第一章 超穩定機器與天津經濟增長的路徑選擇
第三節 1980 年代超穩定機器的出現
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領導各種先試先行的改革措施，能夠取得中央的同意或者默許。
易言之，地方領導的態度或者抱負對於地方的經濟發展而言，真的可以作為 一個獨立的自變項存在嗎？如果沒有中央的首肯或者同意，任何的改革推動都會 遭遇到極大的阻力。中共藉由對於地方官員的任命制度，以及財政汲取及固定資 產投資的分配，可以有效的透過宏觀調控制約地方領導的行為選擇。
事實上，透過拉出中央政府角色，可以完整的串起文化、地理與領導人因素 三個面向。天津保守漸進的文化是被造就而非自然生成的，由於鄰近北京，在強 調建設大首都工程時，刻意傾軋天津的城市發展潛能。更重要的是，天津特殊的 中央地方關係，構成了地方初始條件的背景。當地方領導在追求個人政績表現 時，必須同時考慮地方的初始條件，當兩者無法兼顧時，必須在社會維穩與經濟 成長兩個目的之間擇一追求。這也解釋了在 1978 年改革開放的大背景下，所有 中國沿海城市都擁有相同的經濟困境與開放機遇，面對相對於其他省市盛行的政 策理念與政策工具，為何不同城市間卻出現了截然不同的發展路徑。28
易言之，天津 1980 年代超穩定機器的出現，源自於地方領導在政績考量與 中央地方關係制約作用下的結果。雖然是一種非預期的結果，超穩定機器的作 用，不僅影響了當時天津經濟的表現良窳，也影響了城市在未來追求經濟增長時 的路徑選擇。
第三節 1980 年代超穩定機器的出現
本文目的在於聚焦 1980 年代的超穩定機器，如何影響 2002 年後天津經濟轉 型的困境。超穩定機器是本書中的核心變數，本節中將分成兩個重點呈現，其一 討論超穩定機器出現的背景，再者針對超穩定機器一詞進行概念定義。
超穩定機器出現的背景一方面基於幹部追求政績最大化的誘因，一方面源自 天津獨特的中央－地方關係，分述如下：
一、超穩定機器出現的背景——幹部有追求政績最大化的誘因
就政治領導型態而言，許多研究強調地方經濟成長是支配當地政府官員活動
28 John A. Donaldson, “Why Do Similar Areas Adopt Different Developmental Strategies? A Study of Two Puzzling Chinese Provinces,” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 60 (2009),
pp.421~444.
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的主要刺激動力，卻往往忽視官員追求經濟成長的目的，很大的因素在於希望能 在官場中按時晉升，而這卻取決於上級部門的選拔。中央對於地方仍具有絕對的 政治權威。首先，中央對於中委會、政治局、常委會委員的人事安排，仍然掌握 著充分的壟斷性權力。所有候選人都必須經過中央的資格審查以及推薦，才能進 入候選人的名單中；並且中央還具有調動地方官員的權力，面對不配合中央政策 的地方官員可以輕易進行人事更替。
分權化是中央政府策略性的行動。目的是為了促進經濟發展，是由中央所控 制的而非由地方自發的分權化行動。國家實施地方幹部輪換政策，而對選拔幹部 又有著嚴格的年齡限制。中國的幹部甄選制度一直以來都扮演著事前的監控功 能，以縮小中央與地方各自的利益偏離程度。透過各種制度設計確保中央地方關 係在平順的軌道上發展，所有這些造成的結果是地方官員對上級政府指令和政策 的轉變極為敏感。官僚鑲嵌於社會中的自主性主要來自於職業安全感，晉升來自 任命，官員會把主要精力集中在上級結構，任命和開除的權力加強了從上而下的 權力結構。相對於按照非人格化的標準來決定升遷的制度而言，這種結構給上級 更多對下級的控制權。
應該發展本地經濟還是執行與此衝突的上級政策，變成地方官員常需面臨的 兩難困境。地方官員常常必須應對這些相互衝突的目標和任務，同時在這些目標 與任務中在做取捨。經濟的分權與政治上的再集權成為中國特殊不對稱分權化的 現象。向上問責制雖然成為推動中國地方經濟成長的主要動力，但在任期不穩定 的條件下，幹部將傾向追求短期行為與具體可見的政績而忽視永續發展的議題。
而中共著重的政績，其一為「小康社會」，亦即經濟發展。其二為「和諧社 會」，指的是社會維穩。在領導幹部的任期不穩定與資源有限的前提下，會從這 兩種「政績」做出理性抉擇，追求一項最利於達成的「政績」，亦即政績機會主 義的選擇。29
29 蔡文軒，「解釋中國大陸省級的政治思考：「政績／派系」模式的思考」，政治科學論叢，
第 44 期（2010 年 6 月），頁 115。
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二、超穩定機器出現的背景——天津的中央地方關係
（一）從自給自足到成為發展依賴的城市
在中國近、現代工商業發展史上，天津的地位絲毫不遜於上海，天津曾經是 中國第二大商業城市和北方最大的金融商貿中心。1937 年，天津的貿易額已占 全國貿易額的三分之一，擁有包括 12 家國內銀行的總行與 270 多家國內外保險 機構，還有功能完備的證券交易所。天津也是通渠之地，海運、航運發達，在全 國具有得天獨厚的優勢，當時有「南有上海，北有天津」的說法。
這些榮景在 1949 年以後已經蕩然無存，天津本身不是資源豐富的城市，城 市的興起高度依賴商貿，尤其是港口貿易。先有進出口貿易和國內貿易的迅速發 展，才有造成商品交換的集中，進而相應的提供了金融業發展的環境，近代工業 隨後跟著航運、外貿和商業的發展而興起。換言之，天津是先作為貿易中心、金 融中心，才又作為工業重鎮，天津的城市規模是隨著商業的發展而逐步成型，與 此同時帶動郵電、交通和各項服務事業與文教活動的誕生。30
中共建政後，外來幹部掌握領導天津中樞，奉中央指示開始進行城市改造。
城市定位奠基於兩個重要原則，第一，天津要成為社會主義的城市，城市建設必 須充分為工業生產創造便利條件；第二，天津必須為國家戰略而服務。31在戰備 封鎖的狀態下，天津的港口優勢幾乎完全喪失，在轉型成為生產型城市的過程 中，強化天津作為工業基地的定位，商貿金融等第三產業發展則急速弱化。
在三反五反運動以後，天津原有的工商業基礎徹底完成改造工作。所造成的 結果是所謂企業家型的傳統被有意識的掃除，整個結構排序開始從以三產業為主 向二產業為主轉化。當時正是全國大上工業的時期，爭項目搶項目幾乎成為城市 經濟發展的唯一手段，天津也從此由一個自給自足型的城市，轉變成為一個高度 依賴於中央資源投入的城市。
30 蔡孝箴，「天津經濟中心的形成」，天津社會科學（天津），第 2 期（1982 年），頁 6；關 白，「關於加快天津經濟發展的思考」，現代財經（天津），第 4 期（1993 年），頁 1；郭錦超、
楊秋平，「淺析近代天津經濟中心地位的形成」，遼寧工學院學報（錦州），第 8 卷第 2 期（2006 年），頁 16。
31 天津市城市規劃志編纂委員會，天津市城市規劃志（天津：天津科學技術出版社，1994 年），
頁 70~71。
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（二）國家對天津有限的資源投入
經歷城市改造後，天津從一個商貿城市徹底轉型成為工業都市，但工業發展 主要依賴自身基礎挖潛增長，國家投入非常有限。無論從政治影響力還是經濟影 響力來看，天津都不及於北京及上海。就政治面向來說，天津曾經喪失直轄市地 位，嚴重影響天津原有的資源分配。再就人事安排而言，天津出生或者具備天津 工作經歷的官員仕途升遷往往相當受限。舉例而言，在1978年以前天津從未有任 何一任市委書記更上一層樓擔任中央領導，即使在改革開放後，相比於北京及上 海，天津的黨政官員晉升仍處處受限，即使成為政治局常委，排序通常偏後無法 掌握關鍵要位。與另外兩個直轄市在政治權力的不均等下，造成天津長期追求國 家大型項目而不可得。
就財政關係而言，尤其在 1949 年至 1957 年國民經濟恢復和第一個五年計劃 時期，天津稅款全部或大都上解中央，遠較於上海更早即成為國家財政的重要支 柱。此時期國家沒有任何重大項目落戶於天津，天津所有工業投資均來自舉債經 營，天津也是三個直轄市中最早出現本地金融機構資不抵債的城市。
1980 年代為了調動地方經濟積極性，中國大陸開始試行劃分收支、分級包 幹，但考慮到需兼顧中央財政穩定性，天津等三個直轄市仍維持總額分成、一年 一定的體制。及至 1988 年，開始了財政大包幹的財政體制改革，在北京實行財 政遞增包幹，上海實行定額上解，天津仍然維持總額分成的體制。32無論是直接 投資還是財政撥款，天津在三個直轄市中顯然都敬陪末座，導致天津能用於基本 建設與更新改造的固定資產投資極為有限。33
這種對天津城市經濟潛能的有意識壓縮，無論是出於建設大首都的戰略思 維，天子津渡所應扮演的角色應該更強調拱衛京師而非富有朝氣，還是對於在首 都旁邊存在一個工商業基礎齊備的城市該如何利用缺乏定論，都隱含著一個非常 重要的邏輯：中央是不需要天津經濟發展的，更委婉的說法，至少是其他沿海大 城如果發展不如預期，中央會感到焦慮；天津如果發展的不理想，中央可以接受 這樣的結果。34經年的經濟能力壓縮，導致天津發展經濟的條件上並不理想，在
32 周冰、李美嵩，「策略型過渡性制度安排：中國財政大包幹體制研究」，浙江大學學報（杭 州），第 36 卷第 6 期（2006 年 11 月），頁 60。
33 王樹春、王常柏，「天津市所有制結構、企業組織的變遷及其趨勢」，環渤海經濟瞭望（天
33 王樹春、王常柏，「天津市所有制結構、企業組織的變遷及其趨勢」，環渤海經濟瞭望（天