第五章 天津房地產開發模式
第三節 1990 年代天津的危陋住房改造工程
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產權。
1986 年，中國大陸公布《土地管理法》，象徵著土地管理工作由分散多頭管 理轉為集中統一管理，天津市政府於 1987 年成立天津市土地管理局，與市規劃 局一套機構兩塊牌子，作為主管天津城鄉土地的職能部門，由建委管轄，進行土 地管理工作。
市內六區以區規劃管理處為基礎，將區建委與房管局的徵地及地政部門合 併，成立區土地規劃管理處，增加土地管理職能，既是上級土地管理局的派出機 構，也是區政府的辦事機構。遠郊區縣亦參考市內六區做法將規劃、土地、地政 等工作合併，成立區縣規劃管理土地辦公室。從此天津各區縣政府統管全區內土 地協調工作，負責土地權屬審查、補辦私房交易土地出讓手續，收取私房土地使 用費等工作。
綜上所述，由於危改工程龐大且繁複，僅靠市一級政府力量無法盡其功，包 括區級政府抑或市內國有企業都參與其中，其中企業透過提供土地獲得單位住房 分配，區級政府所成立的開發建設公司雖然規模不大，卻是危陋平房改造與拆遷 安置居民的主力。李瑞環在任期間形成與構建了天津市基本的城建觀念，從城建 計畫到管理體制的改革，關係的都是那些重大的、帶有原則性和政策性的大問 題。特別是納入區一級政府參與土地管理工作，對天津市日後的城市建設工作產 生了巨大的影響。
第三節 1990 年代天津的危陋住房改造工程
一、天津危改工程的參與者
進入 1990 年代後城建仍然是天津市政府的工作重點，而危陋平房改造工作 是貫始至終的核心內容。1980 年代的住宅建設面對的是那些因地震破壞而幾乎 無家可歸的重災戶的居住問題。此時期工作重點是要將受災戶由臨建棚中遷出，
並修復那些岌岌可危的住房。隨後才轉向三級跳坑及平房改造等工作，但鎖定族 群主要是那些居住環境極其惡劣的住宅住民，當時仍有大量的危陋房屋並未得到 改造。尤其在天津市區的 164 片危陋平房中，包括南市、謙德莊、西廣開、中山 門、王串場、芥園道等 27 個人口稠密、房屋破舊等片區，道路狹窄、人口擁擠，
基礎設施條件相當惡劣。
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1993 年張立昌繼任天津市長後，再次重申城市建設是經濟建設的組成部分，
其在危陋平房改造動員大會會議中便提及：「老百姓最關心、最需要的主要是三 條，第一是基本工資收入穩定增加，二是居住條件有所改善，三是有安定的社會 環境。從天津現實情況看，民眾最迫切的需要還是住房條件的改善，如果群眾基 本生活條件得不到改善，講人民服務就是空話。」
1994 年 3 月 7 日，天津市十二屆人大二次會議，天津市政府確定把力爭用 5 到 7 年的時間基本完成市區成片危陋平房改造的任務，列入三、五、八、十，天 津市委市政府四大階段性奮鬥目標之一，318用五到七年，基本完成市區成片危陋 平房改造的目標被擺在了相當明顯的位置，甚至優先於國企改革與建成濱海新 區。
大規模成片危陋平房改造自此拉開序幕，按照當時確立的拆一補三原則，全 市拆遷面積達 700 多萬平方米，可建成新建住房 2400 萬平方米。改造面積廣、
拆遷量大、資金不足、時間緊等成為當時完成任務最關鍵的其中幾項問題。天津 市政府通過集中領導、分區進行、以路帶改帶動地價升值、危改與房改相連結、
區企結合、危改用地採行政劃撥供應等措施，以六年時間完成成片改造工程。
為了保證危改工程的順利進行，天津市政府專門成立危改領導小組，由主管 城建的副市長任組長，市建委、計委、房管、規劃、市政、公用、電力、工商等 28 個負責人任成員，負責危改的組織監督和協調。
在市統一部署下，具體責任落實到區，各區相應成立危改領導小組和辦公 室，負責該區危改工作的具體組織實施，各區和市政府簽訂危改任務責任狀，通 過指標分解，層層落實，確保完成。319為調動區縣政府積極性，1992 年公布時 實施的《天津市國有土地使用權出讓和轉讓暫行辦法》，將土地出讓與轉讓權下 放至區縣，其他諸如平房改造、危舊房改造到房地產開發審批權同時進行轉移。
以和平區為例，從 1992 年到 2000 年為止，全區共出讓土地 67 塊，面積三十餘 萬平方米。320用地性質含括住宅、商貿、餐廳、餐飲、寫字樓、公建等面向。
318 秋石，「生動的實踐，深刻的啟示──天津市實現『立黨為公、執政為民』的調查與思考」，
求是（北京），第 1 期（2004 年），頁 24。
319 劉玉麟，「打響危改第一炮」，求知（天津），第 5 期（1994 年），頁 11。
320 「和平區志」，天津和平政務網（天津），瀏覽日期：2014 年 2 月 15 日，
http://www.tjhp.gov.cn/servlet/ContentServer?cid=1105523261072&pagename=tjhp%2FPage%2Fsub-‧ 國
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以路帶改是天津市政府帶動危改工程的第三個措施，由於危陋房屋所在地區 不僅居住環境惡劣，市政配套環境亦不理想，許多地點甚至是公用基礎建設的空 白地區，開發商根本不願駐足。在危改實施過程中，採取了危改與基礎建設相結 合的辦法，1995 年首先選擇全市最大的危改片「芥園西道」進行試點，開始了 以路帶危改的工作。321從成片危陋房屋中開出道路，一方面既拆除破舊的房屋，
它方面可以完善市區道路交通網的建設，更重要的是希望透過基礎建設的改善，
帶動土地升值以創造招商發展的空間。
在芥園西道的改造過程中，天津市政府開始試行由貨幣分配代替實物分配 的思路，制訂和實施新房先售後租，只售不租和貨幣返還的安置政策。按居住面 積每平方米 4200 元向拆遷居民發放購房款，讓居民根據自己需求與能力自行購 房。1999 年根據中央關於進一步深化住房制度改革的要求，出台停止實物分配，
實行住房分配貨幣化。貨幣安置方式將危改與房改結合，開始了住宅商品化的歷 程，根據危改政策，改造後的安置房出售給私產戶或者還遷戶所得的基金專款專 用於危改。322對於市政府而言，最大的重點在於至少能短暫緩解資金短缺的問題。
資金一直是危改工程中天津市政府面臨的最大難題，一方面，天津每年需上 繳大量創稅，323它方面，天津自身原有的產業基礎在 1990 年代逐步衰落，許多 企業面臨破產停廠的危機，職工安置的問題，需要市政府投入大量資金。第三，
天津在 1990 年代開始了大無縫鋼管工程的建設，市長張立昌畢業於冶金工業學 校、歷任冶金學校教員、無縫鋼管廠團委書記、天津冶金工業副局長、黨委副書 記，將冶金建設視為重啟天津經濟動力的重中之重，但與上海寶鋼不同，天鋼的 成立經營完全靠自身積累，沒有國家投入，就市政府角度而言，單靠自身支援城 市建設將會相當費力。
在延續 1980 年代危改工程的基礎上，天津在 1990 年代的危改工程開始利用 外資作為加快危陋房屋改造的重要舉措，透過各種土地劃撥、稅收優惠，積極鼓
t46&lv=2&lv2=1100820937330&lv1=1087380370033&c=Page。
321 任云蘭、郭力君，「天津城市更新改造的探索與實踐」，城市發展研究（北京），第 16 卷第 3 期 (2009 年)，中彩頁 3。
322 「天津市出售危改還遷安置住房暫行辦法」，天下房地產法律服務網（杭州），瀏覽日期：
2014 年 2 月 15 日，
http://www.law110.com/law/32/tianjin/227041.htm。
323 馬獻林，「五十年來天津城市在全國的作用地位變化」，城市（天津），第 4 期（1999 年），
頁 27。
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勵中資與外資組建合資企業。外商投資危改項目與國內企業享受優惠待遇，並且 保證廠商絕對能得到合理的微利。具體措施包括：
（一）危陋房屋改造的專案用地可全部實行行政劃撥。投資者需要受讓土地使用 權的，可辦理土地使用權出讓手續，並可申請分批繳納出讓金。
（二）危陋房屋改造中用於就地或異地安置被拆遷住戶的房屋，按規定提供的解 困房屋，建設的非營利性的生活服務設施、市政公用設施，均可納入改造成本。
（三）涉及危陋房屋改造的各項行政事業性收費儘量給予減免，各種押金、保證 金一律免收，並享受我市平房改造優惠政策。
（四） 進行危陋房屋改造，可採取各種可行方式進行籌資。其貸款方式、貸款 期限、貸款利率、計息期、計息辦法享受各種優惠。
（五）危陋房屋改造項目的土地使用權，在投入危陋房屋改造總投資 20%以後，
其依法受讓的土地使用權即可轉讓。324已投資並獲得使用權的土地和房產並可做 為抵押標的物設定抵押權。
（六）外資投資危陋房屋改造，專案計畫優先審批、使用土地優先安排和審批、
改造項目自主招標、材料物資優先保證、交通運輸優先安排、基礎設施配套優先 辦理。
房價太低，開發商沒有進場的動機。盡可能以無償方式或者獲得低價土地，
成為保證開發企業獲利的重要驅動因素。為了支持歷史上最大規模的危陋平房改 造實施，住宅用地、經營性用地大多採用行政劃撥和協議方式供地，最大程度的 讓利於企業。商品房開發過程中反而稅費名目繁多，成本較高，導致乏人問津。
區企結合的口號最早在 1995 年由河東區政府提出，明確提出讓開發商有利 可圖，基於能減則減、能免則免的原則，對 13 項收費標準進行了減免，325由河 東區的負責人多次走訪 53 個產權單位，溝通思想，取得共識，奠定了「區企結 合」的基礎——「資金共籌、產權出讓」。1995 年 9 月，河東區在中山門利用「危 改專項儲蓄」和出售產權，籌集到啟動資金，大面積動遷開工，依靠區屬開發企
324 一般情況下都必須達到 25%。
325 北京國際城市發展研究院戰略研究部課題組，「辦實事、出實招：城市危改拆遷的『天津經
325 北京國際城市發展研究院戰略研究部課題組，「辦實事、出實招：城市危改拆遷的『天津經