第二章 因果機制的建立：從超穩定機器到成長機器
第二節 「成長機器」理論的問題
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
37
捕捉流動要素與掌握經濟資源的要求在。與其否定其發展型抑或企業家型的本 質，更確切的說法或許是中國大陸地方政治所展現出來的風貌，迥異於傳統新自 由企業家型主義中市場去管制化的應然邏輯，呈現出一種國家再管制化與領導市 場的獨特風貌。
第二節 「成長機器」理論的問題
一、成長機器的檢討與修正
在檢討成長機器抑或都市企業家主義的問題以前，我們先檢視中西方在運用 成長機器概念時的變異。60首先，傳統成長機器文獻強調私部門企業體作為成長 機器的核心，出於確保增長的前提條件能被有效執行，因此開展集體性的對各層 級政府部門遊說與動員。而中國大陸個案中則充分體現強國家的典範，政府是城 市再發展的主導角色，在尋求租隙（rent gap）的誘因下，地方政府成為成長機 器中的行為主體，直接控制土地市場，擁有政策制定權，掌握發展策略與方向，
決定合適於地方的發展規劃。
省級單位在管理地方經濟時的自主性與權力，使得地方領導對於創造市場經 濟扮演更具決定的角色。除此之外，在 1990 年代後直轄市政府權力下放的背景 下，區政府開始掌握有財稅、引資、城區管理與基礎建設管理等事權，成為成長 機器中不可忽視的重要行為者。
除了地方政府的主導角色，包括國有企業、從官方單位轉制而來的半官方機 構、鄉鎮企業、私營企業主都可能被納入成長機器中。對於聯盟成員的選擇與對 發展策略的決定都體現了不同地方政府的偏好。直接參與商業活動汲取利益則將 中國大陸地方政府與傳統的成長機器聯盟模式區隔開來，這也使得在中國國有與 非國有企業、國家官員與私營企業主間的界線顯得模糊。61
60 Jingxiang Zhang and Fulong Wu, “Mega-Event Marketing and Urban Growth Coalitions: a Case Study of Nanjing Olympic New Town,” Town Planning Review, Vol. 79, No. 2~3 (2008), pp. 209~226;
Shenjing, He and Fulong, Wu, “Property-led Redevelopment in Post-Reform China: a Case Study of Xintiandi Redevelopment Project in Shanghai,” Journal of Urban Affairs, Vol. 27, No. 1 (February 2005), pp. 1~23; You-Ren Yang and Chih-hui Chang, “An Urban Regeneration Regime in China: A Case Study of Urban Redevelopment in Shanghai's Taipingqiao Area,” Urban Studies, Vol. 44, No. 9 (August 2007), pp. 1809~1826.
61 Zhu Qian, “Institutions and Local Growth Coalitions in China’s Urban land Reform: The Case of Hangzhou High - Technology Zone,” Asia Pacific Viewpoint, Vol. 48, No. 2 (August 2007), pp.
219~223; Ye-Hua Wei, “Regional Development in China: Transitional Institutions, Embedded
‧
接對地方的成長議題產生影響。尤其在黨管幹部（nomenklatura）原則下，64中 國大陸形成獨樹一幟的人事任命制。上級領導對於下屬幹部的考核，決定了該幹 部是否能夠晉升。這種方式排除了選舉制度與民意匯集的機制，而端賴於幹部是 否能具備良好的「政績」，來獲得上級領導的拔擢。65此類有別於西方民主機制 的幹部任命方式，學者稱為幹部的「向上問責制」（upward accountability），66對 上級而非對選民負責，成為中西方成長機器之間最大的差異。針對中國大陸地緣政治與空間再尺度化的討論累積了豐碩的研究成果，這
Globalization, and Hybrid Economies,” Eurasian Geography and Economics, Vol. 48, No. 1 (January-February 2007 ), pp. 16~36.
62 何深靜、劉玉亭，「房地產開發導向的城市更新－我國現行城市再發展的認識和思考」，人
文地理（西安），第 23 卷第 4 期（2008 年 8 月），頁 6~11; Sun Sheng Han. “Shanghai between State and Market in Urban Transformation,” Urban Studies, Vol. 37, No. 11 (October 2000), pp. 2091~2112;
Laurence. J. C. Ma, “Urban Transformation in China, 1949–2000: a Review and Research Agenda,”
Environment and Planning A, Vol. 34, No. 9 (2002), pp.1545~1569.
63 George C. S. Lin, “The Growth and Structural Change of Chinese Cities: a Contextual and
Geographic Analysis,” Cities, Vol. 19, No. 5 (October 2002), pp. 299~316; Le-Yin Zhang, “Economic Development in Shanghai and the Role of the State,” Urban Studies, Vol. 40, No.8 (July 2003), pp.
1549~1572.
64 John P. Burns, “Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection: The 1990 Nomenklatura,” The China Quarterly, No. 138 (June 1994): 459~461.
65 蔡文軒，「解釋中國大陸省級的政治思考：「政績／派系」模式的思考」，政治科學論叢，
第 44 期（2010 年 6 月），頁 144。
66 Shiuh-Shen Chien, “Economic Freedom and Political Control in Post-Mao China- A Perspective of Upward Accountability and Asymmetric Decentralization”, Asian Journal of Political Science, Vol. 18, No. 1 (April 2010), pp. 69~89.
‧
67 George C. S. Lin, “State Policy and Spatial Restructuring in Post-Reform China, 1978-95,”
International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 23, No. 4 (1999), pp. 670~696.
68 柏蘭芝，「空間規劃和論述的政治：對珠江三角洲城市化戰略的反思」，台灣社會研究季刊，
第 70 期（2008 年 6 月），頁 139。
69 簡博秀、周志龍，「空間再層域化和國家：改革開放後的中國空間發展策略」，人文及社會 科學集刊，第 18 卷第 1 期（2006 年 3 月），頁 96~108。
70 Jianfa Shen, “Scale, State, and the City: Urban Transformation in Post-Reform China,” Habitat International, Vol. 31, No. 3-4 (2007), pp. 304~314.
71 Fulong Wu, “The (Post-) Socialist Entrepreneurial City as a State Project: shanghai’s Reglobalisation in Question,” Urban Studies, Vol. 40, No. 9 August 2003), pp. 1673~1698.
72 簡博秀、周志龍，「全球化、全球城市和中國都市發展策略」，台灣社會研究季刊，第 47 期
（2002 年 9 月），頁 169。
73 J. Shen, “Spatial Strategies of Urban Development: Rescaling and Territorialization in Post Reform China,” The Open Urban Studies Journal, Vol. 1 (2008), pp. 14~17.
74 Zhigang Li, Jiang Xu and Anthony G O Yeh, “State Rescaling and the Making of City- Regions in
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40
是一種面對全球化與市場化力量的被動反應，而是國家力量自身的主動的政治選 擇催生了社會經歷轉型的過程。75國家的角色在中國空間發展上的地位不應該被 忽略。因為國家仍然維持在經濟改革中的領導地位，透過制度與空間的結構施加 了限制，同時給予了方向引導。
最後，與西方社會不同，由於民主化、法治化進程的相對滯後，使得中國大 陸市民社會、非政府組織的力量極其微弱，因此城市中並不存在強勢的反成長力 量，即使當社區組織被納入成長聯盟的一份子，也是成員中力量最薄弱的行為 者，同時受到上級地方政府嚴密的監控。
綜上而論，中央－地方關係呈現出原始成長機器模型與後社會主義國家彼此 間最大的分歧，雖然 Molotch 對城市成長機器的討論並非以國家理論作為基礎而 開展，他本人在一定程度上卻也承認了國家脈絡對於結構成長機器的重要性。包 括對土地的管制、生產與移轉的方式，地方經濟發展必須在既定的國家脈絡下被 操作，國家能夠透過城市系統進行就業與財富的重分配。國家角色空洞化的論述 因此需要被重新檢視，無論是作為理論的分析焦點抑或在影響都市成長軌跡的實 際政治場域中，國家仍然保持其重要的戰略意義。此處並未否定存在地方政府規 避中央管制甚至是陽奉陰違的可能性，但這種規避行為往往與地理距離成正比，
76進而影響了中央的控制力強弱。
因此，就中國大陸而言，城市系統的存在政治性大於經濟性，中央對於個別 區域城市有其定位與要求，也因此每個省際之間的關係都是獨一無二的，此種對 城市的指令性可以從中央批覆的城市規劃中窺見，還必須從雙方長期間的互動尋 找線索，諸如人事的調動到財政資源的重分配，為地方領導創造出了不同的誘因 與限制，這也意味著以成長機器用於解釋所有 1978 年後中國大陸的地方政府行 為，將容易流於以偏概全。
其次，儘管在歷史的轉折點上，通常會產生制度變遷，但制度體系中的核心 元素卻可能存在強烈的延續性。原來政策下的既得利益者往往拒斥任何的變動與
the Pearl River Delta, China,” Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 32 (2014), p.
139.
75 Hao Chen, Jingxiang Zhang, Xiangyu Li and Zhao Zhang, “Rescaling as a Leading National Transformation Project: Decoding State Rescaling in China’s Changing Central State-Led Regional Planning,” China Review, Vol. 14, No. 1 (Spring 2014), pp. 97~124.
76 InterviewTianjin26092011.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
41
革新，制度學習的效果在政治場域中也往往不及在經濟領域中的效果，成長機器 的運用往往給人家一種去歷史化的感覺，每個城市進入城市化所處的時程不同，
原來城市的制度設計會限制後續變動的可能性，這是在運用成長機器概念時所必 須留意的問題。
二、天津的超穩定機器
按照成長機器或者都市企業家主義的推論，在經濟全球化以及財政分權化力 量的驅動下，1978 年後的中國大陸地方政府以追求增長作為城市政策的核心，
積極推進城市基礎建設，透過各種優惠政策，致力於從事招商引資的工作。甚至 地方政府本身也透過建設公司、企業等經濟實體，從市場開放中積極獲利。政府 本身既是管制者、成長推進者，同時還是參與者，刺激成長、積聚收益成為其樹 立施政正當性的手段與以及展現績效的象徵。從一個低薪資、高社會福利提供、
高國家開支的的平等主義社會，轉變成為一個大量生產、高薪資、低社福提供與 低國家開支的社會。
特別就土地財政的運作面向討論，如果說 1980 年代開發區的出現是為工業 化的思維而服務，土地僅只做於融資或者招商引資的工具而存在，進入 1990 年 代末期的地方政府，在土地市場化與商品化的背景下，已經摸索出如何透過創造 消費空間，以及建構土地未來性以增加自身收益的極大化。無論是基於工業化還 是城市化的邏輯，中國大陸呈現出土地財政與經濟增長以及房地產與都市更新的 高度相關性，政治菁英與經濟菁英合作追求成長，並從成長中獲益，這也是為何 成長機器為何被大量運用於解釋地方政府行為的原因。
但天津在進入改革開放時期以後的地方政府治理行為，恰恰與上述的預測背 道而馳。城市領導型態呈現出都市管理型主義而非企業家主義，排斥市場力量的 運作，相對保守的土地政策尤為明證，對於開放與外來資本的進入呈現保留與抗 拒態度。顯然無論是成長機器還是都市企業家主義，若試圖用於通則化中國大陸 地方政府行為模式，必須進行適當的修正。引入央地關係與時序關係可以更好的 理解成長機器理論的貢獻與侷限，這也是本文之所以提出超穩定機器的理由。
就央地關係而言，Liu 在 1996 年的文章中已經注意到，77改革開放的大背景
77 Alan P. L. Liu, “Beijing and Provinces: Different Construction of National Development, ” Issues and Studies, Vol. 32, No. 8 (August 1996), pp. 28~53.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
42
下，不盡然每個區域都以積極正向的態度應對經濟改革政策的改弦易轍，兩個自 變數決定了不同省域間的發展策略，其一在於是否具備企業家型的傳統，其二是 毛時代政治經濟遺緒的影響。78
從自變數選擇上的問題來說，該篇文章主要是以民國初年甚至是更早以前的 產業基礎，作為判定一地是否具備企業家型的傳統，徽商的個案即是一例，他認
從自變數選擇上的問題來說，該篇文章主要是以民國初年甚至是更早以前的 產業基礎，作為判定一地是否具備企業家型的傳統，徽商的個案即是一例，他認