第六章 從開發區到新城之路——濱海新區轉型中的困境
第二節 天津市政府與天津經濟技術開發區的二元分立
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已經是一個開放 30 年的城市，卻在 30 年後才開始大幅度省思加強加大生活配套 的問題，交通不便、缺乏生活配套與社會服務，成為濱海新區開發開放面臨最大 的瓶頸，393缺乏客流量的支撐，零售商業也不願進駐此地，無論從餐飲、娛樂功 能來看，十一五時期的濱海新區都仍不算是一個成熟的城市，394即使建城區、治 安警備、城市規劃、學校都齊備了，入住率仍然偏低，除了對於漢沽區的中高收 入族群而言具有一定吸引力外，否則仍難以吸引外來人口實質落戶，當時雖然面 對全球發售，但比較優勢尚不特別突顯。395
綜上所述，濱海新區管理層對行政體制改革的抵制，以及新區生活配套與社 會服務功能的缺乏，成為天津市主導濱海造城運動中最大的挑戰，這兩個挑戰源 自於 1980 年代後老天津與濱海新區即以兩個系統各自獨立運作，資源不足與開 發區定位則使得新區不斷朝擴大工業生產能力而非完善城市生活功能的發展思 路前進。換言之，探討天津市再領域化的挑戰，顯然得回到老天津與濱海新區在 1980 年代選擇的關鍵路徑中尋找答案。
第二節 天津市政府與天津經濟技術開發區的二元分立
一、天津經濟技術開發區城市發展的歷史背景
針對濱海新區行政體制改革的背景探討，一方面先要從直轄市市轄區的自主 性加以考慮，一方面還要著重討論天津自身原有的特殊性。1935 年國民政府時 期天津被定為院轄市之一，實行市政府、區公所及保、甲三級行政層級的建制。
1949 年中共移駐平津後開始呼籲城市工作的特點應以集中為原則，需由市級機 關解決的問題，譬如青年工作、婦女工作、工人工作等統由青委、婦委、工委處 理，區、街一級組織只是市級政府的派出機構，政令與職權及財政建設都必須統 一集中於市。
這樣的構想最終沒能成形，一方面中共在進入城市後需要執行肅清散兵游 勇、清理城市閒散人員、兌換舊幣等軍事經濟任務，同時還需由政府，主要是基 層政府承擔評定稅負、救濟優撫、攤販管理、市政衛生、戶籍管理及婚姻登記等 社會職能。並且，為在短期內完成上述任務，在根據地長期革命過程中形成的社
393 InterviewTianjin26102012.
394 InterviewTianjin280920112.
395 InterviewTianjin30102012; InterviewTianjin05112012.
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會動員機制因其慣性與優勢迅速使其政權觸角延伸到區、街級，從而為區、街級 組織的存在提供了驅動力。3961950年《大城市區人民政府組織通則》通過，以國 家法律的形式肯定了區級行政機關的實體政府性質。
市委雖然對各區實行政治領導、行政領導與業務指導，但市、區之間更像是 一種協調而非控制關係，尤其在1980年代為了調動各區縣自主性，城市政權紛紛 下放人事、財政等經濟管理權限，從而強化了區政府在城市建設與城市管理的角 色，成為具有相當權力的領地經濟支配者與調控者。397因此大陸所謂直轄市下的 區政府概念與台灣並不全然相同。區政府並非單純以作為上級政府的派出單位而 存在，反而更像是企業化的利益主體，區政府間各自為政、相互競爭，在財政劃 分上，區政府與市政府更是處於財權與事權倒掛的局勢。
就天津自身的特殊性而言則需從兩個角度觀察，首先，八國聯軍的天津地區 臨時政府建立後，在天津的老城區及城外土圍牆以內地區，採取了劃區管理的方 式。將天津劃分為城廂區、城北區、城南區、軍糧城區及塘沽區，警區制度作為 一種城市管理模式在袁世凱接管天津後被保留下來，同時新開發河北新區以與城 區東部、南部租界區呈平衡格局。1928 年國民政府頒布特別市組織法及市組織 法，市制在天津才正式確立，換言之，先有區後有市是天津第一個特殊之處，398 中共建政後的區級政權也是在既有基礎上進行調整與擴大。
其次，必須述及天津與塘沽關係的特殊性，地處濱海新區中心地帶的塘沽，
位於京津與環渤海城市帶的交會點，扼海河咽喉，戰略地位重要，素有京津海上 門戶之稱，鴉片戰爭後，開放天津為通商口岸，隨後 1888 年京山鐵路修至塘沽 延伸至天津，塘沽的航運與陸運重要性開始顯現。許多洋行紛紛在塘沽設立倉 棧、建立碼頭。1912 年京奉鐵路全線通車，塘沽成為了北方極重要的運輸轉運 點。
1914 年范旭東在塘沽籌建中國第一座生產精鹽的近代化工企業－久大精鹽 廠，1917 年永利堿廠成立，此時的塘沽除了是重要的交通樞紐，開始成為重要
396 李國芳，「建國前後中共減少城市行政層級的嘗試：以石家庄、天津等為線索」，黨的文獻
（北京），第 2 期（2007 年），頁 61。
397 InterviewTianjin17102011; 張宏文、竇合義，「天津城市建設五題」，瞭望（北京），第 24 期（1985 年），頁 14。
398 王培利，「天津先有『區』後有『市』的形成及其原因」，歷史教學高校版（天津），第 6 期（2011 年），頁 56。
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的產業基地，大量的產業工人、技術專家集聚於此，學校、醫院開始發展，塘沽 逐漸往城鎮化的方向邁進。
日本在津期間，著意建設塘沽新港，同時相繼建立化工廠、水產株式會社、
漁業組合等，因應在華日人生活需求，開始構建初步的市政設施，包括娛樂產業 與服務性行業開始興起，塘沽的城市輪廓初步形成，經濟地位也更形提高。1952 年，塘沽新港賡續建成後，塘沽正式取代市區成為天津的航運核心。經過幾十年 的發展，鹽、鹼、船、化工、石油業成為塘沽工業支柱，此時除了中心城區中的 核心區域以外，幾乎沒有其他區縣在經濟規模上可與之匹敵。
塘沽與天津有 45 公里的距離，在行政區劃上從未統一，在城市結構上亦沒 有出現一體化的重要標誌，兩者間一直都是以鄰近城市的關係在互動，3991948 年底，中共在部分已佔據的天津區域設置河北省塘大市，塘沽甚至以獨立的行政 區域而存在。塘沽與天津在行政管理上實現統一一直要到中共建政後，塘大市改 塘大區（1952 年改塘沽區），歸天津市管理。但當時塘沽林立大量部委企業，對 天津市而言就如同飛地一般的存在，編制城市規劃始終局限於原有的市區以及緊 鄰市區四周的範圍之內，400而對塘沽而言，經濟擁有自立能力，無論在人均收入、
國內生產總值，甚至是零售品消費總額的增長速度都高於老天津，也發展出有別 於市區的地域認同。401
二、1980 年代泰達的改革開放
1984年3月中共中央、國務院召開沿海部分城市負責人座談會，會議做出擴 大特區規模、進一步開放沿海港口城市的決定，並在這些開放城市建立經濟技術 開發區，主要以先進的工業項目為發展主軸，作到「開發一片、收效一片」，同 年5月，國務院批轉的沿海部分城市座談會紀要中正式決定開放包括天津等十四 個沿海城市，重點包括：擴大沿海城市的自主權，放寬利用外資建設項目的審批 權限，特別是增加外匯使用額度和外匯貸款，逐步興辦經濟技術開發區。
399 InterviewTianjin29092011；周俊旗、劉紅娟，「試論塘沽新港的興建與津、塘關係的變化」，
天津社會科學院歷史研究所、天津市城市科學研究會合編，城市史研究第 4 輯（天津：天津教育 出版社，1991 年），頁 109。
400 張春福，「推進天津濱海新區開發開放的幾個問題」，天津經濟（天津），第 12 期（2005 年），頁 16；天津城市研究課題組，「天津城市發展前景」，城市（天津），第 1 期（1988 年），
頁 7。
401 InterviewTianjin29092011.
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天津市委於1984年4月即召開常委擴大會議，決定成立對外開放及開發區方 案組，抽調市內各大專院校、研究機構、及市府各有關委、辦、局和塘沽區共36 人組成，由天津財經學院對外貿易系主任朱文榘任組長，並起草關於天津市進一 步實行對外開放的報告和天津經濟技術開發區方案。報天津市委、市政府審議討 論，最終確定塘沽鹽場三分場作為天津經濟技術開發區的選址。
在得到中央政府下放的管理權限後，天津市政府進一步把權力下放－負責對 外開放、引進外資的天津經濟技術開發區成為主要的權力下放對象，在成立初 始，國家賦予的省、直轄市一級的審批許可權全數下放予開發區，包括專案審批 權、開發區的規劃權，財政權與機構幹部人事管理許可權等。當時天津市外國投 資服務中心做為集諮詢、審批、服務於一體的管理外資的專門機構，享有 2000 萬美元以下項目的審批權。
但另一方面來說，給予高度自主權的同時，天津市政府並未給予當時的開發 區太多的資源投入抑或關注，第三屆的開發區管委會主任葉迪生，接受北方網訪 談時提到自己當時對於為何進入開發區、以及開發區的工作內容完全不明所以，
在完全沒有心理準備的狀況下成為管委會開發區的一員，第一次開發區幹部管委 會後，葉迪生向當時的市長李瑞環表示自己是科技專業，對於何謂開發區工作完 全一竅不通， 李瑞環則向他說，「辦開發區就是共產黨領導的新洋務運動，是要 讓中國邁向強國之路的，你是科技人才，做這項工作很合適。」402
當時對天津人來說，塘沽是很偏遠的地方，葉迪生也從未去過，在他的想像 中，如果是追求開放吸引外資的開發區，至少應該有工廠。但當時在他面前的是 一片33平方公里的鹽鹼灘塗，甚至連一條過車的路、人能下腳的地方都沒有，眼 前是一整片堆積如山的海鹽，寸草不生、泥濘不堪，走在田埂上一掉下去就會踩 到鹵水。1984年，從天津市各個領域抽調的人員組建的經濟開發區管委會開始了 最初的創業，這些幹部平均是20~30歲左右的年輕人，少部分是中年人。
當時對天津人來說，塘沽是很偏遠的地方，葉迪生也從未去過，在他的想像 中，如果是追求開放吸引外資的開發區，至少應該有工廠。但當時在他面前的是 一片33平方公里的鹽鹼灘塗，甚至連一條過車的路、人能下腳的地方都沒有，眼 前是一整片堆積如山的海鹽，寸草不生、泥濘不堪，走在田埂上一掉下去就會踩 到鹵水。1984年，從天津市各個領域抽調的人員組建的經濟開發區管委會開始了 最初的創業，這些幹部平均是20~30歲左右的年輕人，少部分是中年人。