第五章 天津房地產開發模式
第二節 1980 年代的城建觀念與管理體制
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2007 年天津市府針對《天津市城市房屋拆遷管理規定》中許多具爭議性條 文的部分進行修正，提高了拆遷補償平均標準、提供拆遷戶多種安置方式、增設 聽證規定、規範拆遷評估、實行拆遷計畫管理與嚴格把關拆遷許可證。上述舉措 都象徵了天津在土地改革的迂迴性。
與商品房開發相比較，保障性住房利潤空間極低，由於不收取土地出讓金，
地方政府往往不見得願意主動增加。而土地多頭出讓的競爭態勢相當程度上可能 不利於土地價格的抬升，土地實行無償行政劃撥既有國有資產流失的風險，更削 弱了政府做為所有者由土地中獲益的能力。天津土地改革的迂迴性印證了 1980 年代後形成與構建的城市管理觀念與管理體制即使到今天仍然持續發揮影響 力，一直以來地價零泡沫做為低物價政策的重要一環，是民心工程中的核心部 分。為調動區縣及企業參與危房改造工程，天津市府下放土地整理及房地產開發 權。而一般民眾則是房地產價格被長期低估重要的受益群體。即使當政策變遷的 機會窗口開啟時，這些力量仍然持續發揮作用。
第二節 1980 年代的城建觀念與管理體制
一、舊區住宅改造規劃
1976 年地震後，大量的房屋被震毀，1980 年時全市仍有超過 2/3 的住宅在 地震中遭遇到不同程度的破壞，仍然有 110 餘萬人住在 51000 餘間抗震棚或者震 損的危險房屋內， 許多家庭老少三代同居一室，人均居住面積只有 3.6 平方米，
夏不遮雨，冬不避寒。若不進行舊城改造，城市規劃和發展根本就無從談起。
新華社天津分社記者賈文英早於 1978 年 6 月便提出了內參稿「天津十萬災 民依舊住在馬路上、公園裡和海河岸邊的臨建棚裡」。當時中央領導指示要求國 家建委、計委等部門協助天津解決震災問題。賈文英再於 1980 年 4 月連續寫出
「目前天津城市建設重點應放在消除震災和解決人民生活的迫切問題上」等四篇 內參，明確點出天津因財力不足而影響震後重建。1980 年 5 月中共黨中央、國 務院作出決定，從 1981 年到 1983 年，每年向天津提撥專款 8.2 億元，共 24.6 億 元，用於震後重建。在中央支持下，危改工程成為天津市政府的重要任務。尤其
年 6 月 6 日，第 004 版以及丁凱，「外地開發商紛湧推高房價，天津市地產潛伏巨泡」，經濟觀 察報（北京），2005 年 4 月 4 日。
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是李瑞環調任副市長主管城建以後，住房建設被擺至天津市政府工作首位。
舊市區城坊改造規劃大體歷經兩個階段，第一個階段由 1976 年開始到 1985 年，主要針對震損住宅進行重建，結合舊區改造，成街成坊的進行居住區規劃；
包括和平區貴陽路片及河西區大營門片等老六片在此時期開始了恢復重建計 畫。在舊市區共拆除震損房屋及改造危陋平房 96.8 萬平方米，新建 220 萬平方 米，成街成坊規劃了 38 片。
第二階段由 1986 年到 1990 年，對舊市區三級跳坑和危陋平房進行改造，同 時配合興建商品房對舊區住宅實行成片詳細規劃。作為天津特有的城建問題，三 級跳坑指涉那些住宅比院子低、院子又比胡同低，而胡同又比馬路低的簡陋住 房。這些房子低矮簡陋，一到夏天暴雨必然淹水，一到冬天則陰暗潮濕，1984 年天津三級跳坑住屋累計達一萬餘間。
改造跳坑按因地制宜原則操作，集中成片的跳坑住宅按社區或街坊進行改 造，規劃拆除重建或者分散零星的跳坑房屋，或採取原地翻建或採取原住戶一地 安置方式。平房改造片規劃採取就地改造為主，從規劃用地上挖潛建房為輔。採 取多層建築方式，以各單位集資聯建的方法進行。各聯建單位可按規定，分到應 得住房。同時盡可能做到少占地，多出房，例如拆一建四亦或分二留二等方式，
即如果拆除一平方米，可以建造四平方米的樓房。除了返還拆遷戶分配兩萬平方 米住宅外，還可留下兩萬平方米出售給單位或者個人。
在李瑞環之前，臨建棚拆除速度緩慢，拆棚分房的工作遲遲無法落實。他的 到任決定了危改工程的箭在弦上，在其看法與說法一書中，李瑞環提到了自己針 對城市住房建設的設想，「住宅是人民群眾最基本的生活條件，政府必須重 視……。住宅問題解決的好壞直接關係到改革、發展、穩定的全域。」對於住房 價格的想法亦與其調控物價政策的思維相結合，「天津建設廉價商品房，國家搞 大市政配套，企業包小市政配套，居民按成本買房，平均每平米幾百元，分期付 款是可行的。既彌補了建房的資金不足，又解決了居民生活急需，這就走出了住 宅商品化的一條新路子……。重要的是，要想方設法降低造價。『物美價廉』，這 就與我們的國情相適應了。」
在提到天津商品房改革時，他提及：「商品房的改革之所以較慢，主要原因 是房價太貴，一般是二、三萬元買一套住房，這在目前群眾經濟條件下，多數人
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很難買得起。可望而不可及，所以必須想辦法把房價壓下來。比如大約 1 平方米 100 元的價格，花幾千元錢就可以買下一套住房。這個水平的商品房比較有吸引 力，也容易推開，從而把群眾的消費需求以及消費資金全部吸引到住宅投資上 來。」
「具體的辦法可以由建設單位發動青年職工義務勞動，在市區邊緣地帶有計 劃的建設平房，然後廉價出售。在出售時還可以實施切塊部分零售或分期付款的 靈活政策、措施，或採取由單位與職工個人結合的辦法，允許個人先買單元內的 一間房，也可以試行買點幾平方米，一點一點買，從小到大逐步過渡……，經過 若干年的過渡，逐步把群眾手裡的消費資金引導到住宅投資上，國家、企業、個 人一起幫忙，做到自購公助，使住宅商品化成為事實。」316
李瑞環本人的強勢領導對於天津危房改造工程起了相當大的作用，他認為任 何問題只要主要領導下去抓就好辦。在幾次因徵收土地問題與企業產生衝突時，
李瑞環本人作法是將主管的市長或常委請來，把任務壓給他們，問題往往很快就 可以解決。317天津市城市建設研究所顧問王明浩，當時是天津市建委規劃處處 長，分別約見市內六區主管建設工作的副區長，討論其建設構想，沒有合同、沒 有任何紙本證明，需要多少住房需要多少土地，全部由規劃處一手決定。提出規 劃方案後，由李瑞環徵詢各區區長是否能同意按方案執行，該計畫便拍板定案。
二、城市土地管理體制的改革
1980 年代確立了與轄區內國有企業及區一級政府針對城建工作的權責劃 分，因應抗震救災建房用地工作需要，市政府將過去分散徵地的辦法逐步轉變為 統一規劃、統一設計與統一征地。首先是成立天津市人民政府徵地辦公室，由市 建委及農委共同領導，負責全市住宅用地的統一徵收與審批工作。
316 葉禮敏、初乃禎，「李瑞環同志提出加快城市住宅建設的新構想」，經濟管理（北京），第 8 期（1987 年），頁 8。
317 中環線西半環拆遷時，一個陶瓷廠向市政府反映工人有意見，李瑞環親自與廠長聯繫說工資 照發、獎金照給，工作保證都安排好，怎麼會有意見。隨後聯繫規劃局長，問是否對中環線拆遷 有意見，局長說沒有，李瑞環問他那報告一封一封遞上來什麼意思呢。第二天，市規劃局來電報 告說工作都已安排妥當。再以東半環修建工作為例，由於占用某單位院子六米寬，相關負責人正 煩惱是否要向上請示，黨組書記告訴他，別提意見了，提了肯定挨批。李瑞環，「市長的主要職 責是規劃、建設、管理城市」，中國共產黨新聞網（北京），瀏覽日期：2013 年 12 月 11 日，
http://dangshi.people.com.cn/n/2013/0327/c359715-20933232.html。
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其次將天津市城市建設委員會改名城鄉建設委員會，統一管理城市和鄉村的 建設工作，將住宅建設、生活配套、市政公用措施和重點工廠企業恢復重建，連 錢帶物帶計畫，這些原來歸屬計委的權限，切塊由建委負責管理。建委還可根據 情況調整建設項目的年度計畫，對項目間、行業間的建設資金、材料等進行即時 調整。
第三則將包括大港等遠郊區縣的土地管理工作納入市規劃局統一負責，從此 城市規劃範圍內的用地管理全部集中到市規劃局，在住宅建設上，從 1980 年到 1984 年這五年中共劃撥住宅用地 791 公頃，共建住宅 1485 萬平方米，比中共建 政三十年來天津住宅建設總面積還多出 430 公頃。1984 年開始對城市住宅用地 實行統一劃撥、統一徵地、統一建設與集中開發，不再受理各工礦企業和其他建 設單位住宅用地建設的單獨申請。
這種市企或者區企結合的方式解決了建設用地的問題，傳統上針對住宅用地 都必須透過徵地，但費時、費力、費財，對於急需在最短時間內完成災後重建的 天津市政府而言，沒有時間和耐性依循這些環節，針對這種情況，李瑞環提出借 地分房、占地獻天等方式解決城市建房的部分用地問題。借地分房是指土地所有 權屬於那個部門，但它沒有建房投資，可以借地塊由其他的單位建房，建成後按 比例分配給地塊所有的部門一部分房屋做為回報，占地獻天就是土地所有單位有 建房任務，但它的資金不足，可以把土地獻出來，由其他單位建房。
就市與區的關係而言，1984 年天津市政府決定進行市區體制改革，將更多 管理城市與組織人民生活的權力下放至區一級。在財政上實行提高固定留成比
就市與區的關係而言，1984 年天津市政府決定進行市區體制改革，將更多 管理城市與組織人民生活的權力下放至區一級。在財政上實行提高固定留成比