濟菁英，對於機器內部成員的更迭與運作存在支配性，政治菁英採取城市管理主義而非城市企業主義方式治理城市，土地生產與使用仍然具有很強的福利性質，並非用以做為招商引資的優惠手段或者帶動城市經濟增長的工具；為了維持社會穩定與安定，對於外來資本採取防範與防備的心理，天津的城市經營型態在1980年代的沿海城市中顯得獨樹一幟。當時施政者的政治動機在於，透過追求社會維穩，作為有別於經濟增長之外的另一類型政績標的，事實證明，當時建立的產業發展方向、土地運用制度與城市內部行政體制，對於天津今天在加速經濟增長階段仍然具有相當的影響力。. 第四節. 政治大解釋天津成長轉型的路徑選擇立. ‧ 國. 學. 天津在 2002 年經濟轉型過程中所呈現出的增長特質，更具體的說，天津城市成長轉型的路徑選擇，是本文的依變項。依變項必須是具體、可觀察的概念，. ‧. 對此，筆者提出以下三個清晰的制度指標，分別是支柱產業的選擇、土地政策的更迭以及 2009 年濱海新區行政區劃的調整成果。這三個制度的轉折分別象徵了. Nat. sit. y. 天津經濟轉型過程中最關鍵的三大議題，同時可以具體對應出 1980 年代超穩定. er. io. 機器運作的三個面向。. al. n. v i n Ch 的可能性。尤其是濱海新區的行政區劃改革以及造城運動，實際上仍處於一個進 engchi U 在此必須強調的是，筆者並非否定以上三個制度指標，未來存在大幅度轉換. 行中的狀態，許多受訪者均提及改革未竟其功，必定還要逐步調整，濱海商務區若有自貿區加持，未來或大有可為。因此我們也不否定，天津有朝一日將出現第. 三產業比重將超越第二產業比重的可能性，抑或是獨立出與既有本地產業優勢無涉的支柱產業，市政府也確實不斷加強自己對土地收儲與出讓的壟斷力道，濱海新區的行政區劃工作與基礎建設也逐步深化中。因此在文中我們首先必須明確研究年限，比較十五計畫與十一五規劃期間，包括產業、土地與行政區劃等三個制度的調適與更迭，以使前後設計存在可比較性。同時筆者相對僅只處理制度中不變的面向，關於天津從超穩定機器往成長機器轉型過程中許多「變」的部分將是極具討論意義，以及筆者未來將持續戮力的部分。. 20.

(31) 一、天津成長轉型的三個制度面向就支柱產業的選擇來說，十五期間確立了信息、汽車、商貿物流、金融、房地產作為支柱產業，雖與天津過去長期發展以輕重工業發展核心有很大不同，但對比於其他包括北京、上海等直轄市伙伴，1990 年代就已經進入二三產業兩條腿走路時代，天津在第三產業上的發展，無論是規模還是速度都有很大發展空間。十五時期天津市政府積極扶持天津第三產業的成長。戴相龍 2002 年初甫就任市長時即以推動金融中心為目標，一改此前未有大型銀行總部設於天津的困境，2006 以天津為總部的渤海銀行成立；同時響應中央以天津做為金融試驗創新區的舉措，開始推動大規模的私募股權基金於濱海新區內成立。. 政治大渤海銀行經歷了一波人事震盪，許多試點項目陷入懸而未決的困境，私募股權基立金則面臨非法吸金等亂象，一位受訪者認為金融中心的議題在戴相龍離任後已經. 十一五時期，無論是渤海銀行還是私募股權基金，在運作上都發生了困難，. ‧ 國. 學. 退燒，現在天津沒有人在提金融中心了，大家講的都是大項目、好項目。另一位受訪者則提及，天津本地官僚對於該如何進行金融創新的概念實際上仍處於逐步. ‧. 摸索階段，未來天津的第三產業發展主要以配合高端製造業中心為主，側重生產. sit. y. Nat. 性服務業的建立，並基本建成與經濟中心相配稱的金融產業體系。. io. er. 從土地政策面向上來說，十五時期天津市政府宣稱不再下達新的經濟適用房計畫，放緩了經濟適用房的建設步伐，並確立了土地統一由市政府壟斷出讓的格. n. al. Ch. i n U. v. 局，同時改變過去土地多由行政劃撥取得的方式，開始實行國有土地有償出讓制. engchi. 度。以海河改造為契機，帶入商業地產的概念，透過拆遷經濟的實現加快天津城市化的步伐。戴相龍離任後，2008 年頒布的《天津市土地開發整理管理規定》，重新復歸土地多頭出讓的格局，包括響螺灣或者于家堡等金融創新區在招商引資的時候，仍然走回了以土地零地價出讓的格局。天津對於經濟適用房的投資比重擺脫 2002 年後的低谷，在 2007 年供應逐步攀升。行政體制改革幾乎是濱海新區納入國家發展戰略重點以後，所面臨的最大難題，不僅僅是功能區與行政區存在衝突競爭，中心城區也未必能夠很好的駕馭與支配開發區。曾任浦東新區管委會主任的趙啟正便曾經直言，濱海新區的體制改 21.

(32) 革會很困難，與深圳特區、浦東新區做加法不一樣，而濱海新區是做減法。體制架構的疊床架屋所直接造成的結果，是各區域間針對項目的安排與分配產生了無序競爭。濱海新區雖然有著廣裘的土地資源，在行政割據下，天津市政府難以進行統一的領導與規劃，這是後來行政區劃改革以及新區幹部高配的大背景。其次，對於天津來說，已經不滿足於濱海新區僅只作為工業區的定位，2003 年後開始了大規模的新城建設，包括了商業、住宅、文創等各類房產項目紛紛啟動。但包括響螺灣等幾個天津重點推進的CBD在十一五時期後紛紛陷入資金短缺的停工困境中，原訂的建設時間表一再推遲，多數的項目或半途停工或封盤，38 而許多與土地運作相關的違紀貪瀆案件被揭露。易言之，十一五時期的天津市政府在試圖透過都市擴張，鞏固與合法化自身地域權威的同時，面臨了再領域化的挑戰。. 立. 政治大. 二、解釋天津成長轉型的路徑選擇——天津超穩定機器的存在. ‧ 國. 學. 天津的老工業城市經濟轉型之路，都顯示出天津正在由超穩定機器轉向成長. ‧. 機器的主流路徑，最明顯的轉變在於天津開始重視宣傳城市，從2013年申辦東亞運動會到2017年的全國運動會，從扶持參與電視劇拍攝到舉辦達沃斯論壇，這些. Nat. sit. io. er. 的階段。. y. 大型賽事活動的舉辦，象徵了天津逐步進入了城市行銷主義（city boosterism）. al. n. v i n Ch 中央對天津的要求，從維穩到成長、幹部考核指標的改變，對於天津原來超穩定 engchi U. 但我們發現，十五時期天津轉向成長機器的主流路徑時未必全然一帆風順，. 機器的力量是一個重新學習與調適的過程。天津超穩定機器的出現源自於1980 年代天津城市領導基於中央地方關係考量下，所作的政績標的選擇。對於十一五時期天津的城市經濟轉型將造成什麼樣的影響，是本文論述的重點。從支柱產業的選擇到土地政策的更迭，甚至到行政區劃改革的演進，每個部分都從中能看出政治行為者間的政治結盟與政治衝突，我們也將檢視制度如何隨著聯盟力量的對比而發生變遷、發展與演化，從而看出在整個城市發展的變革中，如何受到歷史時序、時間點與政策遺緒的制約與限制。各章節分析鋪陳，主. 38. 「天津響螺灣成鬼城：商務區無人煙」，文匯網（香港）， http://tj.wenweipo.com/?action-viewnews-itemid-8879，瀏覽日期：2014 年 11 月 4 日。 22.